TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 29 de octubre de 2007
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 7534/2002
Ponente Excmo. Sr. PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA
En la Villa de Madrid, a veintinueve de Octubre de dos mil siete.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación n.º 7534/2002, interpuesto por don Guillermo, representado por la Procuradora doña Consuelo Rodríguez Chacón, contra la Sentencia n.º 716, dictada el 16 de septiembre de 2002 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, y recaida en el recurso n.º 293/2001, sobre rehabilitación de la sanción de separación del servicio.
Se ha personado, como parte recurrida, el AYUNTAMIENTO DE BARCELONA, representado por el Procurador don Juan Ignacio Ávila del Hierro.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- La Sentencia recurrida dispone lo siguiente:
"FALLO
1- Desestimar el recurso.
2- No hacer imposición de costas".
SEGUNDO.- Contra dicha Sentencia ha interpuesto recurso de casación la Procuradora doña Consuelo Rodríguez Chacón, en representación de don Guillermo. En el escrito de interposición, presentado el 30 de noviembre de 2002 en el Registro General de este Tribunal Supremo, después de exponer los motivos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala que "(...) dicte en su día Sentencia por la que se case y anule la recurrida y en su lugar se estime la demanda inicial del procedimiento efectuando los pronunciamientos expresados en su Suplico".
TERCERO.- Admitido a trámite el recurso, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas del reparto de asuntos y, por providencia de 24 de febrero de 2004, se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que formalizara su oposición.
CUARTO.- Evacuando el traslado conferido, el Procurador don Juan Antonio Ávila del Hierro, en representación del Ayuntamiento de Barcelona, presentó escrito, el 21 de abril de 2004, en el que suplicó a la Sala que "(...) tenga por formalizada la oposición al Recurso de Casación presentado de contrario contra la Sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, de fecha dieciséis de septiembre de dos mil dos, por estimar que dicha Sentencia se ajusta a derecho".
QUINTO.- Mediante providencia de 9 de abril de 2007 se señaló para votación y fallo el día 24 de octubre de este año, en que han tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Magistrado de la Sala.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- El Pleno del Ayuntamiento de Barcelona acordó el 11 de abril de 1995 separar del servicio a don Guillermo, cabo de la Guardía Urbana, por considerarle responsable de dos faltas muy graves de las previstas en los apartados e) y r) del artículo 48 de la Ley 16/1991, de 10 de julio, de Policías Locales de Cataluña. Es decir le impuso la sanción prevista en el artículo 52.2 a) de ese texto legal por incurrir en conducta constitutiva de delito y por consumo de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias psicotrópicas durante el servicio o de forma habitual. Hay que decir que el expediente sancionador que acabó de ese modo se siguió después de que la Audiencia Provincial de Barcelona en Sentencia de 29 de abril de 1994 condenase al Sr. Guillermo por un delito contra la salud pública y declarase probado que consumió cocaína. El acuerdo municipal de separación de servicio fue objeto de recurso contencioso-administrativo desestimado en su día por Sentencia de la misma Sala de Barcelona de 21 de julio de 1999.
El 17 de julio de 2000 el Sr. Guillermo, cumplidas sus responsabilidades penales y presentando informes que ponían de manifiesto que había dejado de consumir cocaína años atrás, y alegando su buena conducta así como su trayectoria anterior en la Guardia Urbana y carecer de un trabajo adecuado a su cualificación profesional, solicitó al Ayuntamiento de Barcelona su rehabilitación y reincorporación como cabo de la Guardia Urbana. Al no recibir respuesta, el 16 de octubre de 2000 entendió que su solicitud había sido estimada por silencio positivo y pidió al Ayuntamiento la correspondiente certificación. La corporación, cuyos servicios ya habían formulado el 12 de octubre de 2000 una propuesta contraria a lo solicitado, resolvió el 7 de noviembre de 2000 desestimar la solicitud del Sr. Guillermo.
SEGUNDO.- Contra esta decisión interpuso recurso contencioso-administrativo, el cual fue desestimado por la Sentencia que ahora examinamos. La Sala de Barcelona razona su fallo a partir de la premisa de que solamente cabe certificar la existencia de acto presunto de carácter estimatorio cuando exista norma que respalde lo solicitado. Sentado ese extremo, dice que la Ley catalana 16/1991 no prevé la rehabilitación para los sancionados con separación del servicio y que la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, cuyo régimen disciplinario es aplicable por previsión expresa de su artículo 52 a los Cuerpos de Policía Local, tampoco contempla esa posibilidad.
Añade que en atención a la especial naturaleza de las funciones de la Policía, ha de estarse a su régimen específico y por ese motivo rechaza que proceda aplicar aquí, como pretende el Sr. Guillermo, el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril.
TERCERO.- El recurso de casación tiene dos motivos. Ambos apuntan, conforme al artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción, infracciones al ordenamiento jurídico en que habría incurrido la Sentencia de instancia.
El primer motivo afirma que se ha vulnerado el artículo 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, pues, en contra de lo que dice la Sentencia, el único requisito para que juegue el silencio positivo es que se dirija a la Administración una solicitud en materia respecto de la que no esté establecido el silencio negativo por norma con rango de Ley. Fuera de ese supuesto, el transcurso del plazo sin que se haya resuelto "habilita el acto tácito con efectos positivos". Y una vez producidos, la Administración sólo por el cauce del artículo 103, de ser lesivos para el interés público, de esa Ley podrá anularlo.
El segundo motivo sostiene la vulneración de los artículos 138.4 y 152.2 del Texto Refundido recién citado en relación con la disposición transitoria primera de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, y con el artículo 149.1.18ª de la Constitución. Esta infracción se habría producido al entender la Sentencia que no son aplicables estos preceptos sino la legislación sectorial que no contempla la rehabilitación para supuestos como el presente.
Sin embargo, el recurrente llama la atención sobre la circunstancia de que los preceptos del Texto Refundido contienen normas básicas, dictadas por el Estado en materia de su competencia. También sobre el tenor del artículo 37 de la Ley del Parlamento de Cataluña 1/1997, según el cual tiene carácter definitivo la pérdida de la condición de funcionario por separación del servicio. Esa previsión la compara con la contenida en el artículo 138.4 del Texto Refundido y concluye que son idénticas excepto el añadido de este último precepto que dice: "sin perjuicio de los supuestos de rehabilitación", salvedad que se refiere tanto a la sanción de separación del servicio, como a la condena penal de inhabilitación. A su vez, el artículo 152.2 admite expresamente la rehabilitación de los funcionarios de la Administración Local separados del servicio por sanción disciplinaria, "acreditando la cancelación de los antecedentes penales, en su caso, el cumplimiento de las responsabilidades en que hubieran incurrido y que observen conducta que les haga acreedores a dicho beneficio a juicio de la autoridad que deba decidir". Normas éstas de carácter básico por establecerlo así la disposición final séptima del Real Decreto Legislativo 781/1986 en relación con la disposición transitoria primera de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local.
Por eso, añade, ha de concluirse que la rehabilitación de un funcionario que fue separado del servicio no está prohibida por la legislación catalana, la cual, recuerda, tampoco podría hacerlo. Y la normativa general, contenida en el Real Decreto Legislativo 781/1986, comprende a todos los funcionarios pues sería contrario al artículo 14 de la Constitución excluir su aplicación respecto de algunos, como los miembros de la Policía Local.
En definitiva, mantiene el Sr. Guillermo que la rehabilitación le ha sido concedida ya pues su solicitud cumplía todos los requisitos necesarios, su concesión es un acto discrecional y en relación con los de ese carácter rige el silencio positivo. De ahí que, transcurridos los tres meses desde la solicitud, la falta de resolución expresa determine que produzca el efecto estimatorio y que el Ayuntamiento no puede dictar resolución expresa de signo contrario, pues lo prohibe el artículo 43.4 a) de la Ley 3071992.
Todo ello le lleva a pedir la anulación de la Sentencia y que resolvamos el recurso contencioso- administrativo en los términos en que lo pedía la demanda.
CUARTO.- El Ayuntamiento de Barcelona se ha opuesto al recurso de casación. Aduce que el silencio positivo no es aplicable a este procedimiento y que ni la Ley de Función Pública Catalana, ni la Ley de Policías Locales contemplan la rehabilitación para los funcionarios a los que se les haya sancionado con separación del servicio.
QUINTO.- Según se ha visto, entiende el recurrente que, a falta de previsiones específicas, a su solicitud de rehabilitación le son aplicables, en cuanto al procedimiento, las normas de la Ley 30/1992, de manera que el plazo para resolver sería el de tres meses previsto en su artículo 42.3, transcurridos los cuales habría que entender estimada su pretensión conforme al artículo 43 ya que no existe norma con rango de Ley que establezca para este caso el silencio negativo. La infracción de estas normas es lo que plantea el primero de los motivos de casación.
A juicio de la Sala, la interpretación que sostiene el Sr. Guillermo no se ajusta al ordenamiento jurídico. En efecto, siendo cierto que no está regulado el procedimiento para la rehabilitación de funcionarios de la Administración Local, también lo es que por el Real Decreto 2669/1998, de 11 de diciembre, se aprobó el procedimiento a seguir en materia de rehabilitación de los funcionarios públicos en el ámbito de la Administración General del Estado. Esa disposición general se dictó en desarrollo del apartado 4 del artículo 37 del texto articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, introducido por el artículo 105 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, precepto que incorpora "a la legislación vigente la figura de la rehabilitación de los funcionarios públicos", según recuerda el preámbulo del Real Decreto.
De acuerdo con su artículo 7.3, la duración máxima del procedimiento será de seis meses, transcurridos los cuales, de no haberse dictado resolución expresa, se entenderá estimada la solicitud del interesado. El sentido positivo del silencio que aquí se establece ha sido suprimido por el Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por la Ley 7/2007, de 12 de abril, pues su artículo 68.2, prevé expresamente el contrario, es decir asocia a la falta de resolución en plazo la desestimación de la solicitud, con lo que ha de entenderse derogada la previsión del Real Decreto 2669/1998. No obstante, esa modificación legal no es aplicable a este supuesto y en todo caso deja inalterado el tiempo máximo que debe durar el procedimiento, es decir, seis meses.
Y a él ha de estarse también en el ámbito de la Administración Local a falta de una regulación específica dado que, en tanto normativa especial, ha de prevalecer frente a la general y, además, resulta de aplicación a la función pública local conforme al artículo 92.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local. La consecuencia que se deduce de todo ello es que no pudo operar el silencio positivo ya que el Ayuntamiento de Barcelona resolvió expresamente antes del transcurso de seis meses. En efecto, presentada la solicitud el 17 de julio de 2000, fue desestimada el 7 de noviembre siguiente.
Así, pues, debe desestimarse el primer motivo, lo cual conduce también a la desestimación del segundo ya que, descartada la existencia de silencio positivo, pues hubo resolución expresa dentro de plazo, es ocioso plantearse la infracción de los preceptos del Real Decreto Legislativo 781/1986 que contemplan la rehabilitación de los funcionarios de la Administración Local sancionados con la separación del servicio, ya que no han sido infringidos en los términos planteados por el recurrente. Por lo demás, hay que decir que la ausencia de normas sobre la rehabilitación en la Ley Orgánica 2/1986 o en otros textos legales sectoriales no impide que la soliciten los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, ni, por tanto, los de las Policías Locales, ya que el silencio que guardan sobre ese extremo no es obstáculo para que se apliquen las normas generales sobre la función pública que sí la contemplan.
Las razones que acabamos de exponer son distintas de las utilizadas por la Sentencia de instancia para desestimar el recurso contencioso-administrativo. No obstante, en la medida en que conducen al mismo fallo que en ella se pronuncia, no alteran el que debemos dictar en sentido desestimatorio del recurso de casación, ya que con lo dicho se corrige en lo necesario la interpretación de las normas aplicables para resolver esta controversia.
SEXTO.- A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por honorarios de abogado la de 300 €, sin perjuicio del derecho a reclamar del cliente los que resulten procedentes. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.
En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,
FALLAMOS
Que no ha lugar al recurso de casación n.º 7534/2002, interpuesto por don Guillermo contra la sentencia n.º 716, dictada el 16 de septiembre de 2002, por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña y recaída en el recurso 293/2001, e imponemos a la parte recurrente las costas del recurso de casación en los términos señalados en el último de los fundamentos jurídicos.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, estando constituida la Sala en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.
