I. ANTECEDENTES
Con fecha 17 de enero de 2008 ha tenido entrada en el Registro del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) el texto del proyecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento de Asistencia Jurídica Gratuita de Galicia, remitido por la Directora General de Justicia de la Consellería de Presidencia, Administraciones Públicas y Xustiza de Galicia, a efectos de la emisión del preceptivo informe.
La Comisión de Estudios e Informes, en su sesión del día 23 de enero de 2008, acordó designar Ponente al Excmo. Sr. Vocal D. Javier Laorden Ferrero, y en reunión de fecha 6 de febrero de 2008 aprobó el presente informe, acordando su remisión al Pleno del Consejo General del Poder Judicial.
II. CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LA FUNCIÓN CONSULTIVA DEL CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL.
1.- La función consultiva del Consejo General del Poder Judicial a que se refiere el artículo 108 de la Ley Orgánica del Poder Judicial tiene por objeto los anteproyectos de leyes y disposiciones generales del Estado y de las Comunidades Autónomas que afecten total o parcialmente, entre otras materias expresadas en el citado precepto legal, a “normas procesales o que afecten a aspectos jurídico constitucionales de la tutela ante los Tribunales ordinarios del ejercicio de derechos fundamentales y cualesquiera otras que afecten a la constitución, organización, funcionamiento y gobierno de los Juzgados y Tribunales”.
No obstante la aludida limitación material de la potestad de informe del Consejo General del Poder Judicial, la función consultiva de este órgano constitucional ha sido entendida, en principio, en términos amplios. Así, el Consejo General del Poder Judicial ha venido delimitando el ámbito de su potestad de informe partiendo de la distinción entre un ámbito estricto, que coincide en términos literales con el ámbito material definido en el citado artículo 108.1.e) de la Ley Orgánica del Poder Judicial, y un ámbito ampliado, que se deriva de la posición de este Consejo como órgano constitucional de gobierno del Poder Judicial. Dentro del primer ámbito, el informe que debe emitirse se habrá de referir, de manera principal, a las materias previstas en el precepto citado, eludiendo, con carácter general al menos, la formulación de consideraciones relativas al contenido del Proyecto en todas las cuestiones no incluidas en el citado artículo 108 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. En cuanto al ámbito ampliado, el Consejo General del Poder Judicial se reserva la facultad de expresar su parecer también sobre los aspectos del anteproyecto que afecten a derechos y libertades fundamentales, en razón de la posición prevalente y de la eficacia inmediata de que gozan por disposición expresa del artículo 53 de la Constitución. En este punto debe partirse especialmente de los pronunciamientos del Tribunal Constitucional, en su condición de intérprete supremo de la Constitución, cuyas resoluciones dictadas en todo tipo de procesos constituyen la fuente directa de interpretación de los preceptos y principios constitucionales, vinculando a todos los jueces y tribunales, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
Además de lo anterior, y con arreglo al principio de colaboración entre los órganos constitucionales, el Consejo General del Poder Judicial ha venido indicando la oportunidad de efectuar en sus informes otras consideraciones, relativas, en particular, a cuestiones de técnica legislativa o de orden terminológico, con el fin de contribuir a mejorar la corrección de los textos normativos y, por consiguiente, a su efectiva aplicabilidad en los procesos judiciales, por cuanto son los órganos jurisdiccionales quienes, en última instancia, habrán de aplicar posteriormente las normas sometidas a informe de este Consejo, una vez aprobadas por el órgano competente.
2.- En el presente caso, los títulos que atraen la competencia informante del Consejo se reconocen en la letra e) del artículo 108.1 LOPJ, pues la norma proyectada tiene por objeto la concreción reglamentaria del ejercicio del derecho a la asistencia jurídica gratuita en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Galicia, derecho que se halla instrumentalmente conectado, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional (SSTC 95/2003, de 22 de mayo; 183/2001, de 17 de septiembre y 117/1998, de 2 de junio) con el derecho fundamental a obtener una tutela judicial efectiva (art. 119 en relación con el art. 24.1 CE) y guarda asimismo relación con aspectos relevantes de la ordenación de los procesos judiciales.
III. ESTRUCTURA Y CONTENIDO DEL PROYECTO
El Proyecto objeto de informe consta de un Preámbulo y un artículo único cuyo contenido dispone la aprobación del Reglamento de Asistencia Jurídica Gratuita que se incorpora como anexo al Decreto. Es este artículo único el que incluye a su vez tres disposiciones adicionales, cinco transitorias, una derogatoria y dos finales, y el texto del Reglamento, norma que interesa, más allá de la opción de técnica normativa utilizada, y que contiene, por su parte, 52 artículos divididos en 8 Capítulos.
A diferencia de la sistemática normativa habitual, el Proyecto sometido a informe comienza con las Disposiciones adicionales (relativas, sucesivamente, a la autorización de cesión de datos de naturaleza tributaria a las Comisiones de Asistencia Jurídica, a la contratación administrativa del servicio de valoración de bienes y derechos sujetos a expedientes judiciales y del servicio de traducción e interpretación de lenguas extranjeras, y a la colaboración en la designación judicial de peritos), transitorias (acerca de la tramitación de solicitudes anteriores, los módulos económicos de las compensaciones devengadas anteriormente, el régimen transitorio para la aportación de certificados administrativos, la constitución de las Comisiones de Asistencia Jurídica Gratuita de Santiago de Compostela y Vigo, y la Constitución de la Comisión de Asistencia Jurídica Gratuita de Ferro), una derogatoria (que afecta al Decreto 146/1997, de 22 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de Asistencia Jurídica Gratuita de la Comunidad Autónoma de Galicia y el Decreto 52/1997, de 26 de febrero, por el que se crean la Delegaciones de las Comisiones Provinciales de Asistencia Jurídica Gratuita en Santiago de Compostela y Vigo, y demás normas de igual o inferior rango que se opongan a lo dispuesto en este Decreto), y finales (habilitación para el desarrollo normativo, y la fijación de la entrada en vigor al día siguiente de su publicación en el “Diario Oficial de Galicia”).
En todo caso, al margen de la disposición sistemática del articulado del Reglamento y de las Disposiciones normativas que acompañan habitualmente a la norma, el Proyecto surge constatada la necesidad de proceder a la reforma de una regulación que se aprobó por Decreto 146/1997, con el fin de adaptarla a las nuevas circunstancias nacidas del nuevo contexto social y tecnológico propio de esta etapa de las comunicaciones y de las tecnologías y de la información, y, al mismo tiempo, introducir las novedades legislativas que se han producido en los últimos tiempos en ámbitos de especial trascendencia (como es el caso de la Ley Orgánica 1/2004, de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género, y Ley gallega 11/2007, para la Prevención y Tratamiento Integral de la Violencia de Género).
En este sentido, entre los rasgos más sobresalientes del Proyecto merecen destacarse:
i) La incorporación de turnos específicos para la asistencia jurídica a mujeres maltratadas, menores y otros colectivos precisados de atención especializada.
ii) La introducción de la libre elección de abogado en el ámbito del derecho de familia, contencioso-administrativo y laboral.
iii) La potenciación de las tecnologías de la información y de la comunicación para avanzar hacia la implantación de la administración en esta materia.
iv) El aumento del número de comisiones de asistencia jurídica gratuita (de 4 a 7), con el objetivo de ofrecer un buen servicio a una demanda creciente, distribuyendo la carga de trabajo de forma más equilibrada, con mayor operatividad para cada comisión, y mejorando la capacidad de respuesta del sistema.
Para ello se ha optado por crear una comisión de asistencia jurídica gratuita en cada una de las siete ciudades gallegas más importantes, incorporando elementos de equilibrio territorios, y atendiendo a la singular distribución demográfica gallega y la proyección de dichas ciudades sobre sus respectivas zonas de influencia.
v) En el Capítulo VI, con la finalidad de facilitar a los ciudadanos y a los profesionales la presentación de solicitudes y realización de trámites, de optimizar la gestión burocráticas del sistema y potenciar el principio de investigación de oficio en los ámbitos donde la intervención de los abogados de oficio corresponde, se incluye una regulación detallada del reconocimiento del derechos y demás aspectos de competencia de las comisiones de asistencia jurídica gratuita, a la vista de una experiencia acumulada en una década de gestión administrativa, y con las novedades derivadas de las reformas legislativas que como se ha señalado se pretenden incorporar al texto del nuevo Reglamento.
vi) En el Capítulo V del Reglamento, las novedades tienen como objetivo potenciar las facultades de los colegios profesionales en la organización de los servicios de orientación jurídica, en la formación de los profesionales incorporados a los turnos y en la introducción de técnicas e instrumentos de gestión de calidad.
vii) El Capítulo VII reduce los plazos para el pago a los colegios profesionales de la compensación económica por la actuación de los profesionales intervinientes en la asistencia, defensa y representación gratuita.
viii) El Capítulo VIII incluye los procedimientos para establecer y favorecer la fluidez en la cooperación con la Administración de Justicia en punto a la designación de personal facultativo y técnico para la realización de pruebas periciales, y los trámites para la designación y pago a los profesionales privados que realizan peritajes o trabajos de traducción e interpretación de lenguas extranjeras.
IV. CONSIDERACIONES DE CARÁCTER GENERAL
El artículo 119 de la Constitución Española previene que “la justicia será gratuita cuando así lo disponga la ley y, en todo caso, respecto de quienes acrediten insuficiencia de recursos para litigar”.
Esta previsión constitucional fue objeto de desarrollo inmediato y directo a través de los artículos 20.2 y 545.2 (este último en redacción dada por la LO 19/2003, de 23 de diciembre) de la Ley Orgánica del Poder Judicial que remite, para la regulación del sistema de justicia gratuita, a la ley ordinaria. Esta remisión se tradujo en la aprobación de la Ley 1/1996, de 10 de enero, de Asistencia Jurídica Gratuita, posteriormente desarrollada por el Real Decreto 996/2003, de 20 de septiembre (modificado por el Real Decreto 1455/2005, de 2 de diciembre) por el que se aprueba el Reglamento de Asistencia Jurídica Gratuita.
La Ley de Asistencia Jurídica Gratuita vino a dar respuesta al mandato contenido en los citados preceptos, así como en los arts. 6.3.c) del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales, en el art. 14.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en el Acuerdo Europeo de 27 de enero de 1977, sobre transmisión de solicitudes de asistencia jurídica gratuita, y ha supuesto cambios profundos en el reconocimiento del derecho de asistencia jurídica para aquellas personas que acrediten insuficiencia de recursos. La Ley opta por la desjudicialización del procedimiento de reconocimiento del derecho, trasladándolo a un órgano colegiado de carácter administrativo –las Comisiones de Asistencia Jurídica Gratuita-, aunque la tramitación de los expedientes descansa sobre el trabajo previo de los Colegios de Abogados, a través de sus Servicios de Orientación Jurídica, que inician la tramitación ordinaria de las solicitudes, analizan las pretensiones y acuerdan las asignaciones o denegaciones provisionales.
En anteriores informes, este Consejo General del Poder Judicial ha tenido ocasión de analizar la naturaleza jurídica del derecho a la asistencia jurídica gratuita, en base a la doctrina establecida por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos a la luz de lo dispuesto en el art. 6, párrafo 3º del Convenio Europeo de Derechos Humanos (SSTEDH de 28 de octubre de 1999, asunto Maxwell; de 12 de octubre de 1999, asunto Perks; y de 30 de diciembre de 1999, asunto Faulkner).
Nuestro Tribunal Constitucional se ha pronunciado también sobre esta materia en un gran número de Sentencias (SSTC 30/1981, de 24 de julio; 117/1998, de 2 de junio; 216/1988, de 14 de diciembre; 97/2001, de 5 de abril; 183/2001, de 17 de septiembre; y 95/2003, de 22 de mayo, entre otras) en las que ha venido considerando que el derecho a la justicia gratuita forma parte del derecho a la tutela judicial efectiva en su vertiente de acceso a la jurisdicción. De todo ello resultan una serie de premisas fundamentales:
1.- El derecho a la asistencia jurídica gratuita afecta a determinados derechos fundamentales, entre ellos, de forma especial, el derecho a la tutela judicial efectiva.
2.- El retraso en la prestación de una asistencia jurídica gratuita puede afectar al derecho fundamental a un proceso público sin dilaciones indebidas, lo que puede implicar una responsabilidad de los poderes públicos, razón por la cual el Estado viene obligado a velar por la adecuada organización y funcionamiento de la asistencia jurídica gratuita, que debe garantizar el cumplimiento de las siguientes finalidades:
a) Garantizar el derecho a la tutela judicial, así como los demás derechos fundamentales afectados.
b) Proteger la independencia y libertad profesional del abogado y procurador c) Velar por la posible responsabilidad patrimonial del Estado.
d) Y, en función de todo ello, hacer posible una adecuada organización del servicio, con un sistema de financiación racional que respete el contenido constitucional del derecho de defensa.
La Disposición Adicional Primera de la Ley 1/1996 de Asistencia Jurídica Gratuita establece los preceptos de la misma que se dictan en ejercicio de las competencias exclusivas del Estado en materia de relaciones internacionales (art. 149.1.3º CE), de Administración de Justicia (art. 149.1.5ª CE) y en materia de legislación procesal (art.
149.1.6ª CE), así como los dictados en ejercicio de la competencia en materia de bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas (art. 149.1.18ª CE). En su apartado 3ª dispone que los restantes preceptos serán de aplicación en defecto de normativa específica de las Comunidades Autónomas que hayan asumido el ejercicio efectivo de las competencias en materia de provisión de medios para la Administración de Justicia. Se reconoce pues que la legislación estatal puede ser objeto de complemento y desarrollo mediante las normas que dicten las Comunidades Autónomas que hayan recibido los correspondientes traspasos y, en virtud de dicho reconocimiento, se han dictado los correspondientes Reglamentos de asistencia jurídica gratuita por las Comunidades Autónomas a las que les han sido traspasadas las funciones del Estado en materia de provisión de medios personales y materiales para el funcionamiento de la Administración de Justicia.
Como consecuencia de las competencias transferidas a la Comunidad Autónoma gallega por el Real Decreto 2166/1994, de 4 de noviembre, relativo a las funciones y servicios en materia de provisión de medios materiales y económicos para el funcionamiento de la Administración de Justicia, competencias asumidas por el Decreto de la Xunta de Galicia 394/1994, de 29 de diciembre, se procedió al desarrollo normativo de la Ley 1/1996, de Asistencia Jurídica Gratuita mediante el Decreto 146/1997, de 22 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de Asistencia Jurídica Gratuita de la Comunidad Autónoma de Galicia.
Transcurridos diez años desde su entrada en vigor, la Comunidad Autónoma de Galicia considera necesario proceder a su reforma a fin de adaptar el contenido de la norma tanto a las necesidades derivadas d un nuevo contexto social y tecnológico propio del momento actual de desarrollo informativo y de las comunicaciones, como para incorporar las novedades legislativas introducidas en los últimos años, singularmente, dada su importancia, las debidas a la Ley Orgánica 1/2004, de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género, y a la Ley gallega 11/2007, para la Prevención y Tratamiento Integral de la Violencia de Género.
Con estos objetivos, la Comunidad Autónoma de Galicia ha elaborado un nuevo texto, evitando así la dispersión normativa y el mantenimiento de normas vigentes incompletas, que deroga el anterior y que incluye:
i) las modificaciones precisas en materia de asistencia jurídica a la mujer víctima de violencia de género; ii) las relativas a la Ley 38/2002 de reforma de la Ley de Enjuiciamiento Criminal sobre asistencia letrada al detenido, al imputado y al denunciado por delito; iii) las disposiciones sobre designación de abogado y procurador en el procedimiento de menores previsto en la Ley Orgánica 5/200, reguladora de la responsabilidad penal de los menores; y iv) las reformas resultantes de la Ley 1/2000 de Enjuiciamiento Civil en relación con la asistencia pericial gratuita, de la Ley 23/2003 de Garantías en la Venta de Bienes de Consumo en lo relativo a la asistencia jurídica gratuita en juicios rápidos civiles, de la Ley 7/2003 y de la Ley 53/2002 de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social en relación con el ámbito territorial y la composición de las Comisiones de Asistencia Jurídica Gratuita, y de la Ley 16/2005 por la que se modifica la Ley de Asistencia Jurídica Gratuita para regular las especialidades de los litigios transfronterizos en materia civil y mercantil en la Unión europea, así como los Reales Decretos 996/2003, y 1455/2005, que respectivamente, aprueban y modifican el reglamento estatal en la materia, en cuanto a su aplicación en todo el territorio nacional, v) las normas legales que afectan al reconocimiento del derecho a favor de personas con discapacidad y familias numerosas.
En ejercicio de la citada habilitación se dicta el presente Proyecto que, desde una perspectiva general, se ajusta a las prescripciones de la Constitución y del Estatuto de Autonomía, respeta la distribución competencial en materia de asistencia jurídica gratuita y regula cuestiones incluidas en el ámbito de disponibilidad reglamentaria de la Comunidad Autónoma de Galicia, a través de una técnica adecuada y que debe valorarse positivamente en cuanto permitirá reunir en un cuerpo normativo conjunto el régimen jurídico aplicable a la materia sin necesidad de remisiones normativas mutuas, minorando, sino excluyendo, el eventual riesgo de incongruencia entre las disposiciones, y favoreciendo, en suma, la claridad de la regulación con los efectos positivos que cabe deducir en el plano del ejercicio individual del derecho.
V. EXAMEN DEL ARTICULADO
El Proyecto de Decreto que es objeto de análisis contiene el desarrollo y complemento normativo de la regulación contenida en la Ley 1/1996 de Asistencia Jurídica Gratuita y en su Reglamento de desarrollo, adaptándolo a la realidad de las instituciones autonómicas que intervienen en el funcionamiento de los servicios de asistencia jurídica gratuita, con el triple objetivo de garantizar la efectividad del derecho a la asistencia jurídica gratuita a todas aquellas personas que acrediten la insuficiencia de recursos para litigar, de regular los aspectos administrativos de las prestaciones que comprende este derecho, en especial el reconocimiento, pago y control de las compensaciones económicas por la actuación profesional de procuradores y abogados, así como las relaciones entre la Administración autonómica y las instituciones colegiales competentes para la gestión del servicio de asistencia letrada, defensa y representación gratuita.
La regulación de la asistencia jurídica gratuita se produce en nuestro ordenamiento por una combinación de normas estatales y autonómicas, cuyos respectivos ámbitos de desenvolvimiento se determinan en la disposición adicional primera de la Ley estatal. De acuerdo con ella, se reserva al Estado: la definición del derecho a la asistencia jurídica gratuita; la atribución de su reconocimiento a unos órganos administrativos ad hoc; la solicitud, resolución, revocación y efectos del reconocimiento de ese derecho; los requisitos mínimos de formación y especialización de los profesionales que deban atenderlo; el régimen de actuación de estos últimos; la responsabilidad patrimonial de los servicios de asistencia jurídica gratuita de los Colegios de Abogados y Procuradores de los Tribunales; la aplicación en España de los Tratados y Convenios Internacionales y la legislación procesal relativa a este derecho. Los restantes extremos del régimen de la asistencia jurídica gratuita corresponden a las Comunidades Autónomas con competencias transferidas en materia de administración de Justicia.
El texto que se analiza entra en el ámbito de las materias reservadas a la regulación estatal, si bien lo hace –como ya ha sido habitual en otros Reglamentos autonómicos sobre esta materia- combinando la técnica de remisión expresa a los dispuesto en la legislación estatal con la reiteración de las previsiones contenidas en la normativa estatal, que se complementa con precisiones adicionales. No puede considerarse que ello responda a una técnica jurídica depurada, pues obliga a combinar ambas normativas -estatal y autonómica- para el conocimiento completo de las disposiciones aplicables, si bien todo ello se hace sin que se aprecien extralimitaciones que pudieran ser objeto de objeción de fondo.
Con carácter general pues, las previsiones incluidas en el Proyecto se consideran respetuosas con el marco normativo aplicable en esta materia, sin perjuicio de que resulte conveniente efectuar algunas observaciones al articulado dirigidas a mejorar su contenido.
1.- OBJETO DE LA NORMA
En el artículo 1 del Proyecto –que integra, y compone de forma exclusiva, el Capítulo I dedicado a las Disposiciones Generales- se determina el objeto de la regulación que se efectúa, siguiendo un criterio material, esto es, asuntos a regular en el texto normativo, a saber, los tres bloques temáticos ya indicados (párrafo 1). A continuación, en el segundo apartado, explicita que el Reglamento ahora proyectado se aplicará, en cuanto resulte compatible con lo dispuesto en el Capítulo VII de la Ley de Asistencia Jurídica Gratuita, a la intervención del Colegio de Abogados y Procuradores y a las Comisiones de Asistencia Jurídica Gratuita cuando tramiten las solicitudes de asistencia de esta naturaleza en litigios transfronterizos y mercantiles en la Unión Europea.
A la vista de la redacción del Proyecto de Decreto debe resaltarse la ausencia del criterio territorial como delimitador del ámbito de aplicación de la norma. No obstante, pese la inexistencia de una referencia (implícita o expresa) en el Proyecto, procede considerar que el ámbito territorial de aplicación coincidirá con el propio de los órganos judiciales que limitan su jurisdicción, su competencia territorial, a dicha Comunidad Autónoma (al total o a parte de la misma), en tanto los órganos que detentan jurisdicción nacional quedan sometidos a las prescripciones de la Ley estatal.
En cuanto a la determinación del objeto de la norma por referencia al tipo de asuntos a los que resulta de aplicación, conviene precisar que, dado que el art. 1 del Proyecto sometido a informe dispone como su objeto el establecimiento de las normas de desarrollo del procedimiento para reconocer el derecho a la asistencia jurídica gratuita consagrado en el art. 119 CE, éste vendrá determinado por el contenido de la ley estatal que procede a su regulación, la meritada Ley 1/1996 y demás leyes procesales y especiales antedichas, incluyéndose, pues, en el ámbito de aplicación del Reglamento no sólo los procedimientos de naturaleza judicial, sino cualquier tipo de procedimiento sea de naturaleza judicial o sea de naturaleza administrativa en los que sea posible accionar el beneficio de defensa y representación gratuita.
Dicho de otro modo, el Proyecto no limita su aplicabilidad a los procesos de naturaleza judicial (delimitación positiva), ni excluye de la misma a los de naturaleza administrativa (delimitación negativa), que son objeto de reconocimiento expreso en Leyes especiales.
Concretamente, la aplicación de este derecho se prevé en el art. 22.1 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero (modificada por LO 8/2000), sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, en relación a los procedimientos administrativos sobre entrada y asilo de los extranjeros que se encuentren en España, y en el art. 20.1 de la Ley Orgánica 1/2004, de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género para los procedimientos administrativos que tengan causa directa o indirecta en la violencia padecida.
No obstante, aunque lo antedicho se colige del texto presentado por la instancia autonómica, y dado que en el art. 1.1 únicamente se recoge de forma expresa y explícita una remisión que a lo dispuesto en la Ley estatal 1/1996 y que ésta no contempla la aplicación del derecho de asistencia jurídica gratuita a los procedimientos administrativos que tengan causa en la violencia de género, sino su Reglamento de desarrollo, parece conveniente modificar la redacción de este precepto, con el fin de incluir expresamente dentro del ámbito de aplicación de la norma autonómica los supuestos de reconocimiento legal del derecho a la asistencia jurídica gratuita en procedimientos de naturaleza administrativa.
2.- LA COMISIÓN DE ASISTENCIA JURÍDICA GRATUITA
En los artículos 2 a 10 del texto del Proyecto se efectúa una regulación pormenorizada de la Comisión de Asistencia Jurídica Gratuita de la Comunidad Autónoma de Galicia, que incluye los aspectos relativos a su creación; dependencia orgánica, soporte administrativo y sede; composición; nombramiento de sus miembros; indemnizaciones por asistencia a sus reuniones; información sobre los servicios de justicia gratuita; normas de funcionamiento y funciones. La regulación efectuada utiliza como modelo de referencia la normativa estatal y las previsiones contenidas en los Reglamentos de las Comunidades Autónomas con competencias transferidas en materia de Administración de Justicia.
De conformidad con el art. 2.2, sin perjuicio de su autonomía funcional, la Comisión queda adscrita orgánicamente a la Consejería que tenga atribuidas las competencias en materia de justicia, a la que corresponde prestar el apoyo técnico y el soporte administrativo y económico para su adecuado funcionamiento. Aunque no se contempla expresamente que la Comisión tendrá su sede en las dependencias administrativas que aquella Consejería ponga a disposición de la misma, parece desprenderse del art. 8, relativo al soporte administrativo de las Comisiones de Asistencia Jurídica Gratuita.
En todo caso, procede recordar que este Consejo ha valorado muy positivamente una previsión de esta naturaleza y sentido, pues evita la ubicación de aquélla en dependencias de Juzgados o Tribunales radicados en su ámbito territorial, circunstancia que ha sido censurada por este Consejo en otras ocasiones, por estimar que, dada la naturaleza no judicial de estas Comisiones y las limitaciones de espacio disponible en los inmuebles de los órganos jurisdiccionales, ha de ser el Departamento competente de la Comunidad Autónoma el que ponga a disposición de la Comisión unas dependencias propias, independientes de las que sirven de sede a los Juzgados o Tribunales.
La composición de la Comisión de Asistencia Jurídica Gratuita (artículo 5) se ajusta con carácter general a las previsiones contenidas en el art. 10.1 de la Ley estatal. Se separa de la regulación estatal y de la efectuada por otras Comunidades Autónomas el apartado 2, al no atribuir la Presidencia al miembro del Ministerio Fiscal designado por el Fiscal-Jefe de la Fiscalía del Tribunal Superior de Justicia, sino al titular de la Consejería en materia de justicia, quien mediante Orden, nombrará al Presidente, y a su sustituto, de entre los miembros de la comisión; posibilidad que resulta acorde con lo previsto en la Ley estatal para la comisiones dependientes de las Comunidades Autónomas que, en su art. 10.2, dispone que “[e]l órgano competentes de la Comunidad Autónoma determinará cuáles de sus integrantes desempeñarán la Presidencia y la Secretaria”.
Por lo que se refiere a las funciones de Secretaría de la Comisión el apartado 3 las atribuye al funcionario designado por la Consejería competente en materia de Justicia; funcionario que, a tenor de lo dispuesto en e aparatado 1, letra d) del art. 5, pertenecerá a cuerpos o escalas del grupo A, previsión que resulta plenamente acorde con la normativa estatal y equivalente a la de la mayoría de Comunidades Autónomas que, en ocasiones, no sólo reservan esta función para un empleado público de la escala A, sino que incluso exigen la condición de Licenciado en Derecho.
La naturaleza jurídica de las funciones atribuidas a este órgano y su directa incidencia en la adecuada garantía de ejercicio del derecho a la tutela judicial efectiva, parecen hacer aconsejable la exigencia de una titulación universitaria superior para quien ostenta la condición de miembro de la mencionada Comisión.
3.- CONSEJO ASESOR DE ASISTENCIA JURÍDICA GRATUITA
En el Capítulo III (Consejo Asesor de Asistencia Jurídica Gratuita), el Proyecto prevé la creación de un nuevo órgano no contemplado en la Ley estatal: se trata del Consejo Asesor de Asistencia Jurídica Gratuita, Consejo al que únicamente se dedican tres preceptos del articulado en una regulación cuanto menos incompleta en tanto no repara en cuestiones importantes, como la adscripción administrativa, sea funcional u orgánica, o su propia naturaleza, que parece intuirse de carácter vigilante y de seguimiento, sin que sus trabajos ostenten carácter vinculante alguno.
Antes bien, el Proyecto se limita a disponer las finalidades (que no funciones del órgano), la composición y el régimen de funcionamiento.
Las finalidades para las que se crea este nuevo Consejo Asesor de Asistencia Jurídica Gratuita son, a tenor del contenido del art. 11, propias de un órgano de vigilancia y de seguimiento. De este modo se dirá en el citado precepto que constituyen sus finalidades la realización “de un seguimiento de la efectividad y cumplimiento de lo que se dispone en este Reglamento, mediante la elaboración de informes o estudios sobre el desarrollo de la actividad prestaciones de la asistencia jurídica gratuita”, la proposición a la Consejería competente en materia de “modificaciones de carácter normativo o de funcionamiento del sistema de reconocimiento del derecho a la asistencia jurídica gratuita”, el estudio y remisión a los órganos competentes de “cuantas propuestas considere oportunas para mejorar la prestación del servicio de asistencia jurídica gratuita.” Hasta aquí la creación y regulación de este Consejo Asesor de Asistencia Jurídica Gratuita no plantea objeciones de legalidad, tampoco en la remisión general a la Ley 30/1992, en cuanto al régimen de su funcionamiento.
Pues, aunque un órgano de estas características no está previsto en la Ley 1/1996, tampoco excluido, y en la medida en que, de un lado, de la parca redacción de su régimen jurídico se deduce que se incardina en la estructura orgánica autonómica (y por tanto en su capacidad de autoorganización, o autonomía organizativa), y de otro, sus funciones, o finalidades, son limitadas y sin afección directa y sin capacidad de restringir o invadir ámbitos competencias propios de otros órganos (como la Comisión de Asistencia Jurídica Gratuita), no cabe formular objeciones a su creación. Tampoco, consecuentemente, respecto de aquellos de sus miembros que representan instancias autonómicas.
Es, sin embargo, parte de la disposición relativa a su composición la que merece algunas observaciones y reconsideración por el ejecutivo autonómico (esto es, el art. 12 del Proyecto), en tanto afecta e impone obligaciones nuevas al CGPJ, competencias que no están previstas en la LOPJ, norma a quien corresponde ex constitutione su regulación (art. 122.2 CE).
Según reza el art. 12 del Reglamento, el Consejo Asesor de Asistencia Jurídica Gratuita estará compuesto por:
i) el Director General de Justicia de la Xunta de Galicia que lo presidirá, ii) un representante del Poder Judicial, designado por el CGPJ, a propuesta de la Sala de Gobierno del TSJ, iii) un Fiscal designado por el Fiscal Superior de la Comunidad Autónoma, iv) el Secretario de Gobierno del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, o el secretario judicial en quien delegue, v) tres representantes de los Colegios de Abogados de Galicia, designados por el Consejo de la Abogacía Gallega, vi) dos representantes de los Colegios de Procuradores de Galicia designados por el Consejo Gallego de Procuradores de los Tribunales, vii) un Letrado de la Xunta de Galicia designado por el director general de la Asesoría Jurídica General, y un funcionario del grupo A adscrito a la Consejería competente en materia de justicia, que será designado por el director General de Justicia y actuará como secretario del Consejo.
Es la mención a un representante del Poder Judicial, así como a otros cargos de extracción judicial o que participan en la composición de órganos de gobierno de juzgados y tribunales la que corresponde tratar con más detenimiento.
Como en otras ocasiones anteriores ha señalado este Consejo, la norma a quien la Constitución atribuye la regulación del Consejo General del Poder Judicial es la Ley Orgánica del Poder Judicial. Aun más, siguiendo el sentido del art. 122.2 CE, la reserva material en el establecido no podría interpretarse cumplida con la previsión de esta materia en cualquier ley orgánica, es preciso que se trate de una ley orgánica específica, a saber, la LOPJ.
En este orden de cosas, si ni siquiera otra ley orgánica puede imponer nuevas funciones al CGPJ, por la vía de residenciar en su ámbito de actuación competencias al margen de las previsiones de la LOPJ, menos probable parece que un Decreto autonómico pueda considerarse norma adecuada para introducir una regulación de este tipo.
Igual cabría decir, de las menciones al Secretario de Gobierno del TSJ, o al Fiscal, funciones y cargos todos ellos cuyo ámbito competencias viene reconocido, establecido y predeterminado por ley, sin que ésta pueda verse afectada por la norma autonómica.
Al margen de la opinión que pueda merecer la oportunidad y efectividad de crear un órgano como el Consejo de Asistencia Jurídica Gratuita, conviviente con las Comisiones de Asistencia Jurídica Gratuita (con las que por cierto no se establece nexo o relación alguna desde el Consejo), los aspectos de la composición indicados plantean dudas que debieran ser objeto de reconsideración por la instancia autonómica.
4.- PROCEDIMIENTO PARA EL RECONOCIMIENTO DEL DERECHO A LA ASISTENCIA JURÍDICA GRATUITA
La regulación del procedimiento se contiene en los artículos 14 a 26.
Dispone el artículo 14 que quienes deseen disfrutar de las prestaciones comprendidas en este derecho deberán instar el procedimiento a tal efecto previsto en el Reglamento. Sin embargo, en el segundo afirma que “[l]a falta de iniciación del procedimiento para el reconocimiento de este derecho no será obstáculo para la prestación inmediata de la asistencia jurídica por abogados y procuradores de oficio a los imputados por delito, a las mujeres víctimas de la violencia de género y a los extranjeros” en los supuestos del art. 29 del mismo cuerpo legal.
El requerimiento judicial de designación provisional de abogado o procurador realizado conforme a lo dispuesto en el art. 21 de la Ley 1/1996, no constituye iniciación del procedimiento. En estos caso, y especialmente cuando se trata de procedimientos para el enjuiciamiento rápido de delitos, o en juicios rápidos civiles, los Colegios de Abogados procederán con urgencia a la designación de abogado de oficio. Si bien, esta designación no releva al interesado de la obligación de presentar la solicitud de reconocimiento del derecho, debiendo, en caso de no hacerlo, arrostrar el pago de honorarios y derechos devengados por los profesionales de oficio.
Sin embargo, el art. 22 regula los supuestos de iniciación a instancia del profesional designado, disponiendo que éste, en el ámbito de la jurisdicción penal, podrán iniciar el procedimiento de reconocimiento del derecho a la asistencia jurídica gratuita cuando presuman que el imputado se encuentre en el ámbito de aplicación del art. 2 de la Ley 1/1996 y se hubiera negado a cubrir y firmar la solicitud, tras haberle informado, o cuando fuere imposible la comunicación entre abogado y representado y presuma, el abogado, que el asistido no presentará la oportuna solicitud. Igual capacidad se reconoce a los abogados designados en el ámbito de la jurisdicción contencioso administrativa para la asistencia a extranjeros que residan en territorio español.
Esta previsión tiene como finalidad clara proscribir las posibilidades de vulneración del derecho de defensa, promoviendo que desde el principio del procedimiento el imputado, denunciado, víctima cuente con la necesaria asesoría y representación legal en la materia.
Por demás, la previsión contenida en el art. 15.3 en punto a la posibilidad de que, a fin de agilizar la designación de abogado y procurador, sea posible firmar un consentimiento expreso para que sea el Colegio de Abogados quien solicite directamente los certificados telemáticos que deben acompañara a la solicitud, se enmarca en una tendencia extendida en la regulación autonómica, que no aparece contemplada en la Ley estatal de Asistencia Jurídica Gratuita ni en su Reglamento de desarrollo, cuyo objetivo es facilitar al máximo el acceso del ciudadano a la Justicia.
En concreto, y en relación con el Decreto 86/2003, de 19 de junio de Asistencia Jurídica Gratuita en el ámbito de la Comunidad de Madrid (en cuyo art. 9 se contemplaba que, en los casos excepcionales en que no pueda comunicar con su cliente y no quepa presentar la solicitud por el interesado, el Abogado designado provisionalmente podrá iniciar el procedimiento para el reconocimiento del derecho a la asistencia jurídica gratuita del defendido), el informe al Proyecto, aprobado por el Pleno del Consejo General del Poder Judicial en fecha 29 de abril de 2003, ponía de manifiesto que:
“Esto significa que al margen del ciudadano se va a iniciar un procedimiento de naturaleza administrativa, sin contar con su voluntad y al que se van a aportar datos de carácter personal con infracción de lo establecido en los arts. 5 y 11 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal. Por otra parte, este supuesto del Proyecto de Decreto no está previsto en la Ley 1/1996, de Asistencia Jurídica Gratuita, y además sería contrario a lo previsto en los arts. 68 y ss de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que prevé la iniciación de procedimientos de oficio o a solicitud de persona interesada, concepto en el que no se incluye al abogado designado provisionalmente, sin que pueda extenderse a él la representación a que alude el art. 32 de la misma Ley 30/1992”.
En la misma línea, el dictamen emitido por el Consejo de Estado en fecha 22 de mayo de 2003 en relación con el mencionado Proyecto de Decreto de la Comunidad de Madrid, recoge y hace suyas las objeciones formuladas por el Consejo, poniendo de relieve, además, que “está reservada al Estado la regulación de la solicitud de tal derecho, contenida actualmente en el artículo 12 de la Ley 1/1996, que sólo contempla la actuación de los solicitantes” y en consecuencia estima que la regulación que efectúa el texto “no se ajusta a la regulación del derecho a la asistencia jurídica gratuita, por lo que ha de ser reconsiderado, teniendo esta observación carácter esencial” y añade que “esta conclusión en nada afecta a la plena garantía de la defensa y representación de los interesados, ya que, además de las vías previstas para que, en ejercicio de su derecho a la asistencia jurídica gratuita, se les designe provisionalmente Abogado y Procurador, siempre contarán con la garantía que supone los comentados requerimientos judiciales para que se designen provisionalmente Abogados y Procuradores en aquellos casos en que así lo exija la adecuada defensa y representación de los afectados (art. 21 de la Ley de Asistencia Jurídica Gratuita)”.
Los argumentos que acaban de exponerse pueden resultar de aplicación al supuesto examinado en la medida en que se contempla la iniciación y tramitación del procedimiento administrativo de reconocimiento del derecho por persona distinta del solicitante. No obstante, conviene tener presente en este sentido que el Reglamento gallego, a diferencia de otros autonómicos sobre los que ya ha informado este Consejo (sería el caso del Proyecto presentado por el Principado de Asturias), no omite de forma absoluta la voluntad del interesado, solicitante, sino que, por el contrario, exige una previa expresión de consentimiento, que ha de realizarse de forma explícita en tanto se exige que sea firmada por el solicitante, cuando se trate de completar la tramitación y documentación por el Colegio de Abogados.
No así en el supuesto del art. 22 al que son de aplicación las observaciones y recomendaciones antes vertidas y que han sido reiteradas en ocasiones anteriores por este Consejo.
Por otro lado, este tipo de disposiciones que recogen los Decretos autonómicos podrían ser interpretadas desde su aplicación a los supuestos contemplados en el art. 21 de la Ley de Asistencia Jurídica Gratuita, en que se procede a la designación provisional por así requerirlo expresamente el órgano judicial para poder atender de forma inmediata los derechos de defensa y representación del afectado, pero el propio art. 14.3 del Proyecto excluye esta posibilidad al afirmar categóricamente que “[e]l requerimiento judicial de designación provisional de abogado o procurador realizado” conforme al art. 21 de la Ley 1/1996, “no constituye iniciación del procedimiento para el reconocimiento del derecho a la asistencia jurídica gratuita”, y no releva al interesado de la obligación de presentación de la solicitud.
La objeción formulada debe hacerse extensiva a lo dispuesto en el artículo 22.4, en donde se señala que, en estos supuestos el letrado designado provisionalmente presentará el impreso normalizado que apruebe la Consellería competente en la materia con los datos que conozca o que se encuentren a su disposición en el atestado policial o expediente judicial, explicando, en su caso, las razones por las que no dispone de los omitidos, lo que viene a reafirmar la atribución al Abogado de la facultad de rellenar por sí mismo el impreso y continuar el procedimiento sin el consentimiento del afectado.
En relación con esta cuestión, y precisamente en razón de las peculiaridades concurrentes en el ámbito de la jurisdicción penal, en donde el entorno socio-cultural que, en la mayoría de los casos, rodea a los justiciables, genera evidentes dificultades a la hora de acreditar a priori la insuficiencia de recursos económicos para litigar, sin que ello pueda convertirse en un elemento obstaculizador de la efectividad de los derechos fundamentales a la defensa y a la tutela judicial efectiva, motivaron que se dictara la Orden del Ministerio de Justicia de 23 de septiembre de 1997, sobre tramitación de las solicitudes de asistencia jurídica gratuita en el ámbito de la jurisdicción penal, en donde se contempla que, en este tipo de procedimientos, cuando se aprecie la imposibilidad de acreditar la documentación, el Colegio de Abogados remita el expediente a la Comisión de Asistencia Jurídica Gratuita, acreditando las gestiones realizadas y acompañado de un informe sobre la valoración que al Abogado le merece la concreta situación del interesado a efectos de reconocimiento del derecho de asistencia jurídica gratuita. Esta previsión, que sustituye la tramitación de oficio por un informe del Abogado, ha sido posteriormente recogida en la modificación del Reglamento de asistencia jurídica gratuita, efectuada por el Gobierno Valenciano mediante Decreto 29/2001, de 20 de enero, y parece más ajustada a las prescripciones en materia de procedimiento administrativo, que la que contempla el texto del Proyecto.
5.- ORGANIZACIÓN DE LOS SERVICIOS DE ASISTENCIA LETRADA DEFENSA Y REPRESENTACIÓN
La regulación se efectúa en el Capítulo V del Proyecto, incluyendo los aspectos relativos a la gestión colegial de los servicios, obligaciones colegiales, obligaciones profesionales, formación y especialización, quejas y denuncias, el régimen de guardias para la asistencia letrada de oficio y el reconocimiento y renuncia del derecho a la asistencia jurídica gratuita.
6.- COMPENSACIÓN ECONÓMICA Y SUPERVISIÓN DE LOS SERVICIOS DE ASISTENCIA JURÍDICA GRATUITA
La regulación de esta materia se efectúa en el Capítulo VI del Proyecto que aborda aspectos relativos a la retribución con fondos públicos de las actividades profesionales prestadas y a la organización y supervisión administrativa de estos fondos, materia que, por su naturaleza y contenido, excede del ámbito de la facultad de informe de este Consejo, y en la que no se observa aspecto alguno que pudiera resultar objetable.
Es todo cuanto tiene que informar el Consejo General del Poder Judicial.
