I. ANTECEDENTES
Con fecha 15 de enero de 2008 ha tenido entrada en el Registro del Consejo General del Poder Judicial el proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 431/2004, de 12 de marzo, por el que se regulan las retribuciones previstas en la disposición transitoria tercera de la Ley 15/2003, de 26 de mayo, reguladora del régimen retributivo de las carreras judicial y fiscal, remitido por el Ministerio de Justicia a efectos de la emisión del preceptivo informe.
La Comisión de Estudios e Informes, en su reunión del día 23 de enero de 2008, acordó nombrar ponente al Excmo. Señor Vocal D. Jose Luis Requero Ibáñez, y en su reunión de 6 de febrero de 2008 aprobó el presente informe, acordando su remisión al Pleno de este Órgano Constitucional.
II. CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LA FUNCIÓN CONSULTIVA DEL CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL.
La función consultiva del Consejo General del Poder Judicial se contempla en el artículo 108.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial; en concreto su apartado d) se refiere a la facultad de informar los anteproyectos de leyes y disposiciones generales del Estado y de las Comunidades Autónomas que afecten total o parcialmente, a “d) Estatuto orgánico de los secretarios y del resto del personal al servicio de la administración de justicia”.
A la luz de esta disposición legal, en una correcta interpretación del alcance y sentido de la potestad de informe que en ella se reconoce al Consejo General del Poder Judicial, el parecer que le corresponde emitir sobre el Proyecto remitido deberá limitarse a las normas sustantivas o procesales que en él se incluyen específicamente, evitando cualquier consideración sobre cuestiones ajenas al Poder Judicial o al ejercicio de la función jurisdiccional que éste tiene encomendada.
No obstante la aludida limitación material de la potestad de informe del Consejo General del Poder Judicial, la función consultiva de este órgano constitucional ha sido entendida, en principio, en términos amplios. Así, el Consejo General del Poder Judicial ha venido delimitando el ámbito de su potestad de informe partiendo de la distinción entre un ámbito estricto, que coincide en términos literales con el ámbito material definido en el citado artículo 108.1.e) de la Ley Orgánica del Poder Judicial, y un ámbito ampliado, que se deriva de la posición de este Consejo como órgano constitucional de gobierno del Poder Judicial. Dentro del primer ámbito, el informe que debe emitirse se habrá de referir, de manera principal, a las materias previstas en el precepto citado, eludiendo, con carácter general al menos, la formulación de consideraciones relativas al contenido del Proyecto en todas las cuestiones no incluidas en el citado artículo 108 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. En cuanto al ámbito ampliado, el Consejo General del Poder Judicial se reserva la facultad de expresar su parecer también sobre los aspectos del anteproyecto que afecten a derechos y libertades fundamentales, en razón de la posición prevalente y de la eficacia inmediata de que gozan por disposición expresa del artículo 53 de la Constitución. En este punto debe partirse especialmente de los pronunciamientos del Tribunal Constitucional, en su condición de intérprete supremo de la Constitución, cuyas resoluciones dictadas en todo tipo de procesos constituyen la fuente directa de interpretación de los preceptos y principios constitucionales, vinculando a todos los jueces y tribunales, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
Además de lo anterior, y con arreglo al principio de colaboración entre los órganos constitucionales, el Consejo General del Poder Judicial ha venido indicando la oportunidad de efectuar en sus informes otras consideraciones, relativas, en particular, a cuestiones de técnica legislativa o de orden terminológico, con el fin de contribuir a mejorar la corrección de los textos normativos y, por consiguiente, a su efectiva aplicabilidad en los procesos judiciales, por cuanto son los órganos jurisdiccionales quienes, en última instancia, habrán de aplicar posteriormente las normas sometidas a informe de este Consejo, una vez aprobadas por el órgano competente.
III. ESTRUCTURA Y CONTENIDO DEL PROYECTO
El texto remitido a informe se integra de una breve Exposición de Motivos, un artículo único y una disposición final. El expediente se completa con una Memoria Justificativa, Memoria Económica e Informe sobre impacto por razón de género, dando con ello cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 24.1.a) de la Ley 50/1997, del Gobierno.
La Exposición de Motivos del Proyecto, recoge las razones de carácter jurídico que fundamentan la regulación que se introduce. En concreto, se señala que el nuevo Estatuto Básico del Empleado Público (aprobado por Ley 7/2007, de 12 de abril) contempla una nueva forma de remuneración de los funcionarios interinos, a los que se concede derecho a la retribución de la antigüedad y el reconocimiento de los trienios correspondientes a los servicios prestados antes de la entrada en vigor del mencionado Estatuto, si bien limita sus efectos retributivos a partir de la entrada en vigor del mismo.
La disposición que se examina tiene por objeto la aplicación de esta previsión al colectivo integrado por los magistrados suplentes y jueces y fiscales sustitutos, a los que no resulta de aplicación automática lo dispuesto en el citado Estatuto Básico del Empleado Público, siendo precisa la modificación de la legislación específica aplicable a este personal, que es la contemplada en el Real Decreto 431/2004, de 12 de marzo, por el que se regulan las retribuciones previstas en la disposición transitoria tercera de la Ley 15/2003, de 26 de mayo.
El artículo único está integrado por tres apartados:
El apartado 1 modifica el artículo 5.4.a) del Real Decreto 431/2004, incluyendo dentro de las retribuciones de los magistrados suplentes y jueces sustitutos “las remuneraciones correspondientes a la antigüedad, por el tiempo correspondiente a la prestación efectiva de servicios”.
El apartado 2 modifica el artículo 6.a) del Real Decreto con el fin de incluir idéntico reconocimiento de antigüedad, y en las mismas condiciones, en las retribuciones de los abogados fiscales sustitutos.
El apartado 3 transforma la actual disposición adicional única en disposición adicional primera, e incluye en el texto una disposición adicional segunda en la que se dispone que el reconocimiento de los servicios efectivamente prestados con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto se efectuará a instancia de parte, mediante la aportación de la documentación acreditativa, y se establecen los criterios temporales de prestación de servicios, aplicables para el reconocimiento de estas retribuciones.
La disposición final establece que el Real Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.
IV. EXAMEN DEL CONTENIDO DEL PROYECTO
1.- Consideraciones de carácter general El Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Ley 7/2007, de 12 de abril establece una nueva forma de remuneración de los funcionarios interinos, a los que reconoce el derecho a la retribución de su antigüedad y al cómputo de los trienios correspondientes a servicios prestados con anterioridad a la entrada en vigor del propio Estatuto. En concreto, el artículo 25 señala que:
1.- Los funcionarios interinos percibirán las retribuciones básicas y las pagas extraordinarias correspondientes al Subgrupo o Grupo de adscripción, en el supuesto de que éste no tenga Subgrupo (…) 2. Se reconocerán los trienios correspondientes a los servicios prestados antes de la entrada en vigor del presente Estatuto que tendrán efectos retributivos únicamente a partir de la entrada en vigor del mismo”.
El Proyecto que ahora se examina tiene por objeto extender la aplicación de esta previsión a los magistrados suplentes y a los jueces y fiscales sustitutos, equiparando su régimen retributivo con el previsto en el Estatuto Básico para los funcionarios interinos de la Administración General del Estado.
Para el logro de este objetivo resulta precisa la modificación de la normativa específica aplicable a este personal, pues las disposiciones contenidas en el Estatuto Básico no resultan de directa aplicación a jueces, magistrados, fiscales y demás personal funcionario al servicio de la Administración de Justicia; tales disposiciones “sólo se aplicarán directamente cuando así lo disponga su legislación específica” (artículo 4. c del Estatuto Básico).
La legislación específica aplicable a los magistrados suplentes y jueces sustitutos está integrada por la Ley Orgánica del Poder Judicial (fundamentalmente en los arts. 152.1.5ª, 200 y 201 en relación con los Magistrados suplentes, y artículos 207 a 216. bis en cuanto al régimen de las sustituciones), el Reglamento 1/1995, de 7 de junio, de la Carrera Judicial (Título V) y la Instrucción 1/2003, de 15 de enero, del Pleno del Consejo General del Poder Judicial.
En materia de retribuciones, la Ley Orgánica del Poder Judicial se remite a la regulación reglamentaria del Gobierno. Así, el art. 201 dispone que: “El cargo de Magistrado suplente será remunerado en la forma que reglamentariamente se determine por el Gobierno, dentro de las previsiones presupuestarias”; y en idénticos términos se pronuncia el artículo 212.3 respecto de los jueces sustitutos.
La disposición final cuarta de la Ley 15/2003, de 26 de mayo, reguladora del régimen retributivo de las Carreras Judicial y Fiscal, otorga al Gobierno seis meses de plazo para regular las retribuciones mencionadas en la disposición transitoria tercera, es decir, las correspondientes a la actuación accidental o esporádica en cargo retribuido en las Carreras Judicial y Fiscal en concepto de suplencias, las sustituciones que impliquen desempeño conjunto de otra función, la realización de funciones ajenas a las propias del puesto de trabajo y la participación en programas concretos de actuación.
En uso de la citada habilitación se dicta el Real Decreto 431/2004, de 12 de marzo, por el que se regulan las retribuciones previstas en la disposición transitoria tercera de la Ley 15/2003, y, entre ellas “el régimen retributivo aplicable a los magistrados suplentes y a los jueces y fiscales sustitutos”. La equiparación retributiva de este personal con la de los funcionarios interinos de la Administración General del Estado, exige pues la modificación de este Real Decreto, que es lo que el presente Proyecto viene a abordar.
Desde esta perspectiva general, nada cabe objetar al Proyecto que se examina, pues la equiparación retributiva del personal interino de la Administración de Justicia con las disposiciones más favorables aplicables a los funcionarios interinos de la Administración del Estado, en la medida en que no afecta a lo que son las peculiaridades propias del ejercicio de la función jurisdiccional, no puede sino ser valorada positivamente. Constituye criterio general de actuación, expresamente amparado en la propia Exposición de Motivos de la Ley Orgánica del Poder Judicial, la tendencia a la homologación del régimen jurídico del personal al servicio de la Administración de Justicia, con las normas comunes que rigen para el resto de los funcionarios públicos, manteniendo tan sólo aquellas peculiaridades que derivan de su específica función.
Los magistrados suplentes, jueces y fiscales sustitutos, sin perjuicio de la especial naturaleza que reviste el ejercicio de su función, forman parte de un colectivo, el del personal interino al servicio de la Administración de Justicia, que incluye a los Secretarios judiciales de provisión temporal y a los funcionarios interinos de los Cuerpos al Servicio de la Administración de Justicia, personal cuyo régimen jurídico se ha equiparado en muy diversos aspectos. Así, por ejemplo a efectos de su integración en la Seguridad Social, el Real Decreto 4/2006, de 13 de enero, por el que se modifica el Real Decreto 960/1990 de 13 de julio, por el que se integra en el régimen general de la Seguridad Social al personal interino al servicio de la Administración de Justicia, dispone en el artículo único que “A efectos de dicha integración, tendrán la consideración de personal interino al servicio de la Administración de Justicia: a) Los magistrados suplentes excluidos los magistrados eméritos; b) Los jueces, fiscales y secretarios judiciales sustitutos; c) Los funcionarios interinos al servicio de la Administración de Justicia, nombrados de conformidad con el artículo 472.2 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial”.
En esta línea, parece claro que la equiparación retributiva que efectúa el presente Proyecto habrá de hacerse extensiva, en idénticos términos, al resto del personal interino al servicio de la Administración de Justicia, es decir a los Secretarios Judiciales de provisión temporal y a los funcionarios interinos nombrados de conformidad con el artículo 472.2 LOPJ, en el ámbito de competencias del Ministerio de Justicia.
2.- Examen de los preceptos El Proyecto que se examina modifica, en primer lugar, los artículos 5.4.a) y 6.a) del Real Decreto 431/2004 donde se regulan, respectivamente las retribuciones de magistrados suplentes y jueces sustitutos, y las de los fiscales sustitutos. En su redacción actual, ambos preceptos contemplan que el mencionado personal devengará:
“a) las retribuciones básicas incluidas las pagas extraordinarias y con la única excepción de las remuneraciones correspondientes a la antigüedad”.
De acuerdo con la modificación introducida el citado personal devengará: “a) las retribuciones básicas, incluidas las pagas extraordinarias y las remuneraciones correspondientes a la antigüedad, por el tiempo correspondiente a la prestación efectiva de servicios”.
La segunda modificación consiste en la transformación de la anterior disposición adicional única en una disposición adicional primera, y la inclusión de una nueva disposición adicional segunda que tiene por objeto regular la fecha a partir de la cual producen efectos económicos los servicios previos prestados con anterioridad. La regulación que se efectúa se estima que resulta matizable desde diversas perspectivas.
En primer lugar adolece de un detallismo impropio de una norma del rango de la que se aprueba, entrando en una previsión minuciosa de aspectos secundarios del procedimiento para el reconocimiento de los servicios previos, que hacen que su contenido resulte más propio de una Circular o Instrucción ministerial sobre aplicación de las disposiciones contenidas en el Real Decreto, que de una norma de esta naturaleza.
En segundo lugar, el texto pretende, en aras de una equiparación temporal absoluta con los funcionarios interinos de la Administración General del Estado, dar un tratamiento específico a aquellos que presten servicios en el período temporal que transcurra entre la entrada en vigor del Estatuto Básico y la entrada en vigor del presente Proyecto; dicho objetivo no resulta exigido por las normas aplicables a este personal, por lo que parece que resultaría más adecuado que la aplicación de las previsiones del Real Decreto se haga por referencia de la fecha de entrada en vigor del mismo, que constituye legislación específica aplicable a este personal interino, y no por referencia a la entrada en vigor de una norma que no resulta de directa aplicación a este personal.
En tercer lugar, para el logro de este objetivo de equiparación temporal absoluta se introduce una regulación innecesaria, confusa y finalmente discriminatoria. Se parte de una fecha ficticia, la de 1 de junio de 2007 (que no se corresponde con la entrada en vigor del Estatuto Básico, sino con la del primer día del mes siguiente a dicha entrada en vigor) para establecer una serie de diferencias en la fecha de entrada en vigor de los efectos económicos derivados de los servicios previos, que a la postre sitúa en una posición de privilegio a quienes prestaron servicios desde el 1 de junio de 2007 (aunque solo los prestaran durante un día) frente a quienes los hubieran prestado durante años, pero no tuvieran la suerte de hacerlo entre el 1 de junio y la entrada en vigor del presente Real Decreto; pues a los primeros se les reconocen los efectos económicos desde el 1 de junio de 2007, mientras que a los segundos se les reconocerán desde el mes siguiente a su toma de posesión, diferencia que no resulta justificada y, en consecuencia, produce un resultado discriminatorio.
Por las razones expuestas, debería examinarse la posibilidad de modificar la redacción de la disposición adicional segunda, y sustituirla por una disposición que incluya el reconocimiento de los servicios prestados con anterioridad a la entrada en vigor del presente Proyecto, en condiciones de igualdad para todo el personal afectado, y desde la fecha de entrada en vigor del presente Real Decreto.
Es todo cuanto tiene que informar el Consejo General del Poder Judicial.
Y para que conste y surta efectos, extiendo y firmo la presente en Madrid, a trece de febrero del año dos mil ocho.
