A juicio del Tribunal no hay duda que el proceder del Pleno del Ayuntamiento infringió el derecho fundamental contenido en el art. 23.2 CE, cuyo ámbito de aplicación no se agota en los cargos públicos representativos de elección directa, siendo el Alcalde titular de ese derecho fundamental en determinadas circunstancias. Concluye que las Comisiones Informativas Especiales forman parte del núcleo de atribuciones que caracterizan la posición del Alcalde en tanto se la atribuye expresamente en el art. 125.1 a) del Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Entidades Locales, y que expresamente dispone que el Alcalde presidirá esas Comisiones; por otro lado, el art. 21.1 c) de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, atribuye al Alcalde la presidencia del Pleno, de la Comisión de Gobierno y de cualesquiera otros órganos municipales, por lo que el acuerdo recurrido, además, infringió dichos preceptos.
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 24 de septiembre de 2007
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 9923/2003
Ponente Excmo. Sr. PABLO MARÍA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA
En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Septiembre de dos mil siete.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación nº 9923/2003, sobre derechos fundamentales, interpuesto por don Luis Manuel, representado por el Procurador don Jesús Verdasco Triguero, contra la Sentencia dictada el 17 de septiembre de 2003 por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, recaída en el recurso nº 2448/02, sobre Acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de Humanes, en sesión de 13 de diciembre de 2002, sobre Presidencia de Comisiones Informativas Especiales.
Ha comparecido el MINISTERIO FISCAL.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- La Sentencia recurrida dispone lo siguiente:
“FALLAMOS
Que DESESTIMANDO el recurso contencioso-administrativo especial de Protección de Derechos Fundamentales de la Persona nº 2448/02, interpuesto --en escrito presentado el día 23 de diciembre pasado-- por el Procurador D. Jesús Verdasco Triguero, actuando en nombre y representación de D. Luis Manuel, Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Humanes, contra el Acuerdo adoptado por el Pleno de la expresada Corporación Municipal, en sesión de 13 del mismo mes y año, en el particular que acuerda que la Presidencia de las Tres Comisiones Informativas Especiales --a) sobre contrataciones de obras, suministros y servicios; b) sobre contrataciones de personal eventual y laboral; c) sobre gastos de protocolo y/o representación-- en dicho Pleno constituidas sea “elegida por la propia Comisión de entre sus miembros en la primera reunión que se celebre”, debemos declarar y declaramos que los particulares del Acuerdo Impugnado no inciden negativamente en el contenido del art. 23.2 de la Constitución, y, en consecuencia y desde esta sola perspectiva constitucional, lo confirmamos. Sin costas”.
SEGUNDO.- Contra dicha Sentencia ha interpuesto recurso de casación el Procurador don Jesús Verdasco Triguero, en representación de don Luis Manuel. En el escrito de interposición, presentado el 5 de diciembre de 2003 en el Registro General de este Tribunal Supremo, después de exponer los motivos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala que “(...) dicte Sentencia por la que deje sin efecto la ahora recurrida, y otorgando en su lugar protección a mi mandante en lo que hace a su derecho reconocido en el art. 23.2 de la Constitución, otorgando dicho amparo y declarando la nulidad de pleno derecho de las Resoluciones que son objeto de este proceso, así como las conclusiones y demás consecuencias que deriven de aquellos actos ilegales”.
TERCERO.- Previo traslado a las partes para alegaciones, por Auto de 27 de abril de 2005 se declaró la admisión del recurso interpuesto y se acordó la remisión de las actuaciones a esta Sección Séptima, con arreglo a las normas de reparto de asuntos. Recibidas, por providencia de 30 de septiembre de 2005 se dio traslado del escrito de interposición al Ministerio Fiscal para que formalizara su oposición.
CUARTO.- En virtud del traslado conferido, el Fiscal, en su escrito de alegaciones de 22 de noviembre de 2005, manifestó, en síntesis, que entiende “que la interpretación del juzgador “a quo” es la acertada según el tenor literal y teleológico de la norma, y que consecuentemente tal violación no conlleva la lesión del derecho fundamental alegado por el actor “a quo”“. E interesó la desestimación del recurso.
QUINTO.- Mediante providencia de 19 de marzo de 2007 se señaló para votación y fallo el día 19 de septiembre de este año, en que han tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Magistrado de la Sala.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- El Pleno del Ayuntamiento de Humanes en su sesión del 13 de diciembre de 2002 acordó la creación de tres Comisiones Informativas Especiales. Una sobre gastos de protocolo y/o representación, otra sobre contratación de obras, suministros y servicios y la tercera sobre contrataciones de personal eventual y laboral. Dispuso, además, que la presidencia de las mismas recaería en aquél de sus miembros que fuera elegido por sus integrantes en su primera reunión.
Esa decisión municipal se produjo a iniciativa del Grupo Municipal Socialista después de que el Alcalde, don Luis Manuel, fuera expulsado del Partido Socialista Obrero Español y las indicadas Comisiones Informativas Especiales se crearon, según las mociones que contenían las propuestas y el acuerdo que las aprobó, por la presunción de “posibles abusos en la utilización de las partidas destinadas a gastos de protocolo y representación efectuados a lo largo de la presente legislatura” (a); de “(....) posibles irregularidades en las contrataciones de obras, suministros y servicios efectuadas a lo largo de los años 1996 a 2002” (b); y “(...) de posibles irregularidades en las contrataciones de personal laboral y eventual efectuadas a lo largo de la actual legislatura” (c).
El Sr. Luis Manuel interpuso recurso contencioso-administrativo contra la previsión relativa a la presidencia de tales Comisiones. Lo hizo a través del proceso de protección de los derechos fundamentales porque entendió que infringía el que le reconoce el artículo 23.2 de la Constitución. Argumentaba al respecto que, tanto la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local [artículo 21.1 c)], como el Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre (ROF), [artículos 41.4, y 125 a)] atribuyen al Alcalde la presidencia de dichas Comisiones. Por tanto, la infracción de los preceptos legales y reglamentarios determinaba, a su parecer, la vulneración del derecho fundamental invocado ya que comprende el de permanecer en su cargo y ejercerlo conforme a lo establecido en las leyes.
La Sentencia que ahora se impugna desestimó su recurso porque entendió que la cuestión planteada en el proceso era de legalidad ordinaria y no suponía lesión del derecho fundamental reconocido por el artículo 23.2 de la Constitución. Explica su fallo diciendo:
“Pues bien, dicho precepto --cuyo apartado 2 invoca el actor como supuestamente conculcado-- lo que trata de garantizar es el principio de representación democrática de los Concejales en términos tales que no se vacíe de contenido la función que están llamados a desempeñar como representantes directos de los vecinos, pero sin que el Estatuto de Alcalde entre, a juicio de esta Sección, dentro de su ámbito de aplicación y ello porque el Alcalde, cargo representativo de segundo grado (se elige entre y por los concejales), organizativo y de representación de la estructura municipal, gozará de la protección de este derecho fundamental, en su condición de concejal, pero no como tal Alcalde.
Consiguientemente, la infracción de los preceptos que regulan el Estatuto de Alcalde, en la medida que no afecte a la función representativa directa que como Concejal le corresponde integrará una infracción de legalidad ordinaria, sin repercusión en el artículo 23 CE, y, por tanto, no revisable, como más arriba afirmábamos, en este proceso especial”.
SEGUNDO.- El recurso de casación contiene, en realidad, un motivo que ampara en el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción --por error material el escrito de interposición se refiere al apartado b)-- y se estructura en los siguientes razonamientos.
En primer lugar, denuncia la infracción de los artículos 21.1 c) de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, que atribuye al Alcalde la presidencia del Pleno, de la Comisión de Gobierno y de cualesquiera órganos municipales, y 125 del ROF, que, expresamente, dispone que presidirá las Comisiones Informativas, aunque le autorice a delegar esa presidencia. Explica el escrito de interposición que esta delegación es facultad del Alcalde y que la Sentencia la ha interpretado en contra del artículo 23.2 de la Constitución porque, en todo caso, si hiciera uso de ella, entre el delegado y el delegante debe existir una relación de confianza y una identidad de intereses que autoriza a este último a revocar la delegación cuando se quiebre ese vínculo fiduciario.
Afirma en segundo lugar el escrito de interposición que la insostenibilidad del acuerdo municipal se pone de manifiesto al repasar las relaciones entre el Alcalde y el Pleno del Ayuntamiento que contempla la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local que, añade, debe considerarse como parte del bloque de la constitucionalidad. Esas relaciones, nos dice el recurrente, no son de carácter jerárquico, sino competencial. Explica que, una vez otorgada la confianza y mientras el Pleno no se la retire, el Alcalde debe realizar su cometido sin injerencias de aquél. Como no hay jerarquía, prosigue, no cabe la avocación de facultades. Por tanto, concluye, ni siquiera desde la perspectiva de la posición del Pleno puede salvarse de la nulidad el acuerdo recurrido. Y es que la competencia es irrenunciable y se ejerce por quien la tiene atribuida por la Ley. A todo ello se debe añadir, dice, que la tradición de nuestro Régimen Local indica que el Pleno y la Comisión Permanente o de Gobierno tienen competencias tasadas de manera que sólo pueden intervenir cuando, de modo expreso, se lo autorice la Ley. En los demás casos es el Alcalde quien tiene la competencia.
Por último, afirma que la protección del Estatuto del Alcalde es una consecuencia directa del artículo 23.2 de la Constitución. Recuerda que la cuestión de si ese precepto extiende su amparo al Alcalde ha sido debatida desde los primeros momentos del régimen constitucional, mereciendo inicialmente una respuesta negativa, de lo que es representativa la Sentencia del Tribunal Constitucional 5/1983. Sin embargo, advierte, la Sentencia también del Tribunal Constitucional 31/1993 cambió la orientación de la doctrina sentada anteriormente. Cambio que también expresan otras Sentencias del supremo intérprete de la Constitución: 1/1993, 134/1993 y 163/1991, así como la 76/1989 y la 30/1993.
TERCERO.- El Ministerio Fiscal propugna la desestimación del recurso de casación ya que, a su entender, la Sentencia no incurre en infracción del derecho fundamental del artículo 23.2 de la Constitución y acierta cuando considera que la denunciada por el recurrente es una cuestión de legalidad ordinaria que no cabe examinar en el procedimiento elegido por el Sr. Luis Manuel.
CUARTO.- Según se desprende de cuanto se ha expuesto hasta ahora, no hay duda de que el proceder del Pleno del Ayuntamiento de Humanes infringió la legalidad vigente al acordar que la presidencia de las Comisiones Informativas Especiales creadas en la sesión del 13 de diciembre de 2002 recayera en aquél de sus miembros que eligieran sus integrantes. Ahora bien, la cuestión a resolver es la de si ese incumplimiento de la Ley y del reglamento comporta, además, la vulneración del derecho fundamental invocado por el Sr. Luis Manuel.
Es decir, se trata de saber si la presidencia de las Comisiones Informativas Especiales que las normas atribuyen al Alcalde forma parte del núcleo de condiciones relativas al ejercicio del cargo que la Constitución protege y cuyo ejercicio debe asegurarse al titular del mismo. A este respecto, hemos de comenzar diciendo que es cierto que la doctrina del Tribunal Constitucional sobre este derecho fundamental--a partir de su Sentencia 5/1983 -- ha relacionado los dos apartados del artículo 23, explicando que el derecho de los titulares de cargos públicos representativos está esencialmente ligado al de los ciudadanos a participar en la vida política mediante el ejercicio del derecho de sufragio activo. Así, los representantes, en la medida en que hacen efectivo el derecho de los representados, deben tener garantizadas las condiciones de ejercicio de su cargo para que no se frustre esa función. A ello se refiere la Sentencia impugnada.
Ahora bien, esa interpretación, surgida sobre todo en relación con los concejales y los parlamentarios no tiene por qué impedir que se extraigan otras consecuencias del citado artículo 23.2, ni desde luego, tiene el alcance de restringir su cobertura exclusivamente a los cargos públicos que expresan una representación de primer grado o directa, como la de diputados, senadores elegidos por los ciudadanos, miembros de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, o concejales, entre otros. Así, el Tribunal Constitucional consideró que no era una mera cuestión de legalidad ordinaria el respeto a las previsiones de la Ley Orgánica de Régimen Electoral General [artículo 196 a)] sobre la condición de cabeza de lista como candidato a Alcalde y afirmó que su falta de respeto “es una irregularidad que menoscaba al menos (...) (el) derecho a acceder en condiciones de igualdad a los cargos públicos” (Sentencia 31/1993 ). Igualmente, ha analizado desde la perspectiva de este derecho la elección y el cese de los senadores designados por las Comunidades Autónomas (como en las Sentencias 149/1990 y 76/1989 ) y ha apreciado su infracción por la forma en que la Diputación Provincial designó a sus representantes en la Caja de Ahorros (Sentencia 163/1991 ). No hay, pues, impedimento de principio para que esa protección llegue, además de a los titulares de cargos públicos representativos de primer grado, a los de segundo grado.
Por otra parte, el derecho de acceder a los cargos públicos implica, también, el de permanecer en ellos y ejercerlos con las atribuciones y garantías que les reconocen la Constitución y las leyes, según reitera el Tribunal Constitucional con tanta insistencia que excusa de toda cita. Y, en este plano, ha amparado a los representantes que vieron impedido o restringido el ejercicio de las facultades que les correspondían o menoscabadas sus garantías. Son muchas las Sentencias que lo hacen de manera que no es preciso hacer mención de ellas.
Ciertamente, el derecho del que hablamos es de los denominados de configuración legal. Por eso, “compete a la Ley (término que a estos efectos incluye también los Reglamentos parlamentarios) ordenar los derechos y facultades que corresponden a los distintos cargos y funciones públicos [SSTC 161/1988 y 24/1989, entre otras]”, según precisa la Sentencia del Tribunal Constitucional 149/1990. Pero, claro está, eso no significa que pueda el legislador vaciarlo de contenido.
QUINTO.- La jurisprudencia de esta Sala nos suministra criterios adicionales. Es cierto que han sido sentados en casos que son diferentes al que tenemos planteado. Sin embargo, también lo es que presentan algunos rasgos que guardan con él puntos de contacto. De ahí que la interpretación establecida en ellos nos ofrezca pautas aplicables al proceso en curso. Veamos.
En primer lugar, ha entendido que la cobertura del artículo 23.2 de la Constitución se extiende al diputado provincial frente a la pretensión de destituirle de los concejales que le eligieron [Sentencia de 28 de febrero de 1996 (recurso 2798/1992 )]. Y, también, al Vicepresidente de la Asamblea de Melilla ante idéntica pretensión de sus miembros [Sentencia de 11 de abril de 2003 (casación 1312/1999 ], en ambos casos por falta de cauce legal para ello. En lo que se refiere al Alcalde y a propósito de la moción de censura, ha sido rigurosa al exigir que se vote nominalmente y no mediante voto ponderado [Sentencias de 22 de marzo de 2006 (casación 5430/2002) y de 5 de febrero de 2007 (casación 7533/2002 )] y, en general, ha velado porque se observen los requisitos legalmente establecidos para su tramitación [Sentencias de 26 de abril de 2004 (casación 1568/1999), 25 de abril de 2003 (casación 10681/1998 )]. Por otra parte, aplicando criterios sentados por el Tribunal Constitucional [por ejemplo, en la Sentencia 30/1993 ], ha sido igual de exigente a la hora de reclamar el cumplimiento de la proporcionalidad en la composición de las Comisiones Informativas Municipales [así, recientemente, en las Sentencias de 21 y 22 de marzo de 2007 (casación 1518 y 1344/2003, respectivamente), las dos de 28 de abril de 2006 (casación 695/2002 y 2048/2002 )], y de proscribir el voto ponderado para tomar acuerdos en ellas [Sentencias de 30 de noviembre de 1995 (apelación 2060/1991) y de 8 de febrero de 1999 (casación 3744/1993 )].
Igualmente, son numerosas las Sentencias que reconocen y protegen el derecho de concejales a la información y documentación y a otros medios instrumentales como elementos de su derecho fundamental a ejercer el cargo [las más recientes son las de 12 y 2 de julio de 2007 (casación 4102 y 4338/2003, respectivamente), de junio de 2007 (casación 3505/2002), 6 de noviembre de 2006 (casación 3085/2001), 8 de marzo de 2006 (casación 5447/2002), 31 de enero de 2006 (casación 6887/1996),)].
SEXTO.- De todo lo anterior, pueden extraerse para lo que ahora importa, las siguientes conclusiones: 1º) la premisa de la que parte la Sentencia recurrida para considerar una cuestión de mera legalidad la infracción producida por los acuerdos municipales impugnados ha de ser corregida en el sentido de que el ámbito de aplicación del artículo 23.2 de la Constitución no se agota en los cargos públicos representativos de elección directa; 2º) el Alcalde, en cuanto tal, ha sido considerado titular de ese derecho fundamental en determinadas circunstancias; 3º) la presidencia de los órganos municipales forma parte del contenido del cargo de Alcalde pues se la ha conferido la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local [artículo 21.1 c)]; 4º) la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local, ha modificado ese artículo para precisar que corresponderá al Alcalde la presidencia “de cualesquiera otros órganos municipales (...) cuando así se establezca en disposición legal o reglamentaria (...)” y aun cuando se trata de un cambio posterior a los acuerdos recurridos y a la Sentencia de la Sala de Madrid --por lo que no cabe erigirlo en parámetro para enjuiciar su legalidad-- sí sirve como elemento de confirmación de la tesis expuesta: la presidencia de Comisiones Informativas Especiales forma parte del núcleo de atribuciones que caracterizan la posición del Alcalde en tanto se la atribuye expresamente el artículo 125.1 a ) del ROF; 5º) en consecuencia, debe considerarse que el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Humanes del 13 de diciembre de 2002 no sólo infringe estos preceptos sino que, además, lesiona el derecho fundamental del que es titular el recurrente a ejercer su cargo público de Alcalde en las condiciones establecidas por la Ley.
No se le oculta a la Sala que las circunstancias del caso suscitan algunas dudas sobre la solución a la que ha llegado, sobre todo a la vista del carácter especial de las Comisiones Informativas en cuestión, del objeto que persiguen, de que no eran permanentes y del carácter delegable de esa presidencia. Ahora bien, este último aspecto no es suficiente para alterar la conclusión alcanzada ya que la delegación se deja al criterio del propio Alcalde. Los otros extremos ofrecen argumentos de más entidad pero siguen chocando con el tenor de las normas legales y reglamentarias aplicables y en, esa tesitura, se ha de estar a lo establecido por esos preceptos, por lo demás, directamente relacionados con la posición del Alcalde en cuanto cabeza y representante de la corporación municipal que le atribuye la legislación de régimen local.
Está claro, por otra parte, que en este caso se ha producido una quiebra en la relación de confianza entre el Alcalde y la mayoría de concejales. Ahora bien, la Ley Orgánica de Régimen Electoral General, a la que se remite el artículo 22.3 de la Ley 7/1985 en ese aspecto, regula en su artículo 197 la moción de censura como instrumento para resolver ese conflicto destituyendo al anterior e invistiendo a un nuevo Alcalde, pero los rigurosos requisitos que impone a su presentación y aprobación equivalen a admitir la posibilidad de que se mantenga en el cargo el que ha perdido el apoyo de esa mayoría. El artículo 197 bis, siempre de la Ley Orgánica de Régimen Electoral General, con la compleja configuración de la cuestión de confianza que ha establecido, lo confirma.
Así, pues, situaciones tan singulares desde la perspectiva de las relaciones entre el Alcalde y la mayoría de los concejales como la que se produjo en el Ayuntamiento de Humanes y dio lugar a la actuación que está en el origen de este proceso han sido asumidas en el sentido indicado por el legislador.
SÉPTIMO.- Cuanto se ha dicho conduce a la estimación del recurso de casación, con la consiguiente anulación de la Sentencia y, debiendo resolver la Sala el recurso contencioso- administrativo, impone también su estimación, que debe extenderse a la declaración de nulidad de los acuerdos municipales de 13 de diciembre de 2002 en tanto disponen que la presidencia de las Comisiones Informativas Especiales por ellos creadas recaiga en quien sus miembros elijan de entre ellos y a la de sus actuaciones.
OCTAVO.- A tenor de lo establecido por el artículo 139, no hacemos imposición de costas en la instancia debiendo correr cada parte con las suyas del recurso de casación.
En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,
FALLAMOS
1º Que ha lugar al recurso de casación nº 9923/2003, interpuesto por don Luis Manuel contra la sentencia nº 861 dictada el 17 de septiembre de 2003, por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que anulamos.
2º Que estimamos el recurso 2448/2002, y declaramos la nulidad:
a) de los Acuerdos adoptados por el Pleno del Ayuntamiento de Humanes en su reunión del 13 de diciembre de 2002 en el particular que dispone que la Presidencia de las Comisiones Informativas Especiales constituidas en esa misma sesión plenaria sobre contratación de obras, suministros y servicios, sobre contrataciones de personal eventual y laboral y sobre gastos de protocolo y/o representación, recaiga en aquél de sus miembros elegido por los integrantes de las mismas en su primera reunión.
b) de las actuaciones llevadas a cabo por dichas Comisiones Informativas Especiales.
3º Que no hacemos imposición de costas en la instancia debiendo correr cada parte con las suyas del recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, estando constituida la Sala en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.
