Y es que no puede sostenerse que un anteproyecto de informe de fiscalización de las cuentas municipales durante varios ejercicios, sea ajeno a las funciones de los concejales, por lo que no puede mantenerse fuera de su conocimiento.
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 04 de junio de 2007
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 3505/2002
Ponente Excmo. Sr. PABLO MARÍA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA
En la Villa de Madrid, a cuatro de Junio de dos mil siete.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación nº 3505/2002, sobre derechos fundamentales, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE MARBELLA, representado por la Procuradora doña Amparo Laura Díez Espí, contra la Sentencia dictada el 23 de julio de 2001 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, recaída en los recursos nº 1811 y, acumulado, nº 1837, ambos de 2000, sobre acuerdos del Pleno del Ayuntamiento de Marbella adoptados el 8 de noviembre del citado año en Sesión Extraordinaria.
Han sido partes recurridas doña Trinidad, don Jose Ignacio, don Luis Pablo, doña Carina y don Alejandro, representados por la Procuradora doña Rosina Montes Agustí.
Ha comparecido el MINISTERIO FISCAL.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- La Sentencia recurrida dispone lo siguiente.
“FALLAMOS
“Estimar el presente recurso contencioso-administrativo y declarar la nulidad de los Acuerdos adoptados por el Excmo. Ayuntamiento de Marbella en Sesión Extraordinaria celebrada el 8 de noviembre de 2000, por vulnerar el artículo 23.1 de la Constitución Española, ordenando al Alcalde la convocatoria de nuevo Pleno Extraordinario para tratar los Asuntos del orden del día que le fueron propuestos, debiendo poner previamente a disposición de los Concejales en la Secretaría de dicha Corporación, el Anteproyecto de Informe del Tribunal de Cuentas y las alegaciones formuladas al mismo, ello en el improrrogable plazo de dos días a partir de la firmeza de la presente Sentencia. Sin costas”.
SEGUNDO.- Contra dicha Sentencia ha interpuesto recurso de casación el Ayuntamiento de Marbella. En el escrito de interposición, presentado el 27 de mayo de 2002 en el Registro General de este Tribunal Supremo, la Procuradora doña Amparo Laura Díez Espí, en representación del recurrente, después de exponer los motivos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala que:
“(...) case y anule la Sentencia recurrida, dictando una nueva por la que se revoque la recurrida declarando que los acuerdos adoptados por el Excmo. Ayuntamiento de Marbella en Sesión Extraordinaria celebrada el 8 de noviembre de 2.000 impugnados, son conformes a Derecho, al no vulnerar el Derecho Fundamental recogido en el Artº 23 de la Constitución, confirmando con ello su validez, todo ello por las razones de hecho y derecho expuestas, o como hubiere lugar”.
TERCERO.- Admitido a trámite el recurso, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas del reparto de asuntos y, por providencia de 24 de noviembre de 2003, se dio traslado del escrito de interposición a la parte personada como recurrida y al Ministerio Fiscal para que formularan su oposición.
CUARTO.- Evacuando el traslado conferido, el Fiscal manifestó que procede declarar que no ha lugar al recurso de casación, correspondiendo asimismo --dijo-- la imposición de las costas a los recurrentes al no existir razones que justifiquen su no imposición.
Por su parte, la Procuradora doña Rosina Montes Agustí, en representación de los recurridos, formuló su oposición por escrito presentado en 13 de enero de 2004 y, en virtud de las alegaciones en él contenidas, solicitó la desestimación del recurso en su integridad y la imposición de las costas al Ayuntamiento de Marbella.
QUINTO.- Por necesidades del servicio se dejó sin efecto el señalamiento para votación y fallo acordado para el 24 de enero de 2007 y, mediante providencia de 10 de enero de ese año, se acordó su celebración para el día 30 de mayo siguiente, en que han tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Magistrado de Sala
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Con motivo de la remisión por parte del Tribunal de Cuentas al Ayuntamiento de Marbella del anteproyecto de informe de fiscalización sobre los ejercicios 1990 a 1999 del Ayuntamiento y de sus sociedades mercantiles, los concejales de la oposición municipal solicitaron el 6 de octubre de 2000 la convocatoria de un pleno extraordinario con el objeto de tratar la puesta de manifiesto de dicho anteproyecto y el examen y aprobación de las alegaciones a presentar al mismo. Con anterioridad a su celebración pidieron examinar el anteproyecto y las alegaciones y acceder a los expedientes administrativos correspondientes, con sus antecedentes y documentación sin que se les permitiera. El 8 de noviembre de 2000 se celebró finalmente el Pleno en cuestión y, a propuesta del Alcalde accidental, se acordó que no era procedente entregar a los grupos de la oposición municipal la documentación solicitada y que tampoco procedía tratar del asunto relativo al examen y aprobación de las alegaciones a formular al Tribunal de Cuentas.
La Sentencia ahora recurrida estimó el recurso contencioso-administrativo que los concejales de la oposición interpusieron por el procedimiento de protección de los derechos fundamentales contra esos acuerdos plenarios. En particular, falló declarando su nulidad y ordenando al Alcalde la convocatoria de un nuevo Pleno extraordinario para tratar de los asuntos del orden del día que le fueron propuestos, previa puesta a disposición de los concejales en la Secretaría del anteproyecto de informe del Tribunal de Cuentas y de las alegaciones formuladas al mismo, todo ello en el plazo improrrogable de dos días a partir de la firmeza de la Sentencia.
La Sala de Málaga se pronunció en ese sentido por considerar vulnerado el derecho fundamental reconocido por el artículo 23 de la Constitución ya que los documentos que les fueron negados a los concejales eran necesarios para que se instruyeran sobre la cuestión sometida al Pleno y porque este último resolvió sin que se les hubiera dado a los recurrentes la posibilidad de obtener copia de tal documentación. Antes recordó la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el derecho a permanecer en los cargos públicos y la Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de diciembre de 1995 que entendió lesiva del artículo 23 de la Constitución la actuación municipal consistente en negarse a facilitar a los concejales la información necesaria para el ejercicio de sus funciones que contempla el artículo 77 de la Ley 2/1985, de 7 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local. Asimismo, evocó otra Sentencia anterior de la propia Sala de Málaga, de 20 de noviembre de 2000, que declaró contrario a Derecho un Decreto del Alcalde accidental del Ayuntamiento de Marbella que denegó a los concejales la entrega del informe provisional de fiscalización del Tribunal de Cuentas.
SEGUNDO.- Son tres los motivos de casación que el recurrente dirige contra la Sentencia cuyo contenido acabamos de resumir. Todos ellos se sustentan en el artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción. Veamos, a continuación y en síntesis, su contenido.
1º Afirma, en primer lugar el escrito de interposición, la infracción del artículo 44 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas. Este precepto dispone, en su apartado primero, que los anteproyectos de informe se pondrán de manifiesto a los responsables del sector fiscalizado a través de sus legítimos representantes para que aleguen y presenten los documentos que estimen pertinentes. Y en el apartado cuarto dice que será el resultado de la fiscalización, el informe, lo que se remitirá al Pleno de la corporación. Así, pues, correspondiendo la formulación de alegaciones a los responsables, es decir a los órganos de gobierno del Ayuntamiento, no se infringe ningún derecho fundamental por denegar el acceso a una información que no figura entre aquella a la que tienen libre acceso los concejales.
En realidad, indica el Ayuntamiento de Marbella, la solicitud de convocatoria de Pleno extraordinario fue una maniobra abusiva para conseguir una documentación que no les corresponde.
2º A continuación sostiene que la Sentencia ha infringido el artículo 12.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en relación con el artículo 21.1 k) de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local en cuanto a la irrenunciabilidad de las competencias. Mantiene el recurrente, en línea con lo indicado en el motivo anterior, que los competentes para conocer del anteproyecto y alegar al mismo eran el Alcalde y la Comisión de Gobierno, de manera que los acuerdos municipales impugnados en la instancia no vulneran derecho fundamental alguno.
3º Finalmente, aduce la infracción del artículo 23 de la Constitución en relación con los artículos 77 de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local y 14 y 15 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 26 de enero (ROF). La razón de esa vulneración estriba en que según el Ayuntamiento de Marbella, la información solicitada por los concejales recurrentes en la instancia no era necesaria para el ejercicio de sus funciones y, por tanto, no es de la contemplada por los preceptos legal y reglamentarios que se acaban de indicar. Por tanto, no había obligación alguna de poner a su disposición dicha documentación. De ahí que vuelva a señalar el carácter abusivo del proceder de los concejales. Además, observa que, en todo caso, estaríamos ante cuestiones de legalidad ordinaria.
TERCERO.- En su escrito de oposición los recurridos denuncian la interpretación sesgada que hace el Ayuntamiento de Marbella del artículo 44 de la Ley 7/1988 y subrayan que no se trata en este proceso de una cuestión de competencias sino de la negativa a facilitar a los concejales la documentación a la que tienen derecho por ser necesaria para el ejercicio de su función de oposición: el anteproyecto de informe de fiscalización y las alegaciones efectuadas al mismo. Apuntan, también, que es absurda la tesis municipal porque llevaría a concluir que los concejales de la oposición no podrían acceder a la documentación relativa a los acuerdos que corresponde adoptar al Alcalde o a la Comisión de Gobierno. Y, en cuanto al tercer motivo, descartan la vulneración del artículo 23 de la Constitución y de los preceptos que en relación con él enuncia el escrito de interposición porque la información de la que se discute era necesaria para el ejercicio de su función.
CUARTO.- El Ministerio Fiscal propugna la desestimación del recurso de casación. Además, se preocupa por poner de manifiesto que “en absoluto participa de los argumentos que esgrime el Ayuntamiento” al que reprocha obviar toda la jurisprudencia elaborada por esta Sala sobre el artículo 23 de la Constitución porque “su conocimiento le es exigible con contundencia, ya que ha sido directo destinatario de ella, dado que gran parte de la misma deriva de los litigios originados por actos y resoluciones del mentado Ayuntamiento de Marbella”:
Por lo demás, llama la atención sobre el hecho de que si no hay norma alguna que precise que debe ser el Pleno municipal el que deba formular alegaciones al anteproyecto de informe de fiscalización del Tribunal de Cuentas, tampoco la hay que diga que debe ser el Alcalde. En cambio, advierte, la lógica democrática y la trascendencia del asunto indican que debe ser el Pleno el que las efectúe. Especialmente, si se tiene presente que le corresponde ejercer las acciones judiciales y administrativas y la defensa del Ayuntamiento en las materias de su competencia (artículos 21.1 k) y 22.1 j) de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local) sin que sea óbice a ello que estuvieren delegadas esas atribuciones.
En fin, apunta que el recurso confunde las funciones del Alcalde en orden a sus cometidos representativos “con potestades que no le están atribuidas, propias de regímenes que se compaginan mal con la dinámica democrática, participativa y favorecedora del Estado de Derecho”. Funciones representativas que, en la mayoría de los casos, le convierten en transmisor de los acuerdos municipales lo que implica necesariamente, prosigue el Ministerio Fiscal, la audiencia de todos los grupos políticos y, en este supuesto, “dar oportunidad a los representantes de los ciudadanos, libremente elegidos, a manifestar sus consideraciones y sugerencias respecto al proyecto de informe del Tribunal de Cuentas y documentación a adjuntar”.
QUINTO.- Efectivamente, el recurso de casación debe ser desestimado ya que no puede prosperar ninguno de los motivos que lo integran.
Además de las Sentencias de esta Sala que cita el Ministerio Fiscal [de 14 de abril (casación 512/1996), 17 de noviembre (casación 3973/1996) y 27 de noviembre (casación 4666/1996), todas de 2000, y de 30 de noviembre de 2001 (casación 8032/1997 )], más recientemente, hemos conocido de otros dos recursos de casación relacionados con la actuación del Ayuntamiento de Marbella respecto de los informes del Tribunal de Cuentas que lo fiscalizaban. En ambos casos resultó confirmado el criterio de la Sala de Málaga que, como aquí, amparó el derecho de los concejales de la oposición a acceder a información sobre esa fiscalización y a las alegaciones efectuadas a ella por el equipo de gobierno de la corporación. Se trata de nuestras Sentencias de 23 de diciembre de 2005 (casación 5848/2001) y de 22 de noviembre de 2004 (casación 2696/2001 ). La primera inadmitió el recurso de casación por su defectuosa preparación y la segunda desestimó el motivo de incongruencia, único admitido porque la defectuosa preparación del recurso determinó la inadmisión de los restantes.
Por tanto, está claro que el proceder de la mayoría gobernante en el Ayuntamiento ha dado lugar a diversas Sentencias de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Málaga que han considerado contraria a Derecho su actuación, juicio que por razones de forma y de fondo ha confirmado esta Sala. Y, como hemos anunciado, eso mismo debemos hacer también ahora.
La Sentencia no ha infringido el artículo 44 de la Ley 7/1988 porque ese precepto legal no entra a determinar las competencias de los órganos de los entes públicos sometidos a la fiscalización del Tribunal de Cuentas. La Ley 7/1988 regula, según anuncia su propia denominación, el funcionamiento de este órgano, no el de las corporaciones locales. Y ese precepto es particularmente cuidadoso al respecto ya que en su apartado primero y en lo que ahora dice importa que, antes de la redacción del proyecto de informe, ya en el fase de terminación de un procedimiento de fiscalización:
“(...) se pondrán de manifiesto las actuaciones practicadas a los responsables del sector o subsector público fiscalizado, o a las personas o entidades fiscalizadas. En este último supuesto se pondrán de manifiesto a través de sus legítimos representantes para que, con observancia de las normas legales o reglamentarias reguladoras de la adopción de acuerdos en las entidades correspondientes, y en un plazo no superior a treinta días prorrogable con justa causa por un período igual, aleguen y presenten los documentos y justificaciones que estimen pertinente” (s.n.).
Así, ni define quiénes tienen la condición de representantes legítimos de las entidades fiscalizadas, en este caso, un ente local, ni altera su régimen de funcionamiento a la hora de producir las alegaciones que, en su caso, considere necesario hacer. A tal efecto, deberá estarse a la legislación correspondiente. Es decir, a la contenida en la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local. Y esto no tiene nada que ver con la previsión del apartado cuarto de este artículo 44 según el cual el informe aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas será remitido al Pleno de la corporación local. En todo caso, nos está diciendo que el legislador es consciente de la importancia que tiene un informe de fiscalización de las cuentas municipales y que, por eso, lo envía al pleno del Ayuntamiento.
Con independencia de que esta indicación vaya en sentido contrario de la tesis defendida por el recurrente, lo cierto es que la Sentencia no ha infringido el artículo 44.1 de la citada Ley 7/1988, lo que supone la desestimación del primer motivo. Y conduce a la del segundo porque ni ese precepto atribuye a los órganos municipales ninguna competencia respecto de la elaboración de las alegaciones al informe de fiscalización, ni tampoco ofrece elementos para sostener que deba formularlas el Alcalde o la Comisión de Gobierno en vez del Pleno y, lo que es más importante, que eso suponga la exclusión, no ya de la intervención de los concejales, sino hasta su conocimiento del anteproyecto de informe y de las alegaciones municipales. Incluso puede decirse que, sea cual sea la instancia competente para pronunciarse sobre él, de ello no se sigue que los concejales de la oposición no puedan conocer y pronunciarse al respecto. Por eso, la interpretación defendida por el recurrente es absolutamente incompatible con los principios que, a partir del artículo 140 de la Constitución, rigen el gobierno local y con el derecho de los concejales a ejercer sus cargos para hacer efectivo, mediante ese ejercicio, el derecho fundamental de los vecinos a participar a través de ellos en la política municipal.
Naturalmente, cuanto se ha dicho lleva a rechazar que la Sentencia haya infringido el artículo 23 de la Constitución y los artículos 77 de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local y 14 y 15 del ROF. Sucede todo lo contrario, la Sala de instancia ha tutelado los derechos que a los concejales conceden esos preceptos ante una actuación del Ayuntamiento de Marbella que los ha vulnerado claramente, al privarles del conocimiento de una documentación imprescindible para el desempeño de sus funciones. Y es que, desde ningún punto de vista, puede sostenerse que un anteproyecto de informe de fiscalización de las cuentas municipales durante varios ejercicios es ajeno a ellas y, por tanto, ha de mantenerse fuera de su conocimiento. La fiscalización que realiza el Tribunal de Cuentas versa, según el artículo 9.1 de la Ley Orgánica 2/1982, sobre “el sometimiento de la actividad económico-financiera del sector público a los principios de legalidad, eficiencia y economía”. Por otra parte, corresponde al Pleno municipal el control y la fiscalización de los órganos de gobierno del Ayuntamiento así como la aprobación de sus cuentas [artículo 22.2 a) y e) de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local]. No cuesta demasiado esfuerzo relacionar, al menos, estas atribuciones del Pleno, así como las apuntadas por el Ministerio Fiscal, con el contenido del anteproyecto de informe del Tribunal de Cuentas y con las alegaciones que al mismo deban hacerse, cualesquiera que sean las delegaciones que se hayan hecho.
SEXTO.- A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese precepto legal, señala como cifra máxima y única para todas las partes recurridas a que asciende la imposición de costas por honorarios de abogado la de 1000 €. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y la dificultad que comporta.
En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,
FALLAMOS
Que no ha lugar al recurso de casación nº 3502/2002, interpuesto por el Ayuntamiento de Marbella contra la sentencia dictada el 23 de julio de 2001, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Málaga y recaída en los recursos nº 1811 y, acumulado, nº 1837, ambos de 2000, e imponemos a la parte recurrente las costas del recurso de casación en los términos señalados en el último de los fundamentos.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, estando constituida la Sala en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.
