PROYECTO DE LEY REGULADORA DEL FONDO DE RESERVA DE LA SEGURIDAD SOCIAL
Exposición de motivos
La Ley 28/2003, de 29 de septiembre, procedió a regular el Fondo de Reserva de la Seguridad Social, viniendo a completar la previsión sobre la constitución de dicho Fondo contenida en el apartado 1 del artículo 91 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio.
La experiencia acumulada desde dicho momento en la gestión del citado Fondo de Reserva, y, en especial, el crecimiento exponencial de las dotaciones del mismo y la perspectiva de que continúe tal tendencia de incremento en los próximos años, han venido evidenciando la conveniencia de introducir ciertas modificaciones en la actual regulación del Fondo, con la finalidad de conseguir mayor grado de eficacia en el cumplimiento de los fines y objetivos atribuidos a aquél, en sintonía, asimismo, con algunas de las recomendaciones y sugerencias formuladas al respecto por el Tribunal de Cuentas.
Con dicho propósito se aborda, por la presente Ley, la modificación requerida y que viene a afectar de modo sustancial a los siguientes aspectos.
En cuanto a la disposición de activos del Fondo de Reserva se opera en una doble dirección: por un lado, se restringe la capacidad para disponer de tales activos únicamente en relación con las pensiones de carácter contributivo, evitando con ello que su destino pueda derivarse hacia los gastos originados por su gestión; por otro, se flexibiliza la accesibilidad a dichos activos, en tanto se elimina la exigencia de que las situaciones de déficit que posibilitan esa disposición de activos hayan de ser de carácter estructural, si bien que, en todo caso, se condiciona al obligado programa de estabilidad que ha de ser presentado por el Gobierno.
Respecto a la política de inversión se recurre al establecimiento de criterios de flexibilización, que comporta la capacidad para que la inversión pueda superar en el futuro el límite hasta ahora previsto, determinado por títulos emitidos por personas jurídicas públicas. A tal efecto, y sin perjuicio del desarrollo reglamentario preciso, se vienen a concretar en el ámbito legal los principios que han de regir la política inversora del Fondo de Reserva, los valores e instrumentos financieros en los que se admite materializar la inversión y el catálogo de límites de los que se podrán hacer uso reglamentariamente para hacer efectiva la diversificación de riesgos.
Los criterios de inversión evitarán que el Fondo pueda ejercer una influencia significativa en una entidad, y tendrán en cuenta los principios de responsabilidad social, económica y ambiental.
En lo que se refiere a la composición y competencias de los órganos de gestión, se procede a una reordenación de los existentes con el propósito de marcar de manera nítida la necesaria diferenciación entre los que tienen atribuidas las competencias de decisión y supervisión, de aquellos otros encargados básicamente de la ejecución de las políticas aplicables. Asimismo, se potencia el papel del órgano de participación social, como factor trascendente en la consecución del consenso en las principales directrices de la política de inversión y de gestión del Fondo de Reserva.
Como importante innovación en el modelo de gestión del Fondo de Reserva de la Seguridad Social, en línea con la experiencia internacional seguida en la gestión de fondos públicos de reserva y conforme demandan las modificaciones adoptadas en esta misma reforma legal en cuanto a política de inversión, el considerable volumen alcanzado en la dotación del Fondo y la necesidad de obtener la máxima eficiencia posible en su gestión, se recurre a habilitar para que la gestión de una parte del activo del Fondo pueda ser contratada, mediante el correspondiente concurso, con terceros que se dediquen a la gestión de activos, externalización que, en todo caso, no podrá suponer actuación alguna que no quede sometida de modo estricto a la política de inversión establecida en cada momento para el Fondo.
Finalmente, como garantía de un más adecuado control parlamentario, junto al informe anual ante las Cortes Generales, se explicitan las actuaciones de información complementaria que se han de rendir por el Gobierno ante el Parlamento, a efectos de propiciar un conocimiento puntual de la política de inversión que se sigue, al tiempo que se establece, también como novedad, la comparecencia, como mínimo con carácter anual, del Secretario de Estado de la Seguridad Social ante la Comisión de Seguimiento del Pacto de Toledo.
Artículo 1. Dotación del Fondo de Reserva de la Seguridad Social.
Los excedentes de ingresos que financian las prestaciones de carácter contributivo y demás gastos necesarios para su gestión, que, en su caso, resulten de la liquidación presupuestaria de cada ejercicio se destinarán prioritaria y mayoritariamente, siempre que las posibilidades económicas y la situación financiera del sistema de Seguridad Social lo permitan, a dotar el Fondo de Reserva de la Seguridad Social previsto en el apartado 1 del artículo 91 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio.
El exceso de excedentes derivado de la gestión por parte de las mutuas de accidente de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social de la prestación de incapacidad temporal por contingencias comunes, determinado de conformidad con las normas reguladoras del mismo, se destinará igualmente a dotar el Fondo de Reserva.
Los rendimientos de cualquier naturaleza que generen la cuenta del Fondo de Reserva y los activos financieros en que se hayan invertido las dotaciones del Fondo de Reserva se integrarán automáticamente en las dotaciones del Fondo, una vez deducidos los gastos derivados de su gestión.
En el marco del diálogo social, el Gobierno consultará con los interlocutores sociales el destino de la parte del excedente que, en su caso, no vaya a dotar el Fondo de Reserva.
Artículo 2. Determinación del excedente a efectos del Fondo de Reserva de la Seguridad Social.
1. En el ámbito de las Entidades gestoras y Servicios comunes de la Seguridad Social.
a) El excedente presupuestario a efectos de la dotación del Fondo de Reserva de la Seguridad Social será el correspondiente a las operaciones que financian prestaciones de carácter contributivo y demás gastos para su gestión de las Entidades gestoras y Servicios comunes de la Seguridad Social y, en concreto, en lo referente a las prestaciones contributivas, conforme a la delimitación establecida en el apartado 2.a) del artículo 86 y en la disposición transitoria decimocuarta del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social.
b) El excedente presupuestario por gastos relativos a prestaciones de naturaleza contributiva de las Entidades gestoras y Servicios comunes de la Seguridad Social en cada ejercicio económico será el constituido por la diferencia entre los derechos y las obligaciones por los importes reconocidos netos por operaciones no financieras, calculada con arreglo a criterios de máxima prudencia, en la forma que reglamentariamente se establezca, respetando los principios y normas de contabilidad establecidos en el Plan General de Contabilidad Pública.
c) Los ingresos de cualquier naturaleza que haya generado el Fondo de Reserva, los gastos derivados de la gestión del Fondo, así como los ingresos con origen en el exceso de excedentes derivado de la gestión de la prestación de incapacidad temporal por contingencias comunes por parte de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad no se computarán a efectos de determinar el excedente presupuestario en el ámbito de las Entidades gestoras y Servicios comunes de la Seguridad Social. Dichos ingresos y gastos conformarán la cuenta de resultados de la gestión del Fondo y serán imputados directamente al mismo.
2. En el ámbito de las Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social.
El excedente a que se refiere el párrafo segundo del artículo 1 de la presente Ley se determinará en función del resultado patrimonial de cada ejercicio económico, en su ámbito de actuación, respetando los principios y normas de contabilidad establecidos en el Plan General de Contabilidad Pública.
Artículo 3. Acuerdo para la dotación del Fondo y su materialización.
Las dotaciones efectivas a que se refiere el párrafo primero del artículo 1 de la presente Ley y su materialización financiera, siempre que las posibilidades económicas y la situación financiera del sistema lo permitan, serán las acordadas, al menos una vez en cada ejercicio económico, por el Consejo de Ministros, a propuesta conjunta de los Ministros de Trabajo y Asuntos Sociales, y de Economía y Hacienda.
Artículo 4. Disposición de activos del Fondo.
La disposición de los activos del Fondo de Reserva de la Seguridad Social, que no podrá exceder en cada año del tres por ciento del importe de las pensiones de carácter contributivo, se destinará con carácter exclusivo a la financiación de las pensiones de carácter contributivo y sólo será posible en situaciones de déficit presupuestario por operaciones no financieras del sistema de la Seguridad Social, una vez acreditadas las insuficiencias financieras, y en los términos del programa de estabilidad presentado por el Gobierno y del que se dará traslado para su análisis y valoración a la Comisión de Seguimiento del Fondo de Reserva de la Seguridad Social. La disposición de activos precisará de autorización previa del Consejo de Ministros, a propuesta conjunta de los Ministros de Trabajo y Asuntos Sociales y de Economía y Hacienda.
Artículo 5. Principios de la política de inversión.
1. La política de inversión del Fondo de Reserva se regirá por lo dispuesto en esta Ley y sus disposiciones de desarrollo, así como por lo que determine el Comité de Supervisión y Control del Fondo de Reserva.
2. El activo del Fondo de Reserva se invertirá de acuerdo con los siguientes principios:
— Seguridad: El nivel de riesgo global del Fondo debe ser bajo, a fin de no comprometer el cumplimiento de sus objetivos.
— Rentabilidad: El rendimiento obtenido por el Fondo debería ser el máximo posible compatible con el nivel de riesgo asumido, de acuerdo con el principio anterior.
— Diversificación de riesgos: Para que la relación entre seguridad y rentabilidad sea óptima, deben incorporarse valores e instrumentos financieros con perfiles de riesgo distinto.
— Adecuación al horizonte temporal del Fondo: La distribución del activo entre distintos valores e instrumentos financieros debe tomar en cuenta el horizonte temporal estimado del Fondo, de manera que los valores e instrumentos financieros con mayor riesgo vayan disminuyendo su peso a medida que se acorta el horizonte temporal.
— Responsabilidad social, económica y ambiental en la selección de inversiones.
Artículo 6. Activos aptos para la inversión.
El Fondo de Reserva se podrá invertir en los siguientes valores e instrumentos financieros:
a) Efectivo y depósitos en entidades de crédito.
b) Valores de renta fija emitidos por entidades públicas o privadas que cuenten con la calificación crediticia mínima otorgada por una agencia de calificación reconocida por la Comisión Nacional del Mercado de Valores que se establezca reglamentariamente y que estén admitidos a negociación en un mercado regulado o sistema multilateral de negociación.
c) Acciones y otros instrumentos financieros que den derecho a la participación en los fondos propios del emisor, admitidos a negociación en un mercado regulado o sistema multilateral de negociación.
d) Instrumentos financieros derivados que estén admitidos a negociación en un mercado regulado o sistema multilateral de negociación o que cumplan los siguientes requisitos:
— que la contraparte sea una entidad sujeta a supervisión prudencial;
— que las posiciones en instrumentos financieros derivados estén sujetas a una valoración diaria fiable y puedan liquidarse en cualquier momento a su valor de mercado mediante una operación de signo contrario a iniciativa del Fondo.
e) Acciones y participaciones de Instituciones de Inversión Colectiva.
f) Otros valores e instrumentos financieros que se establezcan reglamentariamente o por el Comité de Supervisión y Control del Fondo de Reserva.
Artículo 7. Límites para hacer efectivo el principio de seguridad.
Con objeto de evitar la exposición excesiva del Fondo a los riesgos de mercado y de tipo de cambio, reglamentariamente se establecerán límites en los siguientes términos:
a) un porcentaje máximo de externalización de la gestión del volumen total del Fondo;
b) un porcentaje máximo del activo del Fondo invertido en acciones y otros instrumentos que den derecho a la participación en fondos propios del emisor;
c) un porcentaje máximo del activo del Fondo invertido en valores e instrumentos financieros denominados en monedas distintas del euro;
d) un porcentaje máximo del activo del Fondo invertido en instrumentos financieros derivados.
Artículo 8. Límites para hacer efectiva la diversificación de riesgos.
Con objeto de evitar la concentración excesiva de riesgo de crédito y de mercado, así como la posibilidad de que el Fondo pueda ejercer una influencia significativa en una entidad, reglamentariamente se podrán establecer límites en los siguientes términos:
a) un porcentaje máximo del activo del Fondo invertido en acciones y otros instrumentos que den derecho a la participación en fondos propios de un mismo emisor;
b) un porcentaje máximo del activo del Fondo invertido en valores de renta fija emitidos por una misma entidad privada;
c) un porcentaje máximo de derechos de voto correspondientes al Fondo respecto al total de derechos de voto de un mismo emisor.
Artículo 9. Gestión del Fondo de Reserva de la Seguridad Social.
Tanto para las funciones de asesoramiento, como para las de ejecución y gestión de valores, se podrá contar con los servicios de expertos externos mediante los correspondientes procedimientos regulados en la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas y normas de desarrollo.
Asimismo, el Fondo de Reserva de la Seguridad Social asumirá los gastos necesarios para su gestión y administración.
Artículo 10. Comité de Supervisión y Control del Fondo de Reserva de la Seguridad Social.
Para la ordenación y el superior control de la gestión del Fondo de Reserva se crea el Comité de Supervisión y Control del Fondo de Reserva de la Seguridad Social.
Dicho Comité estará presidido por el Secretario de Estado de la Seguridad Social y se compondrá, además, de un vicepresidente primero, que será el Secretario de Estado de Economía, y de un vicepresidente segundo, que será el Secretario de Estado de Hacienda y Presupuestos, ambos del Ministerio de Economía y Hacienda, así como del Director General de la Tesorería General de la Seguridad Social, del Director General del Tesoro y Política Financiera, del Director General de Ordenación de la Seguridad Social y del Interventor General de la Seguridad Social. Actuará como secretario del Comité, con voz y sin voto, el Subdirector General de Ordenación de Pagos y Gestión del Fondo de Reserva de la Tesorería General de la Seguridad Social.
Corresponde al Comité de Supervisión y Control del Fondo de Reserva la formulación de las propuestas normativas y, de acuerdo con los límites que reglamentariamente se determinen en desarrollo de los artículos 7 y 8 de esta Ley, la fijación de los criterios de inversión, la distribución en los distintos valores, su peso en el total de la cartera de activos y la calidad crediticia de los mismo. De igual modo, le corresponde el control superior de la gestión del Fondo de Reserva de la Seguridad Social, así como la elaboración del informe anual a presentar a las Cortes Generales sobre la evolución de dicho Fondo a que se refiere el artículo 15.
Asimismo, para el ejercicio de sus funciones este Comité dispondrá de información exhaustiva sobre la proyección futura de los fondos necesarios para la cobertura financiera de las pensiones de carácter contributivo, a cuyo efecto podrá disponer de la información elaborada por cualquier órgano del sistema de la Seguridad Social.
Artículo 11. Comisión Ejecutiva del Fondo de Reserva de la Seguridad Social.
Para la ejecución y aplicación de la política de inversión y los criterios de inversión acordados por el Comité de Supervisión y Control del Fondo de Reserva de la Seguridad Social, en orden a la selección de los valores que han de constituir la cartera del Fondo de Reserva de la Seguridad Social, a la adopción de los acuerdos de adquisición de activos y a la propuesta de enajenación de los mismos, se crea la Comisión Ejecutiva de Inversiones del Fondo de Reserva de la Seguridad Social.
Esta Comisión estará presidida de forma rotatoria, con carácter anual, por el Director General de la Tesorería General de la Seguridad Social y el Director General del Tesoro y Política Financiera y estará compuesta, además, por el Director General de Política Económica; el Director General de Ordenación de la Seguridad Social; el Interventor General de la Seguridad Social; un representante del Banco de España con voz y sin voto; el Subdirector General de Ordenación de Pagos y Gestión del Fondo de Reserva de la Tesorería General de la Seguridad Social, que ejercerá las funciones de secretario de la Comisión, con voz y sin voto.
Artículo 12. Comisión de Seguimiento del Fondo de Reserva de la Seguridad Social.
La Comisión de Seguimiento del Fondo de Reserva de la Seguridad Social, como órgano consultivo y de participación social, informará con carácter previo y preceptivo las normas que se dicten en el desarrollo de la presente Ley, así como los documentos de estrategia que fijen las determinaciones de la política inversora, sus límites, y el diseño del proceso de selección de los gestores, y conocerá puntualmente de la gestión del Fondo y de su seguimiento.
Esta Comisión de Seguimiento estará presidida por el Secretario de Estado de la Seguridad Social y se compondrá, además, de tres representantes del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, designados por el Secretario de Estado de la Seguridad Social, y dos representantes del Ministerio de Economía y Hacienda, designados por dicho departamento, seis representantes de las organizaciones sindicales más representativos y seis representantes de las organizaciones empresariales más representativas. Actuará como secretario de la Comisión, con voz y sin voto, el Subdirector General de Ordenación de Pagos y Gestión del Fondo de Reserva de la Tesorería General de la Seguridad Social.
La Comisión de Seguimiento conocerá semestralmente de la evolución y composición del Fondo de Reserva de la Seguridad Social, a cuyo efecto el Comité de Supervisión y Control, la Comisión Ejecutiva, la Tesorería General de la Seguridad Social y la Intervención General de la Seguridad Social facilitarán la información precisa para ello, con carácter previo a las reuniones que mantenga dicha comisión.
Artículo 13. Carácter de las operaciones de gestión contable e imputación presupuestaria.
Las materializaciones, inversiones, reinversiones y desinversiones y demás operaciones de adquisición, disposición y gestión de los activos financieros del Fondo de Reserva de la Seguridad Social correspondientes a cada ejercicio tendrán carácter extrapresupuestario y se imputarán definitivamente, al último día hábil del mismo, al presupuesto de la Tesorería General de la Seguridad Social, conforme a la situación patrimonial del Fondo de Reserva en dicha fecha.
Los ingresos y gastos derivados de la gestión del Fondo se imputarán al presupuesto de la Tesorería General de la Seguridad Social con arreglo a los criterios generales establecidos al efecto.
Artículo 14. Control interno.
La gestión del Fondo de Reserva de la Seguridad Social estará sujeta a control interno en los términos previstos en el título VI de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria y sus normas de desarrollo.
Artículo 15. Información a las Cortes Generales.
El Gobierno presentará a las Cortes Generales un informe anual sobre la evolución y composición del Fondo de Reserva de la Seguridad Social.en el que se detallarán las actuaciones realizadas durante el ejercicio.
Asimismo informará anualmente y cuando se produzcan cambios sustanciales, de la política de inversión del Fondo de Reserva, con especial referencia a los modelos de gestión aplicados.
En el referido informe y en la medida en que las Mutuas de AT y EP participen en la dotación del Fondo de Reserva, se dará detalle pormenorizado de las reservas constituidas, el excedente destinado a dotar el Fondo de Reserva y el excedente destinado, mediante la constitución de un fondo, a los fines de prevención y rehabilitación.
Con la misma periodicidad y en iguales circunstancias el Secretario de Estado de la Seguridad Social comparecerá ante la Comisión de Seguimiento del Pacto de Toledo para informar de todos los aspectos relacionados con Fondo de Reserva de la Seguridad Social a que se han hecho referencia en el párrafo anterior.
Disposición adicional única. Modificación del artículo 54 de la Ley General Presupuestaria.
Se añade una nueva letra d) en el apartado 2 del artículo 54 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, en los términos que se indican:
“d) Los destinados al Fondo de Reserva de la Seguridad Social”.
Disposición derogatoria única. Derogación normativa.
Queda derogada la Ley 28/2003, de 29 de septiembre, reguladora del Fondo de Reserva de la Seguridad Social, así como cuantas normas de igual o inferior rango se opongan a lo dispuesto en la presente Ley.
Disposición final primera. Fundamento constitucional.
La presente Ley se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.17.ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de régimen económico de la Seguridad Social.
Disposición final segunda. Habilitación normativa.
Se autoriza al Gobierno para dictar las normas necesarias para la aplicación y desarrollo de lo previsto en esta Ley.
Disposición final tercera. Entrada en vigor.
Lo dispuesto en esta Ley entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el “Boletín Oficial del Estado”.
