A juicio de la Sala el inciso que anula contiene una previsión que carece de respaldo legal, pues en la habilitación dada al Gobierno en el párrafo segundo del art. 60.2 del Texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, para determinar, respecto de las denominadas Autoescuelas, las condiciones de su autorización, no se establece tal previsión.
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 15 de diciembre de 2006
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 69/2004
Ponente Excmo. Sr. SEGUNDO MENÉNDEZ PÉREZ
En la Villa de Madrid, a quince de Diciembre de dos mil seis.
VISTO por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la FEDERACIÓN DE AUTOESCUELAS DE CATALUÑA, representada por el Procurador Sr. Codes Feijoo contra el Real Decreto 1295/2003, de 17 octubre 2003, que aprueba el Reglamento Regulador de las Escuelas Particulares de Conductores.
Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, con la representación que le es propia.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Con fecha 28 de octubre de 2003 fue publicado en el Boletín Oficial del Estado el Real Decreto 1295/2003, de 17 octubre 2003, que aprobó el Reglamento Regulador de las Escuelas Particulares de Conductores.
SEGUNDO.- Contra este Real Decreto interpuso recurso contencioso-administrativo la representación procesal de la FEDERACIÓN DE AUTOESCUELAS DE CATALUÑA, mediante escrito presentado con fecha 26 de diciembre de 2003, y formalizó demanda en la que termina suplicando a esta Sala que estime la demanda “...declarando la anulación del artículo 4.2 por lo que hace referencia a la exigencia de inscripción en el Registro Mercantil, del artículo 11 por lo que hace referencia a la exención de Director titulado por ir ello en contra de la Ley de Tráfico, de la Disposición Transitoria Primera por lo que hace al plazo de adaptación que debería ser de cinco años como mínimo dadas las dificultades en muchos casos de obtener las pistas y el aula, y de las disposiciones transitorias segunda y tercera por no regular ningún régimen transitorio, todo ello por ser contrario a derecho, con expresa condena en costas a la administración demandada”.
En segundo otrosí solicita esta parte el recibimiento del pleito a prueba.
TERCERO.- El Abogado del Estado, en la representación que ostenta, formuló contestación a la demanda interpuesta y suplica en su escrito a la Sala que “...dicte sentencia por la que desestime en su integridad el interpuesto de contrario”.
CUARTO.- Mediante Auto de fecha 15 de noviembre de 2005, esta Sala acordó “Recibir el proceso a prueba, pudiendo las partes proponer, durante quince días, los medios de prueba procedentes”; y en Auto de 7 de marzo de 2006 acordó “Admitir las pruebas documental y testifical propuestas, que deberán practicarse en el plazo de treinta días, sin perjuicio de lo que dispone el artículo 60.4 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción “.
QUINTO.- Practicada la prueba con el resultado que obra en autos y evacuadas las conclusiones por las partes, mediante Providencia de fecha 10 de octubre de 2006 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 29 de noviembre del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez,
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Se deduce en el escrito de demanda la pretensión de declaración de nulidad de los artículos 4, apartado 2, y 11, apartados 2 y 3, así como de las Disposiciones Transitorias primera, segunda y tercera del Reglamento Regulador de las Escuelas Particulares de Conductores, aprobado por el Real Decreto 1295/2003, de 17 de octubre.
Tales artículos y Disposiciones transitorias son del tenor literal siguiente:
“Artículo 4. Titular.
[...]
2. Puede ser titular de una escuela cualquier persona natural o jurídica, inscrita en el Registro Mercantil, que haya obtenido autorizaciones de apertura y funcionamiento de aquélla. También pueden serlo, provisionalmente, las comunidades hereditarias mientras se produce la adjudicación de la herencia.
[...]”
“Artículo 11. Elementos personales mínimos.
[...]
2. Constituyen excepción a lo dispuesto en el apartado 1.b) y c) anterior las escuelas unipersonales, reguladas en el artículo 30.
3. Constituyen excepción a lo dispuesto en el apartado 1.b) las escuelas de sólo dos profesores en las que, al menos, uno de ellos figure como titular o forme parte de la persona jurídica que lo sea. En este último caso, cualquiera de los dos profesores podrá ser habilitado para ejercer funciones directivas siempre que, reuniendo el requisito de antigüedad a que se refiere el artículo 53.1, esté autorizado para ejercer como profesor en la escuela y solicite y obtenga la necesaria autorización de la Jefatura Provincial de Tráfico correspondiente, que lo hará constar en su autorización de ejercicio como profesor, momento a partir del cual también le afectarán las obligaciones y responsabilidades que corresponden a las mencionadas funciones”.
“Disposición transitoria primera. Adaptación a los requisitos sobre documentación y elementos personales y materiales.
Las escuelas dadas de alta con anterioridad a la entrada en vigor de este Reglamento deberán adaptarse a los requisitos exigidos en él en cuanto a la documentación y los elementos personales y materiales en el plazo de un año, contados a partir de la publicación en el “Boletín Oficial del Estado” de este Reglamento”.
“Disposición transitoria segunda. Titulaciones académicas.
Los profesores y directores que a la entrada en vigor de este Reglamento estuvieran autorizados para ejercer de acuerdo con las titulaciones académicas exigidas por la normativa anterior, podrán continuar ejerciendo sus funciones mientras sigan autorizados para ejercer como tales”.
“Disposición transitoria tercera. Autorizaciones para ejercer en más de dos escuelas.
Los directores y profesores que estén autorizados para ejercer en más de dos escuelas podrán continuar prestando sus servicios en las escuelas para las que hubieran sido autorizados, durante el plazo máximo de un año desde la entrada en vigor de este Reglamento, transcurrido el cual se aplicarán los límites establecidos en él”.
SEGUNDO.- El trascrito artículo 4, apartado 2, se impugna exclusivamente en cuanto incluye el inciso “inscrita en el Registro Mercantil”; y se argumenta: (1) que dicho inciso o exigencia no se contenía en el anterior Reglamento de las Escuelas Particulares de Conductores de Vehículos de Motor, que aprobó el Real Decreto 1753/1984, de 30 de enero; (2) que tal exigencia se incluyó en el tercer borrador del Reglamento de 2003, desconociéndose cual fue el motivo de la inclusión; (3) que en el procedimiento de elaboración se hizo saber a la Dirección General de Tráfico que de mantenerse tal exigencia se excluiría a todas aquellas Autoescuelas que tenían por titular a una persona natural o jurídica no inscrita en el Registro Mercantil, de suerte que las Cooperativas, las sociedades civiles y otras entidades quedaban fuera de la posibilidad de ser titulares de Autoescuelas; (4) que esa repercusión causó preocupación, pues en Cataluña estaban autorizadas 89 autoescuelas con sociedad civil, 25 con cooperativa y 8 con comunidad de bienes; (5) que la Instrucción de la Dirección General de Tráfico número 4 de 2004, lejos de aclarar, da una redacción distinta a aquel artículo 4, apartado 2, pues se dice en ella que “debe entenderse que la obligación de inscripción en dicho Registro [el Mercantil] sólo afecta a aquellas personas jurídicas que tengan la obligación de inscribirse en el mismo, o, en su caso, en otro con finalidades análogas, por ejemplo en el Registro de Sociedades cooperativas. Se hace referencia expresa al Registro Mercantil por ser las sociedades mercantiles las más comunes. Podrán, por tanto, ser también titulares aquellas sociedades que tengan personalidad jurídica y no estén obligadas a inscribirse en el Registro Mercantil; como: Sociedades civiles particulares sin pactos secretos (y) Sociedades anónimas laborales. Aunque no resulta algo novedoso de este Reglamento, sino que se contemplaba en el anterior, se recuerda que aquellas escuelas en que como titulares figuren comunidades de bienes, u otras similares que carezcan de personalidad jurídica, deberán realizar un cambio de titularidad, constituyendo una sociedad con personalidad jurídica, o bien dando de alta a todas las personas físicas que forman parte de esa comunidad”; y (6) que aquel inciso o exigencia es contraria al principio constitucional de la libertad de empresa.
TERCERO.- La pretensión deducida respecto a ese apartado 2 del artículo 4, consistente, en definitiva, en la declaración de nulidad y consiguiente eliminación o expulsión del inciso o exigencia a que nos hemos referido, debe ser acogida. Y no ya -aunque se trate de un plano o perspectiva nada irrelevante en un proceso- porque el sentido del escrito de contestación a la demanda sea, con toda evidencia, el de no oponerse realmente a la pretensión; sino, sobre todo, porque las previsiones normativas de rango reglamentario que cercenen o limiten la libertad de actuación, deben tener en un ordenamiento jurídico como el nuestro, regido por el principio general de libertad que consagra la Constitución en sus artículos 1.1 y 10.1, un claro respaldo en normas de rango legal; lo que no ocurre con el inciso o exigencia que nos ocupa, pues en la habilitación dada al Gobierno en el párrafo segundo del artículo 60.2 del Texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, para determinar, respecto de las denominadas Autoescuelas, las condiciones de su autorización, no se contempla o incluye, ni expresa ni implícitamente, sin que tampoco se invoque para ella, en el escrito de contestación a la demanda, ningún otro amparo legal.
Amén de ello, coadyuva al pronunciamiento que hemos anunciado la propia conducta de la misma Administración, pues ésta, a través de aquella Instrucción y pese a no poder desconocer que un instrumento como éste no puede contravenir una norma reglamentaria de rango superior, quiso en realidad dejar sin efecto aquella exigencia, pues no otro es el sentido de lo que antes hemos trascrito de dicha Instrucción. Argumento que, aunque inhábil en sí mismo y en abstracto, no es de desdeñar en un supuesto en el que el legislador habilitó al Gobierno para que determinara las condiciones para la autorización de los centros de enseñanza de los conocimientos y técnicas necesarios para la conducción (artículo 60.2 del Texto articulado antes citado, ligerísimamente reformado por la Ley 19/2001, de 19 de diciembre).
CUARTO.- Los apartados 2 y 3 del artículo 11 se impugnan al entender que contravienen el párrafo segundo de ese artículo 60.2, que exige a juicio de la actora que todas las Autoescuelas tengan un Director titulado. Cuestión que hemos resuelto en sentido negativo en nuestras recientes sentencias de 29 de noviembre y 14 de diciembre del año en curso, dictadas, respectivamente, en los recursos contencioso-administrativos números 174/2003 y 100/2004, con base en los siguientes razonamientos:
A) Aquel párrafo segundo del citado artículo 60.2 del Texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, según la redacción dada al mismo por la Ley 19/2001, de 19 de diciembre, dice así:
“A los fines de garantizar la seguridad vial, el Gobierno determinará los elementos personales y materiales mínimos de los centros de enseñanza y de reconocimiento y las condiciones para su autorización. En particular, se regulará reglamentariamente el régimen docente y de funcionamiento de los centros de enseñanza. La titulación y acreditación de los profesores y directores se basará en pruebas objetivas que valoren los conocimientos, la aptitud pedagógica y la experiencia práctica. Las pruebas se convocarán periódicamente y la calificación podrá ser objeto de recurso”.
B) En virtud de esa norma, el legislador ha habilitado expresamente al Gobierno para que éste determine (1) los elementos personales y materiales mínimos de los centros de enseñanza, (2) las condiciones para su autorización y (3) su régimen docente y de funcionamiento. Y los límites que ha impuesto a las normas reglamentarias que han de surgir en virtud de esa habilitación no son más que los siguientes: uno de carácter general, que ha de impregnar, por así decirlo, la razón de ser de todas ellas, cual es su adecuación, su aptitud, para garantizar la seguridad vial; otro más específico, referido a que las pruebas que sirvan de base para otorgar la titulación y acreditación de los profesores y directores sean objetivas y valoren los conocimientos, la aptitud pedagógica y la experiencia práctica; y uno último, no tan expreso como los anteriores, pero deducible sin duda, cual es que en las autoescuelas no sólo se desempeñen funciones docentes o de enseñanza de los futuros conductores, sino también las de dirección del centro.
C) A partir de ahí, tomando en consideración la amplitud de la habilitación conferida, los límites que realmente resultan de la norma legal habilitante y, muy en especial, los antecedentes normativos, que, como es sabido, constituye un criterio de interpretación al que expresamente llama el artículo 3.1 del Código Civil, no vemos que las normas reglamentarias impugnadas hayan desatendido los límites impuestos por la norma legal:
Por lo que hace al apartado 2 del artículo 11 del Reglamento Regulador de las Escuelas Particulares de Conductores, su previsión constituye una primera excepción al diseño general que el apartado 1 del mismo artículo establece sobre los elementos personales mínimos. En principio, que la norma reglamentaria contemple junto a ese diseño general supuestos de excepción, está amparado por aquella amplia habilitación a la que antes hicimos referencia. Y ya en lo que tiene que ver con el concreto supuesto de excepción que ahora nos ocupa, es de observar: de un lado, que se refiere a las llamadas escuelas unipersonales, caracterizadas por existir en ellas una sola persona que ha de reunir la condición y desempeñar las funciones de titular del centro, director de él y profesor de sus alumnos; de otro, que ni el apartado que estudiamos, ni el artículo 30 del Reglamento al que se remite, autorizan o dispensan que esa única persona deje de reunir, ella misma, los conocimientos, la aptitud pedagógica y la experiencia práctica que la norma legal exige; en tercer término, que de ésta no se deduce la exigencia, en todo caso y sin posibilidad de excepción, de que las posiciones jurídicas de titular, director y profesor se ostenten y desempeñen por personas distintas; y, en fin, que el supuesto de excepción que nos ocupa procura atender la conveniencia, desde el punto de vista o desde la finalidad esencial de garantizar la seguridad vial, de que en todo municipio, por pequeño que sea, pueda existir una escuela en funcionamiento. Obsérvese, en este sentido, que la excepción sólo se abre, según el artículo 30 del Reglamento, para aquellos municipios en que no exista ninguna escuela en funcionamiento (aunque luego la autorización así obtenida perdure pese a cambiar posteriormente esa circunstancia); y que se trata de una excepción ya contemplada en el anterior Reglamento de las Escuelas Particulares de Conductores de Vehículos de Motor, del año 1984, que contenía una previsión similar (al menos desde la perspectiva del fundamento en que se sustenta la impugnación deducida en este proceso) en el inciso inicial del párrafo tercero de su artículo 8 y en su artículo 14.6, justificada en su preámbulo con la consideración de que se pretende acercar la enseñanza a aquellos núcleos de población en que, por sus condiciones económicas o demográficas, no se había considerado rentable el funcionamiento permanente de una escuela de conductores compleja, evitando inútiles y costosos desplazamientos a quienes desean aprender a conducir automóviles, a la par que se consigue un mejor aprovechamiento de los elementos personales y materiales de tales centros de enseñanza. Y obsérvese, en fin, que nada hay en la exposición de motivos de la Ley 19/2001, ni en la reforma que acomete del texto del párrafo segundo del artículo 60.2, limitadísima en grado sumo, pues sólo se reduce a la supresión del signo ortográfico de una coma, que ponga de relieve que el legislador, en dicha reforma, pretendiera que el Reglamento para el que habilitaba al Gobierno no siguiera contemplando, como lo venía haciendo el de 1984, la posibilidad de que una misma persona pueda ser autorizada para el ejercicio de más de una función en la misma Escuela (párrafo segundo del artículo 8 del Reglamento de 1984, reproducido en el párrafo final del apartado 1 del artículo 11 del Reglamento de 2003), o la posibilidad de las ya entonces denominadas escuelas unipersonales (inciso inicial del párrafo tercero de aquel artículo 8 y artículo 14.6, ambos del Reglamento de 1984; y apartado 2 del artículo 11 y artículo 30 del Reglamento de 2003). Razones, todas ellas, que conducen, como ya anunciábamos, a rechazar la impugnación deducida contra aquel apartado 2 del artículo 11. Y
Por lo que hace al apartado 3 del artículo 11, contempla el mismo una segunda y última excepción a aquel diseño general del apartado 1, referida ahora a las escuelas de sólo dos profesores en las que, al menos, uno de ellos figure como titular o forme parte de la persona jurídica que lo sea. Sobre ella, las mismas razones que acabamos de exponer en el párrafo anterior de este mismo fundamento de derecho conducen a desestimar la impugnación deducida; y entre ellas, singularmente, la observación de que el mismo supuesto y la misma posibilidad de habilitación de uno de los profesores para ejercer funciones directivas, se regulaba de modo similar en el párrafo tercero del artículo 8 de aquel Reglamento de 1984, sin que, tampoco aquí, haya nada que indique que la reforma operada con la Ley 19/2001 pretendiera poner fin a esa segunda excepción.
QUINTO.- En realidad, en la impugnación que se hace de la Disposición transitoria primera no llega a identificarse una norma jurídica de rango superior con la que entre en contradicción. Se argumenta, en suma, que el plazo de adaptación de un año previsto en ella, es extraordinariamente breve por ser muchas y difíciles las exigencias a adaptar.
Así las cosas, claro es que la impugnación no puede prosperar, pues el plazo de adaptación establecido, puesto en relación con aquello que ha de ser adaptado, no es tan breve como para merecer el reproche de la irracionalidad y la tacha, en suma, de constituir una decisión arbitraria, proscrita como tal en nuestro ordenamiento jurídico.
SEXTO.- Siendo así que la Disposición transitoria segunda sólo cercena la posibilidad de que los profesores y directores antes autorizados sigan o continúen en el ejercicio de sus funciones cuando quede sin efecto su autorización; y siendo así que nuestro ordenamiento jurídico no consiente que una autorización anterior quede sin efecto más que en virtud de una causa prevista en él, debe afirmarse que el texto de aquella Disposición no contraviene, en sí mismo, norma jurídica alguna; norma que tampoco llega a ser identificada en la impugnación deducida. Ésta, debe por ello ser desestimada, pues aquella Disposición, a diferencia de lo que sostiene la actora, sí participa de la naturaleza propia de las disposiciones transitorias, al establecer el régimen para el futuro de autorizaciones que fueron otorgadas de acuerdo con las titulaciones académicas exigidas por la normativa anterior. Y debe serlo, con mayor razón aún, al haber aclarado la Instrucción antes citada que la titulación requerida en la normativa anterior es equivalente a la exigida en este nuevo Reglamento, y que, en cualquier caso, se entenderá que un profesor está autorizado para ejercer como tal mientras su autorización de ejercicio no sea objeto de declaración de nulidad o revocada por resolución judicial.
SÉPTIMO.- La misma suerte ha de correr, por último, la impugnación deducida contra la Disposición transitoria tercera. De un lado, porque tampoco se identifica norma alguna de rango superior que sea vulnerada. Y, de otro, porque basta la lectura de esa Disposición y la del artículo 33, apartado 2, del mismo Reglamento, para percibir, no sólo que no entran en la contradicción a que se refiere la actora, sino, además, que el nuevo Reglamento establece, ciertamente, límites (como son los de dificultar la enseñanza o menoscabar su calidad) para el ejercicio de las funciones directivas y docentes en más de dos escuelas, obligando así, consecuentemente, a la previsión de un régimen transitorio de aplicación para los directores y profesores que estuvieran autorizados para ejercer en más de dos escuelas.
OCTAVO.- No concurren las circunstancias que exige el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción para imponer las costas.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
FALLAMOS
SE ESTIMA EN PARTE el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la Federación de Autoescuelas de Cataluña contra los artículos 4, apartado 2, y 11, apartados 2 y 3, y Disposiciones transitorias primera, segunda y tercera del Reglamento Regulador de las Escuelas Particulares de Conductores, aprobado por el Real Decreto 1295/2003, de 17 de octubre. Estimación que se limita a declarar, como declaramos, la nulidad del inciso “inscrita en el Registro Mercantil” que se contiene en el apartado 2 de aquel artículo 4. Desestimando en consecuencia, como desestimamos, las demás pretensiones deducidas en el proceso. Sin imposición de costas.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 72.2 de la Ley de la Jurisdicción, publíquese el fallo de esta sentencia en el Boletín Oficial del Estado.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo, el Secretario, certifico. Mariano de Oro-Pulido López.- Pedro José Yagüe Gil.- Jesús Ernesto Péces Morate.- Segundo Menéndez Pérez.- Rafael Fernández Valverde.- D. Enrique Cancer Lalanne. Firmado. Rubricado.
