TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 07 de julio de 2004
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 1718/2001
Ponente Excmo. Sr. Óscar González González
En la Villa de Madrid, a siete de Julio de dos mil cuatro. En el recurso de casación nº 1718/2001, interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y dirigida por el Abogado del Estado, contra la sentencia nº 108/2001 dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en fecha 30 de enero de 2001, recaída en el recurso nº 176/1998, sobre subvención al transporte colectivo urbano de viajeros de 1996; habiendo comparecido como parte recurrida el AYUNTAMIENTO DE LA CORUÑA, representado por el Procurador Don Gabriel Sánchez Malingre, y asistida de Letrado.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección Octava) dictó sentencia estimando parcialmente el recurso promovido por el AYUNTAMIENTO DE LA CORUÑA, contra la resolución de del Subsecretario de Economía y Hacienda de fecha 5 de noviembre de 1997, desestimatoria en recurso ordinario de la de 2 de abril 1997, de la Dirección General de Coordinación de las Haciendas Territoriales, que establecía las cantidades que en concepto de subvención al transporte colectivo urbano de viajeros de 1996 corresponden a las Entidades Locales.
SEGUNDO.- Notificada esta sentencia a las partes, por la referida Administración se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 19 de febrero de 2001, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
TERCERO.- Emplazadas las partes, la recurrente (ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO) compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 9 de mayo de 2001, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual expuso, los siguientes motivos de casación: ÚNICO) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional, por infracción por la sentencia impugnada de las normas del Ordenamiento Jurídico que resultaban aplicables para resolver la cuestión debatida y en particular de la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley 39/88, de 30 de diciembre, de Haciendas Locales en relación con el art. 93 de la Ley 41/94 de 30 de diciembre y los arts. 9.3 y 103 de la Constitución y 81.6 de la Ley General Presupuestaria. Terminando por suplicar sentencia por la que, estimándolo, case y anule la sentencia recurrida, dictando en su lugar otra más conforme a Derecho, por la que se restablezca en la integridad de sus pronunciamientos y efectos jurídicos el acuerdo que la sentencia dejó sin efecto, con lo demás que sea procedente.
CUARTO.- Por providencia de fecha 17 de julio de 2002 se admitió a trámite el presente recurso de casación, ordenándose por otra de fecha 10 de octubre de 2002 entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (AYUNTAMIENTO DE LA CORUÑA), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al mismo; lo que hizo mediante escrito de fecha 29 de noviembre de 2002, en los que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia por la que se declare que no ha lugar a la casación interesada, con expresa imposición de costas al recurrente.
SÉPTIMO.- Por providencia de fecha 4 de mayo de 2004, se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 30 de junio del corriente, en que tuvo lugar.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- La Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley de Haciendas Locales 39/1988, de 28 de diciembre estableció que: “Los Presupuestos Generales del Estado de cada año incluirán crédito en favor de aquellas Entidades locales que, cualquiera que sea la forma de gestión, tengan a su cargo el servicio de transporte colectivo urbano. La distribución del crédito, que estará determinada por las correspondientes leyes, podrá efectuarse a través de alguna de las siguientes fórmulas:.., subvenciones finalistas para el sostenimiento del servicio, otorgadas en función del número de usuarios del mismo y de su específico ámbito territorial” La Ley 41/19944, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1995, dispuso en su artículo 93 que: “Para dar cumplimiento a lo previsto en el último párrafo de la disposición adicional decimoquinta de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, se fija inicialmente en 5.835 millones de pesetas el crédito destinado a subvencionar el servicio de transporte colectivo urbano prestado por Corporaciones Locales de más de 50.000 habitantes no incluidas en el Área Metropolitana de Madrid o en la extinguida Corporación Metropolitana de Barcelona, cualquiera que sea su modalidad o forma de gestión, siempre que no reciban directamente otra subvención del Estado, ya sea aisladamente o en concurrencia con otras Administraciones Públicas, en virtud de algún convenio de financiación específico o contrato programa, en el que se prevea la cobertura del déficit de explotación en modalidades de transporte idénticas a las subvencionadas por este sistema. Dicho crédito se distribuirá teniendo en cuenta el número de usuarios del mismo y los kilómetros de la red dentro de su ámbito territorial, o los objetivos que se acuerden para la coordinación de los distintos modos de transporte”. La vigencia de esta disposición fue prorrogada para 1996 por el Real Decreto-ley 12/1995, de 28 de diciembre. Mediante acuerdo de 2 de abril de 1997 la Dirección General de Coordinación con las Haciendas Locales estableció las cantidades que en concepto de subvención al transporte colectivo urbano corresponden a las Entidades Locales, una vez realizada la distribución del crédito presupuestario previsto para tal fin, reconociéndose al Ayuntamiento de La Coruña una subvención por la cuantía total de 8.545.204 pesetas, de las que 2.068.713 lo eran por el concepto de subvención a la longitud de la red, 6.476.491 por el concepto de demanda, y 0 por el de déficit por billete. Interpuesto recurso ordinario por dicho Ayuntamiento fue desestimado por resolución del Subsecretario de Economía y Hacienda, lo que motivo la interposición del recurso contencioso- administrativo ante la Sala correspondiente del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, con el suplico de que se declare la nulidad de los actos recurridos, y se reconozca el derecho del Ayuntamiento a que se practique una nueva distribución de las subvenciones de acuerdo con los criterios del art. 93 de la Ley 41/1994 o, en su caso, computándose como déficit de explotación la cantidad de 216.183.980 ptas, incluido IVA, a que asciende la subvención abonada por el Ayuntamiento a la Compañía concesionaria del servicio -Compañía de Tranvías de la Coruña S.A.-. El Tribunal dictó sentencia en la que se estima parcialmente el recurso, anula las resoluciones recurridas en los términos que expone en el fundamento jurídico tercero, en el que se dice: “““Alega básicamente la recurrente como motivos de impugnación del recurso que la resolución impugnada no se halla suficientemente motivada, no responde al interés público que ha de perseguir toda subvención teniendo en cuenta que da preferencia en exceso a las entidades que presten el servicio deficitariamente. Finalmente, también se alega que debe tenerse en cuenta la subvención otorgada por la Corporación recurrente a la empresa que presta el servicio de transporte a los efectos de deducirla del déficit de explotación. Rechazando previamente el motivo de impugnación basado en la inclusión de la subvención concedida por la Corporación demandante a la empresa que presta el servicio de transporte en dicho municipio, toda vez que dicha decisión de alcance estrictamente bilateral no puede ser tenida en cuenta, pues como bien dice el acto impugnado ello supondría que fuese en última instancia la Administración del Estado la que terminaría por soportar la carga de la subvención otorgada si ésta se incluye en la parte destinada al déficit de explotación, lo cierto no obstante, es que ha de aceptarse la disconformidad a Derecho de la resolución impugnada en la medida en que otorga un valor desproporcionado al concepto de “déficit de explotación”, pues le confiere un porcentaje del 90% del montante a distribuir, frente al 5% de la variable de longitud del trazado, o del 5% de la variable por demanda. Y qué duda cabe que el mentado art. 93 de la Ley 41/94 confiere plena discrecionalidad a la Administración demandada para “valorar los objetivos que se acuerden para la coordinación de los distintos medios de transporte”, y que ello se traduce en la fijación de los porcentajes que tenga por conveniente sin que sea oportuno que los Tribunales de Justicia sustituyan esa discrecionalidad administrativa por la suya propia. pero presupuesto lo anterior, sin embargo, no podemos sino reconocer que esa discrecionalidad tropieza con límites concretos como son los relativos a los elementos reglados de toda decisión administrativa (el respeto debido a la competencia y procedimiento); el control sobre los hechos determinantes, derechos fundamentales, principios generales del Derecho y el propio fin perseguido, evitando que esa discrecionalidad pueda incurrir en arbitrariedad, proscrita por el art. 9.3 de la CE, o pueda suponer una desviación de poder contraria al art. 83.2 de la Ley Jurisdiccional. Lo cierto es que del precepto citado, art. 93 de la Ley 41/94, no se deduce que el déficit de explotación haya de suponer de hecho el factor fundamental y casi exclusivo de la subvención, hasta el punto de que alcance el 90% del crédito otorgado. Si ésta fuese la intención del legislador lo hubiese expresado con un tenor literal distinto. Pero en todo caso, cobra especial significación los argumentos expuestos por la Corporación recurrente cuando viene a indicar que esta medida de fomento que supone la subvención no respondería al interés público perseguido si se subvencionase única, o al menos primordialmente, los servicios de transporte prestados deficitariamente. Se convertiría precisamente en un desaliento para las Corporaciones que como la de la recurrente prestan sus servicios eficazmente sin déficit de explotación alguno. Esta Sala y Sección ya ha tenido ocasión de declarar que la subvención, como manifestación de la técnica de fomento, requiere de un interés público que debe ser objeto de satisfacción, precisamente por la finalidad de estímulo que pretende. Y si bien es cierto que cuando se trata de subvencionar actividades públicas la afirmación anterior puede ser objeto de matizaciones, sin embargo, lo que es evidente es que la fijación de los criterios de reparto de la subvención en cuestión que ha hecho la Administración demandada resulta claramente desproporcionada, con merma de los principios de eficacia administrativa (art. 103 de la CE), de objetividad en el otorgamiento de la subvención (art. 81.6 de la Ley General Presupuestaria de 23 de septiembre de 1988) y de interdicción de arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3 de la CE), pues por la primacía absoluta del factor deficitario en la distribución del crédito presupuestario ello pudiera suponer que en algún caso, fuere más conveniente para las Corporaciones Locales que el servicio de transporte que prestan sea deficitario. Ello no significa que la Administración del Estado no deje de tener en cuenta el déficit de explotación como criterio o concepto objeto de subvención, sino que la fijación de ese criterio en un porcentaje del 90% resulta claramente excesivo. Conforme a lo expuesto debe estimarse el recurso contencioso-administrativo en el bien entendido sentido que la estimación ha de serlo con carácter parcial, pues la pretensión de la recurrente de que practique nueva distribución de las subvenciones según los criterios expuestos en el art. 93 de la Ley 41/94 no puede ser reconocida sino en la forma concretada en esta sentencia, dejando siempre a salvo la discrecionalidad de la Administración demanda para que mediante nueva resolución fije los conceptos y porcentajes objeto de subvención que tenga por conveniente, - aunque ajustándose a la proporcionalidad antes expresada-, así como respetando las situaciones jurídicas ya fenecidas y que pudieran hacer referencia a otras Corporaciones afectadas por dicha subvención del transporte colectivo urbano establecida en la mentada Ley 41/94 y objeto de examen en los presentes autos”““. Contra esta sentencia se ha interpuesto por el Abogado del Estado el presente recurso de casación que se basa en un único motivo que ha quedado transcrito en los antecedentes.
SEGUNDO.- El recurso debe estimarse, pues la sentencia recurrida, como se indica por el Abogado del Estado, ha invadido un campo reservado a la discrecionalidad administrativa que está vedado al control jurisdiccional, y ha creado una indefinición en orden a determinar cuál es el porcentaje adecuado en que debe computarse el déficit del servicio para que no pueda entenderse que es desproporcionado en relación con los otros criterios tenidos en cuenta para cuantificar la subvención. Es indudable, y en la propia sentencia se reconoce, que el déficit en la explotación del servicio es un criterio que tiene su fundamento en la normativa que ha sido examinada anteriormente. Así la propia Ley de Haciendas Locales lo deja entrever en la DA 15ª, cuando habla de subvenciones finalistas para el sostenimiento del servicio, lo que da a entender que el fin principal de la subvención es el de que el servicio continúe en funcionamiento coadyuvando a evitar su desequilibrio económico. También lo tiene en cuenta el artículo 93 de la Ley 41/94, pues no otra cosa puede inducirse de excluir de la subvención a aquellas entidades locales que reciban otra subvención, en virtud de algún convenio de financiación específico o contrato-programa en el que se prevea la cobertura del déficit de explotación en modalidades de transporte idénticas a las subvencionadas por este sistema. La primacía de este concepto sobre los restantes deriva además de la propia esencia de la subvención, que, como manifestación de la actividad de fomento, está dirigida a que las necesidades públicas puedan ser satisfechas, y entre ellas el transporte colectivo urbano de viajeros. El establecimiento de un porcentaje mucho mayor dirigido a cubrir ese déficit frente a otro mucho menor por cada uno de los otros dos criterios legales, es también una consecuencia de ese fin primordial, pues mientras que un servicio en quiebra está abocado a su extinción, los otros objetivos-aumento de la longitud de la red y del número de pasajeros-, son objetivos de mejora que pueden esperar hasta que aquél más fundamental no se logra, mediante el oportuno equilibrio presupuestario. El determinar en que porcentaje debe aplicarse cada uno de los criterios es una cuestión que, como se dijo, pertenece al ámbito de la discrecionalidad administrativa, que indudablemente habrá de ejercerse de forma racional y no arbitraria, pero que salvada estas exigencias, permanece extramuros de esta jurisdicción. No se observa que en esta ocasión la determinación de los porcentajes -90% para subvenir déficits, y 5% para cada uno de los otros dos criterios- haya incurrido en esa arbitrariedad o irracionalidad. En primer lugar, como ya se dijo, porque el sostenimiento del servicio es primordial frente a su mejora, y, en segundo término, porque si se examina el cuadro de subvenciones al transporte colectivo urbano para 1996, que obra en el expediente, se verá que, salvo cuatro poblaciones -Cádiz, La Coruña, Fuengirola y Fuerteventura-, las restantes presentan fuertes déficits, y parece lógico que la Administración acuda a atender a aquellas necesidades más urgentes con el fin de que los servicios de transportes no dejen de prestarse, al menos en las mismas condiciones que las actuales, teniendo en cuenta, sobre todo, que el importe de los créditos destinados a la subvención al transporte es limitada -5.835 millones de pesetas-, y sería absurdo que se destinase una mayor parte de ellos a fines distintos de los de la propia subsistencia de los servicios, surgiendo servicios muy prósperos en unas ciudades mientras que otras estarían en situación de postración con servicios en mal funcionamiento. No se trata, por tanto, de primar la mala gestión o la ineficiencia, sino de ejercitar la función subvencional de los servicios mal dotados, y poco prósperos, no siempre por razón de una inadecuada administración, sino por otras causas de tipo estructural que obliga a llevarlo a zonas no rentables con grandes costes financieros y escasos ingresos. Se trata, en definitiva, de aplicar el principio de objetividad que debe presidir el otorgamiento de las subvenciones, según el artículo 89.6 de la Ley General Presupuestaria, como motivadamente se expresa en el acto que resuelve el recurso ordinario, con lo que la objeción de falta de motivación queda salvada por los razonamientos que en el mismo se contienen. En fin, no puede acogerse tampoco la pretensión subsidiaria de que se apliquen como subvención por déficit, las cantidades satisfechas por el Ayuntamiento a la Concesionaria -216.183.980 ptas.-, porque ello contrariaría la propia exclusión legal que hace el artículo 93 de la Ley 41/94, de concurrencia de subvenciones, y además, como indica el acto que resuelve el recurso ordinario “resulta evidente que el transporte colectivo urbano de viajeros afecta de una manera particular a las Corporaciones Locales en cuyo ámbito territorial se presta; de ahí que su financiación, sin perjuicio de las aportaciones del Estado, corra a cargo de las mismas, por lo que la cooperación estatal no puede llevarse al extremo de considerar como déficit la subvención municipal, ya que tal aportación no es sino una obligación derivada de un pacto suscrito entre la Corporación municipal y un tercero”. Procede, por ello, estimar el recurso de casación, y desestimar el recurso contencioso- administrativo, por ser ajustados a derecho los actos recurridos.
TERCERO.- No se dan circunstancias de costas en la primera instancia, debiendo cada parte satisfacer las suyas en esta casación, de conformidad con el art. 139 de la Ley Jurisdiccional. En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,
FALLAMOS
Que declaramos haber lugar y, por lo tanto, ESTIMAMOS el presente recurso de casación nº 1718/2001, interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO contra la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en fecha 30 de enero de 2001 y recaída en el recurso nº 176/1998, debemos revocar dicha sentencia, y declaramos no haber lugar al recurso contencioso administrativo interpuesto contra la resolución de del Subsecretario de Economía y Hacienda de fecha 5 de noviembre de 1997, desestimatoria en recurso ordinario de la de 2 de abril 1997, de la Dirección General de Coordinación de las Haciendas Territoriales, que establecía las cantidades que en concepto de subvención al transporte colectivo urbano de viajeros de 1996 corresponden a las Entidades Locales; sin expresa condena en costas de la instancia, debiendo cada parte satisfacer las suyas en esta casación. Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. ÓSCAR GONZÁLEZ GONZÁLEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.
