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DECISIÓN DE LA COMISIÓN ARBITRAL

23/07/2004
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Decisión 1/2004, de 22 de junio, de la Comisión Arbitral (BOPV de 23 de julio de 2004). Texto completo.

DECISIÓN 1/2004, DE 22 DE JUNIO, DE LA COMISIÓN ARBITRAL

En la ciudad de Vitoria-Gasteiz, a 22 de junio de 2004, el pleno de la Comisión Arbitral, formado por el presidente D. Fernando Luis Ruiz Piñeiro y los vocales D. Iñaki Lasagabaster Herrarte, D. Mario Fernández Pélaz, D. Edorta Cobreros Mendazona, D. Fernando Campo Antoñanzas, D. Andrés Urrutia Badiola y D. José Manuel Castells Arteche, ha pronunciado la siguiente

DECISIÓN

En la cuestión de competencia registrada con el núm. 1/2004, planteada por el Gobierno Vasco en relación con el proyecto de norma foral de creación del Fondo de Insuficiencia Financiera en materia de ayudas de emergencia social, admitido a trámite el 20 de enero de 2004 por las Juntas Generales del territorio histórico de Álava y comunicado al Gobierno Vasco (a efectos de la previsión del artículo 48 de la Ley de la Comisión Arbitral) el 12 de febrero de 2004. Ha sido ponente D. Edorta Cobreros Mendazona, quien expresa el parecer del pleno de la Comisión Arbitral.

ANTECEDENTES

1.º El 3 de marzo de 2004 el letrado del Gobierno Vasco, en la representación que ostenta, planteó cuestión de competencia en relación con el proyecto de norma foral de creación del Fondo de Insuficiencia Financiera en materia de ayudas de emergencia social (en adelante, el proyecto cuestionado) de las Juntas Generales del territorio histórico de Álava.

La cuestión de competencia ha sido formulada en plazo, su planteamiento fue notificado debidamente a la Mesa de las Juntas Generales de Álava y ésta, de conformidad con lo previsto en el artículo 49 de la Ley de la Comisión Arbitral, acordó la suspensión de la tramitación parlamentaria del proyecto cuestionado.

2.º La vulneración del orden competencial establecido entre las instituciones comunes de la Comunidad Autónoma y las forales de los territorios históricos aducida por el Gobierno Vasco se fundamenta, sintéticamente resumidos, en los siguientes motivos:

A pesar de que la Diputación Foral de Álava, autora del proyecto cuestionado, reconoce en su propia exposición de motivos que carece de competencias al respecto, pretende regular un fondo de financiación de las citadas ayudas de emergencia social aduciendo una supuesta insuficiencia en la financiación de la entidad competente, que es el Gobierno Vasco, adicionando, además, su intención de deducir lo así financiado de su aportación al Gobierno Vasco. Sobre estos dos aspectos –incompetencia en materia de ayudas de emergencia social y violación del régimen de distribución de recursos económico-financieros entre las instituciones comunes y los órganos forales– gira el planteamiento de la cuestión de competencia formulada por el Gobierno Vasco.

A) En cuanto a la incompetencia ratione materiae, el letrado del Gobierno Vasco razona de la siguiente manera. La asistencia social es una competencia de la Comunidad Autónoma, según lo dispuesto en el artículo 10.12 EA. La Ley de Territorios Históricos, por su parte, estableció que el ejercicio de la potestad legislativa y de desarrollo normativo corresponde a las instituciones comunes y que a los territorios históricos les corresponde, en principio, la ejecución dentro de su territorio de la legislación de las instituciones comunes, sin perjuicio de la acción directa de éstas (art. 7.c.1 LTH).

La Ley del Parlamento Vasco 5/1996, de 18 de octubre, de Servicios Sociales reguló, entre otros aspectos, los cometidos de cada instancia territorial, y, por lo que aquí más interesa, definió la “acción directa” como “la competencia de ejecución respecto a aquellos programas, centros o servicios que por su interés general o por sus específicas condiciones económicas y sociales tengan que ser prestados con carácter unitario en todo el territorio del País Vasco” (art. 9.2). Tal calificación se prevé en forma de decreto del Gobierno Vasco, previo informe favorable del Consejo Vasco de Bienestar, y su consecuencia inmediata es la asunción en exclusiva por el Gobierno Vasco de la competencia de ejecución, excluyendo de su ejercicio a los órganos forales.

Las ayudas de emergencia social mencionadas en la ley anterior tienen una normativa específica plasmada en la Ley del Parlamento Vasco 12/1998, de 22 de mayo, contra la Exclusión Social, en cuyo artículo 43 son declaradas como “acción directa en materia de asistencia social”. Declaración de acción directa por parte del Legislador vasco de la máxima trascendencia para el letrado del Gobierno Vasco, puesto que ya no será el Ejecutivo el que haga uso de una facultad con la carga de declararlo y justificarlo caso a caso, sino que es el propio Legislador quien concibe las ayudas de emergencia social como acción directa con carácter general y permanente, alteración que no sólo afecta al modelo previsto en la Ley de Territorios Históricos, sino que implica una ordenación directa de la intervención competencial de los diversos niveles administrativos por el Parlamento Vasco.

Por otro lado, estas ayudas de emergencia social están legalmente configuradas como de concesión subvencional y supeditadas a las (limitadas) disponibilidades presupuestarias, consignadas en los correspondientes créditos ordinarios en los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma.

Además, las diputaciones forales quedan excluidas de esta materia puesto que, legalmente, el reparto efectuado es que el Gobierno Vasco instrumenta los recursos y medios suficientes para la ejecución del Plan Vasco de Inserción (que es en el que se integran las ayudas de emergencia social), a incluir en el anteproyecto de ley de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Euskadi, y el reconocimiento y el pago (o la denegación, en su caso) corresponden a los ayuntamientos, careciendo las diputaciones forales de competencia alguna; lo que resulta claro tras la modificación del artículo 13 de la Ley contra la Exclusión Social por la Ley 9/2000, de 10 de noviembre. Todo esto se ve corroborado, a juicio de la representación del Gobierno Vasco, por el Decreto 155/2001, de 30 de julio, de determinación de funciones en materia de servicios sociales (que recogió el acuerdo interinstitucional firmado entre el Gobierno Vasco, las diputaciones forales y Eudel, el 8 de febrero de 2001), conforme al cual el Gobierno Vasco garantiza la prestación de las ayudas de emergencia social y los ayuntamientos las gestionan (es decir, tramitan y conceden).

En consecuencia, sobre las ayudas de emergencia social, las diputaciones forales no ostentan competencia alguna. Esta afirmación no queda desmentida por hipotéticas competencias complementarias con posible fundamento en la disposición adicional segunda del Decreto 199/1999, de 20 de abril, que regula las ayudas de emergencia social y que dispone que lo establecido en el decreto se entiende sin perjuicio de otras acciones que, en materia de asistencia social, puedan desarrollar los órganos forales y las corporaciones locales. En efecto, estas acciones complementarias pueden afectar a los beneficiarios de las ayudas de emergencia social, pero con otro fundamento –esto es, para otras acciones– y sin actuar nunca en el marco de las ayudas de emergencia social ni interferir en las competencias de las instituciones comunes sobre dichas ayudas de emergencia social.

El fondo previsto en el proyecto cuestionado viene a incidir de lleno en este ámbito, al complementar directamente las ayudas de emergencia social careciendo de habilitación legal para ello y vulnerando el sistema de distribución de competencias diseñado por el Parlamento Vasco en la Ley de Servicios Sociales y en la Ley contra la Exclusión Social. Es doctrina consolidada que el poder de gasto no puede ejercerse al margen del sistema de distribución de competencias, pues no existe una competencia subvencional autónoma, con lo que la simple consignación de un fondo presupuestario diferenciado constituye en sí misma una distorsión del reparto competencial, que compromete la unidad y coherencia del sistema prestacional e introduce factores de discriminación entre los ciudadanos de los tres territorios históricos y es insolidario con éstos.

B) Con respecto a la tacha de alteración unilateral del sistema de distribución de recursos de la Comunidad Autónoma de Euskadi y del régimen de aportaciones de los órganos forales a las instituciones comunes de la Comunidad Autónoma del País Vasco, las alegaciones del Gobierno Vasco parten del dato de que en la exposición de motivos del proyecto cuestionado se señala que “los importes que se abonen con cargo a este fondo de insuficiencia tendrán la consideración de pago anticipado y a cuenta de las aportaciones que el territorio histórico de Álava deba realizar al Gobierno Vasco en 2004, dada la titularidad autonómica de la competencia sobre ayudas de emergencia social”.

Es cierto, reconoce el letrado del Gobierno Vasco, que en la parte dispositiva del proyecto cuestionado esta pretensión no se articula, pero con ello la Diputación Foral de Álava demuestra determinada voluntad unilateral claramente contraria al carácter paccionado de la determinación de las aportaciones (directamente derivado del Estatuto de Autonomía del País Vasco y de la Ley de Territorios Históricos).

3.º El letrado de la Diputación Foral de Álava, por su parte y en la representación que ostenta, formuló en plazo sus alegaciones de oposición a la cuestión de competencia planteada por el Gobierno Vasco, considerando que el proyecto cuestionado es plenamente conforme con el orden competencial y fundamentándolo en los motivos que se recogen a continuación.

De un modo claro y expreso se admite y reconoce por la Diputación Foral de Álava que la competencia en materia de ayudas de emergencia social corresponde a las instituciones comunes. Asimismo, se manifiesta que no se pretende en modo alguno vulnerar el procedimiento de fijación de las aportaciones a la Hacienda General del País Vasco. Las alegaciones más pormenorizadas se realizan en orden inverso al presentado por el Gobierno Vasco en su escrito de planteamiento de la cuestión de competencia y son del siguiente tenor:

A) Con respecto a la vulneración del sistema legal de aportaciones, la Diputación Foral de Álava, aunque reconoce la posibilidad de interpretaciones diversas, considera que el último párrafo de la exposición de motivos del proyecto cuestionado es susceptible de una interpretación diferente a la que realiza el Gobierno Vasco. A estos efectos, la Diputación Foral de Álava entiende que lo allí expresado debe interpretarse conjuntamente con otro Acuerdo del Consejo de Diputados (de la misma fecha del aprobatorio del proyecto cuestionado) por el que se proponía a las Juntas Generales de Álava el ejercicio de su particular iniciativa legislativa ante el Parlamento Vasco (prevista en el art. 27.4 EA), para el reintegro completo por el Gobierno Vasco de las cantidades que las diputaciones forales y los ayuntamientos dedicasen, con cargo a los fondos propios de sus presupuestos, al abono de ayudas de emergencia social; reintegro que, además, se pretendía que tuviese carácter retroactivo.

De esto y de la supresión de una disposición adicional en la que sí se ordenaba la intervención jurídica y política necesaria para obtener el reintegro mencionado, la Diputación Foral de Álava entiende que no hay intención alguna de proceder unilateralmente a deducción ninguna.

Considera, por último, que al tratarse de una exposición de motivos sin correlación con precepto alguno de la parte dispositiva no puede tenerse en cuenta en esta cuestión de competencia.

B) Sobre la competencia de la Diputación Foral de Álava para la aportación de fondos en materia asistencial, su representación legal sostiene que resulta de aplicación al caso la jurisprudencia constitucional (especialmente las SSTC 13/1992 y 68/1996) sobre la potestad subvencional del Estado, entendiendo que la Diputación ha hecho una determinación genérica o global que nutre la Hacienda autonómica, ya que tratándose de una competencia de financiación que le corresponde al Gobierno Vasco, la insuficiencia presupuestaria existente se suple con la aportación de fondos de otra Institución.

Se sostiene, además, otra interpretación diferente a la del Gobierno Vasco en lo que se refiere a la “acción directa” prevista en el art. 7.c.1 LTH, basada en la exclusividad de la intervención de las instituciones comunes. Para la Diputación Foral de Álava del hecho de otorgar competencias en las ayudas de emergencia social a los ayuntamientos, por un lado, y del hecho de que la cantidad asignada sea insuficiente, por otro, se derivaría para las diputaciones forales la obligación de apoyar financieramente a los ayuntamientos. Además, la asistencia económica a los municipios es una competencia típica de las diputaciones (según el art. 36.1 LBRL). De todo ello se deduce que la Diputación Foral de Álava tiene título competencial no para normar ni para gestionar las ayudas de emergencia social pero sí para realizar aportaciones financieras a los ayuntamientos de su territorio histórico con esta finalidad.

Por otra parte, la actuación de la Diputación Foral de Álava tiene un claro componente de “complementariedad” de la actuación del Gobierno Vasco en ayudas de emergencia social, que no puede ser eliminado con la interpretación de la exclusividad que hace el Gobierno Vasco y que incluso iría en contra de sus propios actos, al haber dado por buenas actuaciones realizadas al respecto por la Diputación Foral de Álava.

4.º No habiéndose personado ni intervenido más partes, para la deliberación y fallo de la presente decisión se señaló el día 22 de junio de 2004.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

1.º Se plantea por el Gobierno Vasco una cuestión de competencia en relación con el proyecto de norma foral de creación del Fondo de Insuficiencia Financiera en materia de ayudas de emergencia social, en tramitación ante las Juntas Generales del territorio histórico de Álava. Se opone la Diputación Foral de Álava, para quien el proyecto cuestionado es plenamente conforme con el orden normativo de competencias. Todo ello en los términos suficientemente recogidos en los antecedentes de esta decisión.

Corresponde, pues, a esta Comisión Arbitral, de conformidad con lo dispuesto en el art. 54.1 LCA, determinar si el proyecto cuestionado se adecua o no a la distribución competencial.

2.º Tanto el Gobierno Vasco como la Diputación Foral de Álava están conformes en situar el proyecto cuestionado como una actuación jurídica en el ámbito material de la “asistencia social”, lo cual facilita en cierto modo la delimitación competencial aunque no exime de analizar y calificar dicha actuación, pues a tales efectos al interpretación de cada parte difiere.

Para comenzar, tenemos que señalar que la materia “asistencia social” fue asumida como competencia exclusiva por la Comunidad Autónoma del País Vasco en el art. 10.12 de su Estatuto de Autonomía. Por lo que respecta a la distribución interna, fue la Ley de Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos la que dispuso que correspondía a los territorios históricos la ejecución dentro de su territorio de la legislación de las instituciones comunes en materia de asistencia social, “sin perjuicio de la acción directa de las instituciones comunes del País Vasco” (art. 7.c.1 LTH).

Tampoco hay discusión, entonces, en que en esta materia el reparto es entre la legislación, que corresponde a las instituciones comunes y la ejecución, que corresponde a los territorios históricos. La diferencia interpretativa se sitúa, así, en el alcance o las consecuencias que se derivan de la actualización de la previsión de una acción directa por parte de las instituciones comunes.

Concretando más los términos jurídicos de la disputa, la vigente Ley del Parlamento Vasco 5/1996, de 18 de octubre, de Servicios Sociales, contiene dos previsiones de interés: por un lado, una remisión del régimen de las prestaciones económicas del sistema de servicios sociales a su normativa específica (art. 5.2); y, por otro, una concreción mayor de la acción directa prevista en la Ley de Territorios Históricos. En efecto, con carácter general, se prevé que, en materia de servicios sociales, la “función legislativa” corresponde al Parlamento Vasco (art. 9.1); el “desarrollo normativo” al Gobierno Vasco (art. 9.2); y la “ejecución de las normas” a las diputaciones forales, ayuntamientos y demás entes locales (art. 9.3). Por lo que se refiere específicamente a la “acción directa” en esta materia, entiende por tal la Ley que es “la competencia de ejecución respecto a aquellos programas, centros o servicios que por su interés general o por sus específicas condiciones económicas y sociales tengan que ser prestados con carácter unitario en todo el territorio del País Vasco” (art. 9.2, segundo párrafo).

Por su parte, la normativa específica, que es la Ley 12/1998, de 22 de mayo, contra la Exclusión Social, regula las ayudas de emergencia social como uno de los tres instrumentos destinados a la inserción y a la prevención de la exclusión (junto con los convenios de inserción y el ingreso mínimo de inserción, este último sustituido por la renta básica, a partir de la Ley 10/2000, de 27 de diciembre, de Carta de Derechos Sociales), que se definen como “prestaciones económicas dirigidas a la cobertura de gastos específicos, de carácter ordinario o extraordinario, necesarios para prevenir, paliar o evitar situaciones de marginación social” (art. 2). Esta misma ley establece que, “en razón de la competencia de acción directa en materia de asistencia social, se consignarán anualmente en los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma del País Vasco los recursos económicos necesarios para la financiación de las cuantías de las prestaciones económicas reguladas en la presente ley” (art. 43.1). Es cierto que, a continuación, se prevé que las “diputaciones forales y los ayuntamientos consignarán anualmente en sus respectivos presupuestos los recursos económicos necesarios para la ejecución de las competencias previstas en la presente ley” (art. 43.2); pero no menos cierto es que, específicamente para las ayudas de emergencia social, la Ley 9/2000, de 10 de noviembre, modificó el artículo dedicado a las funciones de la Comisión Interinstitucional para la Inserción, con la finalidad explícita de eliminar la intermediación de las diputaciones forales y que las prestaciones previstas fueran abonadas directamente por el Gobierno Vasco a los ayuntamientos (que son los que tienen la competencia para reconocer y pagar las ayudas de emergencia social, según el art. 42.f y g).

Finalmente, como normativa de desarrollo tenemos el Decreto 199/1999, de 20 de abril, por el que se regulan las ayudas de emergencia social, anterior en el tiempo, por tanto, a la modificación de la Ley contra la Exclusión Social, mencionada en el párrafo anterior (modificado, a su vez por el Decreto 318/2002, de 30 de diciembre, pero en un aspecto que aquí no interesa). Pues bien, en esta disposición reglamentaria se advierte claramente la posición intermedia de las diputaciones forales, que reciben el dinero previsto del Gobierno Vasco, lo transfieren a los ayuntamientos y, si sobra, éstos lo devuelven a las diputaciones forales y éstas al Gobierno Vasco, nuevamente. Con posterioridad a la reforma legal de 2000, el Decreto 155/2001, de 30 de julio, de determinación de funciones en materia de servicios sociales, recoge como competencia del Gobierno Vasco la prestación de ayudas de emergencia social (art. 2.2) y como competencia de los ayuntamientos la gestión (entendiendo por tal la tramitación y la resolución de las ayudas de emergencia social; art 4.1.5). Por su parte, las diputaciones forales son competentes para la función de apoyo a las medidas de inserción social, gestionando la prestación de renta básica, las pensiones no contributivas de invalidez y de jubilación y las pensiones de ancianidad e invalidez del Fondo de Bienestar Social (art. 3.3); pero sin mencionarse en ningún momento actuación alguna, ni siquiera de pura gestión, de las ayudas de emergencia social. Es cierto que, a continuación, este mismo decreto reconoce a las diputaciones forales la competencia para la gestión de cualquier otra prestación económica que estimen oportuno regular y conceder, bien como ayudas independientes, bien como ayudas complementarias de otros programas o servicios, entendiéndose comprendidas en esta categoría determinadas ayudas de tipo económico (hasta ocho), pero entre éstas no figura ninguna complementaria a las ayudas de emergencia social.

3.º Este recorrido por el ordenamiento de las ayudas de emergencia social nos permite ahora abordar con mejor conocimiento el núcleo del problema, cual es si el territorio histórico de Álava es competente para crear un Fondo de Insuficiencia Financiera en esta materia, con el carácter de “subsidiario a las consignaciones que en concepto de ayudas de emergencia social para el territorio histórico de Álava están previstas en los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma del País Vasco y en sus disposiciones de desarrollo” (art. 2 del proyecto cuestionado). Todo ello partiendo de un reconocimiento explícito de la ajenidad de la competencia que ahora procede recordar y que se formula en su exposición de motivos en dos momentos. Así, por un lado, se dice que la “experiencia acumulada pone en evidencia un planteamiento financiero por parte del Gobierno Vasco inadecuado a la demanda real de ayudas de emergencia social, que no obedece a situación coyuntural alguna y que amenaza con cronificar dicha insuficiencia descargando responsabilidades propias del Ejecutivo autonómico sobre el presupuesto de administraciones locales que –como la Diputación Foral de Álava–carecen de competencias en la materia”. Y, por otro lado, se hace expresamente referencia, un poco más adelante, a “la titularidad autonómica sobre las ayudas de emergencia social”.

Así, pues, la cuestión estriba en si, no teniendo competencias para la regulación ni la gestión de las ayudas de emergencia social, la Diputación Foral de Álava puede crear por norma foral un fondo presupuestario como el indicado para prestar tales ayudas económicas, vía transferencia a los ayuntamientos (que son los que analizan, estiman y abonan con cargo a las transferencias directamente recibidas del Gobierno Vasco las ayudas de emergencia social, como ya sabemos).

Para contestar mejor a esta cuestión conviene discernir lo siguiente:

A) En primer lugar, es claro que en el reparto interno de competencias el principio general es que, en materia de asistencia social, los territorios históricos tienen la competencia de ejecución (ex art. 7.c.1 LTH); competencia que, eso sí, no puede perjudicar la previsión expresa de una “acción directa” de las instituciones comunes del País Vasco.

No hay más concreciones sobre el contenido y el alcance de esta “acción directa” prevista en la Ley de Territorios Históricos, aunque se deduce sin ningún género de duda que se trata de una intervención en las actuaciones de ejecución, precisamente. No habiendo delimitación legal alguna, en principio tal intervención de acción directa podrá referirse a alguna o a todas las competencias ejercidas sobre los concretos aspectos de la asistencia social a los que se refiera; o, dicho de otra manera, el desplazamiento de las diputaciones forales por parte del Gobierno Vasco en la ejecución de las actividades que constituyan asistencia social, en las que se decida que va a haber una acción directa, podrá ser parcial o total. La ulterior previsión en la Ley de Servicios Sociales (art. 9.2, ya mencionado) –relativa a que su justificación estriba en que por su interés general o por sus específicas condiciones económicas y sociales tenga que ser prestado con carácter unitario en todo el territorio del País Vasco– confirma que cada programa o cada servicio puede tener exigencias diversas a fin de garantizar esa finalidad del carácter unitario de la prestación.

De hecho, en algunos otros ámbitos de acción directa en materia asistencial la exclusión de las diputaciones forales no es absoluta (como es el caso de la prestación de la renta básica, por ejemplo, que ha sustituido al ingreso mínimo de inserción, que venía en el mismo grupo de prestaciones que las ayudas de emergencia social). E incluso en el recorrido que se ha hecho sobre las normas relativas a las ayudas de emergencia social se ha podido apreciar que, inicialmente, la acción directa no excluía absolutamente a las diputaciones forales, puesto que participaban en el análisis de los criterios de distribución en la Comisión Interinstitucional para la Inserción y constituían un eslabón intermedio en la transferencia financiera del Gobierno Vasco a los ayuntamientos. Limitada participación ejecutiva de las diputaciones forales en estas prestaciones asistenciales de carácter económico en que constituyen las ayudas de emergencia social que, posteriormente (a partir de la modificación legislativa de 2000), ha sido expresamente eliminada.

Además, entre las actuaciones susceptibles de recibir apoyo, en forma de ayudas económicas complementarias por parte de las diputaciones forales, tampoco aparecen previstas las ayudas de emergencia social (según el art. 3.3 del Decreto 155/2001, ya mencionado).

Tal radical exclusión de las diputaciones forales en la ejecución de las ayudas de emergencia social, establecida por el Parlamento y el Gobierno Vascos, con fundamento en la acción directa, constituye una opción sobre cuyo acierto no nos corresponde pronunciarnos, pero que, desde el punto de vista del ordenamiento competencial es perfectamente correcta y realizada sin modificar ni afectar al sistema de distribución de competencias (ni modificar la Ley de Territorios Históricos, como parece mantener el letrado del Gobierno Vasco), puesto que sólo actualiza una posibilidad ya prevista en la norma de distribución interna de competencias en que constituye la Ley de territorios históricos.

B) Dicho lo anterior, debemos abordar ya la cuestión decisiva de si cabe, en tal marco de actuaciones, una previsión –como la contenida en el proyecto cuestionado– de un fondo subsidiario que financie las ayudas de emergencia social, tal y como están legalmente diseñadas en la actualidad, y que la Diputación Foral de Álava sustenta en su potestad subvencional y en la asistencia económica a los ayuntamientos.

La respuesta debe ser negativa, pues la potestad de gasto del territorio histórico debe ejercerse en el marco de sus competencias y ya hemos visto que, en esta concreta materia, las diputaciones forales no tienen competencia alguna. Podrá la Diputación Foral de Álava llevar a cabo, en el marco de sus restantes competencias en materia de asistencia social, otras actuaciones distintas (incluso en forma de prestación económica). E inclusive no tendría que descartarse que, conforme a los principios jurídicos de coordinación y cooperación (art. 3.7 de la Ley de Servicios Sociales) o al más genérico e implícito de colaboración, acordase con el Gobierno Vasco algún tipo de intervención; pero siempre de común acuerdo con el titular de la competencia.

Intervenir unilateralmente un territorio histórico, siquiera sea previendo un fondo subsidiario, en un ámbito material en el que no está prevista ninguna función ejecutiva –precisamente porque se ha pretendido una prestación económica unitaria para toda la Comunidad Autónoma del País Vasco (que es la finalidad que anima a la reserva de acción de directa en este ámbito, como ya se ha indicado)–, porque así se ha decidido voluntaria y conscientemente, de conformidad con lo previsto en la Ley de Territorios Históricos, supone una indebida interferencia en una competencia ajena. Es en este preciso sentido en el que el proyecto cuestionado no respeta el orden competencial establecido.

Tampoco puede alegarse que, hasta ahora, el Gobierno Vasco hubiese conocido o incluso permitido determinadas actuaciones financieras de la Diputación Foral de Álava a los ayuntamientos de su territorio histórico en materia de ayudas de emergencia social. Como es bien sabido, la indisponibilidad de las competencias establecidas en el ordenamiento no permite razonar con fundamento en eventuales aquiescencias o incluso dejaciones al respecto.

El Gobierno Vasco ha considerado que el proyecto cuestionado perturba su competencia en la materia y nosotros debemos así reconocerlo y declararlo, conforme al orden objetivo de distribución competencial en la Comunidad Autónoma del País Vasco.

4.º Resta ahora analizar la tacha de intromisión en el sistema de distribución de recursos económicos, aducida desde el Gobierno Vasco, por la previsión contenida en el último párrafo de la exposición de motivos del proyecto cuestionado, que dice así: “Los importes que se abonen con cargo a este Fondo de Insuficiencia tendrán la consideración de pago anticipado y a cuenta de las aportaciones que el territorio histórico de Álava deba realizar al Gobierno Vasco en 2004, dada la titularidad autonómica de la competencia sobre las ayudas de emergencia social”. La Diputación Foral de Álava, por contra, considera que no hay objeto de la cuestión, puesto que en la parte dispositiva no se acoge previsión alguna a este respecto.

Hay que reconocer que, no recogiéndose disposición alguna destinada a incorporarse al ordenamiento, no podemos pronunciarnos sobre una inadecuación al orden competencial de un proyecto de norma foral. A lo máximo podría pensarse en la intencionalidad del autor de la norma, pero no de una incidencia efectiva y real en el orden competencial. Ahora bien, en lo que pueda valer a efectos interpretativos, la afirmación contenida en una exposición de motivos de una norma, vendría a corroborar el carácter de elemento perturbador (esto es, de interferencia o injerencia) en competencia ajena (como es la de las ayudas de emergencia social).

FALLO

En atención a todo lo expuesto, el pleno de la Comisión Arbitral

HA DECIDIDO

Único.– Que el proyecto de norma foral de creación del Fondo de Insuficiencia Financiera en materia de ayudas de emergencia social de las Juntas Generales de Álava no se adecua a la distribución de competencias entre las instituciones comunes y las forales.

La presente decisión se notificará a las partes y a la Mesa de las Juntas Generales de Álava, se publicará en el Boletín Oficial del País Vasco, lo acuerdan los componentes de la comisión que la suscriben y de lo cual yo, el secretario, doy fe.

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