TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 10 de febrero de 2004
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 645/2000
Ponente Excmo. Sr. D. Mariano de Oro-Pulido y López
En la Villa de Madrid, a diez de Febrero de dos mil cuatro.
Visto el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de El Puerto de Santa María, representado y dirigido por la Letrada de los Servicios Jurídicos de dicho Ayuntamiento; siendo parte recurrida la Administración del Estado, representada y dirigida por el Abogado del Estado; y estando promovido contra la sentencia dictada el 8 de octubre de 1999 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional; en recurso sobre deslinde de bienes de dominio público marítimo-terrestre.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional se ha seguido el recurso nº 542/97 promovido por el Ayuntamiento de El Puerto de Santa María y en el que ha sido parte demandada la Administración del Estado sobre deslinde de bienes de dominio público marítimo-terrestre. SEGUNDO.- Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 8 de octubre de 1999 en la que aparece el fallo del tenor literal siguiente: “FALLAMOS. Que con desestimación del recurso interpuesto por el Letrado DÑA. ANA LAVELA PÉREZ en representación de AYUNTAMIENTO DEL PUERTO DE SANTA MARIA, debemos declarar y declaramos ajustada a derecho la Orden recurrida, sin costas.” TERCERO.- Contra dicha sentencia se preparó recurso de casación por el Ayuntamiento de El Puerto de Santa María y elevados los autos y el expediente administrativo a este Tribunal, por el recurrente se interpuso el mismo, y una vez admitido por la Sala se sustanció el recurso por sus trámites legales. CUARTO.- Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 17 de diciembre de 2003, en que tuvo lugar, continuando la deliberación el día 28 de enero de 2004, día de señalamiento del recurso de casación nº 905/00 interpuesto por la entidad Petropuerto S.L. contra la sentencia dictada en fecha 5 de noviembre de 1999 y en su recurso nº 546/97 de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, que desestimó el formulado por dicha entidad contra la misma resolución del Ministerio de Medio Ambiente de fecha 5 de mayo de 1997, impugnada también en el recurso contencioso-administrativo del que dimana la sentencia recurrida ahora en casación, y cuyo expediente administrativo es común para ambos recursos.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional dictó en fecha 8 de octubre de 1999, y en su recurso contencioso-administrativo nº 542/97, por medio de la cual se desestimó el formulado por el Ayuntamiento de El Puerto de Santa María contra resolución del Ministerio de Medio Ambiente de fecha 5 de mayo de 1997 que aprobó el acto de fecha 26 de agosto de 1996 y los Planos de fecha 5 de febrero de 1996 en los que se define el deslinde de los bienes de dominio público marítimo- terrestre del tramo de costa de unos 1.045 metros, correspondiente a la playa de La Puntilla, en el término municipal de El Puerto de Santa María (Cádiz). SEGUNDO.- La sentencia de la Audiencia Nacional desestimó el recurso contencioso- administrativo, no sin antes precisar, de una parte, y con carácter general, el alcance, significado y efectos de las impugnaciones de los deslindes de dominio público, y de otra, referida ya en concreto a los específicos terrenos objeto de delimitación, que los mismos siempre tuvieron la consideración de dominio público integrados en lo que hoy se conoce legalmente como dominio público portuario, y se cedieron por la Dirección General de Puertos a la Diputación de Cádiz por Orden Ministerial de 5 de julio de 1968, luego transferida la concesión al propio Ayuntamiento ahora recurrente, y aprobada por Orden Ministerial de 15 de agosto de 1989, pero vigente -precisa la sentencia- un deslinde exclusivamente -el subrayado es de la propia resolución- de la Zona Marítimo Terrestre de 1970. La sentencia recurrida no obstante reconocer, a la vista de lo dispuesto en el artículo 14.2 de la Ley de Puertos de 24 de noviembre de 1992, la inequívoca naturaleza de dominio portuario de los terrenos litigiosos y, por ende, dominio público marítimo terrestre, no se queda ahí, por entender que se trata de una definición de futuro, sino que, dado que la concesión fue anterior, se adentra en la verdadera naturaleza demanial de aquellos. En este sentido precisa que ya la citada Orden Ministerial de 1970 sobre delimitación de la zona marítimo terrestre hablaba de “terrenos ganados al mar” y la resolución recurrida explica que en los años sesenta la primitiva desembocadura del río Guadalete ha sufrido una profunda transformación por la construcción de espigones y ello, junto con el dique de poniente, produjo una importante aportación natural de arenas creando una playa muy ancha. Pues bien, sobre ese espacio de arenas -continúa la resolución recurrida- “se otorgó la concesión y en las sucesivas fotografías (carpeta blanca del expediente) se observa cómo lo que era un triángulo arenoso continuación natural de la entonces playa (la mancha amarilla bordeada de vegetación es clarísima) se fue ocupando y urbanizando, fijándose las arenas móviles con pinos piñoneros plantados ex profeso, lo que se conoce como invasión antrópica según los estudios del expediente, hasta quedar constreñida la playa en sentido estricto a una franja costera delimitada por un paseo y a la que se ha sustraído toda esa zona que un tiempo fue arena y que era de la misma naturaleza geo-morfologica que la franja costera propiamente dicha”. Ni que decir tiene que, la conclusión a la que llega la sentencia es que ya en 1969, a la vigencia de la Ley de Costas anterior, los terrenos en cuestión eran por naturaleza dominio público marítimo terrestre -artículo 1.1 Ley de 1969- y “si no se incluyeron en el deslinde de 1970 no fue, como dice la parte, por una -ilegal a todas luces en su caso- ““desafectación tácita”“ sino por un deslinde incompleto constreñido a la exclusiva ZMT, no a todos -el subrayado vuelve a ser de la sentencia recurrida- los bienes de dominio público definidos ya en aquella Ley y que al ser pertenencias inalienables e imprescriptibles -artículo 132 C.E.- tanto debieron ser entonces delimitados como hoy procede ser recuperados, que es lo que se ha hecho”. Se ocupa, por último, la resolución recurrida de dar respuesta, en los términos que después se dirán, a la exclusión del deslinde de unos terrenos edificados para viviendas del Puerto, porque “ello no significaría sino que tal vez debiera ampliarse el deslinde, pero no reducirse en aras de un supuesto agravio comparativo y con la torcida cita del art. 14 de la C.E. porque en todo caso los derechos sobre los bienes realmente deslindados son indisponibles”. TERCERO.- Después de esta prolija descripción, necesaria, por otra parte, por lo que después se dirá, estamos ya en condiciones de afrontar los cinco motivos de casación a que se contrae el presente recurso, los dos primeros -falta de motivación e incongruencia omisiva- al amparo del apartado c) y los tres restantes -infracción de los artículos 14 y 132 de la Constitución Española y artículos 3, 4, 5 y 6 de la Ley de Costas e infracción de la jurisprudencia del Tribunal Supremo -al amparo del apartado d), ambos del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción. CUARTO.- Si bien los dos primeros motivos se articulan separadamente, aunque bajo la rubrica común del apartado c) del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional, no existe razón alguna para no proceder a su estudio conjuntamente, desde el momento en que ambos -falta de motivación e incongruencia omisiva- responden a la misma idea de ausencia de respuesta a las alegaciones efectuadas por el recurrente, esencialmente a la desviación de poder, fundamentada, en esencia, en que la pretensión del deslinde no era la determinación, protección, utilización y policía de dominio público marítimo terrestre exigida por el artículo 1 de la Ley de Costas, “sino justamente el hacer coincidir la zona de servicio público portuario declarado por Orden Ministerial de 17 de septiembre de 1970 con la zona marítimo terrestre,... y ello pese a que ni los terrenos tienen uso portuario y menos aún reúnen ninguna de las características físicas que los hagan merecedores de quedar incluidos en le dominio público marítimo terrestre...”. Interesa ante todo precisar que el supuesto de la incongruencia omisiva o ex silentio se produce, como señalan las sentencias del Tribunal Constitucional 124/2000 de 16 de mayo, 186/2002, de 16 de octubre, o la mas reciente 218/2003, de 15 de diciembre, cuando el órgano judicial deja sin respuesta alguna de las cuestiones planteadas por las partes, siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita, cuya motivación pueda inducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución, pues la satisfacción del derecho a la tutela judicial efectiva no exige una respuesta explícita y pormenorizada a todas y cada una de las alegaciones que se aducen como fundamento de la pretensión, pudiendo ser suficiente a los fines del derechos invocado, con atención a las circunstancias particulares del caso, una respuesta global o genérica a las alegaciones formuladas por las partes que fundamenta la respuesta a la pretensión deducida, aún cuando se omita una respuesta singular a cada una de las alegaciones concretas no sustanciales. Habrá que estar, en definitiva, a las particularidades de cada caso para determinar si la denunciada omisión tiene alcance sustancial o si, por el contrario, como ocurre en este caso, puede entenderse razonablemente que ha sido desestimada tácita o implícitamente. Decimos que ocurre así en el presente caso, dado que la argumentación utilizada por la recurrente resulta absolutamente incompatible con la fundamentación de la sentencia, por lo que va de suyo que la argumentación utilizada por la Sala tendente a justificar la naturaleza de dominio público marítimo-terrestre de los terrenos litigiosos implica, en la práctica, el rechazo de los razonamiento sostenidos por el recurrente, no acompañado, por otra parte, de prueba alguna, que ni siquiera interesó en la instancia. En todo caso no estará de mas señalar, en relación con la imputación que se hace a la sentencia de referirse “a la desafectación tácita que esta parte no menciona en la demanda”, que aquella no atribuye tal cuestión a este escrito y sí, sólo, a la parte, lo cual no se trata de una invención de la Sala de instancia, sino de una cuestión que la parte planteó en el trámite de información pública del expediente, lo que se recoge en el antecedente de hecho V de la resolución recurrida, que, por otra parte, no hace sino resumir el escrito de alegaciones evacuado por dicha parte en fecha 2 de septiembre de 1996 -ver copia de dicho escrito en la carpeta negra del expediente-. QUINTO.- Las consideraciones anteriores sirven también para rechazar el cuarto motivo de casación, en el que se imputa infracción del artículo 132 de la Constitución Española y 3, 4, 5 y 6 de la Ley de Costas, sobre la base de hacer supuesto de la cuestión. En efecto, ya hemos dicho que la parte actora ni siquiera pidió el recibimiento de pleito a prueba, de forma que no ha combatido de ninguna manera la decisión de la Administración y los informes técnicos que la avalan. Tampoco combate, ni siquiera hace alusión a ella, la fundamentación tenida en cuenta por la Sala de instancia para desestimar la demanda. Así las cosas, obligado será el rechazo del motivo. SEXTO.- En el tercer motivo de casación se alega infracción del artículo 14 de la Constitución, el cual se considera por el recurrente conculcado, porque otros terrenos contiguos, de idénticas características a los litigiosos -concretamente unas viviendas del Patronato de Casas para Funcionarios, Técnicos y Empleados del Ministerio de Obras Públicas- no han sido también delimitadas como dominio público marítimo-terrestre. Esta Sala ha declarado en sus sentencias de 16 de junio y 14 de julio de 2003 que el hecho de que otros terrenos con las mismas características no se hayan incluido dentro del dominio público marítimo-terrestre no determina la exclusión de aquellos que estuviesen correctamente calificados o definidos como tales, ya que el principio de igualdad carece de trascendencia para amparar una situación contraria al ordenamiento jurídico, pero, además, se añade también en dichas sentencias, la cuestión no está en si otros terrenos deberían haber sido incluidos en el dominio público marítimo-terrestre, sino que lo definitivo es si los incluidos, dentro de esa zona realmente tienen esas características, y ello con independencia de la práctica, en su caso, del correspondiente deslinde. SÉPTIMO.- No mejor suerte puede correr el análisis del quinto y último de los motivos alegados, por infracción de la jurisprudencia del Tribunal Supremo. Se cita en tal sentido las sentencias de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 10 de mayo de 1985 y 8 de junio de 1990. Dejando incluso al margen el defecto en que se incurre, sobre todo en cuanto la segunda de dichas resoluciones, al transcribir párrafos aislados de las mismas sin ponerlas en relación con el caso de autos, es lo cierto que ambas están referidas al artículo 1.2 -zona marítimo-terrestre- de la Ley de Costas de 1969, siendo así que la mención que la sentencia recurrida -fundamento tercero- hace de dicha Ley está limitado al apartado 1 de dicho artículo -playas-. OCTAVO.- Al declararse no haber lugar al presente recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo -artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional-. En virtud de lo dispuesto en el apartado siguiente de este mismo artículo, esta condena alcanza sólo, respecto de la minuta del Abogado del Estado, a la cantidad de 1.200 euros, a la vista de la actividad desplegada por el mismo.
FALLAMOS
Que declaramos no haber lugar al recurso de casación nº 645/00, interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de El Puerto de Santa María, contra la sentencia de 8 de octubre de 1999, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional -recurso nº 542/97- y condenamos a la parte recurrente en las costas del presente recurso de casación, hasta la cantidad máxima, respecto de la minuta del Abogado del Estado, de 1.200 euros. Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo.Sr.D.Mariano de Oro- Pulido y López, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretario, certifico.
