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MUÑOZ MACHADO, Santiago: Tratado de Derecho Administrativo, Volumen I, Editorial Cívitas, 2004, 1416 páginas

18/02/2004
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El profesor Muñoz Machado, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Complutense de Madrid, inicia con este primer volumen la publicación de su Tratado de Derecho Administrativo, que proyecta en un total de cinco. Se trata de una obra magna en cuyo prólogo el autor, tras reconocerse tributario de la doctrina administrativista contemporánea, declara su propósito de explicar el Derecho Administrativo sin someterse a las limitaciones que imponen el método docente, sistematizando de nuevo por entero la materia de estudio y revisando todas sus instituciones fundamentales. Del contenido de esta obra y de lo que han de ser los sucesivos volúmenes anunciados por el profesor Muñoz Machado da la mejor cuenta su Prólogo, que por su interés reproducimos íntegramente a continuación.

PRÓLOGO

La publicación de un Tratado, de cualquier disciplina jurídica, precisa más explicaciones de su autor de las que reclama cualquier otra clase de obra. Ello es debido principalmente a que existen muchas exposiciones sistemáticas completas, la mayoría excelentes, ordenadas, además, conforme a criterios que no resultan sustancialmente diferentes en cada caso. De aquí que convenga acompañar la obra nueva de alguna indicación preliminar de lo que se pretende añadir a un cuerpo de publicaciones que satisface de sobra la demanda de obras generales.

Podría darse por bueno que, como no es insólito, el autor no pretenda otra cosa que satisfacer su inclinación, bien enraizada en el común de los profesores universitarios, por escribir de arriba abajo una materia que lleva muchos años estudiando, normalmente para usarla luego en sus explicaciones académicas. Ello sirve siempre, además, para ordenar lo aprendido con el esfuerzo de enseñar un año tras otro. En este caso, sin embargo, aquellas motivaciones no son las que han gestado principalmente la idea de este Tratado, aunque, naturalmente, también sea la Universidad el lugar donde, enseñando, ha aprendido su autor casi todo lo que pretende explicar en él.

La manualística del Derecho Administrativo en España cuenta con obras de referencia magníficas. Su influencia ha trascendido en algunos casos notorios las aulas universitarias, para convertirse en los textos de consulta y apoyo de la jurisprudencia, cuando no del propio legislador, en cuya obra es visible la influencia de la doctrina administrativista contemporánea. Este Tratado, y su autor, desde luego, son herederos directos de esas construcciones teóricas dominantes, lo que es especialmente pertinente declarar en este momento de presentar una obra nueva. No sólo están en aquéllas los principios que hemos aprendido los administrativistas de esta época, sino también las ideas y las técnicas de las que hay que partir necesariamente para abordar cualquier nueva construcción.

Hechos estos reconocimientos, a los que obliga la estricta justicia y el respeto a la historia de nuestra propia dogmática, puede acometerse ahora la explicación sucinta de lo que pretende este Tratado.

La primera de sus intenciones es ser un Tratado de Derecho Administrativo, como afirma el título de la obra (en cuya elección, como al menos los especialistas notarán, se sigue el propuesto por M. Hauriou, aunque él lo usara para hacer un resumen inigualable del Derecho Público de su tiempo y no un Tratado general). Lo que se pretende es, pues, explicar el Derecho Administrativo sin las apreturas y limitaciones que impone el método docente. Sistematizar la materia entera, escoger para explicarla sus instituciones fundamentales y disponer su análisis con la extensión y profundidad que exija cada una de ellas en concreto. Esta propuesta metodológica está llena de riesgos porque obliga a enfrentarse con los temas sin ninguna excusa posible. Si el análisis es insuficiente no será por la necesidad de ajustarlo a la práctica docente, y si es incorrecto tampoco podrá explicarse por la obligación de mantener una cierta tradición doctrinal, que, aunque no ajustada al Derecho real y vivido de nuestro tiempo, es, por su arraigo, difícil de desplazar. Ninguna exposición acomodaticia puede ser utilizada. Son las convicciones técnicas del autor las que deben aparecer sin recubrimientos ni mediaciones. Al desnudo y sin condicionamientos. Como resulten de la aplicación del método de estudio elegido.

Aunque el compromiso de publicar un Tratado debe asumirse con tanta transparencia, siempre ofrece algunas compensaciones difíciles de obtener con cualquier otra clase de obra. La primera de todas es la oportunidad de volver a sistematizar por entero la materia de estudio; y la segunda, revisitar todas sus instituciones fundamentales, para reestudiarlas y concluir si conservan sus rasgos esenciales o han cambiado y deben ser explicadas de forma diferente.

La cuestión de la reordenación de las materias de que se ocupan el Derecho Administrativo y el Derecho Público general es importante. No tanto por lo que concierne al lugar en que cada materia debe ser emplazada en la organización de la obra (el orden en que debe figurar, v. gr., el análisis de las fuentes del Derecho, de la contratación o de la responsabilidad administrativa), sino por la elección misma de sus contenidos.

Desde las grandes sistematizaciones de principios del siglo XX, debidas a la doctrina francesa y alemana, las obras de Derecho Administrativo han sufrido un proceso de abstracción y formalización creciente, hasta el punto de que hoy, por lo general, puede encontrarse en ellas más una explicación de cómo actúa la Administración que de las tareas sustantivas que le corresponden como organización al servicio de los intereses generales.

En las grandes obras clásicas de Derecho Administrativo, aun cuando pueda imputárseles la promoción de ese método estrictamente formalista de explicar sus instituciones, el déficit se compensaba incluyendo el contenido de algunas acciones materiales típicas de la Administración (v. gr. la acción de policía, los servicios públicos o la intervención en la economía), lo que, con el tiempo, acabó desapareciendo sucesivamente de los manuales desde la mitad del siglo XX. Se impuso entonces la distinción entre la parte general y la parte especial del Derecho Administrativo para reservar a la segunda la explicación del contenido material de la acción administrativa, la cual era radicalmente desatendida en la mayoría de las exposiciones doctrinales y programas docentes.

Este Tratado se alinea, desde luego, con cuantos autores han destacado las formas de actuación de la Administración y las instituciones de que se sirve, que, para el Derecho, siguen siendo cuestiones de primer orden. Pero corrige y amplía otras sistematizaciones bien plantadas, para dar cuenta, desde el principio, de los menesteres de que se ocupa la Administración como responsable de la atención de los intereses generales. Por tal razón, este primer volumen profundiza, por un lado, en el origen histórico y en el régimen actual de las instituciones que explican la posición de la Administración ante el Derecho, y, por otro, en las que han determinado la formación de sus compromisos y obligaciones materiales de servicio a los ciudadanos y a los intereses generales. Nos ha parecido que ello era primario para conocer de modo pleno lo que la Administración Pública es, qué hace y cómo funciona antes de proseguir en el examen de los instrumentos de que se vale para actuar, y las garantías finales de que disponen los ciudadanos, que serán objeto de estudio en volúmenes sucesivos.

En lo que concierne a las instituciones básicas del Derecho Administrativo y del Derecho Público general, todas, de un modo u otro, serán objeto de reconsideración en esta obra, para reafirmarlas, cuando proceda, realimentarlas, cuando lo precisen, o para proponer su desarraigo cuando no sean aprovechables o sobrevivan como simples mitos incapaces de explicar las realidades jurídicas actuales.

Este análisis, pieza a pieza, de la vieja y firme estructura del Derecho Administrativo, también puede hacerse de forma ventajosa desde la perspectiva metodológica de un Tratado. De nuevo los condicionamientos son menores porque no hay que preferir las simplificaciones ni las explicaciones convencionales, por muy arraigadas que estén, a las soluciones que se acomoden mejor a los principios y reglas del sistema del Derecho de nuestro tiempo. Esta tarea de revisitar las instituciones y ponerlas a la luz de dichos principios y reglas, está llena de compromisos, pero no podrá negarse, hoy por hoy, que es absolutamente necesaria.

El Derecho Administrativo clásico –el formulado en las exposiciones francesas y alemanas del período de cuatro o cinco lustros encabalgados entre los siglos XIX y XX, llamado, con buen criterio, la edad de oro del Derecho Público- del que son tributarias todavía casi todas las exposiciones modernas, se consolidó en un marco constitucional e ideológico que ha desaparecido casi por completo. Es aquél un período dominado por el legicentrismo (la ley en el centro del sistema constitucional y, por debajo de ella, todos los poderes del Estado y los derechos de los ciudadanos), el estatalismo (las normas las dicta el legislador estatal y se aplican dentro del territorio del Estado), la centralización (las Administraciones Públicas se organizan de modo vertical en un régimen de relaciones de subordinación que permite dirigir los intereses públicos con un solo criterio político y administrativo), y el nacionalismo económico (que sitúa al Estado no sólo en una posición de intervención en la economía, sino como gestor de las principales empresas y servicios públicos económicos). Las instituciones y técnicas administrativas que explica la doctrina clásica y, en buena medida, por su influencia, una parte de la actual, se forman en aquel contexto constitucional histórico, cuyos rasgos esenciales han sido hoy volatilizados y sustituidos por un cuadro de valores, principios e ideas político-constitucionales radicalmente diferentes: la constitucionalización de la legalidad y la elevación de los derechos ciudadanos por encima de la ley; la nueva entronización de la Justicia con funciones de control de toda clase de decisiones de los demás poderes públicos; las regulaciones de alcance europeo de aplicación obligatoria en los Estados miembros; la descentralización; y la liberalización económica. Cada una de estas nuevas orientaciones han producido cambios en el sistema administrativo y también innovaciones fundamentales en las formas de actuación de la Administración, en las técnicas de que se sirve, su posición ante el Derecho y sus relaciones con los ciudadanos.

Estas son, en fin, las pretensiones y la justificación con que se inicia la publicación de este Tratado, dividido en cinco volúmenes, que ahora empezamos a dar a la imprenta. En verdad que la tarea es ingente y ninguna seguridad podemos tener ahora de conseguir, ni siquiera parcialmente, alcanzar algunos de los objetivos que nos hemos propuesto. A lo mejor la fortuna permite que quienes se acerquen a consultarlo, adviertan también a su autor de los olvidos y las demás proyecciones posibles de sus análisis, y ayuden así a su mejora si llega la ocasión de reeditarlo. Así sea. Pero el volumen ha alcanzado ya dimensiones más que suficientes para independizarse de su autor y empezar a vivir su propia vida.

Muchos colegas y amigos me han animado insistentemente a que acometiera la elaboración de esta obra. Espero que los resultados se aproximen a la altura de su afecto y confianza, que tanto agradezco. Destaco entre ellos (estoy seguro de que con la conformidad de todos) a Marta Carro Marina, de quien vengo recibiendo el apoyo más decidido y seguro y el estímulo más firme en el interminable trabajo que este Tratado está exigiendo.

Madrid, 20 de octubre de 2.003.

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