TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo contencioso-administrativo
Sección TERCERA
Sentencia de 11 de abril de 2003
RECURSO DIRECTO 470/2001
Ponente Excmo. Sr. D. Fernando Ledesma Bartret
Excmos. Sres.:
D. Óscar González González
D. Segundo Menéndez Pérez
D. Manuel Campos Sánchez-Bordona
D. Francisco Trujillo Mamely
D. Fernando Cid Fontán
En la Villa de Madrid, a once de Abril de dos mil tres.
VISTO por la Sala Tercera (Sección Tercera) del Tribunal Supremo el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Victorio Venturini Medina, en representación de la ASOCIACIÓN NACIONAL DE EMPRESARIOS DE TRANSPORTE DE AUTOCAR (ANETRA), contra determinados artículos del R.D. 443/2001, de 27 de abril, sobre condiciones de seguridad en el transporte escolar y de menores. Ha sido parte recurrida la Administración del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- El 2 de julio de 2001 fue presentado en el Registro General del Tribunal Supremo escrito del representante procesal de ANETRA interponiendo recurso contencioso - administrativo contra el R.D. 443/2001, de 27 de abril.
SEGUNDO.- El 3 de junio de 2002 tuvo entrada en el Registro General del Tribunal Supremo escrito de la Asociación recurrente formalizando la demanda. En ella impugna exclusivamente los arts. 3, 10.2, 14 y Disposición Adicional Cuarta del referido Real Decreto. Concluye suplicando sentencia "por la que se estime íntegramente el recurso contencioso-administrativo interpuesto, declarando nulos y dejando sin efecto los arts. 3, 10.2, 14 y Disposición Adicional Cuarta del R.D. 443/2001, de 27 de abril, sobre condiciones de seguridad en el transporte escolar y de menores".
TERCERO.- El 18 de julio de 2002 contestó a la demanda el Abogado del Estado. Rechazó los motivos de invalidez en que la demandante funda sus pretensiones y concluyó suplicando sentencia que desestime íntegramente el recurso, con imposición de las costas del proceso a la actora.
CUARTO.- Ninguna de las partes ha solicitado el recibimiento del proceso a prueba, ni la celebración de vista, ni la presentación de conclusiones. La Sala no ha considerado procedente hacer uso de la facultad reconocida por el art. 62.4 de la L.J. 29/1998, de 13 de julio.
QUINTO.- Mediante providencia de 14 de febrero de 2003 se señaló para votación y fallo de este recurso el día 2 de abril de 2003, designándose Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Fernando Ledesma Bartret. En la indicada fecha han tenido lugar ambos actos.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. FERNANDO LEDESMA BARTRET, Presidente de Sección.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.-
1.- La Asociación Nacional de Empresarios de Transporte de Autocar -ANETRA, en lo sucesivo- impugna los arts. 3, en relación con la Disposición Adicional Cuarta, 10.2, y 14 del R.D. 443/2001, de 27 de abril, sobre condiciones de seguridad en el transporte escolar y de menores.
2.- El art. 4.i) del R.D.Legislativo 339/1990, de 2 de marzo (por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial) atribuye a la Administración del Estado (sin perjuicio de las competencias que tengan asumidas las CCAA a través de sus propios Estatutos y, además, de las que se asignan al Ministerio del Interior en el art. 5) la competencia para la regulación del transporte de personas y, señaladamente, el de niños y el transporte escolar, "a los efectos relacionados con la seguridad vial". Partiendo de este último inciso -el referente a la seguridad vial- sostiene ANETRA, en síntesis, que el art. 3 del R.D. 443/2001 titulado ("Antigüedad de los vehículos") es contrario al precepto legal transcrito porque la limitación de antigüedad que establece para los vehículos que presten los servicios de transporte que el mencionado Real Decreto regula no vienen exigidas por razones de seguridad vial, suficientemente garantizadas por el art. 6 del mismo Reglamento, en el que se dispone que "para la realización de los servicios previstos en el art. 1, será requisito necesario que los correspondientes vehículos hayan superado favorablemente una inspección técnica en una estación ITV, según lo previsto en la Disposición Adicional Primera del R.D. 1042/1994, de 14 de octubre". Al desarrollar esta idea central -inspiradora en lo fundamental de la pretensión de nulidad que postula- expone la demandante: a) que en la seguridad vial influye más el desgaste por el uso de los vehículos que su antigüedad; b) que la dotación de los elementos de seguridad de los vehículos garantiza su funcionamiento más que la antigüedad; y c) que, si la verdadera causa de las limitaciones de antigüedad obedeciera a razones de seguridad vial, dichas limitaciones deberían ser las mismas en todos los supuestos de transporte escolar, sucediendo sin embargo que el art. 3 establece unos límites diferentes en el supuesto del art. 1.a) que en el de los apartados b), c) y d) del mismo artículo, y que la Disposición Adicional Cuarta introduce determinadas excepciones aplicables en las CCAA de las Illes Balears y de Canarias, y en las ciudades de Ceuta y Melilla. Cierra la argumentación ANETRA sosteniendo que el art. 3 excede de las competencias atribuidas a la Administración del Estado y limita la de las CCAA, toda vez que -afirma- las limitaciones no responden a razones de seguridad vial sino a razones de mera oportunidad.
3.- El art. 10 recurrido (titulado "Itinerario y Paradas") dice textualmente en su nº 2:
"El itinerario y las paradas de los transportes incluidos en el párrafo b) serán los que el transporte regular de uso general de que se trate tenga fijados en la concesión o autorización en que se ampara; si bien, el órgano otorgante de ésta podrá, a petición de la empresa transportista o de la entidad que reserva las plazas destinadas a menores, autorizar aquellas modificaciones en las paradas de las expediciones en que se transporte a dichos menores que resulten precisas para garantizar análogas condiciones de seguridad a las reseñadas en el apartado anterior, siempre que con ello no se desvirtúen las prohibiciones de tráfico que, en su caso, se encontrarán establecidas en la referida concesión o autorización".
Mantiene ANETRA que ese núm. 2 (referido a los transportes incluidos en el párrafo b) del art. 1 del Real Decreto) "da a entender" -empleamos las propias palabras utilizadas en la demanda- que se podrán autorizar nuevos tráficos no previstos en la concesión inicial siempre que no estuvieran prohibidos expresamente, resultando insuficiente para evitar esa posibilidad el último inciso de ese apartado 2, posibilidad, concluye, que va contra los arts. 75 de la LOTT y 79 del ROTT, en los que se sujetan a un riguroso procedimiento administrativo las modificaciones, en las condiciones de prestación no previstas en el título concesional, así como las ampliaciones, reducciones o sustituciones de itinerarios que resulten necesarios o convenientes para una mejor prestación del servicio.
4.- El art. 14 recurrido (titulado "Infracciones y sanciones") establece los siguiente:
"El incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de este Real Decreto (excepto en los apartados 2.9ª, 2.12, en lo referido al hecho de que cada menor dispondrá de su propia plaza o asiento, 2.13, 2.14 y 3.4ª) sobre características técnicas de los vehículos, se considerará infracción al artículo 12.9 del Reglamento General de Vehículos, aprobado por Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre; en el artículo 5, sobre distintivo indicativo de transporte de menores, a los artículos 173 del Reglamento General de Circulación, aprobado por Real Decreto 13/1992, de 17 de enero, y 18, en relación con el anexo XI, del Reglamento General de Vehículos; en el artículo 6, sobre Inspección Técnica de los Vehículos, a los artículos 14 del Real Decreto 2042/1994, de 14 de octubre, por el que se regula la Inspección Técnica de vehículos, y 18, en relación con el anexo XI, del Reglamento General de Vehículos; en el artículo 7, sobre conductores, al artículo 32 del Reglamento General de Conductores, aprobado por Real Decreto 772/1997, de 30 de mayo, y en el 9, sobre limitación de velocidad, al artículo 48.1.2 del Reglamento General de Circulación. El procedimiento se adecuará a lo dispuesto en el Real Decreto 320/1994, de 25 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de Procedimiento Sancionador en Materia de Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.
El incumplimiento de los restantes preceptos de este Real Decreto será sancionado de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, y sus normas de desarrollo, así como en las demás normas que, en su caso, resulten de aplicación".
Invocando el art. 23.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, de Organización, Competencia y Funcionamiento del Gobierno, las sentencias del TC y del TS que cita (concretamente, las SSTC de 8 de junio de 1981, 3 de octubre de 1983 y 21 de enero de 1989, y las SSTS de 8 de octubre de 1987, 25 de febrero de 1988, 14 de junio de 1989 y 20 de noviembre de 1990) alega que este artículo "es insuficiente para regular tipos de infracción, precisando de un complemento normativo sustantivo en la materia, de rango suficiente -ley formal- para configurar los tipos concretos de infracción y sanciones, y la consecuencia de esa insuficiencia normativa, interpretada conforme a la Constitución, lleva a declarar que las conductas que se pretenden sancionar no se encuentran tipificadas en el precepto aplicado ni en norma sustantiva sancionadora de rango adecuado, procediendo en consecuencia declarar su nulidad", argumento concluyente que tiene en su encabezamiento la referencia a los principios de legalidad y tipicidad en el ámbito sancionador.
SEGUNDO.-
1.- Nos referimos en primer lugar a la impugnación del art. 3, en relación con la Disposición Adicional Cuarta. Las limitaciones de antigüedad que el art. 3 del Reglamento contiene responden estrictamente a razones de seguridad vial. Su establecimiento no vulnera normas de rango jerárquico superior y para su adopción tiene competencia la Administración del Estado, como resulta, entre otras, de las SSTC 59/1985, de 6 de mayo, 181/1992, de 16 de noviembre, y 183/1996, de 14 de octubre, resolutorias de conflictos positivos de competencia, en las que se reconoce que pertenece al Estado, no a las CCAA, la titularidad de la competencia para el establecimiento de las normas técnicas a cumplir por los vehículos dedicados al transporte escolar o de menores de edad. Las diferencias existentes entre los distintos tipos de transporte a que respectivamente se refieren los apartados a), b), c ) y d) del art. 1 del Real Decreto justifican las diversas limitaciones de antigüedad contenidas en el art. 3., especialmente rigurosas en el caso de los transportes regulares de uso especial de escolares por carretera. La superación de la inspección técnica en una ITV, que el art. 6 exige, no priva de exigibilidad a aquellas limitaciones de antigüedad, cuya congruencia con el fin a que responden no puede ser puesta en duda, pues resulta obvia la relación existente entre el incremento del riesgo y la mayor antigüedad de los vehículos en que el transporte se presta, vehículos que además deberán cumplir otras exigencias relacionadas con la dotación de elementos de seguridad que igualmente el Reglamento reclama. El régimen excepcional previsto en la Disposición Adicional Cuarta, introducida en el Reglamento (a petición del Consejo Nacional de Transportes Terrestres y de dos Comunidades Autónomas) sin suficiente justificación, como reconoce el Consejo de Estado en su dictamen preceptivo, no puede servir de fundamento para reclamar su extensión a todo el territorio nacional, como pretende ANETRA, cuya tesis, en caso de prosperar, produciría como resultado la reducción en todo el territorio nacional de las condiciones de seguridad con que debe ser prestado un transporte tan delicado e importante como el escolar y de menores, reducción que esta Sala rechaza, entendiendo por el contrario más adecuado y conforme con las normas de rango legal que el Reglamento ejecuta asegurar en todo el territorio nacional un mismo nivel de garantía vial, sin admitir un mayor grado de tolerancia con la antigüedad en unos territorios que otros. Estas razones, insuficientes por si solas para apreciar vicio de nulidad en la Disposición Adicional Cuarta, conducen a rechazar la pretensión de nulidad del art. 3 en cuanto establece unas limitaciones de antigüedad más rigurosas, limitaciones que nos parecen conformes al ordenamiento jurídico.
2.- También desestimamos la impugnación referente al art. 10.2, toda ella mantenida sobre la base de una interpretación que gratuitamente efectúa ANETRA y que no encuentra el menor fundamento en el precepto combatido. Lo que el art. 10.2 permite al órgano otorgante de la concesión o autorización es, exclusivamente, una modificación de paradas, no de tráficos, restringiendo además tales modificaciones a las que "resulten precisas para garantizar análogas condiciones de seguridad a las reseñadas en el apartado anterior", siendo suficiente para despejar todas las dudas interpretativas suscitadas la expresa previsión de que esa modificación no puede desvirtuar las prohibiciones de tráfico que, en su caso, se encuentren establecidas en la concesión o autorización.
TERCERO.-
1.- El art. 14 tiene dos párrafos. En el primero se tipifica el incumplimiento de lo establecido en los arts. 4 (con la excepción que establece), 5, 6, 7 y 9 del propio Reglamento como infracción prevista en los correspondientes artículos de los reglamentos generales a que remite, infracciones que a través de esa técnica de remisión quedan definidas tanto en lo que hace a su tipificación como en lo que a la sanción aplicable se refiere. No hay, pues, ámbito de incertidumbre, quedando así satisfechas las exigencias implícitas en el principio de legalidad.
ANETRA dirige con mayor énfasis su impugnación al párrafo segundo, redactado en los términos que antes hemos transcrito. En este punto el recurso debe ser estimado. El principio de legalidad garantizado por el art. 25 de la CE, aplicable en el ámbito del ordenamiento administrativo sancionador (STS de 28 de octubre de 1997, dictada en el R.C. 3288/1993) incorpora la exigencia de "lex certa". Esta exigencia afecta, por un lado, a la tipificación de las infracciones, por otro, a la definición y, en su caso, graduación o escala de las sanciones imponibles y, como es lógico, a la correlación necesaria entre actos o conductas ilícitas tipificadas y las sanciones previstas para las mismas, de manera que el conjunto de las normas punitivas aplicables permita predecir, con suficiente grado de certeza, el tipo y el grado de sanción determinado del que pueda hacerse merecedor quien cometa una o más infracciones concretas. Este es, en definitiva, el significado de la garantía material que el art. 25.1 de la Constitución establece, en atención a los principios de seguridad jurídica y libertad esenciales al Estado de Derecho (STC nº 219/1989, de 21 de diciembre). De dicho art. 25.1 se sigue la necesidad, no sólo de la definición legal de los ilícitos y de las sanciones, sino también el establecimiento de la correspondencia necesaria entre aquéllos y éstas; una correspondencia que, como bien se comprende, puede dejar márgenes más o menos amplios a la discrecionalidad judicial o administrativa, pero que en modo alguno puede quedar encomendada por entero a ella (STC nº 207/1990, de 17 de diciembre). La tipificación es suficiente cuando consta en la norma una predeterminación inteligible de la infracción, de la sanción y de la correlación entre una y otra (sentencia de esta misma Sala y Sección de fecha 8 de enero de 1998). Igual doctrina se expone en las SSTS de 28 enero de 1999 (R.C. nº 4032/1994), 10 de diciembre de 1999 (R. Apelación nº 6701/1992) y 11 de febrero de 2000 (R. Apelación nº 7141/1992).
En el caso del párrafo 2º del art. 14 no se cumple la exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, esto es -como dijimos en la STS de 8 de enero de 1998- no se satisface la necesidad de preexistencia de preceptos jurídicos ("lex previa") que permitan predecir con suficiente grado de certeza ("lex certa") qué conductas son las constitutivas de infracción y cuáles las sanciones aplicables a ellas. Efectivamente, no se satisfacen las exigencias del principio de legalidad cuando, como aquí acontece, se tipifica como infracción, sin precisar de qué clase, cualquier y todo incumplimiento de los "restantes preceptos" del Reglamento impugnado (es decir, de los no comprendidos en el párrafo anterior del propio art. 14) y cuando se prevé que esas indeterminadas infracciones se someten no sólo a las sanciones previstas en la LOTT y en sus normas de desarrollo, sino también a las sanciones establecidas en las demás normas que, en su caso, resulten de aplicación. Tal técnica jurídica de tipificación sitúa a los destinatarios de la norma en una posición desde la que no es posible prever con certeza cuáles sean las conductas prohibidas y cuáles las sanciones imponibles. De aquí la vulneración del principio de legalidad y por tanto la procedencia de declarar la nulidad absoluta de ese párrafo segundo del art. 14.
CUARTO.-
1.- Por todo lo anterior, estimamos en parte el recurso contencioso-administrativo y declaramos la nulidad del párrafo segundo del art. 14 del Reglamento aprobado por R.D. 443/2001, de 27 de abril, desestimando el recurso en cuanto a su restantes pretensiones.
2.- Por no apreciarse mala fe ni temeridad en la actuación procesal de la demandante, no ha lugar a la imposición de las costas de este proceso.
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad El Rey,
FALLAMOS
1.- Estimamos en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Victorio Venturini Medina, en representación de la ASOCIACIÓN NACIONAL DE EMPRESARIOS DE TRANSPORTE DE AUTOCAR (ANETRA), contra los artículos 3, 10.2, 14 y Disposición Adicional Cuarta del R.D. 443/2001, de 27 de abril, sobre condiciones de seguridad en el transporte escolar y de menores.
2.- Declaramos la nulidad del párrafo segundo del art. 14 del R.D. 443/2001, de 27 de abril, que establece literalmente lo siguiente: "El incumplimiento de los restantes preceptos de este Real Decreto será sancionado de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, y sus normas de desarrollo, así como en las demás normas que, en su caso, resulten de aplicación".
3.- Desestimamos las restantes pretensiones.
4.- No ha lugar a la imposición de las costas de este recurso.
5.- Publíquese el fallo de esta sentencia en el Boletín Oficial del Estado.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, que deberá insertarse en la Colección Legislativa,
lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Segundo Menéndez Pérez.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Francisco Trujillo Mamely.- Pablo Lucas Murillo de la Cueva.- Fernando Cid Fontán.- Rubricado.-
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. FERNANDO LEDESMA BARTRET, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Secretario de la Sección Tercera-Sala Tercera del Tribunal Supremo.- Rubricado.-
