TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo contencioso-administrativo
Sección SÉPTIMA
Sentencia de 1 de abril de 2003
RECURSO CASACIÓN 5710/1998
Ponente Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas
Excmos. Sres.:
D. Manuel Goded Miranda
D. Juan José González Rivas
D. Fernando Martín González
D. Nicolás Maurandi Guillén
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
En la Villa de Madrid, a uno de Abril de dos mil tres.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 5710/98 interpuesto por D. F.A.V.G., en nombre de la Diputación Provincial de Zamora, contra sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, de 17 de marzo de 1998, en el recurso contencioso-administrativo nº 3546/97, de la Ley 62/1978, interpuesto por D. J.M.P. contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, de petición dirigida a la Presidencia de la Diputación Provincial de Zamora, habiendo sido parte el Ministerio Fiscal y el Procurador de los Tribunales D. Roberto Granizo Palomeque, en nombre de D. J.M.P.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Mediante escrito presentado en la Diputación Provincial de Zamora el 17 de septiembre de 1997, D. J.M.P., D. M.R.P. y D. J.F.B., Diputados Provinciales pertenecientes a la Comisión de Obras de la Diputación Provincial de Zamora, solicitaron la convocatoria de una sesión extraordinaria de la Comisión Informativa de Obras.
Transcurrido el plazo de silencio administrativo legalmente establecido, sin que se resolviese la petición deducida por D. J.M.P., se interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León, con sede en Valladolid, recurso jurisdiccional de la Ley 62/78, que se tramitó bajo el nº 3546/97 y fue resuelto por sentencia dictada por dicha Sala con fecha 17 de marzo de 1998, que contiene la siguiente parte dispositiva: "Que rechazando la causa de inadmisibilidad invocada por la Administración demandada y estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Martín Ruiz, en nombre de D. J.M.P., registrado con el número 3546/97, debemos anular y anulamos, por su disconformidad con el artículo 23 de la Constitución española, la resolución objeto del mismo -desestimación presunta de la solicitud hecha por el recurrente y dos personas más en escrito de 17 de septiembre de 1997- y, en su lugar, declaramos el derecho del actor y el correlativo deber del Presidente de la Comisión Informativa de Obras de la Diputación Provincial de Zamora, a que se convoque la sesión extraordinaria pedida en el escrito que se ha hecho mención. Se hace expresa imposición a la demandada de las costas del presente recurso".
SEGUNDO.- Ha interpuesto recurso de casación la Diputación Provincial de Zamora y se opone a la prosperabilidad del recurso el Ministerio Fiscal y la representación procesal de D. J.M.P.
TERCERO.- Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 25 de marzo de 2003.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. JUAN JOSÉ GONZÁLEZ RIVAS,.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Plantea la representación procesal de D. J.M.P. la consideración inicial que el recurso resulta inadmisible, con fundamento en el artículo 100.2.c) de la Ley 10/92 por carencia manifiesta de fundamento o haberse desestimado en el fondo otros recursos sustancialmente iguales.
La finalidad principal del recurso de casación en el proceso contencioso-administrativo no es resolver la controversia existente entre los litigantes, sino muy en concreto realizar una depuración del ordenamiento jurídico, eliminando las deficiencias que puedan existir en la tarea de aplicación e interpretación de ese ordenamiento llevada a cabo por la sentencia impugnada, para que así quede garantizado el principio constitucional de legalidad también en el ejercicio de la potestad jurisdiccional.
Esta Sala, en relación con lo anterior, tiene declarado que el motivo concreto de la casación predetermina el ámbito de la sentencia que en ella haya de pronunciarse, dada la naturaleza de este procedimiento y el principio dispositivo o de justicia rogada que le caracteriza, por lo que la inicial admisión de un recurso de casación no impide que las causas de inadmisibilidad que pudieren concurrir en el supuesto enjuiciado sean examinadas en la sentencia que resuelva la casación, y bien por haber sido alegadas por las partes, o bien en virtud de su apreciación "ex oficio" por la Sala sentenciadora. Esto último por aplicación del principio, generalmente aceptado, de que el examen de los presupuestos procesales para la viabilidad de la acción puede siempre abordarse en la sentencia, de oficio o a instancia de parte (así se expresa, entre otras, la sentencia de 25 de septiembre de 2001) y de acuerdo con una reiterada jurisprudencia, las causas de inadmisión se traducen en causas de desestimación del recurso de casación cuando son contempladas en el momento de dictar sentencia.
SEGUNDO.- En el caso examinado, no concurre la causa de inadmisión consistente en la carencia manifiesta del recurso interpuesto, pues, esta Sala, en reiterada jurisprudencia ha examinado la incidencia del artículo 23.2 de la CE en la intervención de los Concejales para obtener derecho a la información y ha incidido en el fondo del tema (por todas, SSTS de 19 de julio de 1989, 5 de mayo de 1995, 21 de abril de 1997, 14 de marzo de 2000 y 16 de marzo de 2001, entre otras), materia que no constituye un caso sustancialmente idéntico, pero sí determinante de la proyección del artículo 23.2 de la CE, en relación con la interpretación de la participación de Concejales y Diputados Provinciales en las distintas Comisiones (en desarrollo del Reglamento de Organización y Funcionamiento de las Corporaciones Locales) lo que justifica el rechazo de la causa de inadmisión opuesta y el análisis de los dos motivos de casación formulados.
No es estimable la referencia que se formula a la STC nº 161/88 de 20 de septiembre, pues, en aquel supuesto la demanda se dirigía contra el acto adoptado por la Mesa de las Cortes de Castilla-La Mancha el día 23 octubre 1986, por el cual se decidió no admitir a trámite cuatro solicitudes que los demandantes, en su condición de Diputados, dirigieron al Presidente de dichas Cortes, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 12.2 de su Reglamento, a fin de que "sea pedida al Consejo de Gobierno de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y entregada a los firmantes en la forma que proceda" documentación, relativa, en todos los casos, a la cuantía, empleo y destino de determinadas ayudas y subvenciones dispensadas, en el ámbito de la producción y de la comercialización agrarias, por la Administración de la Comunidad Autónoma.
En suma, atendida la naturaleza y el contenido de la sentencia recurrida y los fundamentos en que el recurrente basa su recurso de casación, ésta sería plenamente admisible (por todos, Auto de la Sección Primera, Sala Tercera, de 19 de noviembre de 2001).
TERCERO.- El primero de los motivos, al amparo de lo dispuesto en el artículo 95.1.4 de la Ley Jurisdiccional por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, invoca la infracción de los artículos 37 y 82.c) de la Ley Jurisdiccional y 6 de la Ley 62/78, de 26 de diciembre; infracción de la doctrina jurisprudencial sobre la admisibilidad o inadmisibilidad del proceso sumario de la Ley 62/78.
El motivo se articula, sintéticamente, en los siguientes términos:
1º. A partir de la conocida sentencia de la Sala de Vacaciones del Tribunal Supremo, de 14 de agosto de 1979, quedó delimitada y aclarada la cuestión del pronunciamiento sobre admisibilidad o inadmisibilidad en el proceso de la Sección II de la Ley 62/78, en el sentido de que es la "percusión", por el acto recurrido, del derecho constitucional invocado, la que determina la viabilidad del proceso.
2º. La sentencia que se recurre, en su fundamento de derecho primero, rechaza la causa de inadmisibilidad opuesta, mediante los argumentos siguientes:
a) La pura consideración del tenor literal de los artículos 37 de la Ley Jurisdiccional y 6 de la Ley 62/78 no puede permitir decidir sobre la admisibilidad o inadmisibilidad del cauce impugnatorio por el que optó el actor.
b) La aplicación de la doctrina jurisprudencial sobre la interpretación restrictiva de las causas de inadmisibilidad del recurso.
3º. Para la parte recurrente, la sentencia recurrida, al rechazar la causa de inadmisibilidad opuesta por la Corporación demandada, atribuyó un carácter absoluto e incondicionado al artículo 23.2 de la CE y de esa errónea apreciación conceptual obtuvo la conclusión de que resultaba afectado el derecho constitucional invocado, por lo que no es ajustado a derecho el pronunciamiento de la sentencia que rechazó la causa de inadmisibilidad del recurso, alegada en la contestación a la demanda de la Diputación Provincial de Zamora.
Sobre este punto procede subrayar que es facultad de las Salas de lo Contencioso-Administrativo para decidir sobre la procedencia de acudir al procedimiento especial de la Ley 62/1.978, concebido para la protección de los derechos fundamentales mencionados en el artículo 53.2 de la Constitución y este juicio valorativo sobre la naturaleza del acto y sus consecuencias ha de hacerse con la prudencia que aconseja lo prematuro del examen y con la amplitud de criterio favorable al cauce especial emprendido por la parte, de acuerdo con lo mantenido en la sentencia del Tribunal Constitucional de 7 de marzo de 1.984, en el sentido de que basta un planteamiento razonable de que la pretensión ejercitada versa sobre un derecho fundamental, y no una mera indicación "pro forma", para dar curso al proceso especial solicitado, con independencia de que posteriormente el análisis de la cuestión debatida conduzca o no al reconocimiento de la infracción del derecho constitucional invocado y así el Auto de 29 de abril de 1.991 de esta Sala estima que es indispensable, para la viabilidad del procedimiento especial y sumario, que en el escrito de interposición del recurso se contenga una exposición justificativa "prima facie" de esta vía especial.
CUARTO.- A la vista de la doctrina precedente, debemos rechazar el motivo, ya que el derecho al desempeño de la función o cargo público de acuerdo con lo previsto en la ley, que es el que se actúa en el presente proceso y que se encuentra protegido por los apartados 1 y 2 del artículo 23 de la Constitución, que están a este respecto íntimamente ligados, es un derecho de configuración legal, por lo que, para conocer si ha sido o no conculcado, es indispensable acudir a la regulación contenida en las normas legales y reglamentarias de la función que se invoca y no se advierte que se haya utilizado indebidamente el procedimiento de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona, al existir elementos suficientes en la cuestión debatida para entender que había indicios relevantes para tramitar el recurso por la vía de protección de derechos fundamentales, máxime cuando el motivo alegado debió formularse al amparo del artículo 95.1.2 de la Ley 10/92, ya que lo que se está cuestionando es la adecuación del procedimiento.
QUINTO.- El segundo motivo, al amparo de lo dispuesto en el artículo 95.1.4 de la Ley Jurisdiccional, señala la infracción de las normas del ordenamiento jurídico aplicables para resolver las causas objeto de debate, por interpretación errónea y aplicación indebida, del artículo 23 de la Constitución e infracción de los artículos 123, 136 y 172 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre.
Para la parte recurrente, según el artículo 123.1 del Reglamento de Organización y Funcionamiento, las Comisiones Informativas son órganos sin atribuciones resolutorias que tienen por función el estudio, informe o consulta de los asuntos que hayan de ser sometidos al Pleno. Por tanto, para poder decidir si se ha lesionado, o no, el derecho constitucional del actor, no basta con considerar lo dispuesto en el artículo 134.1 del mismo Reglamento, sino que es preciso determinar si la petición deducida era propia, o no, del ámbito objetivo de competencia de las Comisiones Informativas. Si lo propuesto no es propio de la Comisión, es claro que la desestimación de la petición, aun tácita, es ajustada a derecho. En este sentido, la sentencia recurrida, en el segundo de sus fundamentos de derecho, y precisamente tras reprochar a la Corporación demandada "una lectura parcial del escrito presentado en su día por el recurrente", fundamente su pronunciamiento estimatorio en una lectura, ciertamente, nada "completa" de tal escrito. En efecto:
a) Se dice en la sentencia que lo que se propone es que la Comisión estudie y emita dictamen, para su elevación al Pleno, sobre diferentes expedientes de contratación y adjudicación de obras, propósito que encaja sin dificultad en las funciones de las Comisiones Informativas.
b) Pero, por el contrario, no sólo se propuso lo que dice la sentencia, sino "que se corrija, en la forma que legalmente proceda, cualquier irregularidad que haya podido ocurrir en la gestión de la Diputación Provincial", y "realizar cuantas indagaciones sean necesarias a fin de preservar el buen nombre de la institución y, en su caso, exigir las responsabilidades a que hubiere lugar".
c) Es decir, lo que se propuso no fue una mera "información", sino una "investigación".
A juicio de la parte recurrente, si el artículo 172 del Reglamento dice que en los expedientes -cabe entender, en todos los expedientes- "informará el Jefe de la Dependencia a la que corresponda tramitarlos", y el artículo 136.2 (específicamente referido a las Comisiones Informativas) precisa que "El dictamen de la Comisión podrá limitarse a mostrar su conformidad con la propuesta que le sea sometida por los servicios administrativos competentes o bien formular una alternativa", parece indiscutible que, sin ese previo informe no podía ser válidamente convocada la Comisión Informativa.
SEXTO.- Frente al criterio de la parte recurrente, la situación contemplada en el recurso sí puede ser reputada como constitutiva de violación o desconocimiento del derecho del artículo 23 de la Constitución y la decisión sobre ese juicio de validez es propia del proceso de la Ley 62/78, partiendo de los siguientes razonamientos:
a) El derecho fundamental reconocido en el artículo 23 CE es un derecho de configuración legal correspondiendo a la Ley ordenar los derechos y facultades que correspondan a los distintos cargos y funciones públicas pasando aquellos, en virtud de su creación legal, a quedar integrados en el status propio de cada cargo, con la consecuencia de que podrán sus titulares defender, al amparo del artículo 23.2 CE el ius in officium que consideren ilegítimamente constreñido.
b) El citado derecho constitucional garantiza no sólo el acceso igualitario a las funciones y cargos públicos, sino también a mantenerse en ellos sin perturbaciones ilegítimas y a que no se les impida desempeñarlos de conformidad con lo que la Ley disponga.
c) La norma contenida en el artículo 23.1 resulta inseparable de la del artículo 23.2 cuando concierne a parlamentarios o miembros electivos de Entidades Locales en defensa del ejercicio de sus funciones, ya que ello comporta también el derecho mismo de los ciudadanos a participar, a través de la institución de la representación, en los asuntos públicos.
SÉPTIMO.- Conforme al apartado 2.a) del artículo 46 de la Ley de Bases de Régimen Local 7/85 de 2 de abril y del artículo 48 del Real Decreto Legislativo de 18 de abril de 1986, que contiene el texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, así como en virtud de las previsiones contenidas en el artículo 78.2 del Reglamento de Organización, funcionamiento y régimen jurídico de las Corporaciones locales de 28 de noviembre de 1986, el Presidente de la Corporación está obligado a convocar en sesión extraordinaria el Pleno Extraordinario de la Corporación cuando la solicitud se presente por la cuarta parte del número legal de miembros de la Corporación, en este caso, de la Diputación, requisito que se ha cumplido.
Por otra parte, el artículo 119.1 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 2568/86, de 28 de Noviembre, señala como órganos complementarios de las Entidades Locales Territoriales, que deben hallarse en todas ellas, entre otros, las Comisiones Informativas, que son, según el art. 123 del mismo Reglamento, órganos sin atribuciones resolutorias, pero que tienen por función el estudio, informe o consulta de los asuntos que hayan de ser sometidos a la decisión del Pleno y de la Comisión de Gobierno, en su caso, así como la de informar aquellos asuntos de la competencia propia de esta última y del Alcalde o Presidente que les sean sometidos a su conocimiento por expresa decisión de aquéllos, Comisiones que deberán estar integradas exclusivamente por miembros de la Corporación, de modo que responden su organización y funcionamiento a una necesidad de participación, que se vulnera cuando se excluye la constitución de aquellas Comisiones, exclusión que representa una limitación del derecho de acceso y del de participación en las funciones y cargos públicos en condiciones de igualdad.
OCTAVO.- El derecho del artículo 23 CE lo es de configuración legal, pues compete a la ley ordenar los derechos y facultades que corresponden a los distintos cargos y funciones, de suerte que una vez creados por las normas legales esos derechos y facultades quedan los mismos integrados en el status propio de cada cargo y difícilmente cabe sostener que el derecho invocado ni siquiera se ve "afectado" por una decisión que prima facie pugna abiertamente con el artículo 134.1 del Reglamento aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, siendo el acto recurrido desestimatorio presunto, de modo que lo primero que cabe decir es que no se dio explicación alguna al mismo de las razones por las que su solicitud no fue atendida, pues de lo actuado resulta, como reconoce la sentencia impugnada, siguiendo el tenor literal de los artículos 123, 136 y 172 del Real Decreto 2568/86 de 28 de noviembre, que la Diputación Provincial al no convocar la sesión extraordinaria de la Comisión Informativa de Obras solicitada, con fundamento en el artículo 134 del Real Decreto 2568/86 por los Diputados provinciales del Grupo socialista para tratar sobre diversos expedientes de contratación y adjudicación de obras, vulneró el artículo 23.2 de la CE.
NOVENO.- En consecuencia, la negativa a la convocatoria solicitada, en forma legal, afecta al derecho a acceder en condiciones de igualdad a un cargo público, con los requisitos que señalen las leyes (art. 23.2 CE), y si ello ha podido menoscabar o perturbar el desempeño por parte de los recurrentes de las funciones propias de su cargo de modo tal que se ha vulnerado el art. 23.2 CE., pues <<son primordialmente los representantes políticos de los ciudadanos quienes dan efectividad a su derecho a participar en los asuntos públicos>>, como ha declarado el Tribunal Constitucional en la STC 107/2001, de 23 de abril, F. 3, con cita de la STC 38/1999, de 23 de marzo. De suerte que el derecho del art. 23.2 CE y el art. 23.1 CE quedaría vacío de contenido o sería ineficaz si el representante político se viese privado del mismo o perturbado en su ejercicio (SSTC 10/1983, de 21 de febrero, y 32/1985, de 6 de marzo) o <<si los propios órganos de las asambleas impiden o coartan su práctica o adoptan decisiones que contraríen la naturaleza de la representación o la igualdad entre representantes>>, como ha declarado la STC 38/1999 con referencia a las SSTC 36/1990, de 1 de marzo, y 220/1991, de 25 de noviembre.
También ha de recordarse, en segundo término, que como inequívocamente se desprende del inciso final del propio art. 23.2 CE, se trata de <<un derecho de configuración legal>> y esa configuración comprende los Reglamentos a los que compete regular y ordenar los derechos y atribuciones, en este caso, en el ámbito de la organización y funcionamiento de las Corporaciones Locales, pudiendo sus titulares reclamar la protección del <<ius in officium>> que consideren ilegítimamente constreñido o ignorado por actos del poder público.
DÉCIMO.- También interesa poner de manifiesto que en el ámbito en el que se mueve la vulneración del artículo 23.1 de la Constitución, es necesario destacar que dicho precepto establece que los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos públicos directamente o por medio de sus representantes libremente elegidos, que la negativa del Presidente de la Diputación a convocar una Sesión cuando se cumplen los requisitos legales necesarios y tuviese el deber de efectuarla, impide el ejercicio de ese derecho y que dicho derecho protege el núcleo esencial de funciones de dichos representantes entre los que se encuentra la de promover y obtener la convocatoria de sesiones, pero siempre que ello resulte pertinente conforme al ordenamiento jurídico con la finalidad de deliberar y decidir sobre cuestiones de interés público como sucedía en el caso examinado.
Los razonamientos expuestos conducen a declarar no haber lugar al recurso de casación, con imposición de costas a la parte recurrente.
FALLAMOS
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación nº 5710/98 interpuesto por D. F.A.V.G., en nombre de la Diputación Provincial de Zamora, contra sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, de 17 de marzo de 1998, en el recurso contencioso-administrativo nº 3546/97, de la Ley 62/1978, interpuesto por D. J.M.P. contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, de petición dirigida a la Presidencia de la Diputación Provincial de Zamora, que rechazando la causa de inadmisibilidad invocada por la Administración demandada y estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Martín Ruiz, en nombre de D. J.M.P., registrado con el número 3546/97, anuló, por su disconformidad con el artículo 23 de la Constitución española, la resolución objeto del mismo -desestimación presunta de la solicitud hecha por el recurrente y dos personas más en escrito de 17 de septiembre de 1997- y, en su lugar, declaró el derecho del actor y el correlativo deber del Presidente de la Comisión Informativa de Obras de la Diputación Provincial de Zamora, a que se convoque la sesión extraordinaria pedida en el escrito que se ha hecho mención, sentencia que procede declarar firme, con imposición de costas a la parte recurrente, por imperativo legal.
Así por esta nuestra sentencia,
lo pronunciamos, mandamos y firmamos
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, lo que Certifico. Rubricado.
