DELEGACIÓN DE COMPETENCIAS E INMIGRACIÓN
El Gobierno de Sánchez está negociando con Puigdemont la transferencia a Cataluña de la competencia exclusiva del Estado en materia de extranjería e inmigración. La eventual cesión competencial no se plantea en términos de mejora de la gestión, sino que únicamente persigue el propósito de que los siete diputados de Junts se avengan a negociar los Presupuestos Generales del Estado y continúen respaldando al Gobierno.
El instrumento para llevar a cabo la cesión sería una ley orgánica de transferencia o delegación del tipo de las previstas en el artículo 150.2 de la Constitución. Ahora bien, a pesar de la muy criticable y confusa redacción de este precepto, uno de los más desafortunados del Texto Constitucional, es preciso advertir que su utilización para transferir la competencia sobre extranjería e inmigración resultaría manifiestamente inconstitucional. En este contexto, resulta oportuno hacer una doble consideración. La primera consiste en explicar las razones por las que el artículo 150.2 se introdujo en la Constitución y los problemas que plantea, que solo podrán ser definitivamente resueltos con su supresión. La segunda es la relativa a la inconstitucionalidad de la cesión de una competencia vinculada al núcleo duro de la soberanía del Estado como es la extranjería.
La singularidad del diseño constitucional de nuestra organización territorial reside en el denominado principio dispositivo o de voluntariedad. Este principio implica que, por ser la autonomía un derecho y no un principio estructural del Estado, el reparto de las competencias no se encuentra fijado en la Constitución, sino que son las distintas leyes orgánicas que aprueban los estatutos de autonomía las que determinan (en el marco de la Constitución) el ámbito competencial de cada comunidad autónoma. Esto supone que en España -a diferencia de lo que ocurre en los demás países descentralizados o federales- se puede alterar el reparto de competencias sin necesidad de reformar la Constitución. Esto es, se puede modificar el reparto de poder entre el Estado y las comunidades autónomas reformando únicamente los estatutos de autonomía, que son leyes orgánicas aprobadas por mayoría absoluta y que no requieren las mayorías cualificadas exigidas por la reforma constitucional. Esto ha permitido que, durante las últimas cuatro décadas, el poder central haya ido progresivamente reduciéndose hasta el punto de poner en peligro la igualdad de las condiciones básicas de vida de los españoles o la unidad del mercado.
En este diseño constitucional, el artículo 150.2 vino a agravar el problema. Si ya resultaba disfuncional y preocupante que se pudiera alterar el reparto del poder mediante la simple reforma de los estatutos, el 150.2 se configura como un instrumento específico de desapoderamiento del poder central cuyos límites son todo menos claros: “El Estado podrá transferir o delegar en las comunidades autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación”.
Esta desafortunada disposición tiene precisamente su origen en un pacto político entre la UCD y los nacionalistas catalanes. Así lo ha advertido uno de los principales artífices del consenso constitucional, Alfonso Guerra, quien se opuso en vano a la inclusión en la Constitución del mencionado precepto. Esta cita de sus memorias es muy esclarecedora: “En medio de la discusión, un día llegaron los negociadores con la noticia de haber pactado en el Palacio de la Moncloa entre UCD y CiU un artículo, el 150 actual, al que añadían un párrafo segundo que dice: ‘El Estado podrá transferir o delegar en las comunidades autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materias de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación (...)’. Me opuse con todas mis fuerzas. Tal previsión significaba que el proceso constituyente quedaba abierto permanentemente, que el Gobierno podía modificar el reparto competencial entre la Administración del Estado y la de las comunidades autónomas sin necesidad de cumplir los requisitos exigidos en los artículos que contemplan la reforma de la Constitución. La estructura del Estado quedaba, pues, provisionalmente fijada en el Texto Constitucional, pero podía ser modificada por un acuerdo del Ejecutivo de la Nación. Me resultaba una burla al esfuerzo que estábamos haciendo todos para encontrar una solución a un problema, el territorial, que arrastraba España durante al menos dos siglos. La respuesta me indignó. Me aseguraron, los unos y los otros, que no debía preocuparme, porque nunca se aplicaría el precepto. No era fácil de entender la posición defensiva. Si no se va a aplicar, ¿por qué introducir una previsión que trastoca toda la arquitectura constitucional? No hubo respuesta lógica ni honrada; el precepto quedó en la redacción definitiva (...) y por supuesto que fue aplicado con posterioridad”.
Las razones esgrimidas en su día por Alfonso Guerra para rechazar la inclusión del artículo 150.2 en la Constitución conservan su plena vigencia. Se trata de una disposición que carece de sentido en cualquier sistema racional de distribución competencial. Si el objetivo de este es distribuir con la mayor precisión posible las competencias del poder central y de los poderes centrales, resulta de todo punto improcedente incluir un precepto cuya finalidad es desvirtuar por completo ese reparto y privarlo de cualquier pretensión de estabilidad. Por otro lado, nadie ha sido capaz nunca de precisar el único límite establecido en el precepto en el sentido de que, a contrario sensu, presupone la existencia de unas materias que por su propia naturaleza no son susceptibles de delegación. Además, el artículo 150.2 ha sido interpretado de forma extensiva, incluyendo, entre las potestades contempladas en la delegación, las legislativas, las ejecutivas o ambas. En contra de la mejor doctrina que mediante una interpretación sistemática del precepto entendió que el 150.2 sólo amparaba la delegación de competencias ejecutivas o administrativas, el legislador aprobó en 1982 dos leyes generales de transferencia a Valencia y a Canarias y validó así su entendimiento como una cláusula que atribuye al legislador la competencia de la competencia, es decir, que desapodera a la Constitución de la función de establecer el reparto y permite su continua reconsideración.
Y así hemos llegado ahora a la pretensión del Ejecutivo de Sánchez de transferir a Cataluña la competencia en materia de extranjería e inmigración. Un paso más en el proceso de desmantelamiento y desguace del Estado a cambio del respaldo de los decisivos siete votos de Junts. Ahora bien, a pesar de la ambigüedad e indeterminación de los límites establecidos en el 150.2, lo cierto es que el precepto confirma la existencia de unas materias que no son susceptibles de transferencia. Esas materias son las que afectan al núcleo duro de la soberanía del Estado. Entre ellas se encuentran indiscutiblemente, junto a la defensa, las fuerzas armadas y las relaciones internacionales, la inmigración y la extranjería.
En materia de inmigración, las comunidades autónomas pueden ejercer sus competencias en materia de asistencia social, pero la cesión integral de la competencia es manifiestamente inconstitucional por afectar a potestades exclusivas e intransferibles del Estado, como son las de establecer los requisitos de entrada en el territorio nacional, controlar su cumplimiento, decretar las expulsiones de extranjeros y, en definitiva, la defensa de las fronteras. Los límites del artículo 150.2 determinan que el control de las fronteras no puede ser cedido a ninguna comunidad autónoma por afectar al núcleo esencial de la soberanía del Estado. La Constitución no permite que ninguna comunidad autónoma asuma la función de defensa del territorio como propia porque se trata de una competencia exclusiva del poder central que es intransferible por su propia naturaleza.
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