Iustel
Respecto de la sanción, no puede ser ejecutada hasta que concluya la vía administrativa y no haya sido interpuesto recurso contencioso-administrativo. Formulado éste, la suspensión alcanza hasta que el juez resuelve sobre dicha medida cautelar solicitada, y por ello, su denegación en el acto recurrido resulta disconforme a derecho, al prescindir de la aplicación del art. 138.3 de la Ley 30/1992, que dispone la suspensión de los actos de naturaleza sancionadora en casos como el presente. En cuanto a la indemnización por los daños ocasionados al dominio público hidráulico, resulta igualmente procedente la suspensión, que ha de entenderse concedida por silencio, por aplicación del art. 111.3 de la Ley 30/1992, al no haber resuelto el órgano administrativo de forma expresa sobre la suspensión instada dentro del plazo de treinta días concedidos al efecto.
Tribunal Supremo
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 02 de diciembre de 2011
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 508/2010
Ponente Excmo. Sr. MARIA DEL PILAR TESO GAMELLA
En la Villa de Madrid, a dos de Diciembre de dos mil once.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el recurso contencioso administrativo n.º 508/2010 interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dña. Isabel Campillo García, en nombre y representación de "Sniace, S.A.", contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 24 de septiembre de 2010, sobre denegación de la medida cautelar en vía administrativa.
Ha sido parte demandada la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- El presente recurso contencioso-administrativo se interpuso, el día 19 de noviembre de 2010, ante esta Sala Tercera contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 24 de septiembre de 2010 que denegó la suspensión de la ejecución del Acuerdo del Consejo de Ministros de 16 de julio de 2010 que impuso a la recurrente una sanción de 601.012,10 euros y la obligación de indemnizar por los daños al dominio público hidráulico la cantidad de 344.246,04 por el vertido de aguas residuales al río Saja.
SEGUNDO.- Admitido el recurso y recibido el expediente administrativo, con entrega del mismo a la parte recurrente, se confirió trámite para la formulación del correspondiente escrito de demanda.
En la demanda se solicita la estimación del recurso contencioso administrativo, la nulidad del Acuerdo del Consejo de Ministros recurrido, de 24 de septiembre de 2010 y, por tanto, se considere como ajustada a derecho la solicitud de suspensión de la ejecutividad de la Resolución sancionadora del Consejo de Ministros de 16 de junio de 2010.
TERCERO.- Habiéndose dado traslado a la Administración General del Estado del escrito de demanda, por el Abogado del Estado se presenta escrito de contestación en el que, tras las alegaciones oportunas, suplica que se dicte sentencia por la que se desestime íntegramente el recurso y se confirme el acuerdo del Consejo de Ministros impugnado, con imposición de costas a la recurrente.
CUARTO.- No solicitado el recibimiento a prueba, la Sala acordó dar traslado para conclusiones. Evacuado por ambas partes el trámite de conclusiones quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo.
QUINTO.- El recurso fue señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día de 22 de noviembre de 2011, continuando la deliberación el día 29 siguiente, en cuya fecha concluyo la misma.
Siendo Ponente la Excma. Sra. D.ª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Mediante el presente recurso contencioso-administrativo se impugna, como adelantamos en el antecedente primero, el Acuerdo del Consejo de Ministros, adoptado en su reunión de 24 de septiembre de 2010, que denegó la suspensión de la ejecución del Acuerdo del Consejo de Ministros de 16 de julio de 2010 que impuso a la recurrente una sanción económica y la obligación de indemnizar por los daños al dominio público hidráulico, por el vertido de aguas residuales al río Saja.
La resolución recurrida fundamenta la denegación de la medida cautelar impugnada en la aplicación del artículo 111, apartados 2 y 4 de la Ley 30/1992, al considerar que la recurrente ha sido sancionada reiteradamente por hechos de la misma naturaleza, y que no concurre una imposibilidad o dificultad para la reparación de los daños derivados de la ejecución de la sanción, porque la mercantil sancionada no ha justificado tal imposibilidad de reparación.
SEGUNDO.- Nos encontramos, por tanto, ante la impugnación jurisdiccional de la denegación administrativa, por el Consejo de Ministros, de la suspensión de la ejecución de un acto sancionador solicitada en vía administrativa. De manera que la cuestión que se somete a nuestra consideración radica en determinar si la denegación administrativa de la medida cautelar citada es, o no, conforme con nuestro ordenamiento jurídico.
La similitud que guarda la cuestión suscitada con lo que resolvimos en la pieza separada de medidas cautelares --mediante auto de 7 de marzo de 2003-- resulta evidente, pues allí nos pronunciamos sobre la suspensión jurisdiccional de la denegación de la suspensión administrativa de un acto sancionador y ahora se trata de determinar si dicha denegación de la cautela en vía administrativa fue conforme a Derecho. Obviamente la cuestión no es la misma --entonces se trataba de adoptar o no una medida cautelar en sede jurisdiccional y ahora de determinar la legalidad de la denegación de la cautela en vía administrativa-- pero el parecido resulta tan intenso que forzosamente debemos hacer de aquel auto dictado en la pieza separada nuestra fuente de inspiración, aunque parcial, en los términos que seguidamente exponemos.
TERCERO.- Antes de nada debemos señalar que las sanciones sólo serán ejecutivas cuando hayan puesto fin a la vía administrativa, ex artículo 138.3 de la Ley 30/1992.
De modo que la Administración no puede ejecutar una sanción recurrida en vía administrativa o impugnada en sede jurisdiccional hasta tanto el juez administrativo no se pronuncie sobre la medida cautelar solicitada. En el bien entendido que si no se solicita la medida cautelar ante el órgano judicial será ejecutiva a pesar de esa impugnación jurisdiccional.
En este sentido se ha pronunciado el Tribunal Constitucional, al examinar la compatibilidad de la ejecución de las sanciones con la tutela judicial efectiva. Nos referimos a las conocidas Sentencias 66/1884 y 78/1996.
En definitiva, la sanción impuesta no puede ejecutarse hasta que concluya la vía administrativa y no se interponga recurso contencioso-administrativo. Ahora bien, en caso de interponerse el recurso contencioso-administrativo con petición cautelar, la suspensión alcanza hasta que el juez resuelve sobre dicha medida cautelar solicitada.
La denegación de la medida cautelar acordada en el acto recurrido, por tanto, no resulta conforme a derecho y debe ser anulada, porque las sanciones administrativas se encuentran suspendidas por ministerio de la Ley, ex artículo 138.3 de la Ley 30/1992. De modo que no puede hacerse una aplicación aislada del artículo 111 de la citada Ley, prescindiendo del citado artículo 138.3, cuando el acto cuya ejecución se quiere suspender sea de naturaleza sancionadora. Esta medida cautelar fijada por la Ley alcanza hasta que se ponga fin a la vía administrativa, teniendo en cuenta que cuando se interpone recurso contencioso administrativo con petición cautelar esa suspensión se extiende, insistimos, hasta que el juez administrativo se pronuncie sobre la cautela solicitada.
En consecuencia, el recurso contencioso administrativo ha de ser estimado respecto de la suspensión de la sanción, porque el acto impugnado no aplicó el artículo 138.3 de la Ley 30/1992.
CUARTO.- Llegados a este punto, nos corresponde seguidamente determinar si, respecto de la indemnización por los daños ocasionados al dominio público hidráulico, procedía o no, la suspensión cautelar en vía administrativa, que denegó el acuerdo ahora impugnado. Concretamente, se trata de determinar si en este caso se ha obtenido la suspensión cautelar por silencio prevista en el artículo 111.3 de la Ley 30/1992, cuya aplicación invoca la parte recurrente.
La resolución de esta cuestión debe arrancar de una doble constatación. De un lado, que ahora no estamos ante un acto de naturaleza sancionadora y por tanto no resulta de aplicación el artículo 138.3 de la Ley 30/1992 en los términos que hemos señalado en el fundamento anterior, respecto de la sanción impuesta. Y, de otro, que ya en el fundamento sexto del auto dictado en la pieza separada de medidas cautelares advertimos que la interpretación del artículo 111.3 de la Ley 30/1992 es una cuestión que integra el fondo del recurso contencioso-administrativo, ajena a la solicitud cautelar en sede jurisdiccional, de modo que en este punto el citado auto no puede proporcionar la inspiración a que aludimos respecto de la sanción.
QUINTO.- Con carácter general, el artículo 111.3 de la Ley 30/1992, según redacción por Ley 4/1999, de 13 de enero --antes de esa reforma el apartado 4 del mismo precepto legal contenía una norma similar--, regula la suspensión administrativa por silencio. Esto es, la ley impone la suspensión cautelar en vía administrativa cuando han transcurrido treinta días sin que el órgano administrativo haya decidido sobre la suspensión instada.
En concreto, dispone el citado artículo 111.3 que "la ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si transcurridos treinta días desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el registro del órgano competente para decidir sobre la misma, éste no ha dictado resolución expresa al respecto. En estos casos, no será de aplicación lo establecido en el artículo 42.4, segundo párrafo de esta Ley ".
La aplicación de esta norma al caso examinado debe partir de la siguiente constatación fáctica. La presentación en correos del recurso de reposición que incluía la solicitud de suspensión de la ejecución del acto se produjo el día 18 de agosto de 2010, y tuvo entrada en el Ministerio de Medio Ambiente en fecha 20 de agosto siguiente. Y la solicitud de denegación de la medida cautelar en vía administrativa ahora recurrida tuvo lugar por Acuerdo de 24 de septiembre de 2010, que se notifica a la recurrente en fecha 8 de octubre de 2010.
El computo del plazo de 30 días para la aplicación del silencio positivo respecto de la medida cautelar de suspensión en vía administrativa nos suscita en este recurso, atendidas las posiciones procesales de las partes recurrente y recurrida las tres cuestiones siguientes. La determinación del " dies a quo " (1), la fijación del " dies ad quem " (2), y el cómputo del plazo de treinta días (3).
SEXTO.- Comenzando por la última cuestión, y mas sencilla, enunciada --el cómputo del plazo de treinta días--, debemos señalar que el mentado plazo, previsto en el artículo 111.3 de la Ley 30/1992, no puede ser contado de fecha a fecha, como si se tratara del plazo de un mes, sino por días, pues tal es la enunciación literal que expresa el citado precepto " treinta días ".
Y sabido es, por lo que no juzgamos necesario detenernos en este punto, que los plazos administrativos que se señalen por días, como el expresado en el artículo 111.3, se ha de entender referido a los días hábiles, excluyéndose, por tanto, los domingos y festivos, como dispone el artículo 48.1 de la Ley 30/1992, salvo que una ley o norma comunitaria dispongan lo contrario, que no es el caso.
SÉPTIMO.- La segunda cuestión se centra en determinar el " dies a quo " o día inicial del cómputo. Es decir, si el plazo se inicia cuando se presenta el escrito que contiene la solicitud cautelar en la oficina de correos (18 de agosto de 2010) o cuando tiene entrada en el Ministerio de Medio Ambiente (20 de agosto de 2010).
El artículo 111.3 de la Ley 30/1992, como ya hacía el apartado 4 del citado precepto en su redacción originaria, establece que el transcurso de treinta días tiene lugar " desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el registro del órgano competente para decidir sobre la misma ".
De modo que legalmente se ha establecido una prevención específica, en relación al régimen normal de presentación de documentos previsto en el artículo 38.4 de la misma Ley 30/1992, que permite su presentación tanto ante el órgano al que se dirijan (apartado a), como ante la oficina de correos (apartado c). Por tanto, el régimen previsto en el artículo 111.3 de la Ley 30/1992 supone una excepción al régimen general y determina que el día inicial del computo del plazo no es desde su presentación ante la oficina de correos, sino desde que tiene entrada en el registro del órgano competente para resolver, es decir, el 20 de agosto de 2010.
OCTAVO.- La cuestión relativa al " dies ad quem ", o día final del computo, se suscita en los siguientes términos. Si ha de estarse a la fecha del acto administrativo cuya suspensión se solicitó en vía administrativa o a la fecha de su notificación, que en este caso son, respectivamente, los días 24 de septiembre de 2010 y 8 de octubre siguiente.
Ciertamente el artículo 111.3 de la Ley 30/1992 señala como día final del cómputo el transcurso del plazo de treinta días sin haber dictado resolución expresa al respecto. La utilización del verbo dictar no puede indicar, como se aduce en la contestación, que resulte irrelevante la fecha de la notificación cuando ésta tiene lugar, como en este caso, fuera del plazo legalmente establecido, es decir, rebasando los diez días que fija el artículo 58 de la Ley 30/1992 para la práctica de la misma. Recordemos que la denegación de la medida cautelar en vía administrativa ahora recurrida tuvo lugar por Acuerdo de 24 de septiembre de 2010, pero no se notifica a la recurrente en fecha 8 de octubre de 2010.
En definitiva, el plazo de treinta días no puede ser alargado indefinidamente al socaire de una demora en la práctica de la notificación. Esto es lo que diferencia este caso del resuelto en Sentencia de 6 de mayo de 2005 (recurso de casación n.º 850/2003 ) en el que la notificación se produjo en plazo.
NOVENO.- Por lo demás, resulta irrelevante la exclusión de los días, del 17 al 21 de septiembre de 2010, durante el periodo en que se requirió a la recurrente para subsanación y se subsanó el defecto, por no aparecer justificada la representación en la reposición al haberse producido efectivamente un cambio en la misma, pues incluso excluidos esos días, el plazo de treinta días se había rebasado. Y, en fin, no puede entenderse que el plazo no se inicia hasta que se produce la subsanación teniendo en cuenta la demora, desde el 20 de agosto hasta el 17 de septiembre, de la Administración para requerir.
En consecuencia, desde el 20 de agosto de 2010 en que tiene entrada en el órgano que ha de resolver, hasta el 8 de octubre siguiente en que se deniega la solicitud cautelar ha transcurrido en exceso el plazo de treinta días previsto en el artículo 111.3 de la Ley 30/1992, por lo que debía entenderse acordada la suspensión por silencio.
En consecuencia, procede estimar el recurso contencioso administrativo en este punto. De modo que la ejecución de la sanción en vía administrativa estaba suspendida ex artículo 138.3 y la indemnización ex artículo 111.3, ambos de la Ley 30/1992.
DÉCIMO.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la LJCA no procede hacer imposición de las costas procesales ocasionadas en el presente recurso contencioso administrativo.
FALLAMOS
Que estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de "Sniace, S.A.", contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 24 de septiembre de 2010, que denegó la suspensión de la ejecución del Acuerdo del Consejo de Ministros de 16 de julio de 2010 que impuso a la recurrente una multa y la obligación de indemnizar por los daños al dominio público hidráulico. Acuerdo que anulamos por no ser conforme a derecho la denegación de la suspensión en vía administrativa. No se hace imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. D.ª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
