INFORME AL PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE CREA Y REGULA EL OBSERVATORIO DE AGRESIONES AL PERSONAL DE LA GERENCIA REGIONAL DE SALUD DE CASTILLA Y LEÓN
I. ANTECEDENTES
Con fecha 30 de abril de 2009 ha tenido entrada en el Registro del Consejo General del Poder Judicial el proyecto de Decreto por el que se crea y regula el Observatorio de agresiones al personal de la Gerencia regional de salud de Castilla y León, remitido por la Consejería de Sanidad de la Junta de Castilla y León, a efectos de la emisión del preceptivo informe. Asignada por turno la ponencia a la Excma. Sra. Vocal D.ª Margarita Uría Etxebarria, la Comisión de Estudios e Informes, en su reunión del día 21 de mayo de 2009, aprobó el presente informe, acordando su remisión al Pleno de este Órgano Constitucional.
II. CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LA FUNCIÓN CONSULTIVA DEL CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL.
La función consultiva del Consejo General del Poder Judicial se contempla en el artículo 108.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en donde se señala que el Consejo General del Poder Judicial deberá informar los anteproyectos de leyes y disposiciones generales del Estado y de las Comunidades Autónomas que afecten total o parcialmente, entre otras, a las siguientes materias: “c) Estatuto orgánico de Jueces y Magistrados” y “e) Normas procesales o que afecten a aspectos jurídico-constitucionales de la tutela ante los Tribunales ordinarios del ejercicio de derechos fundamentales y cualesquiera otras que afecten a la constitución, organización, funcionamiento y gobierno de los Juzgados y Tribunales”. A la luz de esta disposición legal, en una correcta interpretación del alcance y sentido de la potestad de informe que en ella se reconoce al Consejo General del Poder Judicial, el parecer que le corresponde emitir sobre el Proyecto remitido deberá limitarse a las normas sustantivas o procesales que en él se incluyen específicamente, evitando cualquier consideración sobre cuestiones ajenas al Poder Judicial o al ejercicio de la función jurisdiccional que éste tiene encomendada.
Además de lo anterior, y con arreglo al principio de colaboración entre los órganos constitucionales, el Consejo General del Poder Judicial ha venido indicando la oportunidad de efectuar en sus informes otras consideraciones, relativas, en particular, a cuestiones de técnica legislativa o de orden terminológico, con el fin de contribuir a mejorar la corrección de los textos normativos y, por consiguiente, a su efectiva aplicabilidad en los procesos judiciales, por cuanto son los órganos jurisdiccionales quienes, en última instancia, habrán de aplicar posteriormente las normas sometidas a informe de este Consejo, una vez aprobadas por el órgano competente.
II. CONTENIDO DEL PROYECTO Y DELIMITACIÓN DE LA CUESTIÓN SOMETIDA A INFORME.
El texto remitido a informe se integra de un Preámbulo, seis artículos, dos disposiciones adicionales y dos disposiciones finales. El proyecto tiene por objeto crear y regular el Observatorio, como órgano colegiado de carácter consultivo y de seguimiento, propuesta, participación, análisis y evaluación de las situaciones de riesgo de agresiones en la Gerencia Regional de Salud (art.1). El Observatorio tiene como finalidad conocer, analizar y evaluar la situación del riesgo de agresiones al personal de la Gerencia Regional de Salud, así como proponer actuaciones de prevención e intervención para la mejora de la relación entre profesionales y usuarios (art. 2). Para el cumplimiento de dicha finalidad, las funciones que se le encomiendan se concretan, sintéticamente, en la realización de estudios, impulso de planes formativos, promoción de encuentros, orientación a los profesionales y elevación de propuestas, entre otras (art. 3).
Los arts. 4 a 6 contemplan el régimen de funcionamiento, en Pleno y en Comisión Técnica, así como los miembros que los integran. En concreto, en el art. 5 se regula la composición del Pleno, que está presidido por el Consejero de Sanidad, y del que forman parte representantes de: órganos administrativos de la Comunidad Autónoma, de la Delegación del Gobierno, Federación Regional de Municipios y Provincias, Tribunal Superior de Justicia y Fiscalía del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, Organizaciones Sindicales, Colegios Profesionales sanitarios y del Consejo castellano leonés de consumidores y usuarios. En la documentación remitida a este Consejo, figura escrito dirigido por el Consejero de Sanidad de la Junta de Castilla y León al Excmo. Sr. Presidente del Consejo General del Poder Judicial, en el que se precisa el alcance del informe que se solicita de este Órgano constitucional, y que se contrae a lo dispuesto en su artículo 5.2.4.b) en el que se dispone que serán vocales del Pleno del órgano que se crea, una persona en representación del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León y otra en representación de la Fiscalía del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León. Se pone asimismo en conocimiento que el presente proyecto ha sido remitido a ambos órganos, habiendo tomado conocimiento del mismo, sin efectuar alegaciones al respecto.
III. EXAMEN DE LA CUESTIÓN PLANTEADA
De conformidad con lo anteriormente señalado, el único precepto sobre el que resulta procedente el pronunciamiento de este Órgano, por tratarse de una cuestión que afecta a la organización y funcionamiento de Juzgados y Tribunales, es el artículo 5.2.4.b en el que se contemplan que tienen la condición de miembro del Pleno una persona en representación del “Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León”. Partiendo de la premisa de que, en representación del citado Tribunal Superior habrá de actuar necesariamente, bien el Presidente del mismo, bien un Magistrado en quien delegue, la cuestión planteada se centra pues en determinar si la inclusión de un Magistrado como miembro del Pleno del citado órgano autonómico, es conforme con el régimen general de incompatibilidades aplicable a los miembros de la Carrera Judicial. Y para analizar esta cuestión debe partirse del examen de las funciones atribuidas al Observatorio en el artículo 3 del proyecto, entre las que interesa destacar las siguientes: “realizar estudios que permitan un mejor seguimiento de las agresiones en su ámbito….” (ap. a); “impulsar planes formativos…” (ap. b); “elevar a la Administración sanitaria propuestas para la disminución de la conflictividad y mejora de la convivencia” (ap.e); y “…cualquier otra función que le sea encomendada” (ap. g). El artículo 117.3 de la Constitución consagra el principio de exclusividad de la función jurisdiccional, disponiendo que el ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales determinados por las leyes, según las normas de competencia y procedimiento que las mismas establezcan.
El art. 117.4 de la Constitución establece que los Juzgados y Tribunales no ejercerán más funciones que las señaladas en el apartado anterior y las que expresamente les sean atribuidas por ley en garantía de cualquier derecho. El mencionado precepto, cuya previsión viene a garantizar la separación de poderes -según expresa la Sentencia del Tribunal Constitucional 108/1996, de 26 de julio (FJ 6.º)- ha de ponerse en relación con los arts. 122 y 127 del propio texto constitucional y con los arts. 2.2 y 9.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Los arts. 122 y 127.2 prevén, a los efectos que aquí interesan, que la Ley Orgánica del Poder Judicial determinará el estatuto jurídico de los Jueces y Magistrados de carrera los que, mientras permanezcan en activo, no podrán desempeñar otros cargos públicos que los consecuentes a su destino judicial. En cumplimiento de las prescripciones constitucionales, y en garantía de la exclusividad del ejercicio de la función jurisdiccional, a fin de asegurar la total independencia de los miembros del Poder Judicial, los arts. 389 y siguientes de la Ley Orgánica del Poder Judicial establecen el régimen general de incompatibilidades de los Jueces y Magistrados; en concreto, el art. 389 señala: “El cargo de Juez o Magistrado es incompatible: 1.º Con el ejercicio de cualquier otra jurisdicción ajena a la del Poder Judicial. 2.º Con cualquier cargo de elección popular o designación política del Estado, Comunidades Autónomas, Provincias y demás entidades locales y organismos dependientes de cualquiera de ellos.
3.º Con los empleos o cargos dotados o retribuidos por la Administración del Estado, las Cortes Generales, la Casa Real, Comunidades Autónomas, Provincias, Municipios y cualesquiera entidades, organismos o empresas dependientes de unos u otras. 4.º Con los empleos de todas clases en los Tribunales y Juzgados de cualquier orden jurisdiccional. 5.º Con todo empleo, cargo o profesión retribuida, salvo la docencia o investigación jurídica, así como la producción o creación literaria, artística, científica y técnica y las publicaciones derivadas de aquélla, de conformidad con lo dispuesto en la legislación sobre incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas. 6.º Con el ejercicio de la Abogacía y de la Procuraduría 7.º Con todo tipo de asesoramiento jurídico, sea o no retribuido 8.º Con el ejercicio de toda actividad mercantil, por sí o por otro. 9.º Con las funciones de Director, Gerente, Administrador, Consejero, socio colectivo o cualquier otra que implique intervención directa, administrativa o económica en sociedades o empresas mercantiles, públicas o privadas, de cualquier género”.
En desarrollo de las referidas previsiones legales, los artículos 262 y siguientes del Reglamento 1/1995, de 7 de junio, de Carrera Judicial, concretan el régimen de incompatibilidades de los miembros de la Carrera Judicial. En el artículo 263 de Reglamento se señala que “se podrá autorizar a los miembros de la Carrera Judicial para compatibilizar su cargo con el ejercicio de la docencia o la investigación jurídica, así como con la producción y creación literaria, artística, científica y técnica y las publicaciones derivadas de aquélla, de conformidad con lo dispuesto en la legislación de incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas”. Por su parte, en el artículo 267 se precisa que “Se denegará cualquier petición de compatibilidad de una actividad, tanto de carácter público como privado, cuando su ejercicio pueda impedir o menoscabar el estricto cumplimiento de los deberes judiciales o comprometer la imparcialidad o independencia del Juez o Magistrado afectado”. Los anteriores preceptos constituyen legislación general sobre el régimen de incompatibilidades de Jueces y Magistrados que, en la actual redacción de la LOPJ, resultan aplicables a todas las categorías judiciales previstas en el art. 299 LOPJ. De acuerdo con esta normativa, y partiendo de la premisa de la exclusividad de la función judicial, establecida en el artículo 117 de la Constitución española, el Consejo General del Poder Judicial es el órgano que, por sus facultades de gobierno, tiene en exclusiva la facultad de resolución de las cuestiones estatutarias que afectan a los miembros del Poder Judicial (autorizaciones, prohibiciones, compatibilidades, etc.); y las decisiones que al Consejo corresponden en esta materia tienen como finalidad garantizar la independencia judicial. A este fin responde el objetivo de evitar cualquier tipo de dependencia de Jueces y Magistrados respecto de instancias que no sean los órganos de gobierno del Poder Judicial, establecidos en la Constitución y en la propia Ley Orgánica.
El criterio mantenido por el Consejo General del Poder Judicial, en la interpretación y aplicación de los anteriores preceptos, tiene su origen en los Acuerdos plenarios de 19 de mayo de 1999 y 5 de marzo de 1997, en los que “se declara incompatible la función jurisdiccional con todo tipo de asesoramiento, al amparo de lo dispuesto en el artículo 389.7 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, y con la exclusividad de la función jurisdiccional establecida en el artículo 117 de la Constitución española y en el artículo 2.2 de la mencionada Ley Orgánica, en el sentido de que los Jueces no pueden llevar a cabo otras funciones ajenas al ejercicio de la potestad jurisdiccional salvo las que expresamente les sean atribuidas por la Ley en garantía de cualquier derecho. Sobre esta base, la posición mantenida por este Consejo, en la interpretación y aplicación de los anteriores preceptos ha sido la de considerar incompatible el ejercicio de la función jurisdiccional con todo tipo de asesoramiento, público o privado a favor de terceros, siendo indiferente, a estos efectos, que la actividad realizada pudiera tener un carácter ocasional y no retribuido, por considerar que la exclusividad de la función jurisdiccional que resulta de lo dispuesto en el art. 117.4 de la Constitución, obliga a una interpretación restrictiva de las normas sobre incompatibilidad, con el fin de evitar campos de interferencia que pudieran hacer padecer las garantías de imparcialidad e independencia que deben presidir el ejercicio de dicha función.
En el supuesto que se examina, se contempla la participación de un representante del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, como miembro permanente de un organismo público de naturaleza administrativa, bajo la presidencia de una autoridad política (el Consejero de Sanidad) y para el ejercicio con carácter estable y continuado de funciones que pueden ser consideradas como de “asesoramiento jurídico”, pues en este concepto se incluyen las relativas a la realización de estudios o elevación de propuestas a la Administración sanitaria, por lo que se estima que el precepto no es conforme con el régimen de incompatibilidades que deriva de lo dispuesto en el art. 389.7 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Por otro lado, debe recordarse que el Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse sobre las facultades de las Comunidades Autónomas para decidir, de forma unilateral la incorporación de Jueces y Magistrados a un órgano administrativo, señalando al respecto que: “Sin entrar en el análisis del art. 117 CE, basta para el caso que el art. 149.1.5 CE atribuya al Estado la competencia respecto de la Administración de Justicia. Parece obvio que en esa materia ha de ser incardinada la regulación de las funciones que hayan de desempeñar los Jueces y Magistrados, titulares del Poder Judicial. Si como pretende la Comunidad Autónoma (…) una Ley suya pudiera atribuir a los Jueces funciones distintas de la jurisdiccional, esta misma podría verse afectada. Debe ser el Estado, titular exclusivo de la competencia, quien pondere cuáles pueden realizar aquéllos, sin que por tal motivo la exclusividad y la independencia de la función jurisdiccional queden menoscabadas” (STC 150/1998, de 2 de julio; doctrina reiterada en la STC 127/199, de 1 de julio).
Por las razones expuestas, se considera que la inclusión de un Magistrado como miembro del Observatorio de Agresiones al Personal de la Gerencia Regional de Salud de Castilla y León -que se contempla en el artículo 5.2.4.b del Proyecto remitido- no es conforme con el régimen de incompatibilidades aplicable a los miembros de la Carrera Judicial y, en concreto, con las previsiones contenidas en el artículo 389.7.º de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Ello se entiende, en todo caso, sin perjuicio de que por la propia Comunidad Autónoma puedan diseñarse otras fórmulas de colaboración, que sin implicar la incorporación como miembros del órgano administrativo, de Magistrados en activo, permitan alcanzar los objetivos pretendidos.
