TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 28 de mayo de 2004
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 5929/1999
Ponente Excmo. Sr. Juan Gonzalo Martínez Micó
En la Villa de Madrid, a veintiocho de Mayo de dos mil cuatro. Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Segunda por los Excmos. Sres. Magistrados anotados al margen, el recurso de casación num. 5929/1999 interpuesto por el Ayuntamiento de Salorino (Cáceres), representado por Procurador y asistido de Letrado, contra la sentencia dictada, con fecha 3 de junio de 1999, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, de la Audiencia Nacional en el recurso de dicho orden jurisdiccional num. 565/1996. Se ha personado, como parte recurrida, en la representación que le es propia, el Abogado del Estado.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- El Ayuntamiento de Salorino interpuso recurso contencioso-administrativo contra Resolución del Tribunal Económico-Administrativo Central de 23 de abril de 1996 (RG 4310-95; RS 736-95), que desestimó la reclamación interpuesta por el citado Ayuntamiento contra el Acuerdo del Departamento de Recaudación de la Agencia Estatal de Administración Tributaria de fecha 22 de febrero de 1994, que dispuso la compensación de la deuda que el referido Ayuntamiento tenía contraída con el Instituto Nacional de Reforma Agraria (IRYDA), correspondiente a las obras realizadas en 1987 (Redes de Distribución y Saneamiento) por importe total de 28.026.834 ptas., con cargo a la participación de dicho Ayuntamiento en los tributos del Estado.
SEGUNDO.- El recurso contencioso-administrativo finalizó por sentencia de 3 de junio de 1999, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: “FALLAMOS: Que desestimando el recurso contencioso-administrativo formulado por el Procurador, D. Celso Marcos Fortín, en nombre y representación del Ayuntamiento de Salorino (Cáceres), contra la resolución de fecha 23 de abril de 1996, dictada por el Tribunal Económico-Administrativo Central, debemos declarar y declaramos que dicha resolución es conforme a Derecho; sin hacer mención especial en cuanto a las costas”.
TERCERO.- Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal del Ayuntamiento de Salorino se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala. Formalizado el recurso, admitido a trámite y formulado por el Abogado del Estado escrito de oposición al recurso de casación interpuesto, se señaló el día 25 de mayo de 2004 para votación y fallo, en cuya fecha tuvo lugar.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- La sentencia de instancia, cuyos datos básicos esenciales se han dejado reseñados en el encabezamiento de la presente resolución, después de fijar el objeto del recurso y de exponer sintéticamente las posiciones de las partes, se dedicó a estudiar la compensación como forma de extinción de la obligación tributaria para, luego, analizar el caso concreto planteado. La compensación como forma de extinción de la obligación tributaria está reconocida en nuestro ordenamiento jurídico. El art. 68 de la Ley General Tributaria dispone: “Las deudas tributarias podrán extinguirse total o parcialmente por compensación en las condiciones que reglamentariamente se establezcan: a) Con los créditos reconocidos por acto administrativo firme a que tengan derecho los sujetos pasivos en virtud de ingresos indebidos por cualquier tributo. b) Con otros créditos reconocidos por acto administrativo firme a favor del mismo sujeto pasivo”. Como sucede en la normativa civil, el mecanismo de la “compensación”, según los arts. 1195 y 1202 del Código Civil, extingue en la cantidad concurrente las obligaciones de aquellas personas que por derecho propio sean recíprocamente acreedoras y deudoras las unas de las otras y requiere, conforme el art. 1196.2 del mismo Código, para que pueda tener lugar la compensación, que los sujetos sean recíprocamente acreedor y deudor el uno del otro en una cantidad vencida, líquida y exigible concurrente. Hasta aquí, los requisitos legales son coincidentes en ambas regulaciones. Sin embargo, la Ley General Tributaria, como se dispone en su art. 68, determina que la “compensación” de las deudas tributarias se realice “en las condiciones en que reglamentariamente se establezcan”. Estas normas son las recogidas en el Reglamento General de Recaudación, aprobado por Real Decreto 1684/1990, de 20 de diciembre, que dedica los arts. 63 a 68 a la “compensación”. Estas normas se complementan, en el presente caso, en el que el sujeto pasivo deudor es un Ayuntamiento, con lo establecido en el art. 109 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local. En el presente caso, la Administración se ha limitado a aplicar dichas normas partiendo del supuesto fáctico consistente en la existencia a favor del Estado de las deudas señaladas; deudas que reunían los requisitos legales exigidos sobre vencimiento, liquidez y exigibilidad. A ello no obstan las alegaciones formuladas por el Ayuntamiento recurrente sobre incumplimiento de las obligaciones contraídas por el Instituto Nacional de Reforma Agraria, al no poder encuadrarse entre los motivos de oposición o impugnación del procedimiento de apremio recogidos en el art. 99 del Real Decreto 1684/1990, de 20 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación. Por otra parte, en relación con la prescripción, que sí se cita en el citado art. 99, en el apartado 1, a), como motivo de impugnación, se ha de señalar que, con fecha 22 de julio de 1993, el IRYDA requirió de pago por escrito al Ayuntamiento, por importe de 28.026.834 ptas., al no haberse abonado dicho importe en la fecha de su vencimiento, acordado en 30 de abril de 1993; mientras que la fecha de la compensación es la del 22 de septiembre de 1994; de estos datos se aprecia que desde el vencimiento de la deuda hasta la fecha del acuerdo sobre compensación no transcurrió el plazo de cinco años, establecido en el art. 64, de la Ley General Tributaria.
SEGUNDO.- Dos son los motivos de casación que articula el Ayuntamiento de Salorino, ambos al amparo del artículo 88.1, apartado d), de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate. En el primer motivo denuncia la infracción de los artículos 109 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, y 65 del Reglamento General de Recaudación, al no darse los requisitos para que pueda procederse a la compensación de deudas. Para la parte recurrente la relación contractual producida entre el Ayuntamiento y el Instituto de Reforma y Desarrollo Agrario no puede ser catalogada como un contrato administrativo sino como un contrato privado o contrato de contenido patrimonial, informado por el principio del cumplimiento simultáneo, en virtud del cual cada parte contratante puede oponerse a desarrollar su prestación si la otra no ha dado efectividad a la suya. Y en el caso de autos la recurrente denuncia el notorio incumplimiento de las obligaciones que el IRYDA asumió, con lo que no se cumple la condición previa de la exigibilidad de la deuda que impone el art. 109 de la Ley 7/1985 para que pueda acordarse la compensación, pues la deuda no era exigible ante el manifiesto incumplimiento por parte del IRYDA de las obligaciones que había adquirido en la relación contractual. En el segundo motivo de casación, que se plantea con carácter subsidiario al primer motivo, se reputa infringido el art. 40 a) del R.D. Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, que aprueba el Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria, que dispone que prescribirá a los cinco años el derecho de la Hacienda Pública a reconocer o liquidar créditos a su favor, contados desde el día en que el derecho pudo ejercitarse.
TERCERO.- Dice el art. 68.2 de la Ley General Tributaria que la extinción total o parcial de las deudas tributarias que las Corporaciones Locales tengan con el Estado podrá acordarse por vía de compensación cuando se trate de deudas tributarias vencidas, líquidas y exigibles. Por su parte, el art. 109 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local, reconoce también que la extinción total o parcial de las deudas que el Estado y cualesquiera entidades de Derecho público tengan con las Entidades Locales o viceversa, podrá acordarse por vía de compensación, cuando se trate de deudas vencidas, líquidas y exigibles. Y la Disposición Adicional 14ª de la Ley de Haciendas Locales (según la redacción dada por el art. 141 de la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social) establece también la compensación de las deudas firmes contraídas con el Estado por las entidades locales con cargo a las órdenes de pago que se emitan para satisfacer su participación en los tributos del Estado. De los preceptos transcritos se deduce que pueden compensarse las deudas tributarias de las Entidades públicas no regidas por el Derecho privado, una vez finalizado el período voluntario de ingreso. La extinción de las deudas tributarias por compensación ha de realizarse en las condiciones que reglamentariamente se establezcan. Esas condiciones vienen recogidas en el Reglamento General de Recaudación, aprobado por el Real Decreto 1684/1990, de 20 de diciembre, que dedica a la regulación del instituto de la compensación los arts. 63 a 68. En el art. 65 se regula la compensación de oficio de deudas de Entidades Públicas, disponiendo que las deudas a favor de la Hacienda Pública, cuando el deudor sea un Ente territorial o Entidad de derecho público, cuya actividad no se rija por el ordenamiento privado, serán compensables de oficio, una vez transcurrido el plazo de ingreso en período voluntario. Esta compensación se realizará, cuando no existan créditos a compensar en las correspondientes Delegaciones de Hacienda, con cargo a las cantidades que correspondan sobre los importes que la Administración del Estado deba transferir a aquéllas. A la Dirección General de Recaudación le corresponde dictar la resolución acordando la procedencia de la compensación. Cuando se trate de deudas de las Corporaciones Locales, la resolución acordando la compensación se comunicará a la Entidad deudora y a la Dirección General de Coordinación con las Haciendas territoriales para que haga figurar en las propuestas de órdenes de pago extendidas a favor de las Corporaciones Locales las retenciones a favor del Tesoro Público.
CUARTO.- Del examen conjunto de las actuaciones documentadas en el expediente administrativo se deduce que en el mismo se han seguido todos los trámites procedimentales contemplados en el art. 65 del Reglamento General de Recaudación de 1990; así resulta de los siguientes extremos: a) El Ayuntamiento de Salorino, en escrito de 18 de mayo de 1979 dirigido al IRYDA, le exponía que, habiendo sido aprobado el Plan de Mejoras Territoriales y Obras de la Comarca en el que estaban incluidas las obras de Distribución y Saneamiento de dicha localidad, solicitaba que se llevase a cabo la ejecución de las obras referidas, con un presupuesto de 26.208.680 ptas., aceptando el plan financiero aprobado. b) Resolución de 30 de abril de 1984 del Instituto Nacional de Reforma y desarrollo Agrario, que acuerda hacer entrega de las obras y transmitir el dominio de las mismas al Ayuntamiento al haber transcurrido el plazo de garantía y haberse procedido a su recepción definitiva por encontrarlas en condiciones técnicas de aptitud para el fin a que se destina. La Resolución indicaba el importe de la liquidación correspondiente y que contra la misma se podía presentar recurso ante el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación en el plazo de sesenta días, contados desde la fecha de su notificación (no consta la interposición de recurso alguno). c) Escrito de fecha 22 de julio de 1993, por el que el IRYDA expedía requerimiento de pago (notificado el día 18 de agosto de 1993) por importe de 28.026.834 ptas. al no haber sido abonada dicha cantidad en su fecha de vencimiento (30 de abril de 1993), advirtiendo al Ayuntamiento de referencia que si en el plazo de un mes no era abonada dicha cantidad se certificaría esta deuda en descubierto a la Delegación de Hacienda correspondiente para su cobro por vía de apremio. d) Resolución de 22 de febrero de 1994 del Director del Departamento de Recaudación de la Agencia Estatal de Administración Tributaria por la que se declara que procede la compensación que el Ayuntamiento de Salorino tenía contraída con el Instituto Nacional de Reforma Agraria correspondiente a las obras realizadas. e) Escrito de fecha 28 de abril de 1994 de la Delegación de Cáceres de la Agencia Estatal de Administración Tributaria por el que notifica al Ayuntamiento de Salorino el acuerdo de compensación de deudas.
QUINTO.- La serie de alegaciones que hace el Ayuntamiento recurrente son reveladoras de su disconformidad con las obras realizadas por el IRYDA en razón de los defectos puestos de manifiesto una vez producida la entrega de las mismas, pero lo que en realidad impugnan es el origen mismo de la liquidación practicada, que fueron las obras realizadas, cuya entrega y transmisión de dominio fue efectuada y debidamente notificada al Ayuntamiento recurrente, sin que contra la resolución acordando la entrega se interpusiera recurso alguno. La deuda fue notificada por el IRYDA al Ayuntamiento de Salorino; y cuando finalizó el período voluntario de pago sin haberse producido, el IRYDA remitió a la Delegación de Hacienda la documentación acreditativa de la deuda, lo cual es acorde con el procedimiento previsto en el art. 65 del Reglamento General de Recaudación. No es posible aceptar el argumento del Ayuntamiento recurrente de que la relación entre el IRYDA y el Ayuntamiento era de Derecho privado, de manera que al no haberse cumplido determinadas actuaciones por el IRYDA, podría oponerse la “exceptio inadimpleti contractus”. Como pone de relieve el Abogado del Estado, es evidente que el contrato y el préstamo vinculado al mismo para la financiación de la parte del precio con cargo al Ayuntamiento fue concluido entre dos entidades públicas en ejercicio de funciones públicas y para una obra pública. Por tanto, se trata de una relación jurídica de Derecho público de la que ha surgido una deuda vencida, líquida y exigible, no atendida en tiempo y forma por el Ayuntamiento, lo que facultaba para utilizar el procedimiento de apremio para su recaudación; y al ser en este caso un Ayuntamiento el deudor, dicho procedimiento de apremio quedó sustituido por el procedimiento de compensación de deudas de Entidades Públicas.
SEXTO.- El motivo de casación relativo a la prescripción de una parte al menos de la cantidad reclamada al Ayuntamiento de Salorino, planteado con carácter subsidiario al de la improcedencia de la compensación acordada, no puede ser apreciado tampoco porque si la sentencia de instancia da por acreditado - y no ha sido cuestionado siquiera por el recurrente - que el IRYDA expidió requerimiento de pago al Ayuntamiento de Salorino con fecha 22 de julio de 1993 (notificado el 18 de agosto siguiente) por importe de 28.026.834 ptas., al no haber sido abonada dicha cantidad en la fecha de su vencimiento (30 de abril de 1993), que el Departamento de Recaudación de la Agencia Estatal de Administración Tributaria acordó, con fecha 22 de febrero de 1994, la compensación de la deuda y que la Delegación en Cáceres de la Administración Tributaria notificó, en escrito de 28 de abril de 1994, al Ayuntamiento de constante referencia el acuerdo adoptado de compensación de deudas, es evidente que desde el vencimiento de la deuda hasta la fecha del acuerdo de compensación - o de su notificación al Ayuntamiento - no había transcurrido el plazo de cinco años establecido entonces en el art. 64 de la Ley General Tributaria para la prescripción.
SÉPTIMO.- En virtud de lo razonado, resulta procedente desestimar totalmente el recurso, con la consecuente imposición de las costas al recurrente en virtud de lo al respecto prescrito en el art. 139.2 de la vigente Ley de la Jurisdicción. Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución.
FALLAMOS
Que no acogemos los motivos de casación invocados por la parte recurrente y, desestimando el recurso, declaramos no haber lugar a casar la sentencia dictada, con fecha tres de junio de mil novecientos noventa y nueve, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, de la Audiencia Nacional en el recurso num. 565/1996 de dicho orden jurisdiccional, con imposición legal de costas a la parte recurrente. Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección que edita el Consejo General del Poder Judicial, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. JUAN GONZALO MARTÍNEZ MICÓ, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
