A. Las disposiciones relativas al procedimiento de déficit excesivo.
En el contexto de la Unión Económica y Monetaria, el Tratado CE establece un procedimiento de déficit excesivo cuya finalidad consiste en alentar y, en caso necesario, obligar al Estado miembro afectado a reducir el déficit que se haya detectado. La responsabilidad de hacer cumplir a los Estados miembros la disciplina presupuestaria recae esencialmente en el Consejo.
El procedimiento de déficit excesivo es un procedimiento por etapas, cuyo desarrollo, así como las funciones y facultades respectivas de las instituciones, están regulados por el Tratado. Este procedimiento puede conducir a la imposición de sanciones a los Estados miembros.
En cada etapa, el Consejo examina, sobre la base de una recomendación de la Comisión, si el Estado miembro afectado ha respetado las obligaciones derivadas de las recomendaciones y decisiones que anteriormente le ha dirigido el Consejo.
Las normas del Tratado sobre el procedimiento de déficit excesivo fueron precisadas y reforzadas mediante el Pacto de estabilidad y crecimiento, constituido, en especial, por la Resolución del Consejo Europeo de 17 de junio de 1997 y por el Reglamento de ese mismo año relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo.
Este Reglamento establece un marco estricto de plazos que se deben respetar en el desarrollo del procedimiento de déficit excesivo, así como las condiciones para que se suspenda este procedimiento.
B. Hechos que originaron el litigio.
El Consejo, sobre la base de una recomendación de la Comisión, decidió que en Alemania y Francia existía un déficit excesivo. Adoptó dos recomendaciones en las que fijaba para ambos Estados miembros un plazo en el que debían adoptar las medidas recomendadas para corregir el déficit excesivo. Una vez expirado estos plazos, la Comisión recomendó al Consejo que adoptara decisiones para constatar que ni Alemania ni Francia habían tomado medidas adecuadas para reducir sus déficits en respuesta a las recomendaciones del Consejo. La Comisión también recomendó que se formulara una advertencia a estos dos Estados para que adoptaran medidas para reducir sus déficits.
El 25 de noviembre de 2003, el Consejo sometió a votación las recomendaciones de decisiones presentadas por la Comisión, pero no se alcanzó la mayoría necesaria. Ese mismo día, el Consejo adoptó unas Conclusiones sustancialmente similares en relación con cada uno de los dos Estados miembros afectados, en las que se afirmaba que el Consejo había decidido suspender los procedimientos de déficit excesivo incoados contra Alemania y Francia y en las que se les formulaba recomendaciones para corregir el déficit excesivo teniendo en cuenta los compromisos adquiridos por cada uno de estos Estados miembros. El 27 de enero de 2004, la Comisión interpuso recurso ante el Tribunal de Justicia contra la no adopción por el Consejo de las decisiones recomendadas por la Comisión y contra las Conclusiones adoptadas por el Consejo.
C. La pretensión de que se anule la no adopción por el Consejo, a pesar de las recomendaciones de la Comisión, tanto de las decisiones para constatar que ni Alemania ni Francia habían adoptado medidas adecuadas para reducir sus déficits como de las decisiones de advertencia dirigidas a ambos Estados.
El Tribunal de Justicia señala, en primer lugar, que no existe una decisión, ni siquiera tácita, a efectos del Tratado cuando la Comisión recomienda al Consejo que adopte decisiones como las controvertidas en el presente asunto y en el Consejo no se alcanza la mayoría necesaria.
En consecuencia, el Tribunal de Justicia afirma que la no adopción por el Consejo de las decisiones recomendadas por la Comisión no constituye un acto impugnable mediante un recurso de anulación y declara la inadmisibilidad de este parte del recurso.
D. La pretensión de que se anulen las Conclusiones adoptados por el Consejo en la medida en que contienen decisiones de suspensión de los procedimientos de déficit excesivo seguidos contra Alemania y Francia, y decisiones por las que se modifican las recomendaciones dirigidas anteriormente por el Consejo a estos dos Estados miembros para corregir sus déficits excesivos.
El Tribunal de Justicia reconoce la admisibilidad del recurso en la medida en que se dirige contra las Conclusiones, por estimar que éstas tienden a producir efectos jurídicos. Así, éstas suspenden los procedimientos de déficit excesivo en curso y modifican las recomendaciones adoptadas anteriormente por el Consejo. A continuación, el Tribunal de Justicia señala que el Consejo dispone de un margen de apreciación en esta materia, ya que puede modificar el acto recomendado por la Comisión basándose en una apreciación distinta de los datos económicos, de las medidas que se deben adoptar y del calendario que el Estado miembro afectado ha de respetar.
No obstante, el Consejo no puede sustraerse a la aplicación de las normas establecidas por el Tratado ni de las que él mismo se ha impuesto en el Reglamento nº 1467/97.
– En cuanto a la suspensión del procedimiento de déficit excesivo, el Tribunal de Justicia destaca que el Reglamento enumera taxativamente los supuestos en que procede suspender el procedimiento de déficit excesivo, a saber, cuando el Estado miembro afectado adopta medidas en respuesta a las recomendaciones o a la advertencia que le haya dirigido el Consejo con arreglo al Tratado. El Tribunal de Justicia reconoce que puede existir una suspensión de hecho si el Consejo, tras recibir una recomendación de la Comisión, no llega a reunir la mayoría necesaria para adoptar una decisión. No obstante, en sus conclusiones de 25 de noviembre de 2003, el Consejo no se limita a constatar una suspensión de hecho del procedimiento de déficit excesivo derivada de la imposibilidad de adoptar una decisión recomendada por la Comisión. Al supeditar la suspensión a que los Estados miembros afectados respeten sus compromisos, las Conclusiones del Consejo limitan la facultad del Consejo de dirigir una advertencia, sobre la base de la recomendación anterior de la Comisión, mientras se considere que se han respetado dichos compromisos. De este modo, la apreciación del Consejo a efectos de adoptar una decisión de advertencia ya no se basará en el contenido de las recomendaciones dirigidas anteriormente a los Estados miembros afectados, sino en los compromisos unilaterales de éste.
- Por lo que respecta a la modificación de las recomendaciones adoptadas por el Consejo para corregir el déficit excesivo, el Tribunal de Justicia señala que una vez que el Consejo ha adoptado dichas recomendaciones, no puede modificarlas sin una nueva intervención de la Comisión, que tiene un derecho de iniciativa en el marco del procedimiento de déficit excesivo.
Ahora bien, las Conclusiones del Consejo no fueron precedidas de iniciativas de la Comisión para que el Consejo adoptara recomendaciones para corregir el déficit excesivo distintas de las adoptadas anteriormente.
Además, las recomendaciones contenidas en dichas Conclusiones fueron adoptadas siguiendo las normas de voto previstas para las decisiones de advertencia, que son diferentes de las previstas para la adopción de recomendaciones para corregir el déficit excesivo. Por consiguiente, el Tribunal de Justicia anula las Conclusiones del Consejo de 25 de noviembre de 2003.
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Pleno)
de 13 de julio de 2004
“Recurso de anulación – Artículo 104 CE – Reglamento (CE) n° 1467/97 – Pacto de estabilidad y crecimiento – Déficits públicos excesivos – Decisiones del Consejo con arreglo al artículo 104 CE, apartados 8 y 9 – Votación en la que no se reúne la mayoría necesaria – Decisiones no adoptadas – Recurso contra decisiones de no adoptar los instrumentos formales contenidos en las recomendaciones de la Comisión – Inadmisibilidad – Recurso contra conclusiones del Consejo”
En el asunto C-27/04,
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. M. Petite, A. van Solinge y P. Aalto, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
contra
Consejo de la Unión Europea, representado por los Sres. J.-C. Piris, T. Middleton y J. Monteiro, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto la anulación de los siguientes actos del Consejo de 25 de noviembre de 2003:
– las decisiones de no adoptar, en relación con la República Francesa y la República Federal de Alemania, los instrumentos formales contenidos en las recomendaciones de la Comisión con arreglo al artículo 104 CE, apartados 8 y 9;
– las conclusiones adoptadas en relación con cada uno de los dos Estados miembros citados, tituladas “Conclusiones del Consejo sobre la evaluación de las acciones emprendidas por [la República Francesa y la República Federal de Alemania, respectivamente] para responder a las recomendaciones del Consejo con arreglo al apartado 7 del artículo 104 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y estudio de nuevas medidas dirigidas a la reducción del déficit para poner remedio a la situación”, por cuanto dichas Conclusiones implican la suspensión del procedimiento de déficit excesivo, el uso de un instrumento no previsto en el Tratado y la modificación de las recomendaciones aprobadas por el Consejo en virtud del artículo 104 CE, apartado 7,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Pleno),
integrado por el Sr. V. Skouris, Presidente, los Sres. P. Jann, C.W.A. Timmermans, A. Rosas, C. Gulmann (Ponente), J.-P. Puissochet y J. N. Cunha Rodrigues, Presidentes de Sala, y el Sr. R. Schintgen, las Sras. F. Macken y N. Colneric, el Sr. S. von Bahr, la Sra. R. Silva de Lapuerta y el Sr. K. Lenaerts, Jueces;
Abogado General: Sr. A. Tizzano;
Secretaria: Sra. M.-F. Contet, administradora principal;
oídos los informes orales de las partes en la vista celebrada el 28 de abril de 2004;
oído el Abogado General;
dicta la siguiente
Sentencia
1
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 27 de enero de 2004, la Comisión de las Comunidades Europeas solicitó, con arreglo al artículo 230 CE, la anulación de los siguientes actos del Consejo de la Unión Europea de 25 de noviembre de 2003:
– las decisiones de no adoptar, en relación con la República Francesa y la República Federal de Alemania, los instrumentos formales contenidos en las recomendaciones de la Comisión con arreglo al artículo 104, apartados 8 y 9, y
– las conclusiones adoptadas en relación con cada uno de los dos Estados miembros citados, tituladas “Conclusiones del Consejo sobre la evaluación de las acciones emprendidas por [la República Francesa y la República Federal de Alemania, respectivamente] para responder a las recomendaciones del Consejo con arreglo al apartado 7 del artículo 104 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y estudio de nuevas medidas dirigidas a la reducción del déficit para poner remedio a la situación” (en lo sucesivo, “Conclusiones del Consejo”), por cuanto dichas Conclusiones implican la suspensión del procedimiento de déficit excesivo, el uso de un instrumento no previsto en el Tratado y la modificación de las recomendaciones aprobadas por el Consejo en virtud del artículo 104 CE, apartado 7.
Marco jurídico
2
El artículo 104 CE dispone:
“1. Los Estados miembros evitarán déficits públicos excesivos.
2. La Comisión supervisará la evolución de la situación presupuestaria y del nivel de endeudamiento público de los Estados miembros con el fin de detectar errores manifiestos. En particular, examinará la observancia de la disciplina presupuestaria […]
[…]
5. Si la Comisión considerare que un Estado miembro presenta o puede presentar un déficit excesivo, informará de ello al Consejo.
6. El Consejo, por mayoría cualificada y sobre la base de una recomendación de la Comisión, considerando las posibles observaciones que formule el Estado miembro de que se trate, y tras una valoración global, decidirá si existe un déficit excesivo.
7. Cuando, de conformidad con el apartado 6, el Consejo decida declarar la existencia de un déficit excesivo, dirigirá al Estado miembro de que se trate recomendaciones con vistas a poner fin a esta situación en un plazo determinado. Salvo lo dispuesto en el apartado 8, dichas recomendaciones no se harán públicas.
8. Cuando el Consejo compruebe que no se han seguido efectivamente sus recomendaciones en el plazo fijado, el Consejo podrá hacerlas públicas.
9. Si un Estado miembro persistiere en no llevar a efecto las recomendaciones del Consejo, éste podrá decidir que se formule una advertencia a dicho Estado miembro para que adopte, en un plazo determinado, las medidas dirigidas a la reducción del déficit que el Consejo considere necesaria para poner remedio a la situación.
En tal caso, el Consejo podrá exigir al Estado miembro de que se trate la presentación de informes con arreglo a un calendario específico para examinar los esfuerzos de ajuste de dicho Estado miembro.
10. En el marco de los apartados 1 a 9 del presente artículo, no podrá ejercerse el derecho de recurso previsto en los artículos 226 y 227.
11. Si un Estado miembro incumpliere una decisión adoptada de conformidad con el apartado 9, el Consejo podrá decidir que se aplique o, en su caso, que se intensifique una o varias de las siguientes medidas:
– exigir al Estado miembro de que se trate que publique una información adicional, que el Consejo deberá especificar, antes de emitir obligaciones y valores;
– recomendar al BEI que reconsidere su política de préstamos respecto al Estado miembro en cuestión;
– exigir que el Estado miembro de que se trate efectúe ante la Comunidad un depósito sin devengo de intereses por un importe apropiado, hasta que el Consejo considere que se ha corregido el déficit excesivo;
– imponer multas de una magnitud apropiada.
El Presidente del Consejo informará al Parlamento Europeo acerca de las decisiones tomadas.
12. El Consejo derogará algunas o la totalidad de sus decisiones mencionadas en los apartados 6 a 9 y 11 cuando considere que el déficit excesivo del Estado miembro en cuestión se ha corregido. Si anteriormente el Consejo hubiere hecho públicas sus recomendaciones, hará, en cuanto haya sido derogada la decisión adoptada en virtud del apartado 8, una declaración pública en la que se afirme que el déficit excesivo ha dejado de existir en el Estado miembro en cuestión.
13. Por lo que respecta a las decisiones del Consejo mencionadas en los apartados 7 a 9 y en los apartados 11 y 12, el Consejo se pronunciará sobre la base de una recomendación de la Comisión, por mayoría de dos tercios de los votos de sus miembros ponderados de conformidad con el apartado 2 del artículo 205 y excluidos los votos del representante del Estado miembro de que se trate.
14. En el Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo anejo al presente Tratado se recogen disposiciones adicionales relacionadas con la aplicación del procedimiento descrito en el presente artículo.
El Consejo, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo y al BCE, adoptará las disposiciones apropiadas que sustituirán al mencionado Protocolo.
[…]”
3
Con arreglo al artículo 104 CE, apartados 9 y 13, en relación con el artículo 122 CE, apartados 3 y 5, cuando el Consejo tome las decisiones previstas en el apartado 9, quedarán suspendidos los derechos de voto de los Estados miembros que no hayan adoptado la moneda única.
4
El Consejo Europeo, en su Resolución sobre el Pacto de estabilidad y crecimiento, adoptada en Ámsterdam el 17 de junio de 1997 (DO C 236, p. 1; en los sucesivo, “Resolución del Consejo Europeo de 17 de junio de 1997”), tras recordar la importancia crucial de garantizar la disciplina presupuestaria en la tercera fase de la unión económica y monetaria (en lo sucesivo, “UEM”), aprobó orientaciones dirigidas a los Estados miembros, a la Comisión y al Consejo.
5
En las orientaciones dirigidas al Consejo, dicha Resolución afirma que éste:
“1. Se compromete a aplicar, de modo riguroso y a su debido tiempo, todos los elementos del Pacto de estabilidad y crecimiento que sean de su competencia; adoptará lo antes posible las decisiones necesarias en virtud de lo dispuesto en los artículos 103 y 104 […];
[…]
3. Impondrá en todo momento sanciones si un Estado miembro dejase de tomar las medidas necesarias para poner término a una situación de déficit excesivo, con arreglo a las recomendaciones que le dirija el Consejo;
[…]
6. En los casos en que, tras la correspondiente recomendación de la Comisión, el Consejo no actuara en alguna fase de los procedimientos de déficit excesivo o de supervisión de las situaciones presupuestarias, está invitado a exponer siempre y por escrito las razones que justifiquen su decisión de no actuar y, en ese supuesto, a hacer públicos los votos emitidos por cada Estado miembro.”
6
El Reglamento (CE) nº 1467/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de déficit excesivo (DO L 209, p. 6), establece en sus secciones 2 y 3:
“Sección 2
Aceleración del procedimiento de déficit excesivo
Artículo 3
[…]
3. El Consejo decidirá si existe déficit excesivo, de conformidad con lo dispuesto en el apartado 6 del artículo 104 […], en el plazo de tres meses a partir de las fechas de notificación establecidas en los apartados 2 y 3 del artículo 4 del Reglamento (CE) nº 3605/93. Cuando decida que existe déficit excesivo con arreglo a lo previsto en el apartado 6 del artículo 104 […], el Consejo dirigirá al mismo tiempo recomendaciones al Estado miembro afectado, de conformidad con lo dispuesto en el apartado 7 del artículo 104 […].
4. La recomendación dirigida por el Consejo con arreglo a lo establecido en el apartado 7 del artículo 104 […] fijará un plazo de cuatro meses como máximo para que el Estado miembro afectado tome medidas efectivas. La recomendación del Consejo también fijará un plazo para la corrección del déficit excesivo, que, salvo en el caso de que concurran circunstancias especiales, deberá llevarse a cabo en el año siguiente a la identificación de dicho déficit.
Artículo 4
1. Las decisiones del Consejo de hacer públicas sus recomendaciones donde se establece que no se han tomado medidas efectivas, conforme a lo dispuesto en el apartado 8 del artículo 104 […], se adoptarán inmediatamente después de transcurrido el plazo fijado con arreglo al apartado 4 del artículo 3 del presente Reglamento.
[…]
Artículo 5
Las decisiones del Consejo de formular advertencias a los Estados miembros a fin de que tomen medidas para la reducción del déficit, según lo establecido en el apartado 9 del artículo 104 […], se adoptarán en el plazo de un mes a partir de la fecha en que el Consejo compruebe que no se han tomado medidas efectivas a tenor de lo establecido en el apartado 8 del artículo 104 […].
Artículo 6
En el supuesto de que se cumplan las condiciones para la aplicación del apartado 11 del artículo 104 […], el Consejo impondrá sanciones conforme a lo dispuesto en el apartado 11 del artículo 104 […]. Toda decisión en este sentido se adoptará, a más tardar, dos meses después de que el Consejo decida formular una advertencia al Estado miembro afectado para que tome medidas de conformidad con lo previsto en el apartado 9 del artículo 104 [...].
Artículo 7
En el supuesto de que un Estado miembro participante se abstenga de tomar medidas para dar cumplimiento a las decisiones sucesivas adoptadas por el Consejo en virtud de los apartados 7 y 9 del artículo 104 […], la decisión del Consejo de imponer sanciones con arreglo al apartado 11 del artículo 104 […] será adoptada en un plazo de diez meses a partir de la fecha de notificación con arreglo al Reglamento (CE) nº 3605/93 a que se refiere el apartado 3 del artículo 3 del presente Reglamento. En caso de déficit deliberadamente planificado que el Consejo considere excesivo, se seguirá un procedimiento acelerado.
[…]
Sección 3
Suspensión y supervisión
Artículo 9
1. El procedimiento de déficit excesivo se suspenderá si:
– el Estado miembro afectado toma medidas en respuesta a recomendaciones dirigidas con arreglo a lo dispuesto en el apartado 7 del artículo 104 […], o
– el Estado miembro participante afectado toma medidas en respuesta a advertencias formuladas con arreglo a lo dispuesto en el apartado 9 del artículo 104 […].
2. El período de suspensión del procedimiento no se incluirá ni en el plazo de diez meses contemplado en el artículo 7 ni en el de dos meses a que se refiere el artículo 6 del presente Reglamento.
[…]”
Hechos que originaron el litigio
Las Decisiones del Consejo con arreglo al artículo 104 CE, apartados 6 y 7
7
En noviembre de 2002 se incoó contra la República Federal de Alemania un procedimiento de déficit excesivo. Mediante la Decisión 2003/89/CE, de 21 de enero de 2003, sobre la existencia de un déficit excesivo en Alemania – Aplicación del apartado 6 del artículo 104 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (DO L 34, p. 16), el Consejo, sobre la base de una recomendación de la Comisión, decidió que en este Estado miembro existía un déficit excesivo. De conformidad con el artículo 104 CE, apartado 7, y con el artículo 3, apartado 4, del Reglamento nº 1467/97, recomendó al Gobierno alemán que pusiera fin a este déficit lo antes posible mediante la aplicación de diversas medidas. Fijó en el 21 de mayo de 2003 el final del plazo para adoptar las medidas recomendadas. Dado que en ese momento las medidas adoptadas por la República Federal de Alemania se consideraron eficaces, quedó suspendido tácitamente el procedimiento de déficit excesivo.
8
En abril de 2003 se incoó contra la República Francesa un procedimiento de déficit excesivo. Mediante la Decisión 2003/487/CE, de 3 de junio de 2003, relativa a la existencia de un déficit excesivo en Francia – Aplicación del apartado 6 del artículo 104 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (DO L 165, p. 29), el Consejo, sobre la base de una recomendación de la Comisión, decidió que en este Estado miembro existía un déficit excesivo. De conformidad con el artículo 104 CE, apartado 7, y con el artículo 3, apartado 4, del Reglamento nº 1467/97, recomendó al Gobierno francés que pusiera fin a este déficit lo antes posible y, a más tardar, en el ejercicio 2004, mediante la aplicación de diversas medidas. Fijó en el 3 de octubre de 2003 el final del plazo para adoptar las medidas necesarias.
Las recomendaciones de la Comisión con arreglo al artículo 104 CE, apartados 8 y 9
9
La Comisión dirigió al Consejo, el 8 de octubre de 2003, una recomendación de Decisión con arreglo al artículo 104 CE, apartado 8, con el fin de que declarase que la República Francesa no había adoptado ninguna medida efectiva en respuesta a las recomendaciones formuladas por el Consejo con arreglo al artículo 104 CE, apartado 7.
10
El 21 de octubre de 2003, la Comisión recomendó al Consejo que, de conformidad con el artículo 104 CE, apartado 9, formulase una advertencia a la República francesa para que adoptase las medidas dirigidas a la reducción del déficit. Le recomendaba, en especial, que requiriera a dicho Estado miembro para que pusiera fin a su situación de déficit excesivo a más tardar en 2005 y lograra en 2004 una reducción anual del déficit ajustado en función del ciclo equivalente al 1 % de su producto interior bruto (en lo sucesivo, “PIB”).
11
Por lo que se refiere a la República Federal de Alemania, la Comisión consideró, en definitiva, que las medidas adoptadas para seguir la recomendación dirigida por el Consejo con arreglo al artículo 104 CE, apartado 7, eran inadecuadas. Por consiguiente, el 18 de noviembre de 2003, remitió al Consejo una recomendación de Decisión con arreglo al artículo 104 CE, apartado 8, con el fin de que declarase que las medidas adoptadas por la República Federal de Alemania para poner remedio a la situación de déficit excesivo eran insuficientes.
12
Ese mismo día, la Comisión recomendó al Consejo que, de conformidad con el artículo 104 CE, apartado 9, decidiera formular una advertencia a la República Federal de Alemania para que adoptase las medidas dirigidas a la reducción del déficit. Le recomendaba, en especial, que requiriera a dicho Estado miembro para que pusiera fin a su situación de déficit excesivo a más tardar en 2005 y lograra en 2004 una reducción anual de su déficit ajustado en función del ciclo equivalente al 0,8 % de su PIB.
La sesión del Consejo (asuntos económicos y financieros) de 25 de noviembre de 2003
13
En su sesión de 25 de noviembre de 2003, el Consejo celebró una votación sobre las recomendaciones de Decisiones del Consejo presentadas por la Comisión con arreglo al artículo 104 CE, apartado 8, relativas a la República Francesa y a la República Federal de Alemania. De conformidad con el artículo 104 CE, apartado 13, participaron en las votaciones todos los Estados miembros, salvo el Estado miembro afectado. Como no se alcanzó la mayoría necesaria, las Decisiones no fueron adoptadas.
14
El Consejo celebró asimismo una votación sobre las recomendaciones de Decisiones del Consejo presentadas por la Comisión con arreglo al artículo 104 CE, apartado 9, relativas a los dos Estados miembros citados. De conformidad con los artículos 104 CE, apartado 13, y 122 CE, apartados 3 y 5, en estas dos votaciones participaron únicamente los Estados miembros que habían adoptado la moneda única salvo el Estado miembro afectado. Como no se alcanzó la mayoría necesaria, las decisiones no fueron adoptadas.
15
Ese mismo día, aplicando las normas de voto relativas a las decisiones previstas en el artículo 104 CE, apartado 9, el Consejo adoptó unas Conclusiones sustancialmente similares en relación con cada uno de los dos Estados miembros afectados.
16
En el apartado 1 de dichas Conclusiones, el Consejo enumera los elementos que se tuvieron en cuenta para evaluar la situación presupuestaria del Estado miembro afectado.
17
En el apartado 2 de las mismas Conclusiones, el Consejo toma nota de que el Estado miembro afectado ha adoptado varias medidas tras la recomendación que se le había dirigido con arreglo al artículo 104 CE, apartado 7.
18
En el apartado 3, “acoge positivamente el compromiso público [del Estado miembro afectado] de aplicar todas las medidas necesarias para garantizar que el déficit sea inferior al 3 % del PIB a más tardar en 2005”.
19
En el apartado 4, el Consejo formula recomendaciones al Estado miembro afectado “a la luz de la Recomendación de la Comisión y de los compromisos asumidos por [dicho Estado miembro]”. Las recomendaciones se refieren, en particular, a la reducción anual del déficit en 2004 y 2005 y al mantenimiento de la consolidación presupuestaria en los años posteriores a 2005. El Consejo también recomienda al Estado miembro afectado que “ponga fin a la actual situación de déficit excesivo lo más rápidamente posible y, a más tardar, en 2005”.
20
Los apartado 5 y 6 están redactados en los siguientes términos:
“5. A la luz de las recomendaciones y de los compromisos [del Estado miembro afectado] antes expuestos, el Consejo ha decidido no actuar, por el momento, sobre la base de una recomendación de Decisión del Consejo con arreglo al apartado 9 del artículo 104 de la Comisión.
6. El Consejo ha acordado suspender el procedimiento por déficit excesivo [del Estado miembro afectado] por el momento. El Consejo está dispuesto a tomar una decisión con arreglo al apartado 9 del artículo 104, basándose en una recomendación de la Comisión, si [el Estado miembro afectado] no actuara con arreglo a los compromisos establecidos en las presentes conclusiones, que se pondría de manifiesto en la evaluación basada en el siguiente punto 7.”
21
En el apartado 7, el Consejo invita al Estado miembro afectado a que presente informes sin un calendario preciso y encomienda al Consejo y a la Comisión evaluar los avances registrados por dicho Estado.
Pretensiones de las partes
22
La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
– Anule, por una parte, las decisiones de no adoptar los instrumentos formales contenidos en las recomendaciones de la Comisión con arreglo al artículo 104 CE, apartados 8 y 9, y, por otra, las Conclusiones del Consejo, por cuanto implican la suspensión del procedimiento de déficit excesivo, el uso de un instrumento no previsto en el Tratado y la modificación de las recomendaciones aprobadas por el Consejo en virtud del artículo 104 CE, apartado 7.
– Condene en costas al Consejo.
23
El Consejo solicita al Tribunal de Justicia que:
– Declare la inadmisibilidad del recurso.
– Con carácter subsidiario, lo desestime.
– Condene en costas a la Comisión.
Sobre la admisibilidad del recurso
24
El Consejo alega la inadmisibilidad del recurso de la Comisión en la medida en que con él se pide que se anule tanto la no adopción por el Consejo de los instrumentos formales contenidos en las recomendaciones de la Comisión con arreglo al artículo 104 CE, apartados 8 y 9, como las Conclusiones del Consejo relativas, respectivamente, a la República Francesa y a la República Federal de Alemania.
Sobre la pretensión de que se anule la no adopción por el Consejo de los instrumentos formales contenidos en las recomendaciones de la Comisión con arreglo al artículo 104 CE, apartados 8 y 9
Alegaciones de las partes
25
El Consejo alega que, al no adoptar las recomendaciones de la Comisión, no ha tomado, ni siquiera tácitamente, una decisión recurrible. Recuerda que, según el Tratado, el procedimiento para forzar la actuación de una institución es el recurso por omisión previsto en el artículo 232 CE. Considera que, en virtud de esta disposición, la Comisión puede solicitar al Tribunal de Justicia que declare que el Consejo ha infringido el Tratado al no pronunciarse. Añade que en el presente caso no se cumplen, sin embargo, los requisitos para el empleo de esta vía de recurso. Así, por una parte, la Comisión no ha requerido previamente al Consejo para que actúe. Por otra, este último no estaba legalmente obligado a adoptar las decisiones mencionadas en el artículo 104 CE, apartados 8 y 9. En cualquier caso, afirma el Consejo, no se le puede reprochar una omisión, ya que celebró una votación sobre las recomendaciones de la Comisión.
26
El Consejo sostiene que en el caso de autos no es pertinente la sentencia de 30 de septiembre de 2003, Eurocoton y otros/Consejo (C-76/01 P, Rec. p. I-0000), en la que el Tribunal de Justicia declaró que la no adopción por el Consejo de una propuesta de reglamento para establecer derechos antidumping definitivos presentada por la Comisión produce efectos jurídicos obligatorios para los particulares y constituye un acto impugnable. Sobre este particular, el Consejo señala que el procedimiento antidumping, a diferencia del procedimiento de déficit excesivo, afecta directamente a determinados operadores económicos, a quienes se debe asegurar la efectividad de las garantías procesales que les confiere la normativa comunitaria. Añade que, en el marco del procedimiento antidumping, el Consejo no puede adoptar la propuesta de la Comisión una vez expirado el plazo previsto para ello. En su opinión, no ocurre lo mismo con las recomendaciones dirigidas por la Comisión al Consejo con arreglo al artículo 104 CE, apartados 8 y 9. Afirma que al no haber expirado ningún plazo obligatorio y definitivo, el Consejo sigue estando facultado para adoptar dichas recomendaciones y la Comisión sigue facultada para solicitar la adopción de sus recomendaciones o para formular otras nuevas.
27
La Comisión contesta que, en el sistema establecido por el artículo 104 CE, la votación por la que el Consejo se pronuncia sobre la recomendación de la Comisión de que se adopte la declaración prevista en el apartado 8 o la advertencia prevista en el apartado 9 del mismo artículo constituye en todos los casos una decisión –positiva o negativa, dependiendo del resultado de la votación– y, por tanto, un acto impugnable según la jurisprudencia resultante de la sentencia Eurocoton y otros/Consejo, antes citada.
28
La Comisión llega a la conclusión de que, al negarse a declarar que la República Francesa y la República Federal de Alemania no habían adoptado medidas eficaces, el Consejo decidió, si bien de forma tácita, que en realidad ambos países habían adoptado tales medidas, en contra del punto de vista de la Comisión.
Apreciación del Tribunal de Justicia
29
Es preciso recordar que, a tenor del artículo 104 CE, apartado 13, y sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 122 CE, apartados 3 y 5, cuando el Consejo adopta las decisiones mencionadas en los apartados 7 a 9 del artículo 104, debe pronunciarse sobre la base de una recomendación de la Comisión, por mayoría de dos tercios de los votos de sus miembros ponderados de conformidad con el artículo 205 CE, apartado 2, y excluidos los votos del representante del Estado miembro de que se trate.
30
Por consiguiente, la decisión del Consejo, prevista en el artículo 104 CE, apartado 8, de hacer públicas sus recomendaciones cuando compruebe que éstas no se han seguido efectivamente sólo puede existir si ha sido adoptada con la mayoría recordada en el apartado anterior de la presente sentencia. Lo mismo cabe decir de la decisión del Consejo, prevista en el artículo 104 CE, apartado 9, de formular una advertencia al Estado miembro afectado para que adopte, en un plazo determinado, las medidas dirigidas a la reducción del déficit que el Consejo considere necesaria para poner remedio a la situación.
31
De este modo, no se adopta decisión alguna en el sentido del artículo 104 CE, apartados 8 y 9, cuando la Comisión recomienda al Consejo que adopte decisiones con arreglo a dichas disposiciones y en el Consejo no se alcanza la mayoría necesaria.
32
Además, no existe ninguna disposición de Derecho comunitario por la que se establezca un plazo a cuya expiración se presuma la existencia de una decisión tácita con arreglo al artículo 104 CE, apartados 8 y 9, y por la que se defina el contenido de tal decisión.
33
Si bien, como se desprende del decimosexto considerando del Reglamento nº 1467/97, la aparición de un déficit excesivo durante la tercera fase es un hecho grave que debe incitar a todos los afectados a tomar medidas urgentes y dicho Reglamento establece plazos que deben observarse, no es menos cierto que la expiración de estos plazos no impide que el Consejo adopte los actos recomendados por la Comisión. En efecto, como se afirma en el decimosegundo considerando del Reglamento nº 1467/97, los plazos establecidos en este Reglamento tienen por finalidad garantizar la aplicación rápida y eficaz del procedimiento de déficit excesivo. Por tanto, sería contrario a este objetivo que la expiración de dichos plazos llevara aparejada la extinción de la facultad del Consejo de adoptar los actos recomendados por la Comisión en el marco de dicho procedimiento. Tal extinción implicaría, en su caso, la necesidad de volver a abrir el procedimiento.
34
A la luz de las consideraciones anteriores, ha de llegarse a la conclusión de que no cabe considerar que la no adopción por el Consejo de los actos previstos en el artículo 104 CE, apartados 8 y 9, y recomendados por la Comisión dé lugar a actos impugnables a efectos del artículo 230 CE.
35
Es preciso señalar que, de no adoptar el Consejo los instrumentos formales recomendados por la Comisión con arreglo al artículo 104 CE, apartados 8 y 9, ésta puede acudir a la vía de recurso prevista en el artículo 232 CE, respetando los requisitos que se establecen en este artículo.
36
Habida cuenta de lo anterior, procede declarar la inadmisibilidad del recurso en la medida en que tiene por objeto la anulación de la no adopción por el Consejo de los instrumentos formales contenidos en las recomendaciones de la Comisión con arreglo al artículo 104 CE, apartados 8 y 9.
Sobre la pretensión de que se anulen las Conclusiones del Consejo relativas, respectivamente, a la República Francesa y a la República Federal de Alemania
Alegaciones de las partes
37
El Consejo alega que sus Conclusiones son textos de naturaleza política y no actos que surtan efectos jurídicos. Considera que sus Conclusiones no menoscaban las prerrogativas de la Comisión y que su único objetivo y efecto consiste en atestiguar la situación de los procedimientos de déficit excesivo en curso después de haber realizado el correspondiente examen y de no haber adoptado las recomendaciones de la Comisión.
38
Respecto a la suspensión de los procedimientos de déficit excesivo incoados contra la República Federal de Alemania y la República Francesa, el Consejo afirma que esta suspensión no se deriva en modo alguno de las Conclusiones. En su opinión, dicha suspensión es una consecuencia automática de la no adopción por el Consejo de las recomendaciones de la Comisión, habida cuenta de que éste no está obligado a adoptar al respecto una decisión expresa y vinculante desde el punto de vista jurídico.
39
Sobre este particular, el Consejo recuerda que la suspensión del procedimiento de déficit excesivo está prevista únicamente en el artículo 9, apartado 1, del Reglamento nº 1467/97. Esta disposición, según el Consejo, se limita a prever la suspensión en dos supuestos concretos, sin indicar en qué otras circunstancias es posible o está prohibida y sin establecer ningún mecanismo para constatar o declarar la suspensión del procedimiento. El Consejo considera que la suspensión de un procedimiento en curso es tácita y se deriva de la expiración del plazo establecido por un acto adoptado sobre la base del artículo 104 CE, apartados 7 o 9.
40
El Consejo añade que, en cualquier caso, el hecho de que haya declarado expresamente la existencia de esta suspensión en sus Conclusiones, que tienen naturaleza política, no cambia, en absoluto, la falta de efectos jurídicos de éstas. De lo anterior infiere el Consejo que la eventual anulación de sus Conclusiones no modificaría la situación de hecho o de Derecho de los procedimientos de déficit excesivo en curso.
41
La Comisión sostiene que si la suspensión de los procedimientos en curso contra la República Francesa y la República Federal de Alemania hubiera sido la consecuencia automática de la no adopción de las decisiones recomendadas por la Comisión, el Consejo habría podido limitarse a constatar la existencia de dicha suspensión, sin decidirla formalmente acompañándola de nuevas recomendaciones.
42
En realidad, según la Comisión, la suspensión del procedimiento de déficit excesivo sólo cabe en los dos supuestos definidos en el artículo 9, apartado 1, del Reglamento nº 1467/97. Por consiguiente, en la medida en que el Consejo se negó a constatar que los Estados miembros afectados no habían adoptado medidas efectivas, decidiendo de este modo que habían respetado las recomendaciones adoptadas con arreglo a la artículo 104 CE, apartado 7, dicha institución sólo podía suspender los procedimientos de déficit excesivo en curso mediante decisiones adoptadas de conformidad con las normas de procedimiento y de voto aplicables en el marco de esta última disposición. La Comisión señala que, sin embargo, las Conclusiones del Consejo fueron adoptadas según las normas de procedimiento y de voto aplicables en el marco del artículo 104 CE, apartado 9.
43
Las Conclusiones del Consejo constituyen, para la Comisión, actos sui generis cuyo efecto jurídico principal consiste en liberar al Consejo y a los Estados miembros afectados del marco jurídico vinculante constituido por el artículo 104 CE y el Reglamento nº 1467/97, sustituyéndolo por nuevas directrices para la apreciación de los requisitos de aplicación del artículo 104 CE, apartado 9, y por un nuevo régimen de supervisión de los déficits excesivos de los Estados miembros afectados.
Apreciación del Tribunal de Justicia
44
Según jurisprudencia reiterada, debe ser posible ejercitar un recurso de anulación en lo que respecta a todas las disposiciones adoptadas por las instituciones, cualesquiera que sean su naturaleza o su forma, que tiendan a producir efectos jurídicos (véanse las sentencias de 31 de marzo de 1971, Comisión/Consejo, 22/70, Rec. p. 263, apartado 42, y de 2 de marzo de 1994, Parlamento/Consejo, C-316/91, Rec. p. I-625, apartado 8).
45
En el caso de autos debe examinarse si las Conclusiones del Consejo tienden a producir tales efectos.
46
En el apartado 6 de dichas Conclusiones, el Consejo señala que ha acordado suspender los procedimientos de déficit excesivo por el momento y se declara dispuesto a tomar una decisión con arreglo al artículo 104 CE, apartado 9, si el Estado miembro afectado no actuara con arreglo a los compromisos que ha adquirido y que se recogen en dichas Conclusiones.
47
A este respecto ha de señalarse, en primer lugar, que las decisiones de suspensión de los procedimientos de déficit excesivo en curso, al estar supeditadas al respeto de los compromisos adquiridos por los Estados miembros afectados, no se limitan, contrariamente a lo sostenido por el Consejo, a confirmar una suspensión de hecho resultante de la no adopción de los actos recomendados por la Comisión en el marco del artículo 104 CE, apartados 8 y 9.
48
En segundo lugar, debe señalarse que los compromisos en cuestión son compromisos unilaterales, adquiridos por los dos Estados miembros afectados fuera del marco de las recomendaciones decididas anteriormente en virtud del artículo 104 CE, apartado 7. El Consejo supedita de este modo una eventual decisión futura con arreglo al artículo 104 CE, apartado 9, a una apreciación que ya no utilizará como parámetro de referencia el contenido de las recomendaciones adoptadas con arreglo al artículo 104 CE, apartado 7, sino los compromisos unilaterales del Estado miembro afectado.
49
Por último, resulta necesario constatar que con este proceder el Consejo también modifica, de hecho, las recomendaciones adoptadas anteriormente con arreglo al artículo 104 CE, apartado 7, en particular al retrasar en dichas Conclusiones el final del plazo para situar el déficit público por debajo del límite del 3 % del PIB y al modificar, por tanto, la envergadura de las medidas de consolidación requeridas.
50
De lo anterior se infiere que las Conclusiones del Consejo tienden a producir efectos jurídicos, cuando menos al suspender los procedimientos de déficit excesivo en curso y modificar de hecho las recomendaciones adoptadas anteriormente por el Consejo con arreglo al artículo 104 CE, apartado 7.
51
En consecuencia, procede declarar la admisibilidad del recurso en la medida en que se dirige contra dichas Conclusiones.
Sobre el fondo
52
La Comisión solicita la anulación de las Conclusiones del Consejo adoptadas en relación con cada uno de los dos Estados miembros afectados, por cuanto implican la suspensión del procedimiento de déficit excesivo, el uso de un instrumento no previsto en el Tratado y la modificación de las recomendaciones aprobadas por el Consejo en virtud del artículo 104 CE, apartado 7.
Alegaciones de las partes
53
La Comisión sostiene que el Consejo adoptó “conclusiones”, acto no previsto en el Tratado y, en particular, en el artículo 104 CE, siendo así que se le habían sometido recomendaciones de decisiones con arreglo al artículo 104 CE, apartados 8 y 9. En su opinión, el Consejo no podía adoptar más que los instrumentos previstos en dicho artículo, a saber, decisiones, que son actos obligatorios, máxime si se tiene en cuenta que dichas Conclusiones contienen elementos de decisión, como son la suspensión de los procedimientos y las recomendaciones a los Estados miembros afectados.
54
Según la Comisión, las Conclusiones del Consejo, al suspender el procedimiento de déficit excesivo, infringen el artículo 9, apartado 1, primer guión, del Reglamento nº 1467/97, en virtud del cual el procedimiento queda suspendido si el Estado miembro afectado toma medidas en respuesta a recomendaciones dirigidas con arreglo a lo dispuesto en el artículo 104 CE, apartado 7. La Comisión considera que de las decisiones de suspensión no se infiere que se haya cumplido dicho requisito. Por el contrario, continúa la Comisión, de las Conclusiones del Consejo se desprende que éste suscribía el análisis de la Comisión, el cual llevaba necesariamente a la conclusión de que no concurría dicho requisito. La Comisión añade que en la adopción de las decisiones de suspensión no se respetaron las normas de voto previstas en el artículo 104 CE, apartado 13, al haber sido adoptadas por los Estados miembros de la zona euro a excepción del Estado miembro afectado y no por todos los Estados miembros salvo el Estado miembro afectado. Dado que la eventual suspensión sólo podía producirse legalmente en la fase del artículo 104 CE, apartado 7, las normas de voto deberían haber sido las aplicables en esta fase, por razón del paralelismo de requisitos formales.
55
Por lo que se refiere a las decisiones de modificar las recomendaciones decididas por el Consejo con arreglo al artículo 104 CE, apartado 7, la Comisión no discute su procedencia desde el punto de vista económico, en particular, en lo que atañe a la prórroga del plazo en que deben eliminarse los déficits excesivos. No obstante, considera que para adoptar recomendaciones contrarias a las adoptadas anteriormente, el Consejo tenía que haber respetado los procedimientos previstos en el Tratado.
56
El Consejo recuerda las observaciones formuladas en el marco de la excepción de inadmisibilidad relativas a la naturaleza política y no jurídica de sus Conclusiones y, en concreto, la alegación de que la suspensión de los procedimientos en curso es la consecuencia automática de la no adopción de los actos recomendados por la Comisión.
57
Según el Consejo, la eventual anulación de sus Conclusiones no modifica la situación de hecho o de Derecho de los procedimientos de déficit excesivo en curso. Considera confirmada esta opinión por el hecho, aceptado por la Comisión, de que no se haya puesto fin a los procedimientos y de que la Comisión, en ejercicio de su derecho de iniciativa, sigue pudiendo presentar, en cualquier momento, recomendaciones con arreglo al artículo 104 CE, apartados 7, 8 o 9, dependiendo del análisis que en su momento haga de la situación.
58
El Consejo alega, además, que las recomendaciones que había adoptado anteriormente con arreglo al artículo 104 CE, apartado 7, habían quedado obsoletas, al menos en parte, debido a la evolución de la situación económica. Afirma que los Estados miembros afectados no pudieron corregir sus déficits en los plazos señalados por causa de varios factores, en especial por la evolución de la situación económica, que fue menos favorable de lo previsto al adoptarse las recomendaciones.
59
Según el Consejo, la alternativa habría consistido en adoptar él mismo nuevas recomendaciones con arreglo al artículo 104 CE, apartado 7. Sin embargo, esta solución habría resultado imposible, dado que la Comisión había decidido no someter al Consejo nuevas recomendaciones sobre la base de esta última disposición.
60
El Consejo afirma que, por esta razón, consideró oportuno adoptar las Conclusiones impugnadas, que, al tiempo que dejaban constancia de la evolución de la situación económica y de las medidas y compromisos de cada uno de los dos Estados miembros afectados, les indicaban lo que, en opinión del Consejo, debían hacer para corregir su situación de déficit excesivo.
61
Esta última solución presentaba, según el Consejo, varias ventajas:
– aclarar que no se había puesto fin a los procedimientos de déficit excesivo, sino que simplemente quedaban suspendidos toda vez que no se habían adoptado las decisiones recomendadas por la Comisión;
– dejar constancia de las medidas que la República Francesa y la República Federal de Alemania se comprometían a adoptar y los objetivos que se comprometían a alcanzar;
– reafirmar la voluntad del Consejo de actuar en el futuro dentro del marco del artículo 104 CE, apartado 9, en el supuesto de que los Estados miembros afectados no respetaran sus compromisos;
– manifestar la adhesión del Consejo a los principios y normas del Pacto de estabilidad y crecimiento.
62
El Consejo afirma que con esta solución se evitó que, después de no haberse adoptado las decisiones recomendadas por la Comisión con arreglo al artículo 104 CE, apartados 8 y 9, su silencio pusiera en peligro la credibilidad del Pacto de estabilidad y crecimiento y dejara a los operadores económicos y a los mercados cambiarios en una situación de incertidumbre de consecuencias nefastas.
63
El Consejo considera que el Tratado no contiene ninguna disposición que prohíba este proceder.
64
Añade que siguen estando vigentes las recomendaciones con arreglo al artículo 104 CE, apartado 7, adoptadas el 21 de enero de 2003 en relación con la República Federal de Alemania y el 3 de junio de 2003 en relación con la República Francesa.
Apreciación del Tribunal de Justicia
65
Debe observarse que, en esencia y a pesar de los términos empleados en su demanda, la Comisión sólo solicita la anulación de las Conclusiones del Consejo por cuanto contienen una decisión de suspender el procedimiento de déficit excesivo y una decisión por la que se modifican las recomendaciones dirigidas anteriormente a los Estados miembros afectados.
66
Su pretensión formal de que se anulen dichas conclusiones por cuanto implican asimismo el uso de un instrumento no previsto en el Tratado no constituye, en realidad, una pretensión autónoma, sino una argumentación formulada en apoyo de la pretensión de anulación recordada en el apartado anterior de la presente sentencia.
67
Esta última pretensión habrá de ser examinada una vez aclarada con carácter previo la lógica interna del procedimiento de déficit excesivo.
La lógica interna del procedimiento de déficit excesivo
68
Según el artículo 4 CE, apartados 1 y 2, la acción de los Estados miembros y de la Comunidad debe incluir la adopción de una política económica basada en la estrecha coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros y, paralelamente, el establecimiento de la UEM. De conformidad con el apartado 3 de este mismo artículo, dicha acción implica el respeto de los siguientes principios rectores: precios estables, finanzas públicas y condiciones monetarias sólidas y balanza de pagos estable.
69
El artículo 104 CE, apartado 1, dispone que los Estados miembros deben evitar los déficits públicos excesivos.
70
El objetivo del procedimiento de déficit excesivo previsto en el artículo 104 CE, apartados 2 a 13, consiste en alentar y, en caso necesario, obligar al Estado miembro afectado a reducir su déficit cuando éste se detecte.
71
Las normas establecidas en el artículo 104 CE fueron precisadas y reforzadas mediante el Pacto de estabilidad y crecimiento, constituido, en especial, por la Resolución del Consejo Europeo de 17 de junio de 1997 y por el Reglamento nº 1467/97.
72
En la Resolución del Consejo de 17 de junio de 1997 se destaca la importancia crucial de garantizar la disciplina presupuestaria en la tercera fase de la UEM. A la luz de esta afirmación, dicha Resolución invita solemnemente al Consejo a que se comprometa a aplicar, de modo riguroso y a su debido tiempo, todos los elementos del Pacto de estabilidad y crecimiento que sean de su competencia y a considerar como límites máximos los plazos para la aplicación del procedimiento de déficit excesivo.
73
En el octavo considerando del Reglamento nº 1467/97 se afirma que en la tercera fase de la UEM es necesaria la disciplina presupuestaria para proteger la estabilidad de los precios. En el decimosexto considerando del mismo Reglamento se señala que la gravedad de incurrir en un déficit excesivo durante esta tercera fase debería incitar a todos los afectados a tomar medidas urgentes.
74
En este contexto, caracterizado por la importancia que los autores del Tratado atribuyen al respeto de la disciplina presupuestaria y por la finalidad de las normas previstas para la aplicación de esta disciplina, debe darse a dichas normas una interpretación que preserve íntegramente su efecto útil.
75
Es preciso señalar que, en virtud del artículo 104 CE, apartado 10, el derecho de la Comisión y de los Estados miembros de interponer, con arreglo a los artículos 226 CE y 227 CE, recurso por incumplimiento contra un Estado miembro no puede ejercerse en el marco del artículo 104 CE, apartados 1 a 9.
76
Como ha destacado la Comisión, la responsabilidad de hacer cumplir la disciplina presupuestaria a los Estados miembros reside esencialmente en el Consejo.
77
El procedimiento de déficit excesivo es un procedimiento por etapas, que puede dar lugar a la imposición de sanciones con arreglo al artículo 104 CE, apartado 11.
78
El artículo 104 CE regula el desarrollo de cada etapa, así como las funciones y las facultades respectivas de las instituciones que intervienen en ellas. El Reglamento nº 1467/97, adoptado por unanimidad sobre la base del artículo 104 CE, apartado 14, párrafo segundo, establece un marco estricto de plazos que deben respetarse en la tramitación del procedimiento de déficit excesivo, con el fin, según su duodécimo considerando, de garantizar su aplicación rápida y eficaz. En su artículo 9, prevé la suspensión del procedimiento de déficit excesivo cuando el Estado miembro afectado tome medidas en respuesta a recomendaciones o advertencias dirigidas con arreglo a lo dispuesto en los apartados 7 y 9, respectivamente, del artículo 104 CE. También prevé, en su artículo 10, la supervisión de la aplicación de las medidas adoptadas por el Estado miembro afectado.
79
En cada una de las etapas del procedimiento en las que interviene el Consejo, la Comisión le recomienda la adopción de un acto. En cada etapa, el Consejo examina si el Estado miembro ha respetado las obligaciones que le incumben con arreglo al artículo 104 CE y, en particular, las derivadas de las recomendaciones y decisiones adoptadas anteriormente por el Consejo.
80
Como reconoce la Comisión, el Consejo dispone de un margen de apreciación. Dado que la Comisión le somete recomendaciones y no propuestas en el sentido del artículo 250 CE, el Consejo, basándose en una apreciación diferente de los datos económicos pertinentes, de las medidas que se deben adoptar y del calendario que ha de respetar el Estado miembro afectado, puede modificar el acto recomendado por la Comisión si se reúne la mayoría necesaria para la adopción de dicho acto.
81
Sin embargo, del tenor y de la lógica interna del sistema establecido por el Tratado se infiere que el Consejo no puede eximirse del cumplimiento de las normas impuestas en el artículo 104 CE y de las que él mismo se impuso en el Reglamento nº 1467/97. Así, no puede usar un procedimiento alternativo, por ejemplo, para adoptar un acto que no sería la decisión prevista específicamente para una etapa determinada o que se adoptaría en condiciones diferentes de las exigidas por las disposiciones aplicables.
82
A la luz de esta consideración hay que examinar si las Conclusiones del Consejo deben ser anuladas por cuanto contienen una decisión de suspender el procedimiento de déficit excesivo y una decisión por la que se modifican las recomendaciones adoptadas anteriormente por el Consejo con arreglo al artículo 104 CE, apartado 7.
Suspensión del procedimiento de déficit excesivo
83
En el decimoséptimo considerando del Reglamento nº 1467/97 se afirma que procede mantener en suspenso el procedimiento de déficit excesivo en caso de que el Estado miembro afectado adopte medidas adecuadas en respuesta a una recomendación dirigida con arreglo al artículo 104 CE, apartado 7, o a una advertencia formulada con arreglo al artículo 104 CE, apartado 9, destinada a inducir a los Estados miembros a que actúen con arreglo a ésta.
84
El artículo 9, apartado 1, del Reglamento nº 1467/97 dispone que el procedimiento de déficit excesivo se suspenderá si el Estado miembro afectado toma medidas en respuesta a recomendaciones o advertencias del Consejo.
85
Ni el artículo 104 CE ni el Reglamento nº 1467/97 prevén la posibilidad de decidir una suspensión en otros supuestos.
86
Como sostiene el Consejo, puede existir una suspensión de hecho si el Consejo, tras recibir una recomendación de la Comisión, no llega a adoptar una decisión por no haberse reunido la mayoría necesaria.
87
No obstante, en el caso de autos, las Conclusiones impugnadas afirman expresamente que el Consejo “ha acordado suspender el procedimiento por déficit excesivo [del Estado miembro afectado]” y que “está dispuesto a tomar una decisión con arreglo al apartado 9 del artículo 104, basándose en una recomendación de la Comisión, si [dicho Estado miembro] no actuara con arreglo a los compromisos establecidos en las presentes conclusiones […]”.
88
Con estas aseveraciones el Consejo no se limita a constatar una suspensión de hecho del procedimiento de déficit excesivo derivada de la imposibilidad de adoptar una decisión recomendada por la Comisión, imposibilidad que podría subsanarse en cualquier momento. En la medida en que supeditan la suspensión a que el Estado miembro afectado respete sus compromisos, las Conclusiones del Consejo limitan la facultad del Consejo de dirigir una advertencia con arreglo al artículo 104 CE, apartado 9, sobre la base de la recomendación anterior de la Comisión mientras se considere que se han respetado dichos compromisos. De este modo, dichas Conclusiones prevén, además, que la apreciación del Consejo a efectos de adoptar una decisión de advertencia, es decir, a efectos de proseguir el procedimiento de déficit excesivo, ya no tendrá como parámetro de referencia el contenido de las recomendaciones dirigidas anteriormente con arreglo al artículo 104 CE, apartado 7, al Estado miembro afectado, sino los compromisos unilaterales de éste.
89
Una decisión de suspensión de esta naturaleza infringe los artículos 104 CE y 9 del Reglamento nº 1467/97.
90
Ha de añadirse que, aun admitiendo que la mera circunstancia de que el Consejo no llegue a adoptar una decisión recomendada por la Comisión dé lugar a una suspensión de hecho, el Tribunal de Justicia no se pronuncia sobre la cuestión de si, con arreglo al artículo 104 CE, apartado 9, el Consejo podría estar obligado a adoptar una decisión cuando el Estado miembro persista en no seguir sus recomendaciones con arreglo al artículo 104 CE, apartado 7, cuestión sobre la que no ha de pronunciarse en el marco del presente procedimiento.
Modificación de las recomendaciones adoptadas por el Consejo con arreglo al artículo 104 CE, apartado 7
91
Según el artículo 104 CE, apartado 13, las recomendaciones con arreglo al artículo 104 CE, apartado 7, sólo pueden ser adoptadas sobre la base de una recomendación de la Comisión. Como ya se ha recordado, el Consejo está facultado para adoptar una decisión diferente de la recomendada por la Comisión.
92
Ahora bien, cuando ha adoptado recomendaciones con arreglo al artículo 104 CE, apartado 7, no puede modificarlas posteriormente sin una nueva recomendación de la Comisión, ya que ésta tiene un derecho de iniciativa en el marco del procedimiento de déficit excesivo, como reconoce el Consejo.
93
En el presente asunto, el Consejo adoptó tales recomendaciones el 21 de enero de 2003, en el caso de la República Federal de Alemania, y el 3 de junio de 2003, en el caso de la República Francesa.
94
Las Conclusiones del Consejo no fueron precedidas de recomendaciones de la Comisión para que el Consejo adoptara, con arreglo al artículo 104 CE, apartado 7, recomendaciones distintas de las adoptadas anteriormente.
95
Además, las recomendaciones contenidas en dichas Conclusiones del Consejo no fueron adoptadas siguiendo las normas de voto previstas para las recomendaciones del Consejo con arreglo al artículo 104 CE, apartado 7, sino las previstas para las decisiones con arreglo al artículo 104 CE, apartado 9, es decir, con la participación en la votación únicamente de los Estados miembros de la zona euro.
96
Por tanto, la decisión de adoptar estas recomendaciones del Consejo, contraria al artículo 104 CE, apartados 7 y 13, está viciada de ilegalidad.
97
Procede anular, en consecuencia, las Conclusiones del Consejo adoptadas en relación con la República Francesa y la República Federal de Alemania, respectivamente, por cuanto contienen una decisión de suspender el procedimiento de déficit excesivo y una decisión por la que se modifican las recomendaciones adoptadas anteriormente por el Consejo con arreglo al artículo 104 CE, apartado 7.
Costas
98
A tenor del artículo 69, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento, en circunstancias excepcionales o cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte, el Tribunal de Justicia podrá repartir las costas, o decidir que cada parte abone sus propias costas. Por haber sido desestimados parcialmente sus motivos respectivos, procede decidir que cada parte abone sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Pleno)
decide:
1) Declarar la inadmisibilidad del recurso de la Comisión de las Comunidades Europeas en la medida en que tiene por objeto la anulación de la no adopción por el Consejo de la Unión Europea de los instrumentos formales contenidos en las recomendaciones de la Comisión con arreglo al artículo 104 CE, apartados 8 y 9.
2) Anular las Conclusiones del Consejo de 25 de noviembre de 2003 adoptadas en relación con la República Francesa y la República Federal de Alemania, respectivamente, por cuanto contienen una decisión de suspender el procedimiento de déficit excesivo y una decisión por la que se modifican las recomendaciones adoptadas anteriormente por el Consejo con arreglo al artículo 104 CE, apartado 7.
3) Cada parte abonará sus propias costas.
