TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 02 de abril de 2004
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 114/2001
Ponente Excmo. Sr. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
En la Villa de Madrid, a dos de Abril de dos mil cuatro. Vista por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los magistrados indicados al margen, la cuestión de ilegalidad nº 114/2001 planteada por la SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE NAVARRA en relación con el artículo 4 del Real Decreto 391/1989, de 21 de abril, respecto del Grupo retributivo en que se encuentran los órganos jurisdiccionales de la ciudad de Pamplona. Han comparecido y formulado escritos de alegaciones el Procurador don RAMÓN RODRÍGUEZ NOGUEIRA, en nombre de doña Elvira y el ABOGADO DEL ESTADO, en representación de la ADMINISTRACIÓN.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Doña Elvira, Fiscal con destino en la Fiscalía del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, interpuso recurso contencioso-administrativo contra las Resoluciones de la Subsecretaría del Ministerio de Justicia de fechas 2 de junio y 30 de octubre de 1997, que desestimaron los recursos ordinarios deducidos por la interesada frente a las nóminas de haberes comprendidas entre los meses de abril de 1991 y mayo de 1997.
SEGUNDO.- La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, integrada por Magistrados de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, designados al efecto por la Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial, ante la abstención de los de Pamplona, dictó Sentencia el 16 de febrero de 2000 cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: “FALLAMOS: Que rechazando la causa de inadmisibilidad planteada por el Abogado del Estado y estimando parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por Dña. Elvira contra las Resoluciones de la Subsecretaría del Ministerio de Justicia de fechas 2 de junio y 30 de octubre de 1997, que desestimaron los recursos ordinarios deducidos por la interesada frente a la liquidación del complemento de destino en las nóminas comprendidas entre los meses de abril de 1991 y mayo de 1997, debemos anular y anulamos las mencionadas resoluciones por ser contrarias al ordenamiento jurídico, reconociendo el derecho de la actora a que se practique nueva liquidación de sus retribuciones por el período comprendido entre los meses de julio de 1991 a mayo de 1997, ambos inclusive, siendo calculado el complemento de destino de acuerdo con las cuantías establecidas para el Grupo 7º del artículo 4º del Real Decreto 391/89, de 21 de abril. En su virtud, condenamos a la Administración demandada a estar y pasar por la anterior declaración y a satisfacer a la recurrente la diferencia retributiva resultante, más el interés legal desde las fechas y por las cuantías señaladas en el fundamento jurídico séptimo de esta Sentencia, rechazando las restantes pretensiones contenidas en la demanda y sin hacer imposición de las costas procesales causadas.[..].”
TERCERO.- Por Auto de 21 de enero de 2001 la Sala de lo Contencioso-Administrativo, con sede en Pamplona, del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, acordó plantear cuestión de ilegalidad, ante este Tribunal Supremo, del artículo 4 del Real Decreto 391/1989, de 21 de abril, respecto del Grupo retributivo en que se encuentran situados los órganos jurisdiccionales de la ciudad de Pamplona, en relación con el artículo 14 de la Constitución Española, por vulnerar el principio de igualdad con relación a otros órganos de la misma clase situados en las ciudades que se expresan en la Sentencia según los razonamientos en ella contenidos.
CUARTO.- Recibidas las actuaciones en este Tribunal Supremo, compareció el Procurador don Ramón Rodríguez Nogueira, en representación de doña Elvira, mediante escrito, presentado el 16 de febrero de 2001, en el que formuló las alegaciones que estimó pertinentes y solicitó a la Sala “dicte Sentencia declarando el artículo 4º del Real Decreto 391/1989 disconforme con el Ordenamiento Jurídico en cuanto clasificó a los Órganos Jurisdiccionales de Pamplona en los grupos 5º y 6º según fueran colegiados o unipersonales y por asimilación a los Fiscales Coordinadores, Fiscales y Abogados Fiscales en los grupos 5º, 6º y 8º respectivamente, por no haberse seguido los mandatos del artículo 13 de la Ley 17/80 de 24 de abril y del artículo 403 de la LOPJ.” Por Otrosí digo, solicita que: “para mejor proveer y al amparo del artículo 126.3 de la LJCA se solicite por la Sala al Ministerio de Justicia el expediente de elaboración del Real Decreto 391/1989 y explique las razones que le llevaron a rebajar a Pamplona de categoría en relación con las ciudades de Alicante, Cádiz, San Sebastián, Córdoba, Granada, La Coruña, Murcia, Oviedo y Valladolid con las que se encontraba equiparada en el Real Decreto 1404/1988.” El Abogado del Estado, con fecha 21 de febrero de 2001, presentó escrito de alegaciones en el Registro General de este Tribunal Supremo y, después de formular las que consideró oportunas, solicitó a la Sala “dicte sentencia desestimatoria [..].”
QUINTO.- Por Providencia de 6 de marzo de 2001 se tuvieron por presentados los anteriores escritos ordenando la reclamación a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de copia testimoniada del expediente administrativo. Asimismo, se ordenó el requerimiento al Procurador Sr. Rodríguez Nogueira para que identifique la firma que obra al pie del escrito de alegaciones, requerimiento que fue cumplimentado por escrito de fecha 3 de abril de 2001.
SEXTO.- Recibida certificación del Auto de planteamiento de cuestión de ilegalidad, copia testimoniada del recurso contencioso-administrativo nº 1393/97 de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra y del expediente administrativo, por Providencia de 15 de junio de 2001, se tuvo por planteada cuestión de ilegalidad por el citado Tribunal del artículo 4º del Real Decreto 391/1989, de 21 de abril, respecto del Grupo retributivo en que se encuentran los órganos jurisdiccionales de la ciudad de Pamplona y por partes al Abogado del Estado, en representación de la Administración, y al Procurador Sr. Rodríguez Nogueira, en representación de doña Elvira.
SÉPTIMO.- Admitida a trámite, se ordenó su publicación en el Boletín Oficial del Estado y la remisión de las actuaciones a esta Sección Séptima y, por Providencia de 19 de noviembre de 2001, se tiene por concluso el procedimiento y sobre lo pedido por la representación de doña Elvira, por medio de Otrosí, sobre actuaciones para mejor proveer, en su día se acordará lo que se estime procedente.
OCTAVO.- Mediante Providencia de 14 de enero de 2004 se señaló para la votación y fallo el día 30 de marzo de 2004, en que han tenido lugar.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Plantea esta cuestión de ilegalidad la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra. La refiere al artículo 4 del Real Decreto 391/1989, de 21 de abril, en lo relativo al grupo retributivo en el que encuadra los órganos jurisdiccionales de la ciudad de Pamplona y, por equiparación con ellos, los correspondientes del Ministerio Fiscal, pues considera que, en comparación con los de otras ciudades, esa clasificación vulnera el artículo 14 de la Constitución. Su Sentencia de 16 de febrero de 2000 que da lugar a este proceso, estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo nº 1393/1997 interpuesto por doña Elvira, Fiscal de la Fiscalía del Tribunal Superior de Justicia de Navarra que ocupa plaza de Abogado Fiscal, contra las resoluciones de la Subsecretaría del Ministerio de Justicia de 2 de junio y 30 de octubre de 1997 que desestimaron sus recursos ordinarios contra la liquidación del complemento de destino en las nóminas comprendidas entre los meses de abril de 1991 y mayo de 1997.
SEGUNDO.- A juicio de la Sala sentenciadora, integrada por Magistrados de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, designados al efecto por la Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial ante la abstención de los de Pamplona, la inclusión de los Fiscales de tercera categoría de la Fiscalía del Tribunal Superior de Justicia de Navarra en el grupo octavo del artículo 4 del Real Decreto 391/1989, a efectos de la determinación del complemento de destino correspondiente, como consecuencia del encuadramiento de Pamplona en el grupo quinto de aquél precepto, vulnera el principio de igualdad. Esto se debe a que los órganos jurisdiccionales de esa ciudad están incorrectamente encuadrados en los grupos quinto y sexto, lo que determina que suceda lo mismo con los Fiscales, pues su adscripción se hace por referencia a la de aquéllos. Llegó a esa convicción a la vista de lo resuelto por esta Sala Tercera en su Sentencia de 21 de marzo de 1996 (apelación 4274/1992) tras examinar los conceptos que, según el artículo 3 de dicho Real Decreto han de ser considerados para fijar esa retribución. Son los siguientes: a) lugar de destino, especial cualificación de éste y volumen de trabajo; b) jerarquía, carácter de la función y representación inherente al cargo; c) especial responsabilidad en el gobierno interno de Tribunales y Juzgados; d) penosidad; e) ejercicio conjunto de otra función en la Administración de Justicia o sustitución, con independencia del cargo del que sea titular el interesado. De ellos, la Sentencia se fija en los dos primeros apartados porque son los que utilizan los artículos 5 y 6 del Real Decreto 391/1989 para diferenciar, en función del grupo de pertenencia, el complemento de destino. Pues bien, la Sentencia entiende que sólo el volumen de trabajo, por su carácter objetivo, es relevante para realizar un juicio de igualdad ya que el “lugar de destino” y su “especial cualificación” no son conceptos que el reglamento defina en términos lo suficientemente precisos para que sea posible fundar en ellos distinciones como las que aquí se producen. Y lo mismo sucede con la “representación inherente al cargo”, pues como ya dijo la Sentencia de esta Sala de 21 de marzo de 1996, salvo en los casos en que haya Juzgados que tengan asignadas funciones especiales, judiciales, gubernativas o de estricta representación, ninguno de los demás ofrece otra característica que no sea la relacionada con la idea de capitalidad de la provincia. En cuanto a la “jerarquía”, reduce su alcance a la competencia funcional y observa que ya ha sido tenida en cuenta por el Real Decreto al distinguir entre órganos colegiados y unipersonales. Y, por lo que hace al “carácter de la función”, a falta de mayores detalles normativos lo refiere a la carrera de pertenencia (judicial o fiscal) o a la naturaleza del nombramiento (titular, suplente o interino) pero entiende que se trata de una noción neutra a los efectos del litigio porque no la consideran los artículos 5 y 6 del Real Decreto a la hora de fijar los puntos correspondientes a cada grupo. Así, pues, compara el volumen de trabajo del conjunto de los órganos judiciales de Pamplona con el de los Juzgados y Tribunales de otras ciudades que están clasificados en el grupo inmediatamente superior. Y de ese examen extrajo la conclusión de que no existen diferencias relevantes entre los órganos jurisdiccionales de la capital de Navarra con los de las ciudades del grupo inmediatamente superior lo que significa que tampoco la hay para los Fiscales destinados en Pamplona. En consecuencia, apreció que las liquidaciones de las nóminas impugnadas vulneraban el principio de igualdad, lo que le llevó a anularlas y a reconocer el derecho de la recurrente a percibir las diferencias entre los complementos del grupo inmediatamente superior, que debió haber percibido, y las que cobró efectivamente, así como los intereses legales desde la reclamación a la Administración, sin acoger, en cambio, la pretensión de abono de los intereses del artículo 921 de la Ley de Enjuiciamiento Civil. Y como no podía satisfacer la pretensión de que se incluya a los Fiscales de tercera categoría destinados en Pamplona en el grupo séptimo del artículo 4 pues eso implicaría anular en este particular el Real Decreto 391/1989 y no es competente para ello, resolvió plantear la cuestión de ilegalidad sobre ese extremo tan pronto ganara firmeza la Sentencia.
TERCERO.- El artículo 27 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, obliga al órgano judicial que haya estimado un recurso por considerar ilegal el contenido de la disposición general aplicada a plantear, cuando la sentencia sea firme, la cuestión de ilegalidad ante el tribunal competente para conocer del recurso directo contra aquélla, siempre y cuando no lo sea él mismo, supuesto en el que deberá declarar la validez o nulidad de esa norma. En la cuestión ahora planteada estamos: 1) ante una sentencia firme y 2) el tribunal de instancia ha tenido, ciertamente, por ilegal, mejor dicho inconstitucional, la norma del artículo 4 del Real Decreto 391/1989 que incluye a los órganos judiciales de Pamplona en un grupo que no es el que les corresponde con arreglo al principio de igualdad, lo que 3) ha sido la razón que ha conducido a la estimación parcial del recurso. Por otro lado, se trata 4) de un Reglamento aprobado por el Gobierno, por lo que la competencia para enjuiciarlo corresponde a esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, conforme a los artículos 12.1 a) de la Ley 29/1998 y 58.1º de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Se dan, pues, los supuestos que aquél precepto exige para que proceda el planteamiento de la cuestión de ilegalidad. Asimismo, se han observado las reglas consignadas en los artículos 123 y 124.1 de la Ley de la Jurisdicción, ya que la cuestión suscitada se ciñe exclusivamente al precepto reglamentario cuya ilegalidad concurrió a la estimación en parte de la demanda y se ha planteado en tiempo y forma.
CUARTO.- La cuestión de ilegalidad es una de las innovaciones que aporta la Ley 29/1998 al proceso contencioso-administrativo. Su Exposición de Motivos es consciente de su alcance cuando recuerda los propósitos que han llevado al legislador a establecerla, inspirándose en parte en la cuestión de inconstitucionalidad prevista en el artículo 163 de la Constitución. Ciertamente, esta última opera de modo diferente a como se ha regulado la cuestión de ilegalidad y la Exposición de Motivos así lo señala. Ahora bien, lo que sí tienen en común ambos mecanismos es la colaboración que establecen entre órganos jurisdiccionales investidos de competencias diferentes y situados en distinta posición pero que se han de enfrentar a una misma norma jurídica cuya conformidad a Derecho se discute: unos antes de su aplicación a un caso concreto, otros, después, para resolver con carácter general sobre la validez de la propia disposición normativa. Gracias a esa colaboración se logra, en un caso, proyectar el control de constitucionalidad a normas cuya incompatibilidad con la Constitución no sería fácil de advertir en abstracto y más allá de las restricciones de legitimación y plazos del recurso directo, extendiendo, de ese modo, el alcance del control de constitucionalidad, con la consecuencia de una más plena afirmación de la supremacía de la norma fundamental. Y, en el otro, gracias a la colaboración que implica la cuestión de ilegalidad se articula un mecanismo que tiene, respecto de la preservación de los principios de jerarquía normativa y de legalidad, esos mismos efectos multiplicadores y, además, contribuye a eliminar los inconvenientes que en el recurso indirecto contra los reglamentos se habían detectado y que la Exposición de Motivos recuerda: la inseguridad jurídica y la desigualdad a las que podía conducir el carácter difuso del control ejercido por ese cauce. Naturalmente, la trascendencia que posee este nuevo instrumento requiere que se extremen las cautelas para que se utilice siempre que proceda conforme a las reglas que lo regulan, pero solamente cuando proceda, para evitar que corra el riesgo de desnaturalizarse o de acabar produciendo consecuencias disfuncionales.
QUINTO.- Establecido lo anterior, debemos determinar si, efectivamente, la disposición reglamentaria cuestionada vulnera el principio de igualdad. La respuesta ha de ser afirmativa de acuerdo con lo que esta Sala ha dicho ya en la Sentencia de 12 de marzo de 2002 (cuestión de ilegalidad 84/2001) y, también, en razón a que la Sala a quo ha seguido los criterios de otra Sentencia anterior de este Tribunal Supremo: la de 21 de marzo de 1996 (apelación 4247/1992) antes recordada. Y lo mismo sostenemos en las otras Sentencias de esta misma fecha que resuelven cuestiones de ilegalidad análogas. La doctrina que de ellas resulta es que el encuadramiento de los órganos judiciales de Pamplona en los grupos quinto (colegiados) y sexto (unipersonales) y, por asimilación, la de los Fiscales en los grupos sexto y octavo, a efectos de la determinación del complemento de destino de sus titulares, no es acorde con el principio de igualdad reconocido en el artículo 14 de la Constitución. Y es que, en efecto, si se atiende a la jerarquía, carácter de la función y representación inherente al cargo hay que coincidir con lo observado por la Sentencia de origen, ya que el primero es un factor ya considerado por el Real Decreto al distinguir entre órganos colegiados y unipersonales y el segundo carece de relevancia en lo que aquí se debate pues no incide en la cuantía del complemento de destino. En cuanto a la representación inherente al cargo ya ha dicho esta misma Sala en su Sentencia de 21 de mayo de 1996 (apelación 4274/1992), invocada por la que estimó el recurso, que, en principio, no evoca otra cosa que la idea de capitalidad provincial. Por lo que se refiere al lugar de destino y a su especial cualificación son igualmente acertadas las consideraciones de la Sentencia a quo. Cuanto alega el Abogado del Estado a propósito del significado que cabe atribuirles no puede ser compartido. Establecer diferencias entre las ciudades a partir de aspectos tan variados como la insularidad, la lejanía de la península, el carácter costero, el tráfico marítimo, la existencia de núcleos industriales o comerciales de relevancia, para fundar sobre ellas la adscripción de los órganos judiciales correspondientes a uno u otro grupo a los efectos retributivos no podría hacerse sin merma de la seguridad jurídica y de la objetividad que deben presidir la actuación administrativa, como bien dice la Sala sentenciadora. Y es que la norma no ofrece criterios para determinar de qué modo el “lugar de destino” ha de conducir a uno u otro encuadramiento. Por lo que se refiere a las Sentencias de esta Sala de 1 de julio de 1994 (apelación en interés de ley 9074/1992) y de 22 de diciembre de 1994 (apelación en interés de ley 600/1993), invocadas por el Abogado del Estado, se refieren a casos que no guardan relación con el que aquí se resuelve, no siendo tampoco trasladables al mismo las consideraciones efectuadas por la Sentencia de 29 de mayo de 2000 (casación 688/1996) pues el contraste que hace entre distintos órganos del Ministerio Fiscal pone de manifiesto que entre ellos existen diferentes cometidos que justifican la diferencia retributiva, mientras que en el que aquí se realiza se parte de la comprobación de la homogeneidad funcional. En cambio, según resulta suficientemente acreditado en los autos que llevaron a la Sentencia de 16 de febrero de 2000, el volumen de trabajo de los Magistrados de las Salas del Tribunal Superior de Justicia de Navarra es notablemente superior en lo Contencioso Administrativo y en lo Civil y Penal al que tienen los de Murcia, Oviedo, Bilbao, Palma de Mallorca, y Santa Cruz de Tenerife, siendo solamente algo inferior en lo Social, excepto en relación con Palma de Mallorca (1); en la Audiencia Provincial es inferior en lo penal el volumen de trabajo en relación con el que tienen las de Cádiz y San Sebastián, pero en el orden civil es apreciablemente superior al de la Audiencia de Cádiz (2); y en lo que se refiere a los órganos unipersonales, es manifiestamente superior en Pamplona al de los de igual clase incluidos, sin embargo, en un grupo superior de Cádiz, San Sebastián, Córdoba o Palma de Mallorca (3). De ahí que, no existiendo diferencias de otro tipo que lo amparen, atendiendo a la carga de trabajo global que deben afrontar, que es la que tiene presente el Real Decreto 391/1989, carezca de justificación clasificar a los órganos judiciales de Pamplona en un grupo inferior al asignado a los de las ciudades con las que se les ha comparado y lo mismo sucede con la inclusión de los miembros del Ministerio Fiscal en los grupos sexto y
OCTAVO. Eso comporta reconocer que infringe el principio de igualdad afirmado por el artículo 14 de la Constitución y conduce a la estimación de la cuestión de ilegalidad, con la consiguiente declaración de nulidad del artículo 4, grupo séptimo, en cuanto no incluye a los Fiscales de tercera categoría destinados en Pamplona. En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,
FALLAMOS
Que estimamos la cuestión de ilegalidad nº 114/2001 planteada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra respecto del contenido del artículo 4 del Real Decreto 391/1989, de 21 de abril, y sin que afecte a la situación jurídica concreta derivada de la Sentencia de 16 de febrero de 2000, declaramos la nulidad del Grupo Séptimo de su artículo 4 exclusivamente en cuanto no incluye a los Fiscales de tercera categoría destinados en Pamplona. Publíquese el presente fallo en el Boletín Oficial del Estado a los efectos previstos en el artículo 72.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Dése traslado de la presente Sentencia a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra. Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.
