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  • EDICIÓN DE 03/06/2004
 
 

STS DE 15.04.04 (REC. 1948/2000; S. 3.ª). CARRETERAS Y AUTOPISTAS

03/06/2004
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Declara la Sala no haber lugar a la impugnación deducida frente a denegación de estación de servicio, en zona de afección de una carretera. Señala que, en este caso, la existencia de una resolución por la que se ordena la realización de un Estudio Previo sobre la carretera, de los contemplados en el art. 7.1 b) de la Ley de Carreteras, es suficiente para servir de fundamento denegatorio de la solicitud de instalación de una estación de servicio con base en lo dispuesto en el art. 23.4 de la citada Ley.

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sentencia de 15 de abril de 2004

RECURSO DE CASACIÓN Núm: 1948/2000

Ponente Excmo. Sr. Eduardo Espín Templado

En la Villa de Madrid, a quince de Abril de dos mil cuatro. VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 1.948/2.000, interpuesto por ESTACIÓN DE SERVICIO VILLAOCAÑA, S.L., representada por el Procurador D. Cesáreo Hidalgo Senén, contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha en fecha 9 de febrero de 2.000 en el recurso contencioso-administrativo número 1.087/1.997, sobre denegación de construcción de estación de servicio en la carretera nacional 301, p.k. 67'700, margen izquierdo, en el término municipal de Ocaña (Toledo). Es parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Sr. Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO.- En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (Sección Primera) dictó sentencia de fecha 9 de febrero de 2.000, desestimatoria del recurso promovido por Estación de Servicio Villaocaña, S.L. contra la resolución del Jefe de la Demarcación de Carreteras de Castilla- La Mancha, por delegación del Director General de Carreteras, de 25 de abril de 1.997, por la que se deniega la construcción de la instalación solicitada de estación de servicio en la carretera nacional 301, punto kilométrico 67'700, margen izquierda, en el término municipal de Ocaña (Toledo).

SEGUNDO.- Notificada dicha sentencia a las partes, la demandante presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 29 de febrero de 2.000, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

TERCERO.- Emplazadas las partes, la representación procesal de Estación de Servicio Villaocaña, S.L. compareció en forma en fecha 4 de abril de 2.000, mediante escrito interponiendo recurso de casación al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por infracción de los artículos 23.4 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, General de Carreteras, y 83 de su Reglamento, aprobado por Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre. Terminaba suplicando que se dictara sentencia por la que se case y anule la recurrida, y se declare el derecho a la instalación solicitada de la estación de servicio. El recurso de casación fue admitido por providencia de la Sala de fecha 27 de septiembre de 2.001.

CUARTO.- Personado el Abogado del Estado, ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, suplicando que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso, con íntegra confirmación de la de instancia y de los actos impugnados, con condena en costas de la parte recurrente.

QUINTO.- Por providencia de fecha 6 de febrero de 2.004 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 13 de abril de 2.004, en que han tenido lugar dichos actos.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Se impugna mediante este recurso de casación la Sentencia dictada el 9 de febrero de 2.000 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, que desestimó el recurso interpuesto contra la resolución administrativa que denegó a la actora, Estación de Servicio Villaocaña, S.L., la solicitud que había formulado para instalar una estación de servicio. La sociedad recurrente era ya titular de una licencia de explotación de estación de servicio en el margen derecho de la carretera nacional 301, punto kilométrico 67,700, y había solicitado la instalación de otra estación en el otro margen de la carretera, lo que le fue denegado por la Demarcación de Carreteras del Estado en Castilla-La Mancha mediante Resolución de 25 de abril de 1.997.

SEGUNDO.- La Sentencia impugnada en casación desestimó el recurso interpuesto contra la referida Resolución con base en las siguientes consideraciones: “En cuanto a la existencia o no del Estudio Previo EP-2-E-111, lo que nos certifica la Demarcación de Carreteras del Estado en Castilla-La Mancha es que en fecha 26 de noviembre de 1.996 la Dirección General de Carreteras emitió la orden de estudio para redactar el Estudio Previo en cuestión, y que se ha redactado el correspondiente Pliego de Prescripciones Técnicas Particulares para la Contratación del Estudio, encontrándose pendiente de licitación, al menos en mayo de 1.998. Esto es, en puridad no puede hablarse de la existencia de un Estudio Previo ejecutado, pues estaba pendiente de licitación; pero sí existía una orden de estudio, y la voluntad aparente de llevarlo a cabo, observándose así en el documento adjunto al primer certificado de la Demarcación de Carreteras (ramo de prueba de la parte actora) la descripción de los problemas que se suscitaban con el trazado de la Carretera referida, sobre todo en alguno de sus tramos. Ahora bien, lo que exige el precepto legal invocado por la resolución recurrida -art.23.4 de la Ley de Carreteras, con idéntica regulación en el art. 83.3 del Reglamento- no es que exista ya un Estudio Previo, sino que la denegación de las autorizaciones se funden en las previsiones a los planes o proyectos de ampliación o variación de la carretera en un futuro no superior a diez años; formalmente, la resolución combatida se apoya en el Estudio Previo, que ciertamente no está redactado; pero sí que la Sala constata que la cuestión nuclear a resolver estriba en las “previsiones” a que se refiere el precepto; no cabe duda alguna, como el Sr. Abogado del Estado se encarga de recordar, que se intenta evitar, una vez que se ha puesto en marcha la ejecución del Estudio Previo al que nos referimos, que la instalación de una Estación de Servicio de nueva planta en el margen de la carretera pueda condicionar en un futuro más o menos inmediato el trazado de la misma; y no puede hablarse de inexistencia total de documentación, ya que la orden de estudio se emitió y quedó pendiente de licitación. En estos términos, la resolución administrativa aparece conforme a Derecho, y ponderando el interés público, la misma responde a la voluntad de la propia Ley de Carreteras, por más que no se sepa a ciencia cierta si en diez años podrá variarse el trazado de la vía. En consecuencia, procede la desestimación del recurso interpuesto.” (fundamento de derecho quinto)

TERCERO.- El recurso de casación se formula en dos motivos, ambos al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción. Sin embargo, resulta oportuno hacer un examen conjunto de ambos, ya que los dos se fundan en la presunta infracción del artículo 23.4 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, así como del artículo 83.3 de su Reglamento (Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre). En el primer motivo la sociedad actora sostiene que la interpretación que ha efectuado la Sala de instancia del citado precepto legal es errónea, puesto que el mismo requiere, para poder fundar una denegación de una licencia de instalación de estación de servicio, la existencia de planes o proyectos de ampliación o variación de la carretera, y que esos planes o proyectos prevean ampliaciones o variaciones de la carretera antes del transcurso de 10 años. Así pues la Ley, si bien prevé la posibilidad de modificación de una carretera en consideración al bien público al que la misma sirve, establece una limitación temporal para que el derecho de los particulares a obtener licencias de instalación de estaciones de servicio no se vea vacío de contenido. En el segundo motivo alega la actora que no existe ningún plan o proyecto que prevea la modificación de la carretera en el punto kilométrico en el que se solicita la licencia de instalación de la estación de servicio, puesto que no se puede asimilar la orden de realización de un estudio informativo a un plan o proyecto de ningún tipo. Por ello no puede basarse la denegación en la orden de realización de un estudio informativo que al tiempo de la resolución denegatoria no estaba aún licitado, situación que persistía en el momento de interponer el recurso de casación. Entiende también la sociedad recurrente que, incluso si se le diera al estudio previo el carácter de plan o proyecto, existe también la limitación temporal de 10 años en las previsiones para la modificación o variación de la carretera, y en este caso no existe tal previsión, como lo reconoce la propia Sentencia recurrida al señalar que “no se sabe a ciencia cierta si en diez años podrá variarse el trazado de la vía..”. Si no existe dicha previsión, dice la actora, no se cumple el requisito legal de que tales variaciones tengan lugar antes de diez años, por lo que no cabe la denegación de la licencia solicitada.

CUARTO.- Como queda claro de lo expuesto hasta el momento el objeto de este recurso de casación se circunscribe a la interpretación del artículo 23.4 de la Ley de Carreteras -y, en consecuencia, del artículo 83.3 de su Reglamento, redactado en idénticos términos-. Más en concreto, es preciso determinar si la existencia de una resolución por la que se ordena la realización de un Estudio Previo, de los contemplados en el artículo 7.1.b) de la mencionada Ley, es suficiente como para servir de fundamento denegatorio de una solicitud de instalación de una estación de servicio con base en los dispuesto por el artículo 23.4 de la propia Ley de Carreteras. Resulta claro y no está en discusión el sentido y finalidad del precepto en cuestión, que no es otro que el legítimo objetivo de asegurar que los planes de variación o ampliación en un futuro próximo (diez años) de una carretera no resulten impedidos o dificultados por cualesquiera instalación o servicio que, mediando la preceptiva licencia o autorización, pueda ubicarse en la zona de afección de la misma. Recordemos que el artículo 23 de la Ley de Carreteras contempla la zona de afección de las carreteras estatales y las limitaciones que dicha zona comporta. Así, en su apartado 1 se fija lo que son las zonas de afección y, en el apartado 2, se establece que “para ejecutar en dicha zona cualquier tipo de obras e instalaciones fijas o provisionales (..) se requerirá la previa autorización del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, sin perjuicio de otras competencias concurrentes..”. Finalmente, el controvertido apartado 4 señala que “La denegación de la autorización deberá fundarse en las previsiones de los planes o proyectos de ampliación o variación de la carretera en un futuro no superior a diez años”. En el presente caso la denegación de la licencia se ha basado en dicho apartado, como consecuencia de la existencia de la Orden de Estudio para realizar un “Estudio Previo sobre la carretera nacional 301, puntos kilométricos 62 al 210, tramo Ocaña-La Roda” (EP2-E-111) aprobada por el Director General de Carreteras con fecha de 26 de noviembre de 1.996. Y, como se ha indicado ya, es preciso determinar si la existencia de dicha Orden de Estudio, estando pendiente de licitación la realización del Estudio Previo en cuestión, constituye un supuesto de los contemplados en el referido artículo 23.4 de la Ley de Carreteras como base suficiente como para denegar la autorización de instalación de una estación de servicio en la zona de afección de la carretera de que se trata. Para la resolución del presente litigio conviene también poner de relieve que la sociedad actora presentó su solicitud el 7 de marzo de 1.996, con anterioridad a la referida Orden de Estudio. Que esta se dictó, como se ha indicado, el 26 de noviembre de ese año y que la denegación se acuerda el 25 de abril de 1.997. Según se señala en la Sentencia impugnada y consta en autos, en mayo de 1.998 el referido estudio previo se encontraba pendiente de licitación. La actora afirma, por su parte, que en el momento de interponer el recurso de casación (abril de 2.000), la situación seguía siendo la misma. Pues bien, es preciso establecer que no se puede dar una respuesta unívoca y general a si una orden de realizar un estudio previo de los contemplados en el artículo 7.1.b) de la Ley de Carreteras es siempre y en todo caso -o, al contrario, nunca y en ningún caso-, base suficiente para fundar una respuesta negativa a una solicitud de autorización. O dicho en otros términos, no se puede afirmar con carácter general que un estudio previo pendiente de realizarse sea base suficiente o insuficiente para entender aplicable el artículo 23.4 de la Ley de Carreteras, sino que habrá que estar a las circunstancias y características del mismo. Esto es, habrá de examinarse el alcance del estudio previo que ha de realizarse y su contenido y objetivos, tal como quedan determinados por la orden de estudio, de tal modo que en algunos casos podrá considerarse que dicha orden de estudio “contiene planes o proyectos de ampliación o variación de la carretera” suficiente para denegar una concreta autorización, mientras que en otros supuestos no podrá entenderse así. En efecto, el artículo 23.4 de la Ley de Carreteras no requiere que los planes o proyectos de ampliación o variación de las carreteras sean de manera específica y exclusiva alguno de los estudios o proyectos contemplados en el artículo 7 de la Ley (estudios de planeamiento, estudios previos, estudios informativos, anteproyectos, proyectos de construcción o proyectos de trazados) y que éstos se encuentren ya realizados, aunque ciertamente tales estudios o proyectos una vez ejecutados quedarían comprendidos sin duda entre los susceptibles de contener previsiones que permitirían apoyarse en el citado artículo 23.4. Ahora bien, el precepto está redactado en términos genéricos, de tal forma que también pueden ofrecer una base para su aplicación otros estudios, planes o proyectos que resulten acreditados y sean aducidos como motivo para la denegación de una autorización. Y, por otro lado, también pueden considerarse dentro del concepto de previsiones de planes o proyectos en el sentido del artículo 23.4 de la Ley de Carreteras las previsiones previas a un plan o proyecto de los enumerados en el artículo 7 de la Ley de Carreteras ya elaborado, como pueden serlo, en función de su alcance y contenido, las comprendidas en una Orden de Estudio como la que nos ocupa.

QUINTO.- Así pues, si pasamos a un examen del alcance y contenido de la Orden de Estudio que la Resolución impugnada en el recurso contencioso de instancia aduce como motivo para la denegación de la solicitud de construcción de la estación de servicio, podemos observar, en primer lugar, que la misma se apoya en otros estudios y planes que se citan de manera expresa (“los estudios que han servido de base para la elaboración del Avance del Plan Sectorial de Carreteras, 1997-2007”). En segundo lugar, que los problemas detectados y que dan pie a la Orden de Estudio afectan precisamente al subtramo en que se encuentra el punto kilométrico 67,700, en el que se solicita la autorización para la instalación de la estación de servicio (subramo A, Ocaña- intersección con la N-310, puntos kilométricos 62 al 178), estando incluso señalada como prioritaria y prevista por la Dirección General de Carreteras una actuación de construcción de vías lentas en el tramo entre Ocaña y el límite de las provincias de Toledo y Cuenca. Así, en la Orden de Estudio se indica: “Los estudios que han servido de base para la elaboración del Avance del Plan Sectorial de Carreteras (1993-2007) pusieron de manifiesto la necesidad de mejorar las condiciones geométricas del subtramo A, habiéndose incluido como prioritarias las siguientes actuaciones: construcción de vías lentas en el tramo “Intersección N-400 Este (Ocaña) - Límite de Provincia de Toledo y Cuenca” (actualmente, debido a la existencia de numerosos cambios de rasante y curvas de pequeño radio, está prohibido el adelantamiento entre los PP.KK. 75 a 105), y acondicionamiento de planta para el tramo “Intersección N-420 Este (Mota del Cuervo) - Intersección N-310”. Todo lo anterior se traduce en unos niveles de servicio bajos en la N-301 entre Ocaña y La Roda, con unas intensidades de tráfico de pesados muy elevadas en todo el tramo y con el agravante, en el subtramo A, de la existencia de gran número de cambios de rasante y curvas de pequeño radio. Ante esta situación, parece aconsejable la realización de unos estudios que permitan identificar aquellos tramos que pudieran precisar un acondicionamiento y determinar cual debería de ser éste para cada uno de ellos. Esta opinión es compartida por la Demarcación de Carreteras del Estado en Castilla-La Mancha que, en este sentido, remitió el día 26 de Abril de 1996, una solicitud de Orden de estudio Previo para el acondicionamiento del tramo considerado y, en base a la cual, con esta fecha el Ilmo. Sr. Director General ha resuelto lo siguiente: Que por el Servicio que designe la Jefatura de la Demarcación de Carreteras del Estado en Castilla-La Mancha, sea redactado el siguiente Estudio:Tipo: Estudio Previo EP2-E-111.Situación: Carretera N-301 de Madrid a Cartagena. PP.kk. 62 al 210. Tramo: Ocaña - La Roda. Provincias de Toledo, Cuenca y Albacete. Objeto del Estudio: Localizar aquellos tramos del recorrido que precisen algún tipo de acondicionamiento y definir en líneas generales, cual debiera ser la actuación más adecuada para cada uno de ellos, en el caso de que ésta llegue a estar justificada.” Y, asimismo, en las instrucciones particulares, además de apuntarse determinadas actuaciones específicas, se añade “2. Tomando como base las actuaciones previstas para el itinerario por la Dirección General de Carreteras, esto es, construcción de vías lentas en el tramo “Intersección N-4000 Este (Cuenca) - Límite de Provincia de Toledo y cuenca” y acondicionamiento de planta para el tramo “Intersección N-420 Este (Mota del Cuervo) - Intersección N-310”, se analizarán las características de los citados tramos con objeto de desarrollar las actuaciones previstas en los mismos u otras que el Estudio demuestre como más convenientes. Lo dicho en el anterior párrafo no será óbice para que, de igual manera, se pueda proponer actuaciones puntuales en otros tramos distintos de los de allí considerados. 3. Se deberá estudiar la posibilidad de limitación o racionalización de los accesos existentes.” De lo expuesto en este fundamento se deriva que, en el presente supuesto, las previsiones contenidas en la propia Orden de Estudio cumplen razonablemente, frente a la opinión de la entidad actora, los requisitos del artículo 23.4 de la Ley de Carreteras respecto a ser consideradas como planes o proyectos de ampliación o variación de la carretera afectada. Pues si bien es verdad que no existe una previsión específica de que las actuaciones vayan finalmente a producirse precisamente en el punto kilométrico 67,700, no lo es menos que dicho punto se encuentra en un tramo sujeto a previsiones de modificación calificadas incluso de prioritarias y que podrían afectar de manera directa al mismo, lo que es suficiente para considerar que la Orden de Estudio queda en este caso comprendida de manera natural en los términos del citado precepto.

SEXTO.- Queda por ver lo relativo a la acotación temporal de diez años que efectúa el precepto que se reputa infringido. En efecto, no es suficiente con una previsión que, aunque afecte al tramo en el que se ha solicitado la actuación, quede de tal forma indeterminada en el tiempo que suponga, como aduce la sociedad recurrente, el vaciamiento del derecho del particular a obtener una determinada licencia o autorización. Pues no cabe duda de que una previsión genérica e indeterminada en el tiempo no podría servir de base a una denegación como la formulada por la actora. Sin embargo, en este caso la Orden de Estudio se apoya en los estudios realizados para la elaboración del Avance del Plan Sectorial de Carreteras (1993-2007), el cual abarca un período de tiempo que cubre prácticamente un plazo de diez años a partir de la fecha de la solicitud (7 de marzo de 1.996). Pero con independencia de la referencia que la Orden hace a dicho plan, las propias previsiones de actuación sobre la carretera afectada que contiene la Orden y para cuya concreción y realización se acuerda la elaboración del Estudio Previo, aun sin determinar la fecha presumible de las mismas, si tienen un carácter lo suficientemente concreto como para considerarlas previsiones próximas en el tiempo (presumiblemente en un futuro no superior a diez años), lo que quedaría confirmado con la sucesión temporal de hechos ocurrida hasta el momento de la Sentencia, que es el tracto temporal que queda a nuestra consideración. En efecto, aprobada la Orden de Estudio el 26 de noviembre de 1.996, a 6 de mayo de 1.998 se había redactado por la Demarcación de Carreteras de Castilla-La Mancha el Pliego de Condiciones Técnicas Particulares para la contratación del estudio y estaba dicha contratación pendiente de licitación, según consta en certificación que obra en el ramo de prueba de las actuaciones. Ello pone de relieve que hasta el momento en que se dicta la Sentencia, la actuación de la Administración había sido la adecuada para la plasmación próxima de las actuaciones de tal forma que, aun sin la certeza de fechas concretas, no puede afirmarse que dichas actuaciones estuviesen previstas para plazos superiores a los diez años que contempla el artículo 23.4 de la Ley de Carreteras. Sin duda lo anterior no puede dar lugar a la apertura de un plazo indefinido, como pudiera ocurrir si con posterioridad la Administración no prosiguiese su actuación encaminada a precisar las actuaciones a realizar, concretarlas en el tiempo y efectuar las intervenciones sobre la carretera N- 301, y en tal sentido apunta la actora cuando dice que en el momento de interponer el recurso de casación dos años después, en abril de 2.000, el Estudio Previo seguía pendiente de licitación. Nada impediría a la actora en tal caso reproducir su solicitud aduciendo la no concreción temporal de las previsiones de actuaciones en la carretera, pese a que en el momento de efectuar la petición que originó el presente litigio se hubieran planteado como intervenciones próximas en el tiempo, y alegar dicha pasividad de la Administración y la consiguiente no confirmación de la antes presumible proximidad de actuaciones sobre la carretera afectada.

SÉPTIMO.- La desestimación de los dos motivos en que se funda el recurso supone la de éste, con imposición de costas a la parte que lo ha sostenido en virtud de lo prevenido en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción. En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

Que NO HA LUGAR y DESESTIMAMOS el recurso de casación interpuesto por Estación de Servicio Villaocaña, S.L. contra la sentencia de 9 de febrero de 2.000 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha en el recurso contencioso-administrativo 1.087/1.997. Se imponen las costas a la parte recurrente. Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. EDUARDO ESPIN TEMPLADO, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.

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