La vigencia del principio a que responde el artículo 35 de la Ley 1/1998, de 26 de febrero, de Derechos y Garantías del Contribuyente, cabe sostenerla desde la configuración y perspectiva constitucional del Derecho administrativo sancionador. Aunque la sanción forma parte de la deuda tributaria, no cumple, desde luego, la misma función que el resto de los elementos que la integran. La sanción cumple siempre, al lado de otras finalidades, la simplemente retributiva.
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección: SEGUNDA
Sentencia de 21 de julio de 2003
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 11483/1998
Ponente Excmo. Sr. D. Ramón Rodríguez Arribas
En la Villa de Madrid, a veintiuno de Julio de dos mil tres. VISTO ante esta Sección Segunda de la Sala Tercera, el recurso de casación nº. 11483/98 interpuesto por la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado, contra la Sentencia dictada, en fecha 8 de Octubre de 1998, por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso 88/98 interpuesto por D. Sergio, contra el Acuerdo del Tribunal Económico Administrativo Central, de fecha 29 de Noviembre de 1995, sobre Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, correspondiente al ejercicio de 1995. Emplazada en legal forma, no comparece la parte recurrida.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- La representación procesal de D. Sergio interpuso recurso contencioso administrativo y formalizada la demanda, en la que alegó los hechos e invocó los fundamentos de derecho que estimó del caso, pidió se dicte Sentencia por la que se estime el recurso interpuesto, con la consiguiente anulación de los actos recurridos. Conferido traslado, el Abogado del Estado en la representación que ostenta, evacuó el trámite de contestación, solicitando se dicte Sentencia desestimando el recurso y confirmando el acto impugnado. SEGUNDO.- En fecha 8 de Octubre de 1998, la Sala de instancia dictó Sentencia, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: Fallamos: “ La Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Segunda: Que 1.- Estimar parcialmente el recurso contencioso administrativo formulado por D. Sergio, contra las resoluciones impugnadas en los presentes autos, únicamente en el sentido de que la suspensión de la liquidación practicada por la Administración demandada alcanzará a la sanción impuesta por valor de 151.689.859 pesetas, sin necesidad de prestar ninguna garantía. 2.- Desestimar el recurso en cuanto a todo lo demás que solicita el actor. 3.- No hacer pronunciamiento alguno en cuanto a costas.” TERCERO.- Contra la citada Sentencia, el Abogado del Estado en la representación que ostenta, preparó recurso de casación, según lo establecido en el art. 96 de la Ley reguladora de este orden Jurisdiccional, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de Abril e interpuesto este y siendo emplazada en legal forma, no compareció la parte recurrida; tras lo cual quedaron los autos pendientes de deliberación y fallo por la Sala, señalado para el 16 de Julio de 2003, fecha en que tuvo lugar dicha actuación procesal.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO. - El Abogado del Estado, al impugnar la Sentencia de la Audiencia Nacional que, estimando parcialmente la demanda de D. Sergio y anulando las resoluciones impugnadas, permitió la suspensión sin garantía de la sanción tributaria impuesta, formula dos motivos de casación, con amparo común en el nº. 4º del art. 95.1 de la Ley de la Jurisdicción en la redacción de 1992. En el primero invoca la infracción del art. 22 del Real Decreto Legislativo 2795/1980, de 12 de Diciembre, por el que se aprobó el Texto articulado de Procedimiento Económico Administrativo, en cuanto la Sentencia recurrida se refiere al expresado precepto, pero en la redacción de la Ley 25/1995, de 20 de Julio, que establecía la posibilidad de suspender con o sin garantías, cuando la aplicable por la fecha de la Resolución del TEAR de Cataluña -22 de Junio de 1994- era la redacción anterior, que no permite la suspensión sin garantía. En el segundo motivo el representante de la Administración General del Estado invoca la infracción, por la Sentencia recurrida, del art. 81 del Reglamento de Procedimiento en las reclamaciones económico administrativas, aprobado por el Real Decreto 1999/1981, de 20 de Agosto, en cuanto la suspensión de la ejecución del acto impugnado exigía la prestación de garantías de las establecidas en dicho precepto. SEGUNDO.- La cuestión ha sido abordada por esta Sala en diferentes ocasiones y por lo que tiene de recopilación histórica y doctrinal, merece ser reproducido el texto de la Sentencia de 4 de Febrero de 2002, en la que se citan las de 29 de Octubre de 1999, 12 de Junio y 22 de Julio de 2000 y 19 de Septiembre y 19 de Diciembre de 2001 y que decía como sigue: 1) A partir de la reforma introducida en la Ley General Tributaria por la Ley 25/1995, de 20 de julio, se admitió la posibilidad de suspensión de las deudas tributarias con aportación de garantías distintas a las exigibles, anteriormente, en el grupo normativo conformado por la Ley 39/1980, el Real Decreto Legislativo 2795/1980 y el Real Decreto 1999/1981, en los casos en que el sujeto pasivo no pudiera aportar las garantías reglamentarias, e, incluso, sin aportación de garantía alguna cuando la ejecución del acto recurrido pudiera causar perjuicios graves de imposible o difícil reparación o cuando se apreciase la existencia de error aritmético, material o de hecho. En especial, dicha Ley 25/1995 inició una tímida reforma respecto a las sanciones tributarias, permitiendo la suspensión de las mismas en los casos previstos y regulados en el nuevo artículo 81, apartados 3 y 4, de la Ley General Tributaria, que disponen: “3. La interposición de cualquier recurso o reclamación no suspenderá la ejecución de la sanción impuesta, sin perjuicio de lo dispuesto en la normativa general aplicable sobre la suspensión de actos impugnados y de lo previsto al respecto en la regulación de las reclamaciones económico administrativas. 4. En todo caso, procederá la suspensión de la ejecución de la sanción cuando dicha ejecución afectara sustancialmente al mantenimiento de la capacidad productiva o de los servicios o del nivel de empleo de la actividad económica respectiva. Se entenderá que afecta sustancialmente cuando la sanción a garantizar exceda del 15% del patrimonio o de los fondos propios del sujeto pasivo”. El transcrito apartado 3 del artículo 81 de la LGT contiene, pues, una norma contraria radicalmente a lo que ya disponía el artículo 138.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y el apartado 4 una excepción muy concreta a la norma general anterior (siendo de resaltar que, cuando se reformó dicho artículo 81, hacía ya tres años que estaba vigente el comentado artículo 138.3 de la Ley 30/1992 -prueba evidente de que el mismo no era aplicable aún en materia tributaria-). Por su parte, el Real Decreto 391/1996, de 1 de marzo, justifica, en su Exposición de Motivos, las modificaciones introducidas acabadas de exponer en razón a que: “En el ámbito de la suspensión de la ejecución de los actos recurridos se da efecto a las suspensiones acordadas en el potestativo previo recurso de reposición, se recoge la suspensión ante errores de hecho tradicionalmente prevista en el Reglamento de Recaudación, se refuerza el carácter de automatismo de la suspensión dotada de garantías líquidas, dándole operatividad inmediata bajo reserva de quedar alzada por falta de concurrencia de sus requisitos, y se introduce una nueva fórmula suspensiva basada en la posible ocasión de perjuicios, que procede de una adaptación de lo dispuesto en la Ley 30/1992, si bien concediéndole un carácter de excepcionalidad para el caso de que el interesado no pueda dar cumplimiento a lo previsto para la suspensión automática”. 2) En consecuencia, pues, el otorgamiento de la suspensión de la sanción tributaria necesitaba, todavía, en general, como la del resto de los componentes de la deuda tributaria comprendida en la liquidación inicialmente impugnada, de la prestación de la correspondiente caución para que pudiera ser otorgada. Pero el artículo 35 de la Ley 1/1998, de 26 de febrero, de Derechos y Garantías del Contribuyente, ha reproducido, ya, en el ámbito tributario, el contenido del artículo 138.3 de la Ley 30/1992, al disponer que: “La ejecución de las sanciones tributarias quedará automáticamente suspendida, sin necesidad de aportar garantía, por la presentación en tiempo y forma del recurso o reclamación administrativa que contra ella proceda y sin que puedan ejecutarse hasta que sean firmes en vía administrativa” (precepto que ha sido reproducido en el artículo 37 del Real Decreto 1930/1998, de 11 de septiembre, por el que se ha desarrollado el régimen sancionador tributario). Dicho artículo, al implicar, dentro del ámbito sancionador tributario, una posición más beneficiosa de los contribuyentes, en la medida en que pueden interponer recurso de reposición o reclamación económico administrativa “sin necesidad de prestar garantía alguna”, debe ser aplicado, por mor de lo hasta aquí expuesto, con carácter retroactivo (con la inteligencia de que ello resulta factible porque tal faceta o aspecto de la suspensión no es todavía firme), lo cual significa, en el presente caso de autos, que, si la suspensión de la deuda tributaria pudo, o debió, haberse acordado, automáticamente, en la parte referente a la sanción tributaria, sin la prestación de ninguna caución, es obvio que el importe de la sanción no podía ser ejecutado por la Administración durante el comentado plazo de inexigibilidad en que la sanción no era susceptible de ser reclamada o ejecutada hasta alcanzar firmeza en la vía administrativa y que, por tal motivo, no constituye una verdadera compensación o indemnización de algo de lo que a la Administración no le era posible disponer. Por tanto, la vigencia del principio a que responde hoy el mencionado artículo 35 cabe sostenerla desde la configuración y perspectiva constitucional del Derecho Administrativo sancionador (con la puntualización, a mayor abundamiento, de que, aplicable tal precepto, no es necesario, como ya se ha apuntado, hablar de “suspensión” propiamente dicha, porque hasta la resolución del oportuno recurso jurisdiccional, en el supuesto de que fuera desestimado, no podría decirse que la sanción había quedado firme en vía administrativa). 3) Además, aunque la sanción forma parte de la deuda tributaria, de conformidad con lo establecido en el art. 58 de la Ley General vigente en la materia, no cumple, desde luego, la misma función que el resto de los elementos que la integran. La sanción cumple siempre, en todo tipo o manifestación del “ius puniendi”, al lado de otras finalidades, la simplemente retributiva. Cuando el infractor tributario satisface una sanción, no está contribuyendo al sostenimiento de los gastos públicos como es propio de cualquier figura tributaria -art. 31.1 de la Constitución-. Está, simplemente, asumiendo la consecuencia inmediata que la Ley prevé para quien incurre en alguna de las acciones y omisiones antijurídicas que definen como infracción la Ley General Tributaria y las leyes reguladoras de los distintos tributos -arts. 77 y sigs. de la primera-. De ahí que la Sentencia 66/1984, de 6 de Junio, del Tribunal Constitucional, declarara la constitucionalidad de la autotutela ejecutiva en materia de Derecho administrativo sancionador y, por ende, la ejecutividad de los actos administrativos sancionadores como no contraria a la presunción de inocencia ni al derecho a la tutela judicial efectiva, siempre que la ejecución pudiera ser sometida a la decisión de un Tribunal de Justicia y que éste pudiera resolver sobre su suspensión, y de ahí, también, que la Sentencia del propio Tribunal 78/1996, de 20 de Mayo, añada que “mientras se toma aquella decisión -se refiere a la que resuelva sobre la suspensión solicitada- no pueda [esta] impedirse ejecutando el acto, con lo cual la Administración se habría convertido en Juez”. Si, pues, no podía procederse a la ejecución de la sanción impuesta hasta tanto, impugnada la liquidación y solicitada la suspensión de la en ella contenida, pudiera resolver sobre la misma la Sala Jurisdiccional ante la que el recurso hubiera sido planteado, es claro que, mientras tanto, no podía declararse la ejecutividad de la sanción. TERCERO.- Procediendo, por tanto, desestimar el presente recurso de casación, deben imponerse las costas causadas en el mismo, por imperativo legal, a la parte recurrente a tenor de lo al efecto establecido en el artículo 102. 3 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (versión del año 1992). Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y la potestad que nos confiere el pueblo español.
FALLAMOS
Que debemos desestimar y desestimamos la casación interpuesta por el Abogado del Estado, contra la Sentencia dictada, en fecha 8 de Octubre de 1998, por la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional, en el recurso contencioso administrativo 88/96, con imposición de las costas a la parte recurrente. Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección que edita el Consejo General del Poder Judicial, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia en el día de la fecha, siendo Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D: Ramón Rodríguez Arribas, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que como Secretario de la misma, certifico.
