TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo contencioso-administrativo
Sección SÉPTIMA
Sentencia de 31 de marzo de 2003
RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO 627/2000
Ponente Excmo. Sr. D. Manuel Goded Miranda
Excmos. Sres.:
D. Manuel Goded Miranda
D. Juan José González Rivas
D. Fernando Martín González
D. Nicolás Maurandi Guillén
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
En la Villa de Madrid, a treinta y uno de Marzo de dos mil tres.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso contencioso-administrativo que con el número 627/2.000 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Procurador Don Jacinto Gómez Simón, en nombre de la Sociedad Española de Cirugía Oral y Maxilofacial, contra el Real Decreto 326/2.000, de 3 de marzo, por el que se modifican los anexos del Real Decreto 1.691/1.989, modificado por el Real Decreto 2.072/1.995, sobre incorporación al ordenamiento jurídico español de las Directivas 98/21/CE, 98/63/CE y 1.999/46/CE. Ha comparecido como parte recurrida el Abogado del Estado, en representación y defensa de la Administración General del Estado.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- El Procurador Don Jacinto Gómez Simón, en nombre de la Sociedad Española de Cirugía Oral y Maxilofacial, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 326/2.000, antes mencionado. Una vez reclamado y recibido el expediente administrativo, presentó escrito de demanda en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando: se dicte sentencia estimatoria del presente recurso, declarando la nulidad del Real Decreto 326/2.000 de 3 de marzo (publicado en el BOE de 4 de marzo de 2.000) en su integridad, o subsidiariamente, declare la nulidad del apartado 22º del epígrafe 2º del anexo II de dicho Real Decreto, relativo a la llamada "cirugía maxilo-facial".
SEGUNDO.- El señor Abogado del Estado, en la representación que le es propia, se opuso a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando: se dicte sentencia desestimando el presente recurso.
TERCERO.- Por auto de 4 de abril de 2.001 se acordó recibir a prueba el proceso, teniéndose por reproducida la documental unida al escrito de demanda presentado por la parte recurrente. No estimándose necesaria la celebración de vista pública y acordándose sustanciar este pleito por conclusiones sucintas, se concedió a las partes el término sucesivo de diez días cumplimentándolos con sus respectivos escritos en los que tras alegar lo que estimaron conveniente, terminaron dando por reproducidas las súplicas de demanda y contestación.
CUARTO.- Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 25 de marzo de 2.003, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. MANUEL GODED MIRANDA, Magistrado de la Sala.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- El Real Decreto 326/2.000, de 3 de marzo, publicado en el BOE de 4 de dicho mes, modificó los anexos del Real Decreto 1.691/1.989, de 29 de diciembre, modificado por el Real Decreto 2.072/1.995, de 22 de diciembre, incorporándose al ordenamiento jurídico español las Directivas 98/21/CE, de 8 de abril; 98/63/CE, de 3 de septiembre; y 1.999/46/CE, de 21 de mayo, de la Comisión, destinadas a facilitar la libre circulación de los médicos y el reconocimiento mutuo de sus diplomas, certificados y otros títulos. En el Anexo II se enumeran los diplomas, certificados y otros títulos que se reconocen en España para el acceso a las actividades médicas especializadas de los correspondientes títulos españoles. En este Anexo II, en el epígrafe 2. (denominaciones en vigor en los Estados miembros correspondientes a las formaciones especializadas), en el apartado b) (denominaciones comunes a dos o más Estados miembros), aparece bajo el número 22 y con el título general de "Cirugía Maxilo-Facial (formación básica de médico) "las denominaciones de la especialidad correspondientes a Francia, Italia, España y Luxemburgo. La denominación española que se hace constar es la de "Cirugía Maxilofacial".
La Sociedad Española de Cirugía Oral y Maxilofacial ha impugnado el Real Decreto 326/2.000, solicitando en el escrito de demanda: 1) Que se dicte sentencia estimatoria del recurso, declarando la nulidad del Real Decreto 326/2.000 en su integridad; 2) Subsidiariamente, que se declare la nulidad del apartado 22 del epígrafe 2º del Anexo II de dicho Real Decreto, relativo a la llamada "Cirugía Maxilofacial".
La Administración del Estado, representada por el Abogado del Estado, solicita la desestimación del recurso.
SEGUNDO.- Los dos primeros motivos de impugnación responden a una misma causa. La sociedad recurrente entiende que el procedimiento de elaboración del Real Decreto 326/2.000 infringe el principio de audiencia y participación de los interesados en el procedimiento de elaboración de las disposiciones reglamentarias. Ello obedece, en su opinión, a que el texto que se remitió al Consejo Nacional de Especialidades Médicas, Consejo General de Colegios de Médicos y Consejo General de Colegios Oficiales de Odontólogos y Estomatólogos, en cumplimiento del trámite de audiencia previsto en el artículo 24.1.c) de la Ley 50/1.997, de 27 de noviembre, del Gobierno, incluía en el Anexo II, epígrafe 2., apartado B), número 22 la denominación española de la especialidad como "Cirugía Oral y Maxilo-Facial". El cambio de nombre de la especialidad por el de "Cirugía Maxilofacial", que es el que figura en el Real Decreto promulgado, se introdujo como consecuencia de las observaciones realizadas en el trámite de audiencia, siendo el texto corregido el que se remitió al Consejo de Estado. Considera la sociedad recurrente que, a la vista de ello, el trámite de audiencia corporativa fue inexistente en la materia objeto del recurso y añade que, quedando la Organización Médica Colegial desprovista de la posibilidad de formular alegaciones sobre este cambio de denominación, la Administración ha infringido el principio de seguridad jurídica, consagrado por el artículo 9.3 de la Constitución, en estrecha relación con los principios de confianza legítima y buena fe.
Debemos desestimar estos motivos de impugnación.
El artículo 24.1.c) de la Ley del Gobierno establece un trámite de audiencia a las organizaciones colegiales afectadas. Estas pueden exponer las observaciones y consideraciones que consideren pertinentes o simplemente oportunas, pudiendo proponer modificaciones al texto del reglamento que se somete a su consulta. La Administración puede atender o desatender esas observaciones y propuestas. Tiene la facultad, por consiguiente, de recoger en el texto sometido a audiencia las modificaciones que se le propongan y le parezcan ajustadas a derecho. De otro modo el trámite de audiencia no tendría finalidad. Ahora bien, a lo que la ley no obliga es a que cada modificación que se pretenda introducir en el proyecto de norma reglamentaria como consecuencia de la audiencia haya de ser sometida a un segundo trámite de esta clase, lo que igualmente valdría para un tercero y un cuarto. En el caso que se examina la Administración cumplió el trámite de audiencia previsto en el artículo 24.1.c) de la Ley del Gobierno, sin estar obligada a un segundo trámite de audiencia para el caso de que decida incorporar al texto reglamentario algunas de las observaciones o propuestas verificadas. La defensa de los interesados contra estas modificaciones no se encuentra en un trámite de audiencia que ya ha tenido lugar y que no existe el deber de repetir a cada nueva modificación que se resuelva admitir en el texto primitivo. Dicha defensa se concreta en la facultad de impugnar el texto reglamentario resultante ante los Tribunales de Justicia, como la Sociedad Española de Cirugía Oral y Maxilofacial ha realizado en el presente recurso, por lo que no podemos entender vulnerados los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y buena fe. La sociedad recurrente no podía tener confianza en que se verificaría un segundo trámite de audiencia que, por otra parte, no se dirigía a ella, sino a la Organización Médica Colegial, ya que dicho segundo trámite no era procedente conforme al ordenamiento.
Los dos primeros motivos de impugnación del Decreto 326/2.000, como hemos indicado, deben ser desestimados.
TERCERO.- Alega la sociedad recurrente que el número 22 del apartado B) del epígrafe 2 del Anexo II del Real Decreto impugnado infringe el principio de prevalencia o supremacía del ordenamiento de la Unión Europea sobre el Derecho interno español. Se aduce al efecto que la Directiva 93/16/CEE (una copia de la cual se aporta con el escrito de demanda) incluye en el epígrafe denominado "Cirugía Máxilo-facial (formación básica del médico)" una formación especializada que recibe distintas denominaciones en los diferentes países de la Unión Europea, pero que en el caso concreto de España responde al nombre de "Cirugía Oral y Maxilo-facial". Sin embargo, el Real Decreto 326/2.000, en el número 22 antes mencionado, utiliza para la misma especialidad la denominación de "Cirugía Maxilofacial". En opinión de la entidad actora el Real Decreto impugnado, respecto a dicho número 22, es nulo por ser contrario al ordenamiento jurídico comunitario.
No estimamos que se produzca la alegada nulidad, ya que el Real Decreto 326/2.000, en el extremo impugnado, se ha limitado, al incorporar al ordenamiento jurídico español las Directivas sobre la materia, a tomar en cuenta las instituciones y el propio ordenamiento español, sin introducir una modificación en la Directiva 93/16/CEE que altere su resultado.
El Decreto de 1 de abril de 1.977 (artículo 1) creó como especialidad médica la Cirugía Oral y Maxilofacial. El Real Decreto 2.015/1.978, de 15 de julio, (artículo 3) cambió esta denominación por la de Cirugía Maxilofacial. La Orden de 11 de febrero de 1.981 declaró equivalentes entre sí las especialidades y títulos anteriormente existentes con las nuevas denominaciones que enumera (número 1º), figurando entre ellas la equivalencia entre Cirugía Oral y Maxilofacial y Cirugía Maxilofacial. La Ley 10/1.986, de 17 de marzo (disposición adicional) y el Real Decreto 1.594/1.994, de 15 de julio (disposición adicional segunda) emplean asimismo para designar la especialidad el nombre de Cirugía Maxilo-Facial. En consecuencia, la especialidad objeto del proceso recibe en el ordenamiento jurídico español la denominación de Cirugía Maxilofacial, aunque en un primer momento se designó como Cirugía Oral y Maxilofacial.
La incorporación al ordenamiento español de las Directivas de la Unión Europea no impone una absoluta literalidad en su transcripción. El artículo 249 (antiguo artículo 189) de la versión consolidada del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea (Tratado CE) establece en su párrafo tercero que la Directiva obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de "la forma y de los medios". La Declaración relativa a la aplicación del Derecho Comunitario aneja al Tratado de la Unión Europea (TUE), adoptado en Maastricht el 7 de febrero de 1.992, hace constar que la Conferencia reconoce que corresponde a cada Estado miembro determinar la mejor forma de aplicar las disposiciones del Derecho comunitario, pero, en todo caso, respetando las disposiciones del artículo 249 del Tratado CE, y teniendo en cuenta las instituciones, el ordenamiento jurídico y otras condiciones específicas de cada Estado, a la vez que estima necesario para el buen funcionamiento de la Comunidad que las medidas adoptadas en los distintos Estados miembros conduzcan a una aplicación del Derecho comunitario con la misma eficacia y rigor que la aplicación de sus respectivos Derechos nacionales.
En el presente supuesto, el Estado español se ha limitado, al incorporar las Directivas comunitarias sobre la materia, a tomar en cuenta la denominación de la especialidad médica "Cirugía Maxilofacial" vigente en nuestro ordenamiento, sin que ello signifique alterar la eficacia y rigor de la aplicación de dichas Directivas, que se produce en los mismos términos que se aplica el Derecho interno, más aún teniendo en cuenta que la Orden de 11 de febrero de 1.981 declara taxativamente la equivalencia entre la especialidad anteriormente existente de Cirugía Oral y Maxilofacial y la de Cirugía Maxilofacial.
El motivo de impugnación debe ser desestimado, ya que no se aprecia infracción alguna del principio de prevalencia del ordenamiento de la Unión Europea sobre el Derecho interno español, sino una acertada incorporación al Derecho interno de las Directivas sobre la materia, tomando en cuenta la denominación de la especialidad en el ordenamiento jurídico de nuestro país. El hecho de que el Real Decreto 2.072/1.995, de 22 de diciembre, mantuviera la antigua denominación de la especialidad carece de trascendencia, ya que dicha norma ha sido modificada por el Real Decreto 362/2.000, ahora impugnado.
CUARTO.- A mayor abundamiento la sociedad actora argumenta que la denominación de Cirugía Oral y Maxilofacial es la que mejor se ajusta al ámbito objetivo de la especialidad. Esta razón no puede hacer prosperar el recurso, en el que no se plantea discutir cuál es el nombre más apto o que de una manera más perfecta sirva para identificar esta especialidad médica, puesto que lo decisivo es la denominación que recibe en el ordenamiento español, que la individualiza jurídicamente y que, por otra parte, como hemos reiterado, es equivalente a la de la antigua especialidad Cirugía Oral y Maxilofacial a los efectos de ejercicio de las funciones correspondientes.
QUINTO.- Procede desestimar íntegramente las pretensiones formuladas en la demanda y, con ello, el recurso contencioso-administrativo, sin que apreciemos circunstancias que den lugar a una especial imposición de costas.
FALLAMOS
Debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Sociedad Española de Cirugía Oral y Maxilofacial contra el Real Decreto 326/2.000, de 3 de marzo, por el que se modifican los anexos del Real Decreto 1.691/1.989, modificado por el Real Decreto 2.072/1.995, sobre incorporación al ordenamiento español de determinadas Directivas de la Unión Europea; sin efectuar especial imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando,
lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado-Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario, certifico.
