Iustel
Declara la Sala que, conforme al citado precepto la detención preventiva que pueden practicar las fuerzas y cuerpos de seguridad tiene un límite absoluto de setenta y dos horas, que opera como un plazo máximo dentro del cual el detenido deberá ser puesto en libertad o a disposición de la autoridad judicial. Pero el precepto dispone también que la detención preventiva “no podrá durar más del tiempo indispensable para la realización de las averiguaciones tendentes al esclarecimiento de los hechos” -límite relativo-, lo que supone que en cuanto tales averiguaciones estén realizadas y aunque no hayan transcurrido setenta y dos horas, el detenido ha de ser puesto a disposición judicial. Ello supone que una previsión organizativa que prevé la entrega al juzgado de guardia en dos horas prefijadas y el establecimiento de un traslado fuera de esas horas condicionado a lo que impongan las circunstancias del caso o el respeto a la legalidad, puede conllevar una prolongación de detención gubernativa más allá del límite relativo, incompatible con la garantía constitucional de libertad.
Órgano: Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso
Sede: Madrid
Sección: 6
Fecha: 11/06/2021
Nº de Recurso: 34/2020
Nº de Resolución: 838/2021
Procedimiento: Recurso ordinario
Ponente: EDUARDO ESPIN TEMPLADO
Tipo de Resolución: Sentencia
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso
SENTENCIA
En Madrid, a 11 de junio de 2021.
Esta Sala ha visto, constituída en su Sección Sexta por los magistrados indicados al margen, el recurso contencioso-administrativo ordinario número 2/34/2020, interpuesto por el Ilustre Colegio de Abogados de Córdoba, representado por la procuradora D.ª María del Sol Capdevila Gómez y bajo la dirección letrada de D. Alberto Escudero Miralles contra la resolución de la Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial de fecha 21 de noviembre de 2019, por la que se desestima el recurso de alzada 356/2019. Es parte demandada el Consejo General del Poder Judicial, representado y defendido por el Sr. Abogado del Estado.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espín Templado.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- En fecha 27 de enero de 2020 la representación procesal del demandante ha interpuesto recurso contencioso-administrativo ordinario contra la resolución adoptada por la Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial en su reunión del día 21 de noviembre de 2019, por la que se desestimaba el recurso de alzada 356/2019, que había interpuesto el decano del Ilustre Colegio de Abogados de Córdoba contra el acuerdo de la Junta sectorial de Jueces de Instrucción y Violencia sobre la Mujer de Córdoba de 29 de marzo de 2019, por el que se insta al magistrado-juez decano a que promueva las actuaciones oportunas en orden a la modificación del actual protocolo de presentación de detenidos ante el juzgado de guardia, y contra el Protocolo de conducción de detenidos ante el Juzgado de Guardia suscrito el 27 de junio de 2019 por diversas autoridades judiciales y policiales de dicha provincia.
Se ha tenido por interpuesto dicho recurso por diligencia de ordenación de 29 de enero de 2020.
SEGUNDO.- Recibido el expediente administrativo previamente reclamado, se ha entregado el mismo a la parte actora para formular la correspondiente demanda, lo que ha realizado mediante escrito, al que acompaña documentación, en el que, previa alegación de las argumentaciones que considera oportunas, suplica que se dicte sentencia en cuya virtud se declare nulo o se anule el acuerdo recurrido, declarando igualmente nulos y sin valor ni efecto algunos el acuerdo y el protocolo confirmados por él, condenando a la Administración demandada a estar y pasar por dicha declaración y al pago de las costas causadas. Mediante los correspondientes otrosíes manifiesta que debe considerarse que la cuantía del recurso es indeterminada, y solicita que se acuerde el recibimiento a prueba del mismo, expresando los puntos de hecho sobre los que la misma debería versar y proponiendo los medios probatorios de los que intenta valerse, así como la realización del trámite de conclusiones escritas.
TERCERO.- De dicha demanda se ha dado traslado a la Administración demandada, habiendo presentado el Sr. Abogado del Estado escrito contestándola, en el que tras las alegaciones oportunas suplica que se dicte sentencia declarando la inadmisión del recurso contencioso-administrativo interpuesto y subsidiariamente la desestimación de la demanda, en ambos casos con imposición de las costas a la entidad recurrente. A través de sendos otrosíes expresa que debe estimarse la cuantía del recurso como indeterminada y se opone a la solicitud de recibimiento a prueba formulada por la parte contraria.
CUARTO.- Mediante decreto de 9 de julio de 2020 la Letrada de la Administración de Justicia ha fijado la cuantía del recurso como indeterminada, dictándose seguidamente auto de 17 del mismo mes acordando el recibimiento a prueba del mismo, con admisión de las pruebas documentales propuestas.
QUINTO.- A continuación se ha concedido a las partes plazo por el orden establecido en la Ley jurisdiccional para formular conclusiones, que han evacuado, declarándose posteriormente conclusas las actuaciones.
SEXTO.- Por providencia de fecha 28 de abril de 2021 se ha señalado para la votación y fallo del presente recurso el día 27 de mayo del mismo año, en que han tenido lugar dichos actos.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Objeto y planteamiento del recurso.
El Ilustre Colegio de Abogados de Córdoba impugna mediante el presente recurso contencioso administrativo el acuerdo de la Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial de 21 de noviembre de 2019, que desestimó el recurso de alzada contra el acuerdo de la Junta de Jueces de Instrucción y de Violencia sobre la Mujer de Córdoba de 29 de marzo de 2019 y contra el Protocolo de conducción de detenidos al Juzgado de Guardia, aprobado y suscrito el 27 de junio de 2019 por representantes de la judicatura, la fiscalía y los cuerpos y fuerzas de seguridad.
El Colegio recurrente entiende que el referido protocolo es contrario al artículo 17.2 de la Constitución, ya que supone una dilación indebida en la puesta a disposición judicial de los detenidos, que permanecen en detención gubernativa más allá del tiempo indispensable para efectuar las averiguaciones tendentes al esclarecimiento de los hechos. Asimismo, afirma la entidad recurrente que los acuerdos de la referida Junta Sectorial de jueces y el propio protocolo han sido adoptado por órganos y sujetos que carecen de potestad reglamentaria para adoptar la regulación de la conducción de detenidos, la cual tiene incidencia en los derechos fundamentales regulados en el artículo 17 de la Constitución.
El Abogado del Estado, en la representación que ostenta, sostiene que el recurso debe ser inadmitido por falta de legitimación activa del órgano colegial recurrente. Y considera que, de admitirse el recurso, ha de ser desestimado, ya que quienes han firmado el protocolo tienen competencia para ello y su contenido es compatible con los derechos recogidos en el artículo 17 de la Constitución, tal como ha establecido el Tribunal Constitucional.
SEGUNDO.- Sobre los hechos de los que deriva el presente litigio.
Son hechos determinantes del presente procedimiento los que siguen:
- Desde 2009 estaba vigente en el partido judicial de Córdoba un Protocolo de Conducción de Detenidos ante el Juzgado de Guardia de la ciudad de Córdoba, de 18 de junio de 2009, con dos traslados diarios, a las 10:30 y a las 18:30 horas.
- Por acuerdo de 14 de marzo de 2019, la Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial se implantó en el partido judicial de Córdoba el servicio de guarda de veinticuatro horas, con fecha de inicio del 18 de marzo.
- Al amparo de artículo 71.2 del Reglamento 1/2000, de 26 de junio, de los Órganos de Gobierno de Tribunales, la Junta Sectorial de Jueces de Instrucción y de Violencia sobre la Mujer de Córdoba adoptó el 29 de marzo de 2019 el acuerdo de proponer una modificación del mencionado protocolo de conducción de detenidos de 18 de junio de 2009, estableciendo tres traslados diarios a las 9:30, a las 16:30 y a las 19:30 horas.
- En reunión celebrada el 27 de junio de 2019 por el Magistrado-Juez Decano de Córdoba, el Fiscal Jefe de la Fiscalía Provincial de Córdoba, el Comisario Jefe Provincial del Cuerpo Nacional de Policía, el Teniente Coronel Jefe de la 2045.ª comandancia de la Guardia Civil, el Inspector Jefe de Policía Jefe de la Unidad de Policía adscrita a la Junta de Andalucía y el Jefe de la Policía Local de Córdoba se rechazó la modificación propuesta por la Junta Sectorial de Jueces y aprobó por unanimidad el siguiente protocolo de conducción ordinaria de detenidos ante el Juzgado de Guardia:
"Las conducciones de detenidos para su puesta a disposición ante el Juzgado de guardia se efectuarán en dos turnos. El primero de ellos a las 10:30 horas y el segundo a las 18:30 horas.
Todo ello, sin perjuicio de que las circunstancias del caso o el respeto a la legalidad, aconsejen o impongan la presentación de los detenidos, a disposición del Juzgado de Guardia, fuera de las horas antes mencionadas y sin ajustarse a los turnos establecidos. En estos supuestos, se establecerá un cauce de comunicación directa, entre la Fuerza Actuante y el Juzgado de Guardia, para coordinar el orden y el momento de las presentaciones." El acuerdo se adoptó con la siguiente motivación:
"Seguidamente, toman la palabra los demás asistentes, quienes intervienen exponiendo sus opiniones sobre este punto del orden del día, asumiendo todos los presentes, que la conducción de detenidos debe someterse a un sistema horario de racionalización que haga funcional la prestación del servicio de guardia y la operatividad de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, en aras de la mejor dispensación del servicio para la tutela de los derechos e intereses legítimos de la ciudadanía y con los límites establecidos por el ordenamiento jurídico y las resoluciones del Tribunal Constitucional, entre otras STC 165/2007 de 2 de julio, de tal manera que las partes abajo firmantes acuerdan adoptar, por unanimidad, el siguiente protocolo de conducción ordinaria de detenidos ante el Juzgado de Guardia:" - El Colegio de Abogados de Córdoba interpuso en escrito de 7 de julio de 2019 recurso de alzada ante el Consejo General del Poder Judicial contra el citado acuerdo de la Junta Sectorial de Jueces de Instrucción y Violencia sobre la Mujer de 29 de marzo y contra el referido protocolo aprobado el 27 de junio por las autoridades que se han indicado, instando la declaración de ilegalidad y nulidad de ambos acuerdos.
- La Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial desestimó el recurso de alzada por resolución de 21 de noviembre de 2019, contra la que se alza el presente recurso contencioso administrativo, junto con los acuerdos frente a los que se interpuso el citado recurso de alzada.
TERCERO.- Sobre la legitimación del Colegio de Abogados de Córdoba.
Debemos en primer lugar dilucidar la objeción formulada por el Abogado del Estado respecto a la legitimación del Colegio recurrente para impugnar los actos recurridos. Recuerda el Abogado del Estado la jurisprudencia reiterada de que no basta el mero interés en la legalidad para otorgar legitimación y afirma que en este caso no concurre la legitimación invocada del artículo 19.1.b) de la Ley jurisdiccional, que se refiere a los derechos e intereses colectivos, que serían los de los colegiados de la corporación actora. Sin embargo, en este caso se trataría de la supuesta protección de los derechos fundamentales de quienes resulten detenidos, lo que no queda comprendido en la legitimación corporativa prevista en el citado artículo de la Ley jurisdiccional.
El Colegio de Abogados de Córdoba responde en primer lugar que nadie en fase administrativa había objetado su legitimación. Tras mencionar el fundamento normativo de las competencias y atribuciones del Colegio, sostiene que el protocolo relativo al establecimiento de turnos para el traslado de las personas detenidas desde dependencias policiales al juzgado de guardia no es ajeno a su ámbito material de actuación. Así, afirma, además de los fines y las funciones que le atribuyen el Estatuto General de la Abogacía y su propio Estatuto, el Colegio tiene asignada la organización de la prestación del servicio de asistencia jurídica gratuita y de oficio a las personas detenidas desde su detención hasta que el Juagado de Guardia o de Instrucción resuelva sobre su libertad o ingreso en prisión. Nada por tanto de lo que se resuelva en ese período de tiempo por las fuerzas de seguridad o por los órganos jurisdiccionales, o conjuntamente por medio de un protocolo, resulta indiferente a los abogados pertenecientes al Colegio de Abogados.
Tiene razón el colegio de Abogados y hay que rechazar la objeción procesal formulada por el Abogado del Estado. No cabe duda de que cualquier regulación o acto de los poderes públicos que afecte de manera relevante a la labor profesional de los Abogados legitima a las corporaciones colegiales para ejercer acciones contra dichas normas o actos. Y no resulta discutible que un protocolo que afecta al traslado de los detenidos al órgano judicial correspondiente para su puesta a disposición tiene una incidencia clara y relevante sobre la asistencia jurídica que los abogados han de prestar a sus defendidos, y no solo en relación con la asistencia jurídica gratuita o de oficio. En efecto, la localización del detenido en dependencias policiales o en el Juzgado que corresponda o el momento en que va a ser trasladado de un lugar a otro es una circunstancia relevante para la adecuada prestación de la asistencia jurídica en general o la posible presentación de un habeas corpus. Desde el punto de vista de la institución actora no se trata, por tanto, de la protección de los derechos fundamentales de los detenidos, sino del adecuado cumplimiento de una de las funciones profesionales esenciales de los colegiados, cual es la atención jurídica en el período que va desde una detención gubernativa a la decisión judicial sobre la situación personal del detenido.
Estando afectados por tanto los intereses profesionales de sus colegiados no cabe duda de que el Colegio de Abogados de Córdoba está legitimado para impugnar los actos recurridos.
CUARTO.- Sobre el alcance del presente recurso.
Como se ha indicado ya, el recurso se dirige contra el acuerdo de la Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial de 21 de noviembre de 2019 que desestimó la alzada contra otros dos actos, así como contra tales actos: el acuerdo de la Junta Sectorial de Jueces de 29 de marzo de 2019, que propuso una reforma del protocolo de conducción de detenidos vigente aprobado en 2009, y el protocolo sobre dicha cuestión adoptado por los representantes de los estamentos judiciales y policiales el 27 de junio inmediato, que rechazó dicha reforma y aprobó un protocolo idéntico al hasta entonces vigente en la cuestión controvertida.
El contenido de la demanda deja claro, en todo caso, que el objeto material del recurso es el referido protocolo acordado en marzo de 2019, cuya legalidad ha sido ratificada por el citado acuerdo de la Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial y que el Colegio recurrente entiende que resulta contrario a las garantías constitucionales establecidas en el artículo 17 de la Constitución. De lo dicho se deduce que, en realidad, queda fuera del presente recurso el acuerdo de la Junta Sectorial de Jueces de Instrucción y de Violencia sobre la Mujer de Córdoba que proponía la reforma del protocolo de 2009, dado que dicha reforma fue rechazada por los representantes judiciales y policiales que aprobaron el nuevo protocolo. En consecuencia, dicho acuerdo no ha sido en definitiva sino una propuesta de modificación que no ha tenido efecto jurídico alguno, al no haber sido incorporado al nuevo protocolo, que mantiene los turnos establecidos en el anterior.
No procede, en consecuencia, que nos pronunciemos sobre la propuesta de reforma del protocolo de 2009 formulada por la referida Junta Sectorial de Jueces de Instrucción y de Violencia sobre la Mujer de Córdoba.
QUINTO.- Sobre la alegación relativa a la competencia para adoptar el protocolo de traslado de detenidos.
Por razones de lógica procesal, tratamos en primer lugar la segunda alegación formulada por el Colegio recurrente (epígrafe IX.3 de la demanda), en la que objeta la competencia de quienes aprobaron el protocolo del que trae causa el litigio. Según la parte actora se trata de una reglamentación para la que sólo sería competente el Consejo General del Poder Judicial mediante su potestad reglamentaria en el ámbito de la organización judicial. En su opinión, los protocolos de colaboración contemplados en el artículo 49.4 del Reglamento 1/2005, aprobado por el Consejo General del Poder Judicial, están circunscritos a la mera ejecución de las previsiones reglamentarias, sin poder rebasar su contenido, como sucede en el caso de autos al regular los turnos de traslado de detenidos.
No tiene razón el Colegio recurrente en este punto. Los responsables judiciales y policiales que subscribieron el protocolo de conducción de detenidos a los juzgados de guardia no excedieron el margen de sus competencias para organizar dichos traslados. En efecto, la Ley Orgánica del Poder Judicial y los reglamentos del Consejo General del Poder Judicial 1/2000, de los Órganos de Gobierno de los Tribunales y 1/2005, avalan la aprobación de un protocolo semejante, que no supone una reglamentación autónoma, sino que ha de calificarse como una decisión organizativa en desarrollo de las competencias que les atribuyen las disposiciones citadas.
Como se ha indicada más arriba, el protocolo lo firmaron el Magistrado-Juez Decano de Córdoba, el Fiscal Jefe de la Fiscalía Provincial de Córdoba, el Comisario Jefe Provincial del Cuerpo Nacional de Policía, el Teniente Coronel Jefe de la 2045.ª comandancia de la Guardia Civil, el Inspector Jefe de Policía Jefe de la Unidad de Policía adscrita a la Junta de Andalucía y el Jefe de la Policía Local de Córdoba. Pues bien, en cuanto a la competencia del Magistrado-Juez Decano tiene razón el Abogado del Estado que encuentra su fundamento en el artículo 168 de la LOPJ, al encomendarle el cuidado "de que el servicio de guardia se preste continuadamente" (lo que se repite literalmente por el artículo 84 del Reglamento 1/2000), así como, de forma más específica, en el artículo 86.a) y e) del mismo Reglamento 1/2000 que les atribuye las funciones de "coordinar la actividad de los servicios judiciales, procurando que se presten con la mayor eficacia" y de "cuidar de que el servicio de guardia se preste debidamente, con sujeción a lo establecido en el Reglamento del servicio de guardia".
Pero entiende la Sala que, al margen de la habilitación competencial del Magistrado-Juez Decano interviniente como representante del Poder Judicial, el protocolo suscrito está amparado de manera expresa por el artículo 49.4 del Reglamento 1/2005, de 15 de septiembre, de los aspectos accesorios de las actuaciones judiciales, cuyo tenor literal es el que sigue:
" Artículo 49.
4. De los protocolos de colaboración.
A los efectos de asegurar la efectividad de lo dispuesto en el Capítulo siguiente se establecerán protocolos de colaboración en el ámbito provincial en el seno de las Comisiones Provinciales de Policía Judicial.
Asimismo, en el ámbito de los respectivos partidos judiciales, se podrán establecer protocolos de colaboración específicos entre Policía Judicial, Fiscalía y las respectivas Juntas de Jueces, representadas por el Juez Decano, posibilitando la incorporación a estos ámbitos de colaboración de los Colegios Profesionales de Abogados y Procuradores, Ministerio de Justicia y Comunidades Autónomas Por último podrán establecerse protocolos en el ámbito de una comunidad Autónoma, pudiéndose constituir Órganos que conformen igual representación.
[...]." Así pues, el Reglamento prevé de manera expresa los protocolos de colaboración entre las autoridades que subscribieron el de autos "a los efectos de asegurar la efectividad de lo dispuesto en el Capítulo siguiente", que trata precisamente de la organización del servicio de guardia. Y, en contra de lo que sostiene la parte recurrente, el acordar la forma de organizar el traslado de los detenidos de las dependencias judiciales a los juzgados de guardia no excede la previsión reglamentaria, sino que la organización de tales traslados, que afectan tanto a las fuerzas policiales que los efectúan como a los juzgados de guardia que han de recibir y hacerse cargo de los detenidos, es una cuestión accesoria y que cae plenamente dentro de lo previsto en el precepto reglamentario, ya que se encamina a la efectividad de las disposiciones sobre el servicio de guardia del propio reglamento.
La parte arguye luego, sin mucha coherencia, que no es materia reglamentaria la regulación de aspectos esenciales de la garantía del derecho fundamental a la libertad personal prevista en el artículo 17.2 de la Constitución. Pero tal cuestión supone ya entrar en la concreta organización de los traslados, esto es, en el contenido del protocolo que, como se argumenta en la alegación básica de la demanda, pudiera resultar contraria al precepto constitucional. Pero, aunque fuese así, como efectivamente sucede, ello no supone que no pudiera arbitrarse un protocolo de traslado que fuese respetuoso con las exigencias del artículo 17 de la Constitución.
SEXTO.- Sobre el establecimiento de turnos de traslado de detenidos a los juzgados de guardia.
El Colegio recurrente basa su impugnación sustantiva del protocolo de traslado de detenidos en su supuesta contradicción con la garantía constitucional de la libertad personal establecida en el artículo 17.2 de la Constitución. La demanda desarrolla ampliamente la doctrina sobre dicho precepto sentada por el Tribunal Constitucional y explica que el citado precepto impone dos límites temporales a la detención gubernativa, uno relativo (el tiempo estrictamente necesario para la realización de las averiguaciones tendentes al esclarecimiento de los hechos) y otro absoluto (setenta y dos horas). Cita abundante jurisprudencia del Tribunal Constitucional otorgando amparo en supuestos en que se ha superado el límite relativo, en ocasiones debido precisamente a un traslado diferido a la hora establecida en un turno de traslado. La parte concluye que el protocolo es contrario a derecho por contravenir la garantía constitucional del límite relativo a la detención gubernativa, ampliando ésta indebidamente por el tiempo que transcurre desde que acabaron las labores policiales de investigación hasta la hora en que está previsto el siguiente traslado de detenidos de acuerdo con el protocolo.
Tiene razón el Colegio de Abogados de Córdoba y es preciso estimar el recurso. Vamos a examinar el tenor del protocolo impugnado a la vista de la doctrina constitucional y de los supuestos concretos en que el Tribunal Constitucional ha otorgado el amparo a detenidos cuyo traslado se postergó indebidamente. Hemos de considerar asimismo el alcance del inciso final del protocolo, así como la incidencia del habeas corpus en la cuestión debatida. Veamos.
a. Texto del protocolo.
El protocolo de traslado de detenidos aprobado y cuya constitucionalidad se discute tiene el siguiente tenor:
"Las conducciones de detenidos para su puesta a disposición ante el Juzgado de guardia se efectuarán en dos turnos. El primero de ellos a las 10:30 horas y el segundo a las 18:30 horas.
Todo ello, sin perjuicio de que las circunstancias del caso o el respeto a la legalidad, aconsejen o impongan la presentación de los detenidos, a disposición del Juzgado de Guardia, fuera de las horas antes mencionadas y sin ajustarse a los turnos establecidos. En estos supuestos, se establecerá un cauce de comunicación directa, entre la Fuerza Actuante y el Juzgado de Guardia, para coordinar el orden y el momento de las presentaciones.
El presente protocolo deja sin efecto el vigente, aprobado el día 18 de junio de 2009, y entrará en vigor en el día de hoy, una vez se produzca la firma de todos los intervinientes, pudiendo ser revisado, a petición de cualquiera de los firmantes, si cambian las circunstancias o sise estimara conveniente.
Las partes firmantes deberán poner en conocimiento de la Junta Sectorial de Jueces de Instrucción y violencia de Género de Córdoba, de la Fiscalía Provincial de Córdoba y de todos los Agentes implicados las cláusulas del presente protocolo, debiendo cursar cuantos oficios, ordenes generales y particulares sean precisas para su efectividad." b. Garantía constitucional del doble límite temporal a la detención gubernativa.
Tal como sostiene el Colegio demandante, el texto constitucional establece un doble límite temporal a la privación de libertad con ocasión de una detención policial. El artículo 17.2 de la Constitución establece lo siguiente:
" Artículo 17 [...] 2. La detención preventiva no podrá durar más del tiempo estrictamente necesario para la realización de las averiguaciones tendentes al esclarecimiento de los hechos, y, en todo caso, en el plazo máximo de setenta y dos horas, el detenido deberá ser puesto en libertad o a disposición de la autoridad judicial." El tenor del precepto es, en efecto, meridianamente claro. La detención preventiva que pueden practicar las fuerzas y cuerpos de seguridad tiene un límite absoluto de setenta y dos horas, que opera como un plazo máximo dentro del cual el detenido deberá ser puesto en libertad o a disposición de la autoridad judicial. Pero el precepto dispone también de manera inequívoca que la detención preventiva "no podrá durar más del tiempo indispensable para la realización de las averiguaciones tendentes al esclarecimiento de los hechos", lo que supone que en cuanto tales averiguaciones estén realizadas y aunque no hayan transcurrido setenta y dos horas, el detenido ha de ser puesto a disposición judicial. Es este plazo "relativo" el que está en juego en el presente litigio.
La previsión constitucional ha sido interpretada y aplicada en muy numerosas ocasiones por la jurisprudencia constitucional y ordinaria, de forma que resulta ociosa toda cita. La superación del referido límite relativo, esto es, la prolongación de la detención preventiva de carácter gubernativo una vez concluidas las averiguaciones que las fuerzas y cuerpos de seguridad consideren imprescindibles -y al margen del supuesto previsto en el artículo 55.2 de la Constitución para investigaciones referidas a bandas armadas o elementos terroristassupone una vulneración del derecho a la libertad personal garantizado en el precepto constitucional. El Tribunal Constitucional ha otorgado numerosos amparos, de los que la parte demandante cita varios, cuando ha quedado acreditado que el detenido no ha sido puesto a disposición judicial -ni, obviamente, en libertaduna vez finalizadas las diligencias policiales. En ocasiones, como en alguna de las sentencias citadas en la demanda, tras haber sido incluso rechazado el habeas corpus instado por el detenido ante la prolongación de su detención.
No es preciso, por tanto, extendernos aquí ni en consideraciones doctrinales ni en citas jurisprudenciales sobre la interpretación de un precepto constitucional que cuenta con una jurisprudencia amplísima y consolidada y que no plantea, en la perspectiva que ahora interesa, duda alguna: la prolongación de una detención gubernativa una vez realizadas las actuaciones indagatorias que sean precisas a juicio de la autoridad policial, es una violación de la libertad del detenido aunque no se haya agotado el plazo máximo de setenta y dos horas.
Digamos también que la previsión constitucional hace que el plazo de veinticuatro horas contemplado en el artículo 496 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal para la puesta en libertad o la entrega a la autoridad judicial de un detenido resulte irrelevante. Pues la Constitución autoriza a prolongar más allá de las veinticuatro horas la detención si todavía quedan por realizar diligencias de investigación que la autoridad gubernativa considere necesarias y, por otra parte, rige en todo caso el plazo máximo de setenta y dos horas.
Pues bien, lo que sí debemos examinar aquí es si una previsión organizativa pensada para organizar los traslados diarios de detenidos al juzgado de guardia y que conlleva, o puede hacerlo, una prolongación de la detención gubernativa más allá de dicho límite relativo, es compatible con la garantía constitucional de la libertad. Y la conclusión, ya lo anticipamos, es negativa. Como vamos a ver seguidamente, el Tribunal Constitucional ha otorgado amparo en reiteradas ocasiones por una prolongación indebida de la detención gubernativa provocada precisamente por ajustar el traslado del detenido a los horarios predeterminados por un protocolo como el que está en cuestión en este proceso. La previsión de un traslado a una hora predeterminada no es razón que pueda justificar la prolongación de la detención más allá de lo expresamente previsto por la Constitución, el tiempo imprescindible para las averiguaciones necesarias para el esclarecimiento de los hechos.
c. La jurisprudencia constitucional relativa a los protocolos de traslado de detenidos.
Antes de proceder al examen del protocolo que se impugna en el presente procedimiento, resulta necesario examinar la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en que éste ha tomado en consideración la existencia de protocolos análogos al que aquí se discute.
La jurisprudencia constitucional se ha pronunciado, en efecto, en más de una ocasión sobre la problemática de los protocolos de conducción de detenidos en relación con la garantía constitucional de la libertad personal.
Sin embargo, dicha jurisprudencia se proyecta no tanto directamente sobre los protocolos cuanto sobre la prolongación indebida de la detención como consecuencia de los mismos, otorgando el amparo sin admitir como justificación que el retraso se debía precisamente a la espera hasta el próximo traslado preestablecido.
Así, en la STC 88/2011, de 6 de junio, en la que se recoge jurisprudencia anterior de 2002 y 2007, se dice:
"En la demanda de amparo se afirma, como hemos visto, que la detenida tuvo conocimiento, después de su declaración policial, de que no iba a pasar a disposición judicial "porque las conducciones de detenidos al Juzgado de guardia sólo se hacían una vez a primera hora de la mañana". Sobre este particular, este Tribunal Constitucional ya ha tenido oportunidad de pronunciarse en resoluciones anteriores. Así, en la STC 224/2002, de 25 de noviembre, en un supuesto en que se había demorado la puesta a disposición judicial del recurrente (ante un Juzgado de detenidos de Barcelona), precisamente porque sólo estaba prevista "una única conducción a las 8 horas", afirmamos que tal circunstancia "no puede justificar en principio un alargamiento tan desproporcionado del período de detención, una vez declarada la conclusión de las investigaciones policiales, máxima cuando, como acontece en este caso, (también en la presente demanda), se había presentado ante el Juzgado de guardia una solicitud de habeas corpus que permitió conocer, una vez remitidas, la conclusión de las diligencias policiales" (FJ 4). En el mismo sentido merece reseñarse la STC 165/2007, de 2 de julio, donde a la detenida también se le había informado en el curso de su declaración policial a lo largo de la mañana (en una comisaría de Sevilla) que no sería puesta a disposición judicial hasta el día siguiente, porque "sólo se realiza una conducción de detenidos al día, a las nueve de la mañana". En este caso, concluíamos que no se apreciaba, en modo alguno, justificado el criterio adoptado por el instructor del atestado policial, que al parecer se había basado para su decisión en un protocolo existente de colaboración entre los Juzgados y Fuerzas y Cuerpos de seguridad sobre esta materia, precisamente porque dicho protocolo preveía en sus disposiciones otras conclusión alternativa, en particular "que no quedaba excluida la presentación de un detenido ante el Juez de guardia en hora distinta a la antes señalada", pudiendo así "el Juzgado de Instrucción de guardia recibir detenidos durante las 24 horas cuando las circunstancias así lo aconsejen" (FJ 3). Esta conclusión parece más adecuada y acorde con las exigencias constitucionales del derecho a la libertad personal, en la forma expuesta por nuestra jurisprudencia, no siendo incompatible la existencia de estos protocolos de colaboración, que pretenden ordenar el traslado de detenidos (fundamentalmente en grandes urbes, donde este tránsito es elevado), con la exigencia constitucional de no prolongar indebidamente el tiempo de detención de un ciudadano, pues ambas previsiones pueden coexistir razonablemente, ponderándose en cada caso las circunstancias particulares concurrentes.
En consecuencia, la primera queja planteada por la recurrente merece ser estimada por este Tribunal, pues la detención preventiva de que fue objeto en las dependencias policiales se prolongó más allá del tiempo necesario para el esclarecimiento de los hechos presuntamente delictivos que la motivaron, por lo que resultó infringida la garantía que el art. 17.2 CE le reconoce en cuanto titular del derecho a la libertad personal." (fundamento jurídico 3 in fine) Como puede comprobarse, lo que se hace en esta resolución y en las que en ella se recogen es admitir genéricamente que los protocolos de conducción son compatibles con la exigencia constitucional en la medida en que admiten conducciones fuera de las horas preestablecidas, pudiendo así "el Juzgado de Instrucción de Guardia recibir detenidos durante las 24 horas cuando las circunstancias así lo aconsejen" dependiendo por tanto el respeto a los plazos previstos en el artículo 17.2 de la Constitución de "las circunstancias particulares concurrentes". Esa admisión genérica de tales protocolos de conducción de detenidos no impidió, en los tres casos contemplados en la sentencia citada, otorgar el amparo, debido a que la detención se prolongó indebidamente una vez finalizadas las diligencias policiales, precisamente como consecuencia de esperar al traslado al juzgado de guardia previsto en el protocolo, en algún caso incluso habiendo sido rechazado un habeas corpus.
Pero tal admisión genérica de compatibilidad se produce, conviene insistir, en el marco de recursos en los que lo que pretendían los solicitantes de amparo -y fue concedido por el Tribunal Constitucional- era la reparación por la vulneración de la garantía constitucional de la libertad personal. Y en ese marco se admite que en sí mismos los protocolos no tienen por qué ser incompatibles con la entrega del detenido al órgano judicial sin demoras injustificadas.
Ahora bien, en el presente procedimiento lo que se impugna directamente es un concreto protocolo que, como se ha indicado antes, prevé la entrega en dos horas prefijadas. Y la cautela de que resulte procedente un traslado fuera de dichas horas se condiciona en el protocolo impugnado a que lo impongan "las circunstancias del caso" o "el respeto a la legalidad". Como vamos a ver, ninguna de tales previsiones resulta aceptable, ya que tanto las circunstancias de cualquier supuesto de detención como el respeto a la legalidad requieren por imperativo constitucional que el traslado se realice finalizadas las diligencias de investigación sin esperar a horarios predeterminados.
Hay que concluir, por tanto, que las consideraciones genéricas de la jurisprudencia constitucional citada no avalan en todo caso la constitucionalidad de este tipo de protocolos, por lo que la declaración de nulidad del aquí sometido a impugnación directa no resulta contradictoria con ella.
d. El segundo párrafo del protocolo.
Como es del todo punto evidente, el segundo párrafo del protocolo litigioso tiene como objetivo eludir la contradicción del mismo con la exigencia del límite relativo establecido por el artículo 17.2 de la Constitución.
El párrafo en cuestión relativiza el traslado en los turnos previstos en los siguientes términos:
"Todo ello, sin perjuicio de que las circunstancias del caso o el respeto a la legalidad, aconsejen o impongan la presentación de los detenidos, a disposición del Juzgado de Guardia, fuera de las horas antes mencionadas y sin ajustarse a los turnos establecidos. En estos supuestos, se establecerá un cauce de comunicación directa, entre la Fuerza Actuante y el Juzgado de Guardia, para coordinar el orden y el momento de las presentaciones." Aparentemente, este párrafo evitaría la contradicción del establecimiento de turnos de conducción con la exigencia constitucional, puesto que siempre habría la posibilidad de que un concreto detenido fuese trasladado al juzgado de guardia fuera de los turnos de traslado preestablecidos. Sin embargo, no puede aceptarse tal salvedad por el propio contenido del texto. En efecto, el protocolo prevé que el traslado previsto en turnos preestablecidos se ha de aplicar salvo que "las circunstancias del caso" o "el respeto a la legalidad" aconsejen o impongan la presentación de los detenidos a disposición del Juzgado de Guardia fuera de las horas antes mencionadas. Pues bien, como ya se ha anticipado, lo que ocurre precisamente es que existe una imperativa razón de legalidad constitucional que impone la presentación de los detenidos al órgano judicial tan pronto como han acabado "las averiguaciones tendentes al esclarecimiento de los hechos", puesto que la detención no puede durar más tiempo que el necesario para realizarlas. Por tanto, el texto del protocolo no pasa de ser una ficción terminológica para permitir lo que la Constitución excluye, y es que la detención dure más que el tiempo citado. O dicho en breve, la Constitución impone una razón que obliga a no esperar a un turno preestablecido de reparto para proceder a la entrega al órgano judicial de los detenidos respecto a los que las fuerzas de seguridad no tienen ya que practicar ninguna diligencia de investigación, de forma que la posibilidad de que eventualmente se produzca un traslado fuera de los turnos no evita que lo que el protocolo determina como regla ordinaria, en contra de la expresa garantía constitucional, es la espera a tales turnos.
Y, por otra parte, no se puede desconocer que tales protocolos conllevan inevitablemente la práctica de una aplicación pura y simple de los traslados preestablecidos, y que sólo en casos excepcionales se producen entregas de detenidos a los juzgados de guardia fuera de ellos.
Todo esto, que conduce a la necesaria declaración de que el protocolo en debate es contrario a derecho, no puede ocultar que la razón que ha llevado a su aprobación es razonable y responde a un intento de organizar la realización de los traslados, que pueden ser numerosos y que pueden acarrear graves problemas de medios personales y materiales. Es evidente que en muchas circunstancias no va a ser posible proceder a un traslado inmediato e individualizado de cada detenido que debe pasar a disposición judicial. Pero entre dicho extremo ideal y el establecimiento de uno o dos turnos diarios preestablecidos que ya aseguran que sea cual sea la circunstancia de un detenido su traslado se va a producir necesariamente con un retraso que puede alcanzar más de doce horas, incluido el transcurso de una noche privado de libertad, hay sin duda muchas soluciones.
No es lo mismo esperar un determinado tiempo hasta que se puede proceder a un traslado por razones organizativas imperativas (inexistencia en un momento determinado de vehículos o de personal disponible) a prever de antemano un retraso programado de toda entrega de detenidos. Es evidente, por tanto, que el cabal cumplimiento de la exigencia constitucional requiere proceder a los traslados de todo detenido que ha de ser puesto a disposición judicial tan pronto como ello sea materialmente posible y sin más dilaciones que las estrictamente necesarias para proceder al traslado. Ello, conviene insistir, puede suponer una espera imposible de cuantificar con carácter general, pero que no puede ser hasta una hora prefijada de antemano aunque antes de la misma sea posible el traslado. En último extremo, por tanto, en caso de retraso en el traslado desde el momento en que éste debiera haberse realizado, será carga de los responsables del traslado acreditar que el mismo no pudo ser realizado antes por inexistencia de medios disponibles.
A ello conviene añadir una importante precisión. No es lo mismo que por imposibilidad material de proceder antes a un traslado éste se postergue un determinado tiempo durante el día, a que la detención gubernativa se prolongue indebidamente de manera ineluctable durante toda la noche. El privar a alguien que regrese a su domicilio por la noche por no ponerle a disposición judicial en el juzgado de guardia -que funciona ininterrumpidamente las 24 horas del día- a la espera de un traslado fijado de antemano a horas preestablecidas del día siguiente no solo atenta contra el derecho a la libertad personal, sino también contra el derecho a la intimidad familiar, al impedir al detenido reintegrase a su hogar familiar. Es por lo tanto de especial importancia evitar que la eventual tardanza por razones organizativas suponga que el detenido que ha de ser presentado al juez de guardia tenga que permanecer más o menos tiempo durante las horas nocturnas en detención gubernativa devenida ya improcedente por haber finalizado las diligencias policiales.
Debemos añadir, por último, que no obsta a lo dicho la posibilidad de que el detenido inste un habeas corpus.
En efecto, que la Constitución contemple en el último apartado del artículo 17 la posibilidad de presentar un habeas corpus para poner fin a una detención ilegal (y lo es toda detención que supera los límites temporales previstos en la propia Constitución) no supone que sea admisible una previsión que de por sí, supone la superación de dichos límites temporales.
SÉPTIMO.- Conclusión y costas.
A tenor de las consideraciones expuestas en los anteriores fundamentos de derechos, hemos de estimar el recurso contencioso administrativo entablado por el Ilustre Colegio de Abogados de Córdoba contra el Protocolo de conducción de detenidos ante la Juzgado de Guardia del Partido Judicial de Córdoba de 27 de junio de 2019 y contra la resolución de la Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial de 21 de noviembre de 2019 que desestimó el recurso de alzada contra aquél, acuerdos que anulamos por contrarios a derecho.
De conformidad con lo previsto en el artículo 139.1 de la Ley jurisdiccional, se imponen las costas causadas a la parte demandada hasta un máximo de 4.000 euros por todos los conceptos legales.
F A L L O
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido 1. Estimar el recurso contencioso-administrativo ordinario interpuesto por el Ilustre Colegio de Abogados de Córdoba contra la resolución de la Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial de 21 de noviembre de 2019, por la que se desestima el recurso de alzada 356/2019, y contra el Protocolo de conducción de detenidos ante la Juzgado de Guardia del Partido Judicial de Córdoba de 27 de junio de 2019.
2. Anular las citadas resoluciones administrativas.
3. Imponer las costas del recurso a la Administración demandada conforme a lo expresado en el fundamento de derecho séptimo.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
