TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo contencioso-administrativo
Sección SEXTA
Sentencia de 1 de febrero de 2003
RECURSO CASACIÓN 8615/1998
Ponente Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate
Excmos. Sres.:
D. Jesús Ernesto Peces Morate
D. José Manuel Sieira Míguez
D. Enrique Lecumberri Martí
D. Agustín Puente Prieto
D. Francisco González Navarro
En la Villa de Madrid, a uno de Febrero de dos mil tres.
Visto por la Sala Tercera (Sección Sexta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación que, con el nº 8615 de 1998, pende ante ella de resolución, interpuesto por el Procurador Don Julián Caballero Aguado, en nombre y representación de Don F.S.O. y de Doña M.M.F., contra la Sentencia pronunciada, con fecha 19 de junio de 1998, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo nº 758 de 1996, sostenido por la representación procesal de Don F.S.O. y Doña M.M.F. contra la resolución del Ministerio de Justicia e Interior, de fecha 23 de enero de 1996, por la que se desestimó la solicitud de indemnización, formulada por aquéllos, por el fallecimiento de su hijo Don F.S.M. cuando se encontraba de servicio como Guardia Civil a causa de los disparos realizados por un ciudadano al que había denunciado por no haber pasado el ITV de su vehículo, quien seguidamente se suicidó en su domicilio.
En este recurso de casación ha comparecido, en calidad de recurrido, el Abogado del Estado, en la representación que le es propia
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó, con fecha 19 de junio de 1998, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 758 de 1996, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente <<FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo número 1/758/96, interpuesto por DON F.S.O. Y DOÑA M.M.F., representados en autos por el Procurador de los Tribunales D. Julián Caballero Aguado, contra la resolución del Ministerio de Justicia e Interior de fecha 23 de enero de 1996, que desestima su solicitud de indemnización por el fallecimiento en acto de servicio de su hijo el Guardia Civil D. F.S.M., resolución que declaramos conforme a derecho; sin condena en costas>>.
SEGUNDO.- Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico segundo: <<Las cuestiones que se suscitan en autos han sido ya abordadas y resueltas por esta Sala en reiteradas sentencias, cuya doctrina pasamos a exponer: Respecto a considerar que el fallecimiento se produjera con ocasión de acto terrorista o banda armada, primeramente no cabe duda que no puede hacerse una interpretación laxa de tal normativa; en segundo lugar, en el presente caso los hechos se han producido por un ciudadano que llevó a cabo una actuación que resulta incomprensible desde parámetros de normalidad y que obviamente no cabe enmarcar en acto terrorista, ni tampoco en "banda armada", concepto éste último jurídico y con sustantividad propia, sobre el que esta Sala ha declarado en anteriores ocasiones que debe tratarse de una asociación de una pluralidad de personas con vínculos de cierta permanencia y relación interna de jerarquía y subordinación, dedicándose sus integrantes sistemática y reiteradamente a la realización de acciones violentas contra personas y bienes mediante el empleo de armas, siendo su fin alarmar, crear situaciones de emergencia, alterar el orden democrático y constitucional (así sentencia de 19 de noviembre de 1985, 12 de junio de 1987 y junio de 1998). En resumen, no estamos ante hechos de idéntica naturaleza y no es exigible una misma respuesta indemnizatoria, cuando cada uno de los supuestos viene regulado por su propia normativa>>.
TERCERO.- También se razona por la Sala de instancia en el fundamento jurídico tercero que:<<Pasamos a analizar el segundo argumento de la demanda, la aplicación al caso de autos del Reglamento de la Policía Gubernativa, con apoyo en Dictámenes del Consejo de Estado y de una Sentencia de esta misma Sala. Como ya se ha expresado en sentencias anteriores de este Tribunal, la tesis de la actora se sustenta en los Dictámenes del Consejo de Estado invocados, a los que puede unirse el de 9 de julio de 1992, nº 846/92, en el que se acuerda la siguiente doctrina: "que las previsiones del art. 180 del Reglamento Orgánico de la Policía de 17 de julio de 1975, son aplicables a los miembros de la Guardia Civil, pese a que la regulación específicamente establecida para ello por el Real Decreto 495/1980, de 22 de febrero, sólo se refiere expresamente a daños materiales". En aplicación de esta doctrina, que compartimos, puede determinarse que la llamada que hace la demanda al art. 180 del Reglamento citado resulta válida, restando entonces por determinar el alcance del precepto. En este sentido, el art. 180 expresa "Cuando en iguales circunstancias resultare lesionado algún funcionario, el Director General podrá disponer la instrucción de un expediente para acreditar los hechos originarios, las lesiones sufridas, la capacidad o incapacidad derivada y el importe de los gastos de curación, a los efectos del art. 165 y demás que procedan". De este modo, el alcance del precepto viene limitado a los gastos de curación que, según el art. 165 del mismo texto legal, deberán serle abonados al establecerse que serán de cuenta de la Dirección General de Seguridad todos los gastos sanitarios derivados del accidente y mientras permanezca de baja. Ahora bien, la pretensión de la demanda es ajena a una reclamación de gastos sanitarios, porque, desgraciadamente, el fatal desenlace motivó que no se produjeran, y de haberse producido es de presumir los hubiera atendido la Administración, sino a un resarcimiento por el fallecimiento del hijo de los actores, pretensión que no se halla amparada por el texto legal invocado. De este modo, al faltar el presupuesto de hecho necesario para hacer extensivo el derecho invocado, en los términos que parece expresarse el Consejo de Estado, no puede tampoco admitirse la consecuencia que a efectos reparadores respecto a su cuantificación pretende el demandante al solicitar la aplicación analógica de los criterios de cuantificación contenidos en la Ley Orgánica 9/1984, de 26 de diciembre, en la Ley 33/1987, de 23 de diciembre, en el Real Decreto 1311/1988 de 28 de octubre o en la Ley 4/1990, de 28 de julio, Real Decreto 673/1992, de 19 de julio>>.
CUARTO.- Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de los demandantes presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 27 de julio de 1998, en la que ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.
QUINTO.- Dentro del plazo al efecto concedido comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, y, como recurrente, el Procurador Don Julián Caballero Aguado, en nombre y representación de Don F.S.O. y de Doña M.M.F., al mismo tiempo que aquél presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en tres motivos, al amparo todos del artículo 95.1.4º de la Ley de esta Jurisdicción; el primero por haber conculcado la Sala de instancia lo dispuesto por el artículo 24 de la Ley Orgánica 9/1984, de 26 de diciembre, desarrollado por los Reales Decreto 336/86, de 24 de enero, 1311/88, de 28 de octubre, y 673/92, de 19 de junio, a cuyo tenor son resarcibles por el Estado los daños corporales ocasionados como consecuencia o con ocasión de la comisión de actividades de bandas armadas o elementos terroristas, precepto aplicable analógicamente al supuesto enjuiciado por existir identidad de razón, aun cuando no fuesen una banda armada o un acto de terrorismo los causantes de la muerte del hijo de los recurrentes, pues también fue producida por un acto violento, tratándose en ambos casos de una responsabilidad patrimonial del Estado, por no poder garantizar la seguridad de los ciudadanos frente a dichos actos violentos, pero, en cualquier caso, cabría exigir responsabilidad patrimonial al Estado, conforme al artículo 139 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, porque el autor de los disparos causantes de la muerte del hijo de los recurrentes era un desequilibrado que estaba en posesión de una licencia de armas que le había dado la Administración indebidamente, por lo que ésta no había observado la adecuada vigilancia para que una persona de esas características tuviese en su poder un arma susceptible de causar tan graves daños; el segundo por haber infringido el Tribunal "a quo" lo dispuesto en el artículo 180 del Decreto 2038/75, de 17 de julio, por el que se aprueba el Reglamento Orgánico de la Policía Gubernativa, dado que la cobertura de riesgos, prevista en dicho precepto, debe hacerse extensiva a los miembros de la Guardia Civil y también para casos de muerte por existir identidad de razón con el resultado de lesiones, a que se refiere el artículo 165 del indicado Reglamento cuando alude al reintegro de los gastos sanitarios, por ser el fallecimiento el resultado fatal de unas graves lesiones, y el tercero por haberse vulnerado por la sentencia recurrida lo dispuesto en los artículos 14 y 9.3 de la Constitución, 7 del Código civil y 54.1 c) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, pues, al haberse indemnizado a las víctimas en otros supuestos anteriores con base en lo dispuesto por el artículo 180 del Decreto 2038/75, no se ha dado explicación o justificación suficiente para denegar la indemnización en este caso, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra por la que, previa anulación también de la resolución administrativa impugnada, se otorgue a los recurrentes el derecho a ser indemnizados por el fallecimiento de su hijo en acto de servicio en la cuantía señalada en el escrito de demanda.
SEXTO.- Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia al Abogado del Estado para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición, lo que llevó a cabo con fecha 3 de diciembre de 1999, aduciendo que los fundamentos jurídicos de la sentencia no se desvirtúan por las alegaciones formulada de contrario, que no sirven para acreditar la realidad de la infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia en que se funda el recurso, terminando con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso de casación y que se impongan las costas a los recurrentes.
SEPTIMO.- Formalizada la oposición al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 21 de enero de 2003, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. JESÚS ERNESTO PECES MORATE,.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Al articular el primer motivo de casación, la representación procesal de los recurrentes introduce una cuestión que no se había alegado en vía administrativa ni suscitado en el proceso sustanciado ante el Tribunal de instancia, cual es la relativa a la posible responsabilidad patrimonial de la Administración, según lo dispuesto por el artículo 139 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, debido a que el autor de los disparos causantes de la muerte del hijo de los recurrentes, cuando prestaba servicio de vigilancia como miembro de la Guardia Civil, era un desequilibrado mental, al que la Administración había autorizado la tenencia del arma con la que efectuó dichos disparos, por lo que la incorrecta concesión de la licencia del arma fue determinante del fallecimiento de aquél.
Tal planteamiento altera sustancialmente el conflicto entre la Administración y los demandantes resuelto por la sentencia recurrida, que en su primer fundamento jurídico delimita perfectamente los términos del debate, que se ceñían exclusivamente a la aplicación analógica de la legislación antiterrorista y del Reglamento Orgánico de la Policía Gubernativa, sin haberse hecho alusión alguna al desequilibrio psíquico del portador del arma de fuego con el que se efectuaron los disparos y a la licencia de que fuese titular.
No es cometido de este Tribunal de Casación enjuiciar esas cuestiones nuevas sobre las que no pudo pronunciarse el Tribunal de instancia al no haber sido sometidas oportunamente a su juicio, razón por la que, conforme a lo declarado por esta Sala del Tribunal Supremo en sus Sentencias de fechas 8 de noviembre de 1993, 26 de marzo de 1994, 11 de febrero, 11 de marzo, 20 de abril, 8 y 18 de noviembre de 1995, 21 de octubre y 20 de diciembre de 1995, 4 de abril y 4 de julio de 1998, 6 y 13 de febrero, 17 de mayo y 26 de junio de 1999, 5 y 19 de febrero, 25 de marzo y 19 de diciembre de 2000, tal cuestión resulta inadmisible, debiendo ceñir nuestro enjuiciamiento al resto de las infracciones invocadas en los tres motivos de casación alegados, que ya fueron suscitadas en el proceso tramitado en la instancia.
SEGUNDO.- Se insiste en la aplicación analógica del ordenamiento jurídico, que ampara a las víctimas de bandas armadas o elementos terroristas, por entender que existe identidad de razón para proteger a las víctimas de cualquier acto violento como el que costó la vida al hijo de los recurrentes cuando prestaba servicio de vigilancia, por lo que, al no haberlo considerado así la sentencia recurrida, entiende la representación procesal de los recurrentes que el Tribunal "a quo" ha conculcado lo dispuesto por el artículo 24 de la Ley Orgánica 9/84, desarrollado sucesivamente por los Reales Decretos 336/86, de 24 de enero, 1311/88 de 28 de octubre, y 673/1992, de 19 de junio.
Para rechazar este primer motivo de casación sería suficiente con remitirnos a los atinados argumentos expuestos por el Tribunal "a quo" en el fundamento jurídico segundo de la sentencia recurrida, transcrito en el antecedente segundo de esta nuestra, pero abundando en lo declarado por aquél para rechazar la aplicación analógica del ordenamiento antiterrorista en cuanto a la protección que confiere a las víctimas de los actos cometidos por bandas armadas o elementos terroristas, procede declarar que las indemnizaciones contempladas en favor de la víctimas del terrorismo por la Ley Orgánica 9/1984, de 26 de diciembre, y por los Reales Decretos que la desarrollaron constituyen auténticas prestaciones o ayudas de carácter social en las que el legislador dispone de un amplio margen de libertad en la apreciación de las circunstancias socioeconómicas de cada momento a la hora de administrar recursos limitados para atender a las necesidades sociales (Sentencia del Tribunal Constitucional de 15 de noviembre de 1990-cuestión 1419/88), de manera que el no haberse incluido en los Reales Decreto, citados como infringidos por los recurrentes, a cualquier víctima de un delito violento no lesiona el principio de igualdad.
En la exposición de motivos de la Ley 35/1995, sobre asistencia a las víctimas de delitos dolosos y violentos, el concepto de ayudas públicas a las víctimas debe distinguirse de figuras afines y señaladamente de la indemnización porque el Estado no puede asumir sustitutoriamente las indemnizaciones debidas por el culpable ni abarcar el daño moral provocado por el delito, sino que tales ayudas, por el contrario, se inspiran en el principio de solidaridad.
La causa de la reparación o indemnización de los daños y perjuicios producidos por un acto ilícito o culposo, e, incluso, por la actividad sin culpa o negligencia, está en el principio de responsabilidad, mientras que la causa de la ayuda asistencial a cargo del Estado está en el de solidaridad, y así, aun sin responsabilidad, aquél asume la reparación de un daño o perjuicio causado por otro.
La primera, aunque contemplada y regulada por la ley, tiene su fuente o raíz en un principio general del derecho, cual es el de que cada uno debe responder de sus propios actos, mientras que la segunda sólo existe cuando la ley la establece con los criterios, por consiguiente, de preferencia o moderación que la misma determine, de manera que hay una diferencia sustancial entre las indemnizaciones reparatorias y las prestaciones asistenciales, que justifica su diverso régimen jurídico en cuanto a los titulares del derecho.
Las ayudas estatales a las víctimas del terrorismo, como a las de cualquier otro delito, aunque la ley las denomine indemnizaciones, no pierden por ello su genuino significado de prestaciones basadas en el principio de solidaridad y no en el de responsabilidad, salvo que se desnaturalice el actual sistema jurídico de reparación, arraigado en los principios de responsabilidad personal y de autonomía de la voluntad, para sustituirlo por otro determinista y de responsabilidad social universal, en el que la sociedad asumiría todos los riesgos generados en su seno y el Estado se constituiría en su asegurador.
No cabe equiparar la obligación de resarcimiento del responsable de un hecho, aunque lo sea con carácter objetivo o por el resultado, a la ayuda de quien, sin responsabilidad alguna, asume reparar el daño o perjuicio con las limitaciones que señale, como en este caso se procedió en el ordenamiento jurídico invocado en este primer motivo de casación, inaplicable, según los expuesto, por analogía a las víctimas de un acto violento no cometido por bandas armadas o elementos terroristas, razón por la que la Sala de instancia no ha conculcado en la sentencia recurrida ni el artículo 24 de la Ley Orgánica 9/84, ni lo establecido por sus reglamentos ejecutivos.
TERCERO.- Por las razones que acabamos de expresar para desestimar el primer motivo de casación procede rechazar el segundo, en el que se pretende la aplicación analógica de lo establecido por el artículo 180 del Reglamento de Policía Gubernativa, aprobado por Decreto 2038/75, de 17 de julio, a los perjuicios morales causados por el fallecimiento de un miembro de la Policía Gubernativa o de la Guardia Civil en acto de servicio, ya que este precepto sólo se refiere a los gastos sanitarios y, como norma de carácter prestacional o asistencial, no puede extenderse analógicamente a supuestos no contemplados en ella, cual son los perjuicios morales causados a sus padres por la muerte de un miembro de la Guardia Civil cuando cumplía sus deberes profesionales.
CUARTO.- No mejor suerte debe correr el tercer motivo de casación, en el que se invoca el principio de igualdad por considerar que los recurrentes han sido tratados en forma desigual a como lo fueron otros en idéntica situación sin que la Administración justificase dicho trato discriminatorio, por lo que la Sala de instancia, se asegura al enunciar dicho motivo, no sólo ha conculcado los artículos 9.3 y 14 de la Constitución sino también los artículo 7 del Código civil y 54.1 c) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
No expone ni ahora ni antes la representación procesal de los recurrentes cuáles fueron los supuestos en que otras personas, en idéntica situación a ésta, fueron indemnizadas de los perjuicios morales causados por la muerte de un miembro de la Policía Gubernativa o de la Guardia Civil en acto de servicio con base en lo dispuesto por el artículo 180 del Reglamento de la Policía Gubernativa, aprobado por Decreto 2038/75, de modo que falta la premisa fáctica para comprobar si efectivamente se produjo el trato desigual que se denuncia, pues tanto la Administración demandada como el Tribunal "a quo" se limitaron a rechazar la pretensión resarcitoria basada en dicho artículo 180 del Decreto 2038/75, con el argumento de que este precepto no contempla indemnización por fallecimiento en acto de servicio, al referirse sólo a los gastos sanitarios por las lesiones sufridas o la incapacidad derivada de éstas, y, por consiguiente, no cabe tachar de arbitraria e inmotivada la manera de proceder la Administración, pues los precedentes contemplados en los aludidos dictámenes del Consejo de Estado y en las sentencias a las que la propia Sala de instancia se refiere, se limitaron a considerar aplicables las previsiones del artículo 180 del Reglamento Orgánico de la Policía Gubernativa de 17 de julio de 1975 a los miembros de la Guardia Civil, pero no extendieron los efectos de dicho precepto a las indemnizaciones por el perjuicio moral sufrido por sus deudos o parientes con la muerte de un miembro de la Policía Gubernativa o de la Guardia Civil en acto de servicio.
Si lo que con este último motivo se intenta denunciar es la discriminación entre las víctimas de actos violentos no terroristas y las que lo son por hechos cometidos por bandas armadas o elementos terroristas, debemos repetir que el legislador dispone de un amplio margen de configuración legal para establecer distinciones entre unos y otros beneficiarios de prestaciones de carácter social como consecuencia de que la administración y distribución de este tipo de beneficios puede responder a diversos criterios, cuya aplicación no puede considerarse discriminatoria ni contraria a lo dispuesto en el artículo 14 de la Constitución por el mero hecho de que suponga incluir a unas personas y excluir a otras que puedan justificar necesidades o condiciones análogas para el acceso a las correspondientes prestaciones, puesto que el régimen establecido responde a la existencia de medios económicos limitados y reclama una selección de prioridades que pueden llevar a efectuar distinciones entre unos y otros grupos por razón de su distinto régimen jurídico, razón por la que este último motivo de casación debe ser desestimado al igual que los anteriores.
QUINTO.- La desestimación de todos los motivos al efecto invocados comporta la declaración de no haber lugar al recurso de casación interpuesto con imposición a los recurrentes de las costas procesales causadas, según establecen concordadamente el artículo 102.3 de la Ley de esta Jurisdicción, reformada por Ley 10/1992, y la Disposición Transitoria novena de la ley 29/1998, de 13 de julio.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 93 a 101 de la Ley Jurisdiccional reformada por Ley 10/1992 y las Disposiciones Transitorias segunda y tercera de la Ley 29/1998, de 13 de julio.
FALLAMOS
Que, con desestimación de los tres motivos de casación al efecto invocados, debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso interpuesto por el Procurador Don Julián Caballero Aguado, en nombre y representación de Don F.S.O. y de Doña M.M.F., contra la Sentencia pronunciada, con fecha 19 de junio de 1998, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo nº 758 de 1996, con imposición a los referidos recurrentes Don F.S.O. y Doña M.M.F. de las costas procesales causadas.
Así por esta nuestra sentencia, firme,
lo pronunciamos, mandamos y firmamos, debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno.
PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, D. Jesús Ernesto Peces Morate, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha.- De lo que certifico.
