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La reforma tributaria: limitada pero eficaz; por Manuel Lagares, catedrático de Hacienda Pública

08/07/2014
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El día 8 de julio de 2014, se ha publicado en el diario El Mundo, un artículo de Manuel Lagares, en el cual el autor analiza la reforma fiscal del Gobierno.

LA REFORMA TRIBUTARIA: LIMITADA PERO EFICAZ

El pasado día 23 de junio el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas inició una de las etapas finales de los cambios fiscales que pretende introducir, al someter a información pública los cuatro anteproyectos de ley que configurarán la reforma tributaria. Se ha recorrido así un largo camino, iniciado a principios de julio del pasado año con el nombramiento de la Comisión de expertos que tuve el honor de presidir y que recibió el mandato de proponer una reforma orientada hacia un sistema fiscal más eficiente, más justo y más sencillo, que estimulase el ahorro y que fuese capaz de impulsar con fuerza el crecimiento del PIB y del empleo. La Comisión preparó, en el plazo que se le había fijado, un largo y denso informe en el que se contenían numerosas propuestas para la reforma fiscal. Ese informe ha sido valorado muy positivamente por numerosos especialistas y organismos nacionales e internacionales. Quienes hemos participado en su elaboración nos sentimos gratamente reconfortados por tan extenso y generoso reconocimiento.

Toda Comisión independiente debe conocer bien que su trabajo se limita a elaborar las propuestas que considere oportunas, pero sin pretender que obligadamente sus planteamientos se incorporen a la reforma correspondiente, pues esa decisión corresponde al Gobierno, que es quien debe tomarla libre y prudentemente. Viene esto al caso porque con la publicación de los anteproyectos citados se ha abierto una fuerte polémica llena de posicionamientos populistas sobre la reforma fiscal que pretende el Gobierno y porque numerosos medios han tratado de recabar la opinión de los miembros de la Comisión y de su presidente acerca de si los anteproyectos gubernamentales siguen o se enfrentan a las propuestas de nuestro informe.

Después de un detenido análisis creo que puedo enunciar aquí dos conclusiones generales y algunas más concretas sobre tan controvertida cuestión. La primera de esas conclusiones generales resulta obvia, porque se desprende del propio ámbito de los anteproyectos. La reforma del Gobierno es más limitada que la propuesta por la Comisión, al referirse sólo al impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF), al impuesto sobre sociedades (IS), a la incorporación al impuesto sobre el valor añadido (IVA) y a los impuestos especiales de algunas limitadas modificaciones, exigidas en ocasiones por los tribunales europeos, y a algunos aspectos parciales, aunque importantes, de la Ley General Tributaria. Por el contrario, la Comisión proponía una reforma de todos los impuestos, incluidas las cotizaciones sociales. La segunda es que, con ciertas diferencias de planteamiento, muchas de las normas de los anteproyectos reflejan las ideas contenidas en el informe de la Comisión. Esas ideas, por tanto, impregnan una parte considerable de los anteproyectos, aunque también se echan en falta otras. Así suele ocurrir casi siempre en todos los países con los informes de las comisiones independientes.

Por concretar más, creo que las mayores diferencias entre nuestras propuestas y las medidas que pretende adoptar el Gobierno se encuentran en algunos aspectos del planteamiento general de la reforma, en su perímetro y en su ritmo de realización. En cuanto al planteamiento general y al perímetro de los cambios, la Comisión propugnaba fuertes rebajas de los impuestos directos concentradas en el primer año de su vigencia, al objeto de inducir la rápida recuperación de la economía. Para evitar que esas rebajas dificultasen el cumplimiento con los compromisos de déficit público, se proponía su financiación, primero, con la supresión de muchas de las exenciones y regímenes especiales que actualmente agujerean las capacidades recaudatorias de nuestros impuestos y disminuyen profundamente su equidad bajo pretexto de proteger situaciones particulares que, de merecerlo, deberían ser atendidas no por exenciones poco controladas sino por gastos públicos votados directa y específicamente en las Cortes; segundo, con una intensa lucha contra un abundante fraude fiscal que genera otros gravísimos problemas de equidad; tercero, con una importante transformación de algunos de nuestros débiles y confusos impuestos especiales orientada a defender nuestro maltratado medio ambiente y, finalmente, cuarto, con una reclasificación de determinados productos y servicios ahora sometidos a un tipo reducido del 10% en el IVA gracias a otra importante exención parcial de las muchas que abundan en nuestros impuestos.

Con esas medidas la Comisión, en lugar de mantener exenciones que beneficiaban sólo a pocos, pretendía extender esos beneficios a todos los contribuyentes mediante importantes reducciones en las tarifas de los impuestos directos, lo que también mejoraría apreciablemente el potencial de crecimiento de la producción y del empleo al disminuirse unas cargas que afectan muy negativamente a las decisiones privadas respecto al trabajo, al ahorro y a la asunción de riesgos. Simultáneamente y para no aumentar el déficit público, se reclasificaban algunos bienes y servicios gravados por el IVA, lo que también tendría efectos positivos sobre el crecimiento al conducir a que ese impuesto recayese en igual proporción sobre todos los precios (neutralidad), manteniendo inalterada la asignación de recursos que resulta del mercado, cosa que no ocurre cuando existen varios tipos de gravamen en el IVA. Estas últimas medidas se reforzaban, además, con otras que pretendían también una mayor neutralidad fiscal -y, consecuentemente, un aumento de nuestro potencial de crecimiento- en lo relativo al tratamiento de los distintos rendimientos que integran la renta; en la colocación del ahorro en viviendas o en activos financieros; en el gravamen unificado de ganancias patrimoniales y de rendimientos del capital; en el cambio o supresión de los impuestos patrimoniales para proteger el ahorro y evitar su marcha del país; en los instrumentos en que se materializa el ahorro a largo plazo y en incentivos para inducir la capitalización de las empresas, entre otros varios aspectos de menor relevancia. Pero como esos cambios rompían tradiciones e instituciones muy arraigadas en nuestra fiscalidad, aunque gravemente perturbadoras para la economía española, han resultado difíciles de entender y en algunos casos no se han incluido en la reforma o se ven algo desdibujados en los anteproyectos.

LOS CAMBIOS en el IVA y en algunos de los impuestos especiales y medioambientales no se han instrumentado al considerarse por el Gobierno que la recuperación económica ya marcha por sí misma y no necesita de un impulso tan intenso como el propuesto por la Comisión. Por eso se han distribuido en dos ejercicios las rebajas de tarifas en el IRPF y en el IS en lugar de concentrarlas en uno solo (2015), además de dejar sin fecha los cambios en el impuesto de sucesiones y la supresión del impuesto sobre el patrimonio, que quizá se reserven para la futura reforma de la financiación autonómica. El Gobierno estima que una reforma distribuida temporalmente permitirá su financiación con la sola ayuda de las mayores recaudaciones generadas por la recuperación económica, sin necesidad de reclasificar el IVA pues teme también que esa reclasificación pueda tener un efecto contractivo sobre el consumo y un impacto negativo sobre la equidad. La Comisión consideraba poco probables esos efectos porque no se trataba de una elevación ni del tipo general del impuesto, al que la mayoría de los productos y servicios estaban ya gravados, ni del superreducido del 4% y porque proponía dejar fuera de la reclasificación tres sectores importantes: la industria y servicios turísticos, la vivienda y el transporte de viajeros y equipajes. También valoró el hecho de que la reclasificación se produciría con precios prácticamente estabilizados, con mayores beneficios en los oferentes por las rebajas de sus propios impuestos directos y con rentas disponibles más elevadas en las familias. Se trataba de proporcionar ingresos suficientes para una importante reducción de tarifas y otras medidas que estimulasen rápidamente el consumo y mejorasen la eficiencia y equidad de nuestro sistema impositivo.

Esas me parecen las diferencias más visibles entre el informe de la Comisión y los referidos anteproyectos, junto al olvido de una importante devaluación fiscal. Pero, salvo tales diferencias, la reforma se corresponde, en el ámbito de los tributos a los que afecta y en porcentajes considerables, con las propuestas de nuestra Comisión. Por eso creo que esa reforma camina en buena dirección y producirá efectos positivos en la economía española. La Comisión considera cumplido el encargo recibido, al haber puesto en manos del Gobierno y de la opinión pública el informe que inspira muchas de las medidas de la inmediata reforma tributaria.

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