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Francisco Javier García Roca, Antonio Embid Irujo, José Esteve Pardo, José María Baño León y Agustín José Menéndez

Los efectos de la crisis económica sobre las instituciones públicas

30/05/2014
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Un amplio grupo de catedráticos y profesores de la mayor parte de las universidades españolas y altos funcionarios del Estado, están asistiendo a las convocatorias del Seminario sobre la reforma del Estado, que dirige el profesor Muñoz Machado. La segunda sesión del mismo, correspondiente al primer trimestre del año, debatió sobre la incidencia de la crisis económica en las instituciones públicas, participando como ponentes los profesores que firman este artículo, que resume cada una de esas intervenciones. La reproducción de estos resúmenes va precedida de un artículo publicado en el diario El País, firmado por los profesores Javier García Roca y José Esteve Pardo, en nombre de los demás participantes en el Seminario, con el título, “Algo estamos haciendo mal”, que da cuenta de las preocupaciones esenciales manifestadas en el debate.

Francisco Javier García Roca es Catedrático de Derecho Constitucional. Antonio Embid Irujo, José Esteve Pardo y José María Baño León son Catedráticos de Derecho Administrativo. Agustín José Menéndez es Profesor de Derecho.

El artículo fue publicado en El Cronista n.º 43 (marzo 2014)

ALGO ESTAMOS HACIENDO MAL (1)

La conclusión que hizo pública uno de los asistentes al seminario sobre reforma del Estado que dirige el profesor Santiago Muñoz Machado, cuya última sesión acaba de celebrarse, resultó estremecedora, aunque incontestable: apenas podemos sostener el Estado social, las instituciones del Estado democrático están en declive, luchemos, en fin, al menos, por mantener en pie el Estado de derecho. En el seminario, se mantuvo, con la activa participación de un nutrido grupo de catedráticos y profesores de Universidad y funcionarios de altos cuerpos de la Administración, un interesante debate sobre la huella de la crisis económica en el Estado, y la singularidad del derecho y las ideas que emanan de esta situación de emergencia. La impresión no es halagüeña. Ha surgido una nueva relación entre el Estado –que parecía todopoderoso hace no tanto- y la sociedad. La intervención estatal y el espacio de lo público andan en retroceso por diversas causas: la privatización de la seguridad ciudadana o de la sanidad, la autorregulación, la sustitución de la ley por el contrato en todos los niveles, el desplazamiento de los tribunales en su función de resolver los conflictos en beneficio de otras alternativas de carácter privado, la redimensión a la baja del Estado prestacional, el desmoronamiento del garantismo en aras de la autoprotección, el desdén hacia las leyes y las sentencias, que se manifiesta explícitamente incluso por responsables de instituciones públicas, etc. Deberíamos abrigar con prudencia lo que queda de un Estado seriamente menguado por las acuciantes exigencias de la Unión Europea sobre la estabilidad presupuestaria, y, sobre todo, por las condiciones de los acreedores privados en los mercados que no cesan de reclamar reformas en todos los campos. Al hilo de palabras mágicas como son racionalidad, racionalización, o sostenibilidad financiera se han hecho muchas reformas a la carrera, con serio impacto en el Estado social y el Estado autonómico, que es aún pronto para estar seguros de su resultado. El Estado de derecho y el ordenamiento jurídico parecen ya seriamente dañados desde la Constitución hasta el peldaño más bajo.

Desde 2012 se han aprobado nada menos que una cincuentena de Decretos leyes que el Congreso ha convalidado sin apenas discusión parlamentaria y sólo muy pocos han iniciado su tramitación como leyes. ¿Dónde queda el parlamentarismo y la participación de las minorías y la confianza en la discusión con publicidad? Algunas de las leyes que se han aprobado con demasiadas prisas bien resultan de difícil lectura y comprensión o sencillamente se han modificado tres o cuatro veces nada más aprobarse. Todo ello indica una premura e inseguridad en su gestación muy lejanas de las supuestas verdades únicas que la invocación en las leyes de la racionalización financiera trata a veces de presentar como la única decisión posible.

El gobierno de la crisis se ha llevado sobre todo desde la Unión Europea, de donde procede el impulso para la súbita y trascendente reforma del artículo 135 de nuestra Constitución. La dirección de la política económica se ha centralizado fuertemente en una corriente hacia arriba. Hemos podido visualizar el poder de Bruselas mejor que en décadas de disquisiciones. No tenemos hoy más derecho constitucional económico que el europeo, pues conforme a él se toman las decisiones políticas básicas en esta materia. Sin embargo, seguimos sin tener una verdadera constitución en Europa, aunque sea bajo la forma de tratados, dotada de un circuito democrático representativo, rendición de cuentas y subsiguiente responsabilidad política. Ha surgido, con la crisis, una organización económica mediante una tupida red de soft-law -de recomendaciones, memorados y guías-, de complejos paquetes normativos en directivas y reglamentos, y de compromisos en relaciones intergubernamentales que no se recogen en la reforma de los tratados originarios. ¿Es ese un buen modelo desde la lógica del Estado de derecho y de otras razones o necesita revisarse? ¿Siquiera alguien se plantea el dilema? Muy densas normas europeas regulan las nuevas políticas sin que pueda alejarse la sensación de constante improvisación y del apoderamiento de las decisiones en instituciones no representativas. ¿Quién nos gobierna? ¿Qué racionalidad tiene esa madeja de normas? Hemos cedido a Europa la coordinación presupuestaria y también la política monetaria, pero no el resto de las facultades que harían posible una verdadera dirección de la política económica. Mientras tanto nuestros desapoderados Estados, desprovistos de sus tradicionales herramientas, permanecen inermes. Al tiempo, la desigualdad entre los Estados miembros es cada vez mayor: entre los que están o no en la eurozona, entre los firmantes o no del Tratado de Estabilidad, y, especialmente, entre los ricos y acreedores países del norte y los pobres y deudores vecinos del sur. ¿Qué queda de la idea de integración europea?.

Si en Europa tenemos un derecho constitucional económico sin una constitución, en España tenemos una vieja constitución con cada vez menos derecho constitucional. La crisis económica ha descosido las costuras del traje y como una poderosa lupa nos ha permitido ver numerosos defectos. La mayor parte de las instituciones tienen hoy serios problemas de legitimidad democrática o de funcionamiento o de ambas cosas a la vez. No hay casa alguna –y tampoco la constitución- que pueda habitarse dignamente sin reformas estructurales y algo de mantenimiento después de tanto tiempo. España no es diferente. Pero nos hemos obstinado en actuar de otra manera, diversa a la habitual en el resto de los países europeos con tradiciones democráticas, enrocándonos en la intangibilidad de la ley fundamental. Parapetarse tras la constitución sin revisarla, sin renovarla y crear nuevos pactos generacionales que legitimen las decisiones es un lento suicidio. Es urgente generar diálogos y acuerdos lo más amplios posibles.

Qué duda cabe de que debemos tratar de salir de la crisis financiera y de empleo lo antes posible, pero convendría hacerlo sin haber destrozado en el camino todo el buen tejido de normas e instituciones del Estado logradas con un esfuerzo de décadas. Preservando el Estado social que permite nuestra convivencia pacífica y nos hace iguales, aunque sea con prestaciones más austeras. Manteniendo el Estado de derecho que nos hace respetar los derechos fundamentales de todos y vivir libres. El Estado de las autonomías que obedece al pluralismo y las diferencias territoriales pero busca la integración y la solidaridad entre todos los españoles sin agravios comparativos. Habrá que esperar a que el polvo que cubre nuestros ojos, -la depresión que genera la crisis-, se asiente, para poder observar mejor la realidad y hacer un diagnóstico más preciso, pero la impresión general no es halagüeña. Algo estamos haciendo mal.

El respeto al Estado de derecho y a sus principios, la voluntad de compromiso constante entre todos los partidos que respetan las leyes y el marco constitucional, un ánimo decidido de participar activamente en la Unión Europea, el sitio donde nos gobiernan realmente, parecen fármacos de amplio espectro muy beneficiosos para nuestras enfermedades. Pero habría que impulsar y acometer lo antes que se pueda reformas constitucionales y legales convenientemente pactadas en todos los niveles de gobierno. No hay otra forma de salir de esta desorientación ciudadana, de la actual inseguridad jurídica y pérdida de la legitimidad democrática.

FRANCISCO JAVIER GARCÍA ROCA

El impacto constitucional de la crisis ha sido transversal y nos ha hecho ver que muchas de las instituciones del Estado están seriamente dañadas en su legitimidad democrática, o desprovistas de eficiencia o ambas cosas a la vez. La crisis ha descosido las costuras del traje constitucional, ya muy deteriorado por el transcurso del tiempo y la ausencia de un mantenimiento constante mediante paulatinas reformas.

La consecuencia más evidente ha sido la introducción en el Derecho de la Unión y en la Reforma constitucional del artículo 135 CE de un reforzado principio de estabilidad presupuestaria. Existe un consenso europeo en la necesidad de frenar la proclividad de los gobiernos a gastar e incrementar constantemente los servicios públicos sin atreverse a subir los impuestos por razones electorales. También lo hay en censurar que no se aprovechen los momentos altos del ciclo económico para pagar la deuda. La desfiscalización de los ingresos públicos es imposible. Los orígenes liberales de este principio son evidentes p.ej. en James Buchanan. Pero su introducción en Suecia, un Estado de bienestar de referencia, es un ejemplo de que la regla se está haciendo neutral. Un Estado no puede endeudarse de forma permanente ni deber más del 60% de lo que tiene y España llegará en 2014 a casi el 100%. ¿En cuánto tiempo vamos a pagar esos préstamos? Las finanzas públicas deben ser sostenibles como hemos admitido con el medio ambiente. Pero tampoco deberíamos desembocar en lo que Stiglitz ha reprochado como “fetichismo del déficit”: un culto o veneración excesiva.

Un segundo problema consiste en resolver si el freno al endeudamiento debería ser una prohibición constitucional, que refuerce las anteriores prohibiciones legales, o habría bastado con una obligación política. La experiencia alemana antes de su última reforma constitucional parece haber demostrado que, sin una estricta vinculación a una prohibición, los políticos -que viven de los votos- tienden a saltarse estos límites. Pero estas afirmaciones no contestan a la pregunta del lapso de tiempo necesario para hacer los ajustes. Cuesta comprender por qué se han hecho a la carrera y no mediante una planificación y un ritmo sostenido. Sorprende que no empezáramos en 2007 cuando la senda del equilibrio en las normas de la Unión Europea era ya manifiesta.

¿Es la estabilidad presupuestaria compatible con el Estado social y el Estado autonómico?. Habrá que hacer compatibles tres principios igualmente constitucionales: Estado social, descentralización política y suficiencia financiera. Pero esto puede ser imposible sin efectuar serios ajustes en el confuso sistema de competencias territoriales. También en las normas de financiación autonómica que deben ser pactadas de nuevo, en particular los mecanismos de compensación y solidaridad interterritorial, y verdaderamente ligadas a unas competencias previamente clarificadas. Así como en la ordenación de algunos servicios públicos esenciales que dispensan las Comunidades Autónomas como son sanidad, educación o asistencia social. Las competencias territoriales no pueden seguir siendo un laberinto, perdemos un tiempo preciado en resolver quién tiene la competencia, que deberíamos destinar a decidir cómo actuar.

Tampoco debería bastar con realizar a la carrera recortes con una tijera de podar en vez de aprovechar la oportunidad para acometer una verdadera racionalización del Estado. La eficiencia en el gasto debe ser la primera causa del equilibrio. Aeropuertos sin viajeros, universidades sin alumnos, subvenciones sin industrias, autopistas sin coches, Cajas de Ahorro tuteladas con criterios políticos, son muestras de un gasto desorbitado sin que nadie asuma su responsabilidad política por la mala gestión. Esta transparencia y rendición de cuentas es la cultura que nos falta. Tomemos en serio el dinero público porque no es inagotable.

Ciertamente, los derechos sociales no tienen por qué ser baratos, pero deben ser austeros y será preciso impedir los abusos o los lujos dónde los hubiere; puede intentarse mediante reformas legales y una mejor gestión e inspección. En cambio, el Estado autonómico necesita una reforma de la Constitución. La estabilidad presupuestaria estuvo ligada en Alemania a la reforma del federalismo y del Estado social. Nosotros nos hemos traído sólo una pata del trípode, y ni nos planteamos la necesidad de acuerdos parlamentarios y/o de grandes coaliciones de gobierno para poder hacer ciertas reformas importantes. Precisamente por eso no las hacemos. No se defiende la Constitución parapetándose detrás de ella sino revisándola constantemente. No puede bastar con incorporar la sostenibilidad financiera sin reformar la Constitución territorial, y sin adecuar nuestro Estado social a una mayor austeridad, pues son los otros ingredientes del modelo. La reforma constitucional comenzada en 2011 está inacabada. Pero cuesta advertirlo.

El artículo 135 CE no es un precepto constitucional más. No cabe seguir una interpretación sistemática. La prohibición se aplica con preferencia y desplaza a las demás normas. Esto es nuevo. La regla no sólo tiene una finalidad impeditiva es una norma de principios que debe orientar el funcionamiento de todas las Administraciones. De aquí deben extraerse consecuencias, p.ej., tomarnos en serio la confección de la memoria económica que debe acompañar a cualquier proyecto de ley, calculando su impacto financiero; o poner en marcha la Oficina Presupuestaria de las Cortes Generales.

Hemos aprobado la Reforma constitucional más importante sin casi debatirla. Una mala práctica que no debiera tomarse como precedente, pues supone una desvalorización del procedimiento de reforma. Sin embargo, esos trámites otorgan legitimidad democrática a las decisiones, mediante discusión y publicidad, y permiten asegurarse de la corrección técnica. Un error de neófitos. Se aprobó en apenas dos horas y cuarenta minutos a caballo de dos procedimientos especiales. No extraña pues que se olvidaran los controles de las Comunidades Autónomas; la Reforma no atina a ubicar el supuesto entre los artículos 153 y 155 CE, respectivamente, los controles sobre los actos o sobre los órganos. Mas las ventajas son ciertas y algunos especialistas extranjeros consideran que muestra un buen equilibrio entre certeza y disciplina presupuestaria. Se ha calmado la prima de riesgo y han mejorando las condiciones de la financiación privada del Estado. Y la economía y el sistema bancario han salido del colapso. Si bien mucho ha tenido que ver la actitud del Banco Central Europeo.

... (Resto del artículo) ...

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NOTAS:

(1). Artículo publicado el 20 de febrero de 2014 en el diario El País, firmado por Javier García Roca y José Esteve Pardo, Catedráticos de Derecho Constitucional y de Derecho Administrativo de las Universidades Complutense de Madrid y de Barcelona, respectivamente. Firman también en nombre de sesenta catedráticos, profesores universitarios y altos funcionarios de la Administración.

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