Iustel
Así, señala que la Asociación ETXERAT es una entidad válidamente constituida, cuyas actividades van encaminadas a la consecución del respeto de los derechos y libertades de los presos vascos, garantizando el derecho a la educación en las cárceles incluido en el ámbito de la convocatoria. Por otro lado, y, en aplicación de lo ya razonado por la Sala en relación con el derecho de los internos en centros penitenciarios a comunicarse con los familiares, declara que aunque las ayudas tengan como principales destinatarios a los presos y preventivos del círculo de ETA que se encuentran en centros alejados del País Vasco, no por ello se atenta a los derechos a la paz, la convivencia y la libertad reconocidos legalmente, ni que se infrinja el deber de deslegitimación social, ética y política del terrorismo.
Órgano: Tribunal Superior de Justicia. Sala de lo Contencioso
Sede: Bilbao
Sección: 2
N.º de Recurso: 188/2014
N.º de Resolución: 403/2015
Procedimiento: CONTENCIOSO
Ponente: ANGEL RUIZ RUIZ
Tipo de Resolución: Sentencia
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL PAIS VASCO
Sala de lo Contencioso Administrativo
SENTENCIA
En Bilbao, a catorce de septiembre de dos mil quince.
La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, compuesta por el Presidente y Magistrados antes expresados, ha pronunciado la siguiente sentencia en el recurso registrado con el número 188/2014 y seguido por el procedimiento Ordinario, en el que se impugna la Resolución de 27 de diciembre de 2013 de la Directora de Víctimas y Derechos Humanos del Gobierno Vasco, por la que se resolvieron las subvenciones a organizaciones y movimientos sociales que realizan proyectos en materia de paz, convivencia y derechos humanos, publicada en el B.O.P.V. n.º 38, de 25 de febrero de 2014.
Son partes en dicho recurso:
- Demandante : Administración General del Estado, representada y dirigida por el Abogado del Estado.
- Demandada : Administración General de la Comunidad Autónoma del País Vasco, representada y digirida por el Letrado de sus Servicios Jurídicos.
Ha sido Magistrado Ponente el Iltmo. Sr. D. ÁNGEL RUIZ RUIZ.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- El día 21 de marzo de 2014 tuvo entrada en esta Sala escrito en el que el Abogado del Estado actuando en nombre y representación de la Administración General del Estado, interpuso recurso contencioso-administrativo contra la Resolución de 27 de diciembre de 2013 de la Directora de Víctimas y Derechos Humanos del Gobierno Vasco, por la que se resolvieron las subvenciones a organizaciones y movimientos sociales que realizan proyectos en materia de paz, convivencia y derechos humanos, publicada en el B.O.P.V. n.º 38, de 25 de febrero de 2014; quedando registrado dicho recurso con el número 188/2014.
SEGUNDO.- En el escrito de demanda, en base a los hechos y fundamentos de derecho en ella expresados, se solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia por la que, estimando íntegramente, la presente demanda (i) declare la nulidad o, subsidiariamente, la anulación del acto impugnado así como (ii) la condena a la Administración General de la Comunidad Autónoma del País Vasco a estar y pasar por la anterior declaración y a obtener la devolución de las cantidades abonadas por la subvención impugnada.
TERCERO.- En el escrito de contestación, en base a los hechos y fundamentos de derecho en ellos expresados, se solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia desestimando el recurso contenciosoadministrativo en su integridad, declarando la conformidad a derecho de la resolución recurrida.
CUARTO.- Por Decreto de 25 de septiembre de 2014 se fijó como cuantía del presente recurso la de 8.956,42 euros.
QUINTO.- Por providencia de fecha 1 de octubre de 2014 se acordó no haber necesidad ninguna de actividad probatoria.
SEXTO.- En los escritos de conclusiones, las partes reprodujeron las pretensiones que tenían solicitadas.
SÉPTIMO.- Por resolución de fecha 24/07/2015 se señaló el pasado día 08/09/2015 para la votación y fallo del presente recurso.
OCTAVO.- En la sustanciación del procedimiento se han observado los trámites y prescripciones legales.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Objeto del recurso.
La Administración General del Estado recurre la Resolución de 27 de diciembre de 2013 de la Directora de Víctimas y Derechos Humanos del Gobierno Vasco, por la que se resolvieron las subvenciones a organizaciones y movimientos sociales que realizan proyectos en materia de paz, convivencia y derechos humanos, publicada en el B.O.P.V. n.º 38, de 25 de febrero de 2014.
El recurso se dirige, en exclusiva, en relación con el contenido del Anexo II, donde, por remisión del pronunciamiento segundo de la resolución recurrida, se recogen las subvenciones concedidas, en concreto 8.956,42 euros, en relación con el código 127, con el proyecto “ “ Proyecto para garantizar el derecho a la educación en las cárceles “ “, presentado por la Asociación ETXERAT.
La convocatoria era una de las tres líneas de ayudas recogidas en el Decreto 415/2013, de 24 de septiembre, por el que se regularon las ayudas destinadas a subvencionar proyectos en materia de recuperación de la Memoria Histórica, Paz, Convivencia y Derechos Humanos.
SEGUNDO.- La demanda.
Interesa de la Sala que se dicte sentencia estimatoria del recurso, para declarar la nulidad del acto recurrido, o subsidiariamente la anulación, así como que se condene a la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco a estar y pasar por la anterior declaración, y a obtener la devolución de las cantidades abonadas por la subvención recurrida.
Como cabecera de los tres ámbitos de argumentación o impugnación que incorpora la demanda, traslada que fue por Decreto 415/2013, de 24 de septiembre, publicado en el B.O.P.V. n.º 186, de 30 de septiembre, por la que se regularon las ayudas destinadas a subvencionar proyectos en materia de recuperación de la memoria histórica, paz, convivencia y derechos humanos, habiendo sido en desarrollo del mismo en el que recayó la Resolución de 1 de octubre de 2013 de la Directora de Víctimas y Derechos Humanos, publicada en el B.O.P.V. n.º 193, de 9 de octubre, por la que se convocaron ayudas a organizaciones y movimientos sociales que realizaran proyectos en materia de paz, convivencia y derechos humanos desarrollados en la Comunidad Autónoma del País Vasco.
Tras ello se remite a la Resolución recurrida y al ámbito en el que incide el recurso.
Hace consideraciones sobre la asociación ETXERAT, la beneficiaria de la subvención que está en cuestión, teniendo presente su constitución, remitiéndose a sus estatutos, para transcribir el contenido del art.
2 sobre los fines de la asociación, estatutos que se acompaña en copia como doc. n.º 1, para transcribir también lo que la asociación ETXERAT había publicado en la página web que refiere, en el apartado "quiénes somos", para recalcar de ello lo que considera de interés para justificar los motivos de impugnación, remitiéndose al doc. n.º 2 que acompaña la demanda.
1.- Con el primer motivo la demanda defiende la nulidad de la resolución recurrida, o subsidiariamente anulabilidad, por infracción de los arts. 8.3, 9.2, 11.1, 13.1 y 17.3 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones .
Añade que el proyecto subvencionado y la asociación beneficiaria no se adecúan a la norma reguladora de las bases de concesión y convocatoria de las subvenciones otorgadas por la Secretaría General para la Paz y Convivencia de la Administración del Gobierno Vasco, y de manera particular, por vulneración del principio de eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados por la administración otorgante.
Tras ello tiene en cuenta la naturaleza de la normativa que refiere, con remisión a la Disposición Final 1.ª de la Ley General de Subvenciones, para recalcar que los preceptos que se consideran incumplidos tienen carácter de legislación básica del Estado.
En relación con ello señala que en desarrollo del principio programático contenido en el art. 9.2.a) del Estatuto de Autonomía del País Vasco, mediante el Decreto 415/2013, la Secretaría General para la Paz y Convivencia, a través de la Dirección de Víctimas y Derechos Humanos, había promovido tres líneas de ayudas dirigidas a financiar distintos proyectos, entre ellos proyectos en materia de paz, convivencia y derechos humanos en Euskadi, desarrollados por organizaciones y movimientos sociales, para remarcar que todos los proyectos se enmarcaban en lo que delimitó como objeto del Decreto 415/2013, subvenciones destinadas a la financiación de proyectos de recuperación de la memoria histórica y proyectos de paz, convivencia y derechos humanos.
Tiene presente también el art. 3.1 del Decreto, en su apartado c), del tenor que sigue.
“ “ En la convocatoria de ayudas destinadas a subvencionar proyectos de Paz, Convivencia y Derechos Humanos desarrollados por organizaciones y movimientos sociales, las personas jurídicas de carácter privado y sin ánimo de lucro, legalmente constituidas, cuyos objetivos, de acuerdo con lo previsto en sus estatutos sociales, sean la consecución de la Paz y los Derechos Humanos “ “.
Se remite a la resolución de convocatoria de 1 de octubre de 2013 para retomar la referencia al objeto y entidades beneficiarias, tras lo que pasa a razonar sobre la constatación de la concurrencia de los requisitos y límites objetivo, subjetivo y territorial en relación con los proyectos presentados.
Precisa que el requisito objetivo consiste en que se trate de proyectos en materia de paz, convivencia y derechos humanos.
El requisito territorial, que los proyectos se desarrollen por organizaciones y movimientos sociales en la Comunidad Autónoma del País Vasco.
En cuanto al requisito subjetivo, que las organizaciones y movimientos sociales, las personas jurídicas de carácter privado y sin ánimo de lucro legalmente constituidas, cuyos objetivos, de acuerdo con lo previsto en los estatutos sociales, sean la consecución de la paz y derechos humanos, y que los procedimientos para alcanzarlos fueran exclusivamente pacíficos y democráticos.
Puntualiza que ninguno de tales requisitos concurría en el caso y por ello se insiste en la infracción por vulneración de los artículos antes aludidos de la Ley General de Subvenciones.
En relación con el requisito subjetivo, enlazando con el contenido de los estatutos y el contenido del documentos publicado en la página Web antes referida, donde la beneficiaria explicaría quién es en el apartado " quiénes somos ", señala que el objetivo principal de la asociación era conseguir el regreso al País Vasco de los presos y exiliados vascos por su pertenencia a la organización terrorista ETA, como condición esencial, en relación con lo que se refiere como resolución del supuesto conflicto político vasco, por lo que se dice que sostener que dicha asociación tiene por finalidad la consecución de la paz y derechos humanos sería tanto como atribuir tal condición a una asociación que se constituya para la defensa de los derechos de las mujeres. Para recalcar que ni en el caso de los ejemplos que se traen a colación, ni en el de los que se denominan represaliados políticos vascos, había conculcación de derecho alguno cuya defensa pueda esgrimirse como causa justificadora de la percepción de ayudas públicas que se convoquen para lograr tal finalidad, en concreto, la que ahora está en cuestión.
En cuanto al requisito objetivo, se insiste en que las ayudas estarían dirigidas a promover proyectos de paz, convivencia y derechos humanos, enlazando con el proyecto subvencionado dirigido a garantizar el derecho a la educación en las cárceles, tras lo que la demanda señala que no se entra a enjuiciar la racionalidad u oportunidad de la inversión de fondos públicos impugnada, para insistir que el proyecto específico subvencionado que se recurre no permite entender cumplimentado el presupuesto objetivo exigido, porque:
(1) Por un lado, era evidente que el derecho a la educación es un derecho fundamental proclamado en la Constitución y en el Estatuto de Autonomía, en la medida en que dicho derecho encuentra adecuada protección por la administración competente, para recalcar que en este caso no sería otra que la administración penitenciaria.
(2) En segundo lugar, porque el proyecto subvencionado nada tenía que ver con los fines de la asociación beneficiada, para insistir en que al margen de las consideraciones que se vienen haciendo, sería evidente que la asociación dirige su actividad a la asistencia jurídica, médica, económica y moral de los presos vascos, así como de sus familias, por lo que ninguna referencia se contendría como finalidad específica de la asociación, en cuanto procurar a los presos vascos o familiares educación, por lo que se precisa existía desviación evidente entre los fines de la entidad beneficiaria y el proyecto subvencionado.
En cuanto al requisito territorial, señala que los proyectos subvencionados deben ser desarrollados por organizaciones y movimientos sociales en la Comunidad Autónoma del País Vasco, lo que se considera una previsión coherente y lógica por el principio de territorialidad en el ejercicio de las competencias propias de las administraciones públicas, para insistir en que no se cumple en este caso el principio de territorialidad en relación con la asociación beneficiada, con remisión nuevamente a sus estatutos, a su art. 4, donde se recoge que comprende principalmente la Unión Europea, añadiendo que, además, los presos vascos condenados como consecuencia de pertenecer a la organización terrorista ETA, en ejecución de una política penitenciaria legítima, por acordada por la administración competente, son quienes cumplen las condenas en centros penitenciarios radicados fuera del País Vasco, a salvo los supuestos excepcionales de presos acogidos a la denominada "Vía Nanclares", por lo que se concluye que si los destinatarios de la actividad que desarrolla la asociación ETXERAT son presos radicados fuera del País Vasco, y el proyecto subvencionado está destinado a garantizar el derecho a la educación en las cárceles, se considera que se ha de concluir que no concurre el requisito territorial exigido por la normativa reguladora de las ayudas convocadas, insistiendo en que está dirigido a proyectos a desarrollar en la Comunidad Autónoma del País Vasco.
2.- Como segundo motivo, defiende la nulidad del acto recurrido por falta de competencia objetiva o material de la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco, y por vulneración del principio de territorialidad, como límite intrínseco del ejercicio de las competencias y por ello infracción del art. 9.4 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones.
Se hacen consideraciones sobre dicho precepto, para saltar el apartado a), en cuanto a la competencia del órgano administrativo concedente en relación con la finalidad de la ayuda en este caso concreto, trayendo a colación la doctrina del Tribunal Constitucional recogida en la STC 14/1989, así como la de la STC 25/1981, para detenerse en señalar que el sistema penitenciario parte de una concepción de intervención en sentido amplio, que no solo incluye las actividades terapéuticas o asistenciales sino también las actividades formativas y educativas, laborales, etc., por lo que la atención del hecho fundamental a la educación reconocido en el art.
27 de la Constitución, y la atención al derecho de los reclusos al acceso a la cultura y al desarrollo integral de su personalidad reconocido en el art. 25.2 de la Constitución, constituye en el ámbito penitenciario un instrumento esencial para la reeducación y reinserción social, remitiéndose al art. 13 de la Ley General Penitenciaria, para insistir en que la responsabilidad recae en la administración penitenciaria por imperativo de su art. 14.
También tiene presente el contenido de la Ley General Penitenciaria, de su Capítulo X, en relación con la instrucción y educación de los reclusos, para traer a colación los arts. 55, 56 y 58, con lo que se recalca la competencia exclusiva de la administración penitenciaria en materia educativa de los reclusos, como manifestación específica del régimen penitenciario.
Tras ello trae a colación información detallada sobre actividad desarrollada por la administración penitenciaria en el ámbito educativo, con remisión al contenido de la página web oficial.
Insiste en que la competencia autonómica en materia penitenciaria en relación con el ejercicio está condicionada al Decreto de transferencia, previo acuerdo de la Comisión Mixta y a la territorialidad del ejercicio, enlazando con lo que se razonó en la sentencia de esta Sala 188/2005, de 4 de marzo de 2005, recaída en el recurso 2756/2003 [- añdiremos que fue confirmada por la STS de 30 de septiembre de 2009 -].
Precisa que la sentencia fue confirmada por la del Tribunal Supremo de 30 de septiembre de 2009, de la que también traslada lo que considera relevante de su FJ 6.º.
Con argumentos complementarios, ratifica la disconformidad a Derecho en relación con el motivo en el que ahora se detiene la demanda, para concluir que como los destinatarios de la actividad que desarrolla la asociación ETXERAT son presos radicados fuera del País Vasco, y el proyecto subvencionado está destinado a garantizar el derecho a la educación en las cárceles, es forzoso concluir que no concurre el requisito de territorialidad en el ejercicio de la competencia autonómica.
3.- En el tercero y último motivo de la demanda, defiende la nulidad del acto recurrido, o subsidiariamente anulabilidad, por infracción del principio de memoria consagrado en el art. 2 de la Ley 29/2011, de 22 de septiembre, de reconocimiento y protección integral de las víctimas del terrorismo, así como de los derechos de paz, convivencia y libertad que proclama el art. 9 de la Ley 4/2008, de reconocimiento y reparación a las víctimas del terrorismo.
Encabeza el motivo trasladando el contenido de la exposición de motivos de la Ley 29/2011, para enlazar con su art. 2, y resaltar que el principio de memoria de la víctimas de terrorismo tendría una doble vertiente, positiva, que se plasma en el reconocimiento social y político de las mismas, y negativa, que necesariamente implica la deslegitimación ética, social y política del terrorismo.
Añade que en los mismos términos se pronuncia la Ley Vasca 4/2008, de Reconocimiento y reparación de las víctimas del terrorismo, retomando asimismo el contenido de su exposición de motivos.
Con ello precisa que no puede desconocerse que los únicos destinatarios de la ayuda impugnada no van a ser los familiares que no se encuentran presos sino las personas condenadas o que se encuentren en situación de prisión preventiva como consecuencia de su pertenencia a la organización terrorista ETA, y por ello no el común de la población reclusa sino exclusivamente los presos que se encuentran en dicha situación de internamiento en centros penitenciarios por su vinculación con ETA. Con ello, lejos de deslegitimarse social, ética y políticamente el terrorismo, y en concreto a los terroristas causantes del terror, como exigiría el respeto del principio normativo de memoria de las víctimas, se estaría deparando una especial atención y protección pública a un determinado colectivo de personas definido únicamente por el hecho de encontrarse vinculado al mundo terrorista de ETA.
Diferenciación discriminatoria que se considera contraria a las leyes 29/2011 y 4/2008. Para concluir con referencia a que se daría una equidistancia que necesariamente ha de suponer un ataque frontal contra el principio de memoria y la dignidad de las víctimas.
4.- La demanda, su fundamentación jurídica, concluye con referencia al restablecimiento de la situación jurídica generada por una actuación administrativa contra el legem, enlazando con las pretensiones centradas al suplico al que anteriormente nos referíamos, en relación con la obligación de devolver la subvención estando al art. 36.4 de la Ley General de Subvenciones, como consecuencia de la declaración judicial de nulidad.
TERCERO.- Contestación de la Administración General de la Comunidad Autónoma del País Vasco.
Interesa la desestimación y confirmación de la resolución recurrida en el ámbito en el que incide el recurso.
1.- Comienza delimitando el ámbito del debate estando a la demanda, a ello nos hemos referido.
2.- Se detiene la contestación en el contenido del proyecto subvencionado, remitiéndose al art. 7 de la Resolución de 1 de octubre de 2013, en relación con lo que se debía acompañar con la solicitud, en concreto la memoria detallada del proyecto que especificara objeto, metodología, potenciales personas destinatarias, ámbito territorial y calendario de realización de las actividades a desarrollar, para exigir el art. 11.5, a efectos de justificación de la subvención, la presentación de memoria detallada del proyecto realizado.
Añade que ETXERAT, en el momento de la solicitud, cumplimentó la memoria y un impreso normalizado que sintetiza el contenido que se aporta como doc. n.º 1, precisando que con posterioridad se presentó la justificación económica así como la memoria a requerimiento de la Administración, remitiéndose a los docs.
2 y 3.
Precisa que su examen sería inexcusable para conocer el contenido del proyecto, que se tituló como "Proyecto para la garantía del derecho a la educación en las cárceles".
En relación con el ámbito territorial y con el contenido de la memoria, señala que en realidad, estando a la actividad de la Comisión de Educación de la asociación ETXERAT, en el presente caso solo se precisaba el trabajo desarrollado en la Comunidad Autónoma del País Vasco, y ello reconociendo que tenía aquí un ámbito más extenso, para precisar cuáles eran los ámbitos generales del proyecto, realización de un diagnóstico, organización de actuaciones de divulgación y sensibilización, principalmente entre los familiares, profesores de centros educativos, instituciones, partidos políticos, sindicatos, entorno a la relevancia del derecho a la educación en las cárceles; y un tercer ámbito que se denominó "Ayuda a la garantía y efectividad del derecho a la educación", destacando las iniciativas vinculadas a la difusión de información sobre educación, seguimiento a la actuación de los centros educativos, etc.
También considera de interés la memoria justificativa de la actividad.
3.- Rechaza que concurran los incumplimientos de los requisitos de la norma subvencional.
Rechaza que no se cumpla el requisito subjetivo estando al art. 2 de los estatutos de la asociación ETXERAT, incluso razona que existiría un planteamiento incoherente con la demanda cuando en ella se reconoce la conformidad a Derecho de la segunda de las ayudas concedidas a ETXERAT, así en relación con el programa de atención psicológica a familiares, y que lo sería según se dice a pesar de que el supuesto incumplimiento del requisito subjetivo, conforme a la tesis de la demanda, la viciaría igualmente de nulidad.
En cuanto al requisito objetivo, se dice por la Administración demandada que no se entiende lo que se califica por la demanda de incumplimiento de dicho requisito objetivo, incorporando la demandante argumentos que conectan con el vicio de incompetencia.
En cuanto al requisito territorial, se remite a la solicitud y la documentación justificativa, para recalcar que se insiste en que en el ámbito del proyecto solo se integra el trabajo que ETXERAT realiza en la Comunidad Autónoma, como se dice de hecho se desprende de la justificación del gasto, añadiendo que por norma estatutaria el ámbito propio de ETXERAT excede de la Comunidad Autónoma, pero que ello no supone que su proyecto se extralimite o infrinja las bases de la convocatoria.
Se remite al contenido del proyecto que se presenta, consistente en trabajar la información, orientación e intermediación que pueda ofrecerse desde el País Vasco, por lo que se centra principalmente en la oferta educativa que ofrece la administración educativa vasca, los centros que de ésta dependen, así como la Universidad del País Vasco.
4.- A continuación, la contestación rechaza el alegato sobre la falta de competencia objetiva o material.
Defiende que la actuación recurrida tiene acomodo en el ámbito competencial definido en el art. 16 del Estatuto de Autonomía, en el que se atribuye a la Comunidad Autónoma competencia en enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, considerando por ello patente que la materia referida a la educación de la población privada de libertad confluye junto al título en materia de establecimientos penitenciarios que refiere la demanda, considerando que es un título que se ignora en la demanda, considerando al respecto ilustrativo la exposición de motivos del R.D. 1203/1999, de 9 de julio, que integró en el grupo de Maestros a los funcionarios pertenecientes al grupo de Profesores de Enseñanza General Básica de Instituciones Penitenciarias, recalcando lo que recoge en cuanto que la LOGSE habría normalizado la educación en el ámbito penitenciario, incardinándolo en el sistema educativo general y situándolo bajo la responsabilidad de la administración educativa competente, y enlazando con el Decreto de traspaso aprobado por R.D. 891/2011, por lo que se dice que sorprende que la demanda haga exclusivamente referencia a la transferencia de la asistencia sanitaria penitenciaria aprobada por R.D. 894/2011 como la única efectuada del País Vasco en el ámbito del régimen penitenciario.
Con ello defiende la competencia y responsabilidad de las administraciones educativas en el ámbito penitenciario, señalando el papel atribuido a las comunidades autónomas que asumieron competencias educativas en relación con el contenido del art. 5 del R.D. 1203/1999, deteniéndose en su Capítulo II sobre las normas de funcionamiento de las unidades educativas de enseñanza de los establecimientos penitenciarios, art. 5 según el cual:
“ “ Las Administraciones educativas prestarán el servicio educativo en los establecimientos penitenciarios radicados en su ámbito territorial de acuerdo con las necesidades y peculiaridades de la actividad educativa que se desarrolla en dichos centros “ “.
Considera que son diferentes las funciones atribuidas a la administración penitenciaria contempladas en los arts. 6 a 10 y 11.2, aprobadas al amparo del art. 141.6 de la Constitución.
Concluye que la prestación educativa compete a la administración educativa, siendo la organización penitenciaria la materia que corresponde a la administración penitenciaria.
Alude tras ello a distintos convenios entre las comunidades autónomas que han recibido traspaso previo en materia penitenciaria, para señalar incluso que la Comunidad Autónoma del País Vasco, en concreto Gobierno Vasco y Ministerio de Justicia, suscribieron el 18 de abril de 1994 un convenio marco en materia penitenciaria, que contemplaba la colaboración, entre otras áreas en educación y formación profesional, que mantuvo vigencia hasta su denuncia en 2007, convenio publicado en el B.O.P.V de 5 de octubre de 1994 que se acompaña como doc. 4.
5.- Rechaza que se dé infracción del principio de territorialidad.
Precisa, como se ha referido en otros pasajes de la contestación, que el proyecto presentado por ETXERAT no acotaba un concreto grupo de presos, al margen de que los fines estatutarios de la asociación se liguen a situación de los presos vascos, reconociendo que algunos aspectos del proyecto realizan un corpus informativo divulgativo común que no repara en límites territoriales, con remisión a la información que según la memoria aportada se publicó en la página web, señalando que el hecho de que el proyecto pueda beneficiar no solo a presos en establecimientos penitenciarios ubicados en la Comunidad Autónoma de Euskadi, no entraña la ruptura de la territorialidad, recalcando lo que se considera patente protagonismo que merece la oferta formativa dispensada por la administración educativa vasca.
Con consideraciones en relación con los distintos estudios se señala que no se daría quiebra de la territorialidad, incluso cuando los matriculados puedan ser personas no residentes en la Comunidad Autónoma, considerando que el punto de conexión viene dado por la ubicación en el País Vasco de los centros educativos de referencia. Todo ello para ratificar que sería atribución en virtud de las competencias educativas del Gobierno Vasco la intervención en el ámbito de la educación de las personas privadas de libertad, intervención que se materializaría en la docencia que se establece en los propios establecimientos penitenciarios de su ámbito territorial, pero que igualmente puede materializarse a través de modalidades alternativas previstas en la legislación, trasladando como ejemplo las pruebas libre y la enseñanza a distancia ofrecida a todos los alumnos que opten por matricularse en centros educativos de la Comunidad Autónoma.
6.- Rechaza la infracción del principio de memoria consagrado en la Ley 29/2011, así como los derechos de paz, convivencia y libertad proclamados en la art. 9 de la Ley 4/2008.
La Administración demandada señala que es difícil de entender la causalidad propuesta, en concreto, por qué el acceso a la educación de las personas privadas de libertad puede entrañar afección alguna para las víctimas. Resaltando que, además, el proyecto subvencionado no se circunscribe a un concreto colectivo de presos, sin perjuicio de los fines de ETXERAT con los que se pueda suponer en la práctica que tengan por destinatarios principales los condenados por delito de terrorismo, señalando que aun cuando así fuera, no podía derivarse un atentado a los derechos a la paz, convivencia y libertad reconocidos en el art. 9 de la Ley 4/2008 en cuanto a infracción del deber legal de deslegitimación social, ética y política del terrorismo en los términos que se defienden con la demanda.
Tras ello retoma de la sentencia de esta Sala de 3 de septiembre de 2011, (recurso 525/2009 ), razonamiento incorporado a su FJ 5.º, que posteriormente retomaremos al responder al argumento de la demanda.
Se dice que es un argumento trasladable a este supuesto, de modo que las políticas dirigidas a favorecer la educación entre los internos responden a un fin legítimo en tanto satisfacen un derecho reconocido por Ley General Penitenciaria, con un mandato legal explícito de fomentar el seguimiento de actividades educativas, con remisión al art. 119 de la Ley.
CUARTO.- Sobre la infracción de los artículos 8.3, 9.2, 11.1, 13.1 y 17.3 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones; requisitos subjetivo, objetivo y territorial.
Al resolver el presente recurso, al dar respuesta a los motivos de impugnación que incorpora la demanda, en los términos que hemos recogido en el FJ 2.º, debemos comenzar señalando que el objeto del recurso es la Resolución de 27 de diciembre de 2013 de la Directora de Víctimas y Derechos Humanos del Gobierno Vasco, por la que se resolvieron las subvenciones a organizaciones y movimientos sociales que realizan proyectos en materia de paz, convivencia y derechos humanos, publicada en el B.O.P.V. n.º 38, de 25 de febrero de 2014, no siendo objeto del recurso ni (1) el Decreto 415/2013, de 24 de septiembre, por el que se regularon las ayudas destinadas a subvencionar proyectos en materia de recuperación de memoria histórica, paz, convivencia y derechos humanos, publicado en el Boletín Oficial del País Vasco de 30 de septiembre de 2013, decreto que promovió las identificadas como tres líneas de ayuda dirigidas a financiar distintos proyecto y, entre ellos, en el que incide en el presente recurso, ni (2) la resolución de 1 de octubre de 2013 de la Directora de Víctimas y Derechos Humanos, por la que se convocaron ayudas a organizaciones y movimientos sociales que realizan proyectos en materia de paz, convivencia y derechos humanos, desarrollados en la Comunidad Autónoma del País Vasco, publicado en el Boletín Oficial del País Vasco de 9 de octubre de 2013.
También debemos señalar que la resolución recurrida de 27 de diciembre de 2013, que además de la subvención concedida a la Asociación Etxerat, con el código identificado como núm. 127, bajo el título Proyecto para organizar el derecho a la educación en las cárceles,también reconoció a la misma asociación subvención en relación con el Programa de Atención Psicológica a familiares, ámbito de la resolución recurrida en el que no incide el presente recurso.
Tras ello, pasamos a responder a los motivos de impugnación que incorpora la demanda.
En primer lugar, para la Administración demandante la resolución recurrida es nula o, subsidiariamente, anulable, por infracción de los arts. 8.3, 9.2, 11.1, 13.1 y 17.3 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones, para, en síntesis, defender que está ante un proyecto subvencionado a favor de una asociación beneficiaria, que no se adecua a la norma reguladora, a las bases de la concesión y convocatoria y, por ello, con vulneración del principio de eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados por la Administración en el cumplimiento de los objetivos fijados por la Administración, tras lo que razona lo que se defiende como incumplimiento de los requisitos subjetivo, objetivo y territorial.
Aquí debemos recordar, como cabecera de lo que se razonará, por un lado, que fue por Decreto 415/2013, de 24 de septiembre, por el que se regularon las ayudas destinadas a subvencionar proyectos en materia de recuperación de la memoria histórica, paz, convivencia y derechos humanos, decreto que estableció las identificadas como tres líneas de ayudas dirigidas a financiar, por un lado, proyectos de recuperación y conservación de la memoria histórica, y, por otro, proyectos en materia de paz, convivencia y derechos humanos, por un lado desarrollados por municipios y demás entidades locales de la Comunidad Autónoma de Euskadi, y, por otro, desarrollados por organizaciones y movimientos sociales, que es en el ámbito en el que incidió la convocatoria de fecha 1 de octubre de 2013 de la Directora de Víctimas y Derechos Humanos, publicado en el Boletín Oficial del País Vasco de 9 de octubre de 2013, en cuya resolución recayó la aquí recurrida, de 27 de diciembre de 2013.
El art. 3 del Decreto 415/2013 al referirse a las entidades beneficiarias recoge en el punto 1.c) que:
“ “ En la convocatoria de ayudas destinadas a subvencionar proyectos de Paz, Convivencia y Derechos Humanos desarrollados por organizaciones y movimientos sociales, las personas jurídicas de carácter privado y sin ánimo de lucro, legalmente constituidas, cuyos objetivos, de acuerdo con lo previsto en sus estatutos sociales, sean la consecución de la Paz y los Derechos Humanos “ “.
La resolución de 1 de octubre de 2013 que convocó las ayudas, lo reitera en su art. 4, al referirse a las entidades beneficiarias.
También debemos precisar que la resolución de convocatoria, en su art. 1, al referirse al objeto, establece que lo es en relación con la convocatoria para el año 2013 de ayudas en régimen de concurrencia competitiva, destinadas a subvencionar proyectos en materia de paz, convivencia y derechos humanos desarrollados en la Comunidad Autónoma del País Vasco, como se identifica en el propio título de la resolución.
Debemos precisar que el objeto del recurso se dirige, en exclusiva, contra la resolución que resolvió las solicitudes de subvención, en concreto la que reconoció a Etxerat en relación con el código 127, Proyecto para garantizar el derecho a la educación en las cárceles, sin que sea objeto del recurso la fase referida a la justificación de la subvención, en los términos referidos en el art. 16 del Decreto 415/2013 y 11 de la resolución de convocatoria de las ayudas de 1 de octubre de 2013.
Tras ello hay que tener presente los preceptos que, según la demanda, habrían sido infringidos por la resolución recurrida, en los que soporta la pretensión preferente de nulidad y subsidiaria de anulabilidad y que son los arts. 8.3, 9.2, 11.1, 13.1 y 17.3 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones.
Vemos como, en el ámbito de las disposiciones comunes a las subvenciones públicas, por un lado el art. 8.3, que, en lo que interesa, se refiere a los principios de eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados por la Administración otorgante y eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, además de los principios de publicidad, transparencia y concurrencia, objetivad, igualdad y no discriminación.
Por otro lado, el art. 9.2 exige que las bases reguladoras deban ser previas a otorgarse las subvenciones y deben aprobarse en los términos de la ley.
Es el art. 11.1, en relación con los beneficiarios y la exigencia de que lo sea quien realice la actividad que fundamentó el otorgamiento a la subvención o que se encuentre en la situación que legitima su concesión.
El art. 13.1, al referirse a los requisitos para obtener la condición de beneficiario o entidad colaboradora exige estar en situación que fundamente la concesión de la subvención o que concurran las circunstancias previstas en las bases reguladoras y en la convocatoria.
El art. 17 regula las bases reguladoras de la concesión de las subvenciones, que en el punto 3 recoge el mandato en relación con los extremos que con carácter mínimo debe concretar la norma reguladora de las bases.
Al responder al reparo en relación con el requisito subjetivo, vemos como tanto el Decreto que estableció las líneas de ayudas, como la Resolución de convocatoria, se refieren, como beneficiaria, a organizaciones y movimientos sociales, personas jurídicas de carácter privado y sin ánimo de lucro, legalmente constituidas, cuyos objetivos, de acuerdo con lo previsto en sus estatutos sociales sean la consecución de la paz y los derechos humanos.
- La demanda considera que se incumple el requisito subjetivo, en relación con la exigencia de consecución de la paz y derechos humanos, por procedimientos exclusivamente pacíficos y democráticos, para señalar que, en este caso, no concurriría, soportado sobremanera en el contenido que se traslada de publicación incorporada en la página web de la asociación beneficiaria, en el apartado ¿Quiénes somos?, para recalcar que allí se plasmaba que el objetivo principal de la asociación era conseguir el regreso al País Vasco de los presos y exiliados vascos por su pertenencia a la organización terrorista ETA, en relación con lo que se califica de resolución del conflicto político vasco y la referencia que se hace, en concreto, a represaliados políticos vascos.
Lo relevante para responder a este primer reparo, en relación con lo que se defiende por la Administración demandada, es tener que partir de que estamos ante una asociación legalmente constituida, inscrita en el Registro Nacional de Asociaciones, está acreditado documentalmente y no está en cuestión, una asociación legal por tanto, que en sus estatutos establece, en el art. 2, los fines y desenvolvimiento, donde se plasman como fines de la asociación, entre otros, y tras la referencia a la asistencia jurídica, médica, económica y moral de los presos vascos y de sus familiares, en el punto 3 referencia a actividades dentro del marco legal encaminadas hacia la consecución del respecto de los derechos y libertades de los presos vascos, así como de sus respectivos familiares y en el punto 5 el desarrollo de marcos que potencien la reflexión social y la investigación sobre las causas generadoras del conflicto político encaminadas a la consecución de una cultura de paz y el respeto de los derechos individuales y colectivos de los ciudadanos vascos.
Con esas referencias debemos recalcar la relevancia, como se defiende por la Administración demandada, de que estamos ante una asociación válidamente constituida, lo que lleva implícita la licitud de la finalidad que se persigue, siendo lo relevante las actividades estatutarias, según la convocatoria, al margen de la población reclusa destinataria, ámbito del debate, en relación con requisito subjetivo, que es en el que ha incidido la Administración demandada cuando considera contradictorio que se recurra la asignación en relación con el código 127, respecto al proyecto para garantizar el derecho a la educación en las cárceles, y no se haya recurrido la subvención bajo el código 126, siendo beneficiaria la misma asociación Etxerat, en este caso en el ámbito del denominado programa de atención psicológica a los familiares.
Todo ello recordando, como defiende también la Administración demandada, que el programa o las ayudas concedidas no están condicionadas, ni exigen como presupuesto, la previa conculcación de algún derecho fundamental, de algún derecho humano.
- La demanda también discrepa de que concurre el requisito objetivo por estar ante un proyecto subvencionado, dirigido a garantizar el derecho a la educación en las cárceles, soportado fundamentalmente en que la administración competente es la penitenciaria, por ello no la de la Comunidad Autónoma del País Vasco, incluso con referencia a que el proyecto no tendría nada que ver con los fines de la asociación beneficiaria de la ayuda, que es por lo que alude a las exigencias derivadas de la Ley 38/2003, General de Subvenciones, en cuanto su art. 8.3.b ) establece el principio de eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados por la administración otorgante, porque en este caso existía desviación entre los fines de la entidad beneficiaria y el proyecto subvencionado.
Recordaremos que el programa subvencionado se titulaba proyecto para la garantizar el derecho a la educación en las prisiones.
Responder a este reparo exige remitirnos al proyecto subvencionado, a su contenido, en el que se viene a justificar la necesidad del proyecto en impulsar la educación por la paz y los derechos humanos en la sociedad vasca, optimizando recursos y creando sinergias entre los sectores estratégicos y desarrollando programas de actuación coordinados, tras lo que se refiere al derecho fundamental a la educación y a su reconocimiento, tras lo que también hace referencia a los objetivos generales, como garantizar el derecho a la educación de los reclusos y socializar la importancia del derecho a la educación, aun en prisión y, como objetivos concretos, contribuir a que el derecho a estudiar en prisión se haga efectivo en el camino de garantizar el derecho a la educación y ayudar a familiares y reclusos en el proceso de aprendizaje, tras lo que se hace referencia a sus aspectos generales, en cuanto a socializar la importancia del derecho a la educación, con remisión al diagnóstico sobre la situación e iniciativas de sensibilización social, con referencia a familiares, docentes y alumnos en centros educativos, gente de barrios o pueblos y trabajadores, representantes de organismos y agentes, tras lo que en relación con los destinatarios del proyecto, sus destinatarios directos, se alude a grupos relacionados directamente con el proceso educativo, familiares, reclusos, representantes, responsables de centros educativos, representantes/responsables de los organismos, representantes de sindicatos de educación y partidos.
La documentación incorporada a los autos, en relación con el contenido del proyecto subvencionado, debe llevar a concluir, con la Administración demandada, que se enmarca en el ámbito del derecho a la educación, por ello incluido en el ámbito subjetivo de la convocatoria que, como veíamos, se refería, entre otros, a proyectos en materia de derechos humanos.
- También discrepa la demanda de que concurra el requisito territorial, que enlaza con lo que recoge el art. 4 de los estatutos de la asociación beneficiaria, cuando, en relación con su ámbito territorial, establece que desarrollará, principalmente, sus funciones en la Unión Europea, unido a que los presos condenados por pertenecer a la organización terrorista ETA, en ejecución de una política penitenciaria legítima, por estar acordado por la administración competente, cumplen condena en centros penitenciarios radicados fuera del País Vasco, al margen de los presos acogidos a la denominada Vía Nanclares, que es por lo que la demanda concluye que si los destinatarios de la actividad que desarrolla la asociación beneficiaria son los presos que están fuera del País Vasco, el proyecto subvencionado estaría destinado a garantizar el derecho a la educación en las cárceles y, por ello, no concurriría el requisito territorial.
La resolución de convocatoria de las ayudas, la de 1 de octubre de 2013, de la Directora de Víctimas y Derechos Humanos, expresamente se refiere a la convocatoria de ayudas a organizaciones y movimientos sociales que realicen proyectos en materia de paz, convivencia y derechos humanos, desarrollados en la Comunidad Autónoma del País Vasco, lo que se reitera en su art. 1, debiéndose reseñar que en el proyecto subvencionado, el apartado 2.6, bajo el título proceso de materialización del proyecto ámbito geográfico y calendario, plasma que solo determina el trabajo que se desarrolla en la Comunidad Autónoma del País Vasco por la Comisión de Estudios de la Asociación Etxerat.
En principio, ha de señalarse que el que la asociación beneficiaria tenga un ámbito territorial superior a la Comunidad Autónoma del País Vasco, no implica, sin más, quede excluida de proyectos subvencionables a desarrollar en el ámbito de la Comunidad Autónoma del País Vasco, porque en caso contrario implicaría que ninguna entidad con ámbito supra autonómico pudiera ser beneficiaria del programa de ayudas que se convocó por la resolución de 1 de octubre de 2013.
Para la Sala en este momento debe considerarse determinante el contenido que antes referíamos del apartado 2.6 del proyecto, en cuanto precisa que está referido al trabajo a desarrollar en la Comunidad Autónoma del País Vasco, al margen de que, como reconoce la Administración demandada, en el Anexo IV de la solicitud, referido a otros datos relativos al proyecto que se ha aportado con los autos, folio 128, en cuanto al ámbito territorial, recoja uno superior a la Comunidad Autónoma del País Vasco, debiendo considerarse aquí relevante lo que específica el proyecto y la referencia expresa a quedar limitado a la actividad desarrollada en la Comunidad Autónoma del País Vasco, que enlaza con las actuaciones previstas en distintos ámbitos, cuando alude a universidades e institutos, con remisión a profesores, en concreto de la UPV, con alusión a familiares, así charlas y difusión de información, con la expresa referencia al Departamento de Educación y la reunión con los responsables de universidades y formación profesional del Departamento de Educación del Gobierno Vasco, a actuaciones en pueblos, barrios y asociaciones, con expresa referencia a Bilbao, Getxo, Hernani y Vitoria-Gasteiz, datos que se extraen de la memoria y justificación que se aportó a las actuaciones.
La singularidad del proyecto subvencionado en el ámbito de la educación se encuentra en que no está dirigido a prestar docencia, en concreto en el ámbito penitenciario, en centros penitenciarios fuera de la Comunidad Autónoma del País Vasco, sino que, estando al contenido del proyecto que se subvencionó, como defiende la Administración demandada, se enmarca en el ámbito del diagnóstico, información, orientación y sensibilización, actividades fundamentalmente centradas en el ámbito de la Comunidad Autónoma del País Vasco.
Sobre el ámbito competencial en materia de educación se residencia en la Comunidad Autónoma, estando al art. 16 del Estatuto y, sucesivamente, a los traspasos producidos por los Reales Decretos 2808/1983, 1195/1980, de 26 de septiembre y 30 de diciembre, en materia de enseñanza no universitaria, unido a la transferencia de los docentes de instituciones penitencias, de los maestros, por Real Decreto 891/2011, de 24 de junio, cuerpo de maestros en el que se integraron los funcionarios pertenecientes al Cuerpo de Profesores de Educación General Básica de Instituciones Penitenciarias por Real Decreto 1203/1999, de 9 de julio, por lo que la competencia educativa, en el ámbito de las prisiones, ya fue transferida a la Comunidad Autónoma del País Vasco junto a la sanitaria, que lo fue por Real Decreto 894/2011.
QUINTO.- Sobre la competencia objetiva material de la Comunidad Autónoma del País Vasco y el principio de territorialidad.
Pasando al segundo de los motivos de la demanda, en él se defiende la nulidad de la resolución recurrida con referencia expresa a la falta de competencia objetiva material de la Comunidad Autónoma del País Vasco y, asimismo, por vulneración del principio de territorialidad, que se considera por la Administración del Estado como límite intrínseco del ejercicio de la competencia, provocando infracción del art. 9.4 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones.
Comenzaremos señalando que el art. 9 de la Ley General de Subvenciones, al referirse a los requisitos para otorgamiento de las subvenciones, en el punto 4 recoge que, adicionalmente, el otorgamiento de una subvención deberá cumplir, entre otros requisitos, según su apartado a), la competencia del órgano administrativo concedente, ello junto a la existencia de crédito adecuado y suficiente, la tramitación del procedimiento de concesión de acuerdo con las normas que resultan de aplicación, la fiscalización previa de los actos administrativos de contenido económico en los términos previstos en las leyes y, finalmente, la aprobación del gasto por el órgano competente para ello, así en los apartados b) a e).
Sin entrar en consideraciones respecto a la incidencia y ámbito de la exigencia de requisito de competencia de órgano administrativo concedente, en nuestro caso, debería estarse a las pautas del Decreto 415/2013, al contenido de su art. 11 en cuanto a la resolución del procedimiento, que incorpora propuesta del tribunal calificador, de la persona titular de la Dirección de Víctimas y Derechos Humanos, que enlaza con las pautas recogidas en la convocatoria aprobada por resolución de 1 de octubre de 2013.
En relación con los alegatos que traslada la demanda, vemos como, en el fondo, se soporta el argumento que ahora respondemos insistiendo en que la Comunidad Autónoma del País Vasco carece de competencias en el ámbito de la Administración penitenciaria, enlazando con las previsiones de la Ley Orgánica General Penitenciaria y la competencia en materia educativa de ésta en relación con los reclusos, como manifestación específica del régimen penitenciario, resaltando que la Comunidad Autónoma del País Vasco no ejerce competencias en materia penitenciaria al no haberse producido la transferencia.
La Administración demandada ha defendido la competencia para regular las ayudas que están en cuestión, en el fondo para enlazar con la justificación que se dio en el Decreto 415/2013, de 24 de septiembre, que es por lo que ha venido refiriéndose a actuación transversal interdepartamental, al partir de la atribución a la Secretaría General para la Paz y Convivencia, según el art. 19 del Decreto 187/2013, de 9 de abril, por el que se estableció la estructura orgánica y funcional de los departamentos del Gobierno vasco, para diseñar y dirigir una estrategia interdepartamental de fomento de la cultura de paz y convivencia, fundada en la dignidad humana, en el compromiso con los derechos humanos, que es en lo que engarza la línea de ayudas referidas a los proyectos en materia de paz, convivencia y derechos humanos, en este caso a desarrollar por organizaciones y movimientos sociales, ámbito en el que la Administración demandada reconoce que no tiene transferida la competencia en materia penitenciaria, de estricta administración penitenciaria, pero va a defender, en relación con lo anterior, que incidencia tiene el ámbito material de la educación, en este caso respecto a las personas privadas de libertad, competencia en materia de educación atribuida a la Comunidad Autónoma del País Vasco.
Debemos aquí remitirnos a las normas que antes referíamos, normativa con la que se ha venido defendiendo que ya en la legislación estatal, desde el año 1990, situándose, por ello, el arranque de la Ley Orgánica General del Sistema Educativo, se situó en la administración educativa competente la responsabilidad de las enseñanzas en las prisiones, habiendo sido el Real Decreto 1203/1999, de 9 de julio el que integró en el Cuerpo de Maestros a los funcionarios pertenecientes al Cuerpo de General de Profesores de Educación de General Básica de Instituciones Penitenciarias, recogiendo las normas de funcionamiento de las unidades educativas de los establecimientos penitenciarios, con la relevancia de su art. 5, que al referirse a las funciones de las administraciones educativas, plasmó que las Administraciones educativas prestarán el servicio educativo en los establecimientos penitenciarios radicados en su ámbito territorial, de acuerdo con las necesidades y peculiaridades de la actividad educativa que se desarrolla en dichos centros, ello enlazando con las funciones atribuidas a la Administración penitenciaria en los términos que recoge el siguiente art. 6.
Esas precisiones, en relación con la materia educación, unido al ámbito de intervención propio de la Comunidad Autónoma del País Vasco, en relación con la salvaguarda y protección de los derechos humanos, debe llevar a rechazar el reparo que incide en la ausencia de competencia objetiva material de la Comunidad Autónoma del País Vasco.
En este ámbito, enlazando con lo que anteriormente razonábamos al responder a lo debatido sobre el requisito referido a la territorialidad por parte de la asociación beneficiaria, debemos recalcar, estando al proyecto que mereció la subvención, que establece, en cuanto al proceso de materialización del mismo, en cuanto al ámbito geográfico, que el proyecto solo determina el trabajo a desarrollar en la Comunidad Autónoma del País Vasco, partiendo de reconocer que la Comisión de Estudios de la Asociación Etxerat difunde su actividad en el ámbito supracomunitario, incluso a nivel internacional.
En esta ámbito, no puede dejar de reconocerse, como defiende la Administración demandada, que el proyecto presentado por Etxerat no acotaba a un concreto grupo de presos, al margen de reconocer, estando a la finalidad estatutaria de la asociación, que su actividad se vincula a la situación de los presos vascos, al margen de que el proyecto pueda beneficiar no solo a presos en establecimientos ubicados en la Comunidad Autónoma, siendo relevante la actividad a la que va dirigida, en los términos que ya hemos ido refiriendo, de entrada en la Comunidad Autónoma del País Vasco.
Aquí también debemos recordar lo que el proyecto subvencionado recogió, en cuanto a los destinatarios del mismo, como destinatarios directos a los grupos relacionados directamente con el proceso educativo, familiares, reclusos, representantes, responsables de centros educativos, representantes/responsables de los organismos, representantes de sindicatos de educación y partidos.
En relación con ello también debemos referirnos al documento Memoria-Justificación del proyecto subvencionado, de marzo de 2014, presentado por la asociación beneficiaria y aportado por la Administración, documento en el que se insiste en que se concreta en la labor desarrollada por la denominada Comisión de Estudios de la Sección Etxerat en la Comunidad Autónoma del País Vasco.
Lo anterior dejando claro que no se está incidiendo en el derecho a la enseñanza como actividad prestacional en el ámbito penitenciario, en concreto en relación con los centros penitenciarios que no están en el ámbito de la Comunidad Autónoma del País Vasco.
Todo ello al margen de que las conclusiones y pautas de actuación, en relación con las posibilidades educativas, con la actividad desarrollada por la Comisión de Estudios de la asociación beneficiaria, transciendan del ámbito de la Comunidad Autónoma del País Vasco, en cuanto que se ponga a disposición de presos o condenados internos en centros penitenciarios fuera de la Comunidad Autónoma del País Vasco, ya de forma directa, ya a través de la página web u otros medios.
Señalaremos que la sentencia de la Sala que refiere la demanda, la núm. 188/2005, de 4 de marzo de 2005, recaída en el recurso 2756/2003 [- que fue confirmada por la STS de 30 de septiembre de 2009, al desestimar recurso de casación 2676/2005, interpuesto por la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco -] incidió en un ámbito de debate en el que la administración autonómica había esgrimido, como título habilitante, con remisión a lo recogido en el preámbulo de la Orden impugnada, el art. 10.14 del Estatuto de Autonomía del País Vasco, por ello la competencia exclusiva en relación a organización, régimen y funcionamiento de las instituciones penitenciarias y de inserción social de los internos en ellas, cuando, como sigue ocurriendo en la actualidad, no se había producido traspaso de la competencia, previo acuerdo de la Comisión Mixta, STS que en relación con la incompetencia por razón de territorialidad, en respuesta a alegato de la comunidad autónoma que vinculaba la competencia para conceder las ayudas a la vecindad administrativa en cualquier municipio del País Vasco, consideró determinante, en relación con lo que allí se debatía, estar ante la asistencia social penitenciaria en relación con centros penitenciarios de fuera de la Comunidad Autónoma del País Vasco, lo que es un supuesto distinto al que ahora nos encontramos, en relación con el programa subvencionado, en relación con el derecho a la educación en las prisiones respecto a actividades a desarrollar en la Comunidad Autónoma del País Vasco, en los términos que hemos recogiendo.
Por ello, los alegatos que incorpora el segundo de los motivos de la demanda, que inciden en la competencia y en el principio de territorialidad, han de considerarse no relevantes en este caso, para conducir a la nulidad de la resolución recurrida.
SEXTO.- Sobre el principio de memoria de las víctimas del terrorismo.
En el tercero y último de los motivos de la demanda se defiende que se ha incurrido en nulidad o, subsidiariamente, en anulabilidad con la resolución recurrida, por infracción del principio de memoria, consagrado en el art. 2 de la Ley 29/2011, de 22 de septiembre, de reconocimiento y protección integral de las víctimas del terrorismo, así como de los derechos de paz, convivencia y libertad proclamados en el art. 9 de la Ley del Parlamento Vasco 4/2008, de reconocimiento y reparación de las víctimas del terrorismo.
La Ley 29/2011, de 22 de septiembre, de reconocimiento y protección integral de las víctimas del terrorismo, fija en su art. 1 su objeto en los términos siguientes:
“ “ La presente Ley tiene por objeto el reconocimiento de las víctimas del terrorismo y el establecimiento de un marco de indemnizaciones, ayudas, prestaciones, garantías y condecoraciones con la finalidad de reconocer y atenuar, en la medida de lo posible, las consecuencias de la acción terrorista en las víctimas y en sus familias o en las personas que hayan sufrido daños como consecuencia de la acción terrorista “ “.
Va a ser el art. 2, referido en la demanda, el que recoge los valores y finalidad en los términos que siguen:
“ “ 1. Esta Ley se fundamenta en los valores de memoria, dignidad, justicia y verdad. Memoria, que salvaguarde y mantenga vivo su reconocimiento social y político. Dignidad, simbolizando en las víctimas la defensa del Estado democrático de Derecho frente a la amenaza terrorista. Justicia, para resarcir a las víctimas, evitar situaciones de desamparo y condenar a los terroristas. Verdad, al poner de manifiesto la violación de los derechos humanos que suponen las acciones terroristas.
2. Para el cumplimiento de estos valores la Ley articula un conjunto integral de medidas que corresponde impulsar e implantar a la Administración General del Estado y a las Administraciones Públicas competentes, encaminadas a conseguir los siguientes fines:
a) Reconocer y promover la dignidad y la memoria de las víctimas del terrorismo y asegurar la reparación efectiva y la justicia con las mismas.
b) Dotar de una protección integral a las víctimas del terrorismo.
c) Resarcir a las víctimas, mediante las indemnizaciones y ayudas previstas en la Ley, de los daños personales y materiales sufridos como consecuencia de la acción terrorista.
d) Fortalecer las medidas de atención a las víctimas del terrorismo, dotando a los poderes públicos de instrumentos eficaces en el ámbito de la protección social, los servicios sociales y sanitarios.
e) Reconocer los derechos de las víctimas del terrorismo, exigibles ante las Administraciones Públicas, y así asegurar un acceso rápido, transparente y eficaz a los servicios establecidos al efecto.
f) Establecer mecanismos de flexibilización y coordinación en el conjunto de trámites administrativos que son precisos para obtener las indemnizaciones, ayudas y prestaciones previstas en la Ley.
g) Establecer un marco específico en el tratamiento procesal de las víctimas, especialmente en los procesos en los que sean partes. Promover la colaboración y participación de las entidades, asociaciones y organizaciones que desde la sociedad civil actúan contra el terrorismo.
h) Reconocer y apoyar a las personas objeto de amenazas y coacciones de los grupos terroristas y de su entorno “ “.
La Ley del Parlamento Vasco 4/2008, de 19 de junio, de reconocimiento y reparación a las víctimas del terrorismo, en su art. 9 se refiere a paz, libertad y convivencia; en su punto 1 recoge que:
“ “ El uso o amenaza de la fuerza ilegítima para provocar un estado de terror en la ciudadanía, en un grupo de personas o en personas particulares con propósitos políticos es injustificable en cualquier circunstancia, cualesquiera que sean las consideraciones políticas, filosóficas, ideológicas, raciales, étnicas, religiosas o de cualquier otra naturaleza que puedan ser invocadas para pretender su justificación “ “.
Tras ello, en el punto 2, ordena a los poderes públicos vascos, en el ámbito de su competencia, adoptar:
“ “ aquellas medidas previstas en el Estado democrático de derecho dirigidas todas a promover las condiciones para que la libertad, la seguridad y la igualdad de las personas y de los grupos en que se integran sean efectivas y reales, así como a remover los obstáculos que lo impidan “ “.
Tras ello, el punto 3 dirige los siguientes mandatos a los poderes públicos vascos:
“ “ a) Velarán por el derecho de las personas a vivir en paz y en libertad, sin violencia, miedo, opresión o intimidación, resolviendo las diferencias sobre cuestiones políticas o de otra índole por medios exclusivamente democráticos, excluyendo el uso o amenaza de la fuerza ilegítima.
b) Impulsarán la educación para la paz y en derechos humanos, así como la promoción de los valores democráticos, en todos los niveles del sistema educativo.
c) Promoverán el compromiso de los medios de comunicación social en general con los valores democráticos, los derechos humanos, la paz y la libertad, garantizando que las expresiones contrarias a los mismos no tengan cabida en los medios de comunicación públicos de la Comunidad Autónoma vasca, o que sean recogidas desde una perspectiva editorial comprometida con los valores de una sociedad libre y democrática.
d) Pondrán en marcha medidas activas para la deslegitimación ética, social y política del terrorismo, defendiendo y promoviendo la legitimación social del Estado democrático de derecho y su articulación en normas de convivencia integradora como garantía de nuestras libertades y de nuestra convivencia en paz “ “.
La demanda insiste en que estando a los mandatos del art. 2 de la Ley 29/2011, el principio de memoria de las víctimas del terrorismo tiene doble vertiente, la positiva, como reconocimiento social y político de las mismas y, negativa que implica la deslegitimación ética, social y política del terrorismo.
Todo ello soportado en que los destinatarios de las ayudas serían los condenados o preventivos como consecuencia de su pertenencia a la organización terrorista ETA y no el común de la población reclusa, por lo que lejos de deslegitimar social, ética y políticamente al terrorismo, a los terroristas causantes del terror, lo que exigiría el principio normativo de memoria de las víctimas, se depararía especial atención y protección pública a un colectivo de personas vinculado al mundo terrorista de ETA, por ello, incluso, se habla de discriminación y de equidistancia, contrarias al principio de memoria y dignidad.
Como traslada la Administración demandada, la Sala se enfrentó ante un debate análogo en la sentencia 606/2011, de 23 de septiembre de 2011, recaída en el recurso 525/2009, firme tras la STS de 23 de junio de 2014, recaída en el recurso de casación 5730/2011, respondiendo a recurso dirigido contra Orden que reguló ayudas destinadas a subvencionar desplazamientos de familiares para visitar a personas penadas o en prisión preventiva, sentencia de la Sala que dio respuesta a motivo de fondo trasladado por la Administración del Estado recurrente, con el que sostenía que las ayudas impugnadas infringían los derechos de paz, convivencia y libertad, en aquel momento con referencia al antes aludido art. 9 de la Ley Vasca 4/2008, de 19 de junio, de reconocimiento y reparación a las víctimas del terrorismo [- dejando constancia que la Ley 29/2011, de 22 de septiembre, de reconocimiento y protección integral a las víctimas del terrorismo, es posterior en el tiempo, por lo que no pudo ser referida allí -] con alegato que, en el fondo, es el que ahora reproduce la demanda, porque, como se lee en la sentencia que seguimos, se defendió que con la ayuda pública que estaba en cuestión, se pretendía favorecer las relaciones familiares de los integrantes del colectivo penitenciario etarra, con lo que lejos de deslegitimar social, ética y políticamente el terrorismo se ponía de manifiesto que la situación de los familiares de tales personas era merecedora de especial atención y protección pública.
La sentencia de la Sala, tras concluir de la prueba practicada que la evidencia del designio último del Decreto 153/2006 y de la Orden allí recurrida era dirigir ayudas, principalmente, al colectiva de familiares del círculo etarra, además de señalar que las pautas normativas de aplicación eran consecuencia de previas sentencias de la Sala, la ya referida 188/2005, de 4 de marzo, y la 722/2005, de 21 de octubre, que habían anulado previas Órdenes de 30 de julio de 2003 y 19 de julio de 2004, por haber alegado como título competencial, en los términos que ya hemos referido, la organización y régimen de funcionamiento de instituciones penitenciarias, dirigidas a paliar los efectos negativos de la política penitenciaria del Estado de alejamiento de los presos del círculo etarra, sentencia en la que, en lo que interesa y como traslada la Administración demandada, se razonó como sigue:
“ “ [¿] Ahora bien, aun cuando de tales elementos probatorios se deduzca que las ayudas tienen como principales destinatarios a los familiares de presos y preventivos del círculo etarra que se hallan internos en centros penitenciarios alejados del territorio de la Comunidad Autónoma Vasca, no por ello resulta obligado concluir que atentan a los derechos a la paz, la convivencia y la libertad reconocidos por el art. 9 de la Ley 4/2008, ni que infrinjan el deber legal de deslegitimación social, ética y política del terrorismo.
El reproche penal por la comisión de delitos de terrorismo se ciñe exclusivamente a los sujetos penalmente responsables, no comunicándose la culpa a sus familiares. Por lo demás, y pese a la gravedad de tales delitos, el art. 51 de la Ley Orgánica General Penitenciaria reconoce a los internos en centros penitenciarios el derecho a comunicarse periódicamente con sus familiares, de lo que se infiere que las políticas públicas dirigidas a favorecer tales comunicaciones responden a un fin legítimo desde la perspectiva constitucional, cual es la satisfacción de un derecho reconocido por la ley, como es el derecho de los internos en centros penitenciarios a comunicar con sus familiares [¿] “ “.
En este caso, el que se haya concedido una subvención para el proyecto dirigido a garantizar el derecho a la educación en las prisiones, en los términos que hemos venido refiriendo, no puede considerarse que implique desconocer la exigencia de deslegitimación ética, social y política del terrorismo, al margen de que el proyecto tenga como destinatarios al conjunto de internos en centros penitenciarios, al margen de la obviedad, que no está en cuestión, de los fines específicos de Etxerat en los términos que venimos refiriendo, no pudiéndose considerar que articular pautas dirigidas a favorecer la educación de quien está privado de libertad en los centros penitenciarios, implique una afección a las víctimas del terrorismo, sin desconocer que ese derecho a la educación, como derecho fundamental, ya está previsto en la Ley Orgánica General Penitenciaria.
Para concluir, señalar lo que la Sala ya razonó en la sentencia de 3 de septiembre de 2011, recaída en el recurso 525/2009, a ella nos hemos referido, en aquel caso en el ámbito de las políticas públicas dirigidas a favorecer las comunicaciones entre los presos y los familiares, cuando señaló lo que sigue:
“ “ El reproche penal por la comisión de delitos de terrorismo se ciñe exclusivamente a los sujetos penalmente responsables, no comunicándose la culpa a sus familiares. Por lo demás, y pese a la gravedad de tales delitos, el art. 51 de la Ley Orgánica General Penitenciaria reconoce a los internos en centros penitenciarios el derecho a comunicarse periódicamente con sus familiares, de lo que se infiere que las políticas públicas dirigidas a favorecer tales comunicaciones responden a un fin legítimo desde la perspectiva constitucional, cual es la satisfacción de un derecho reconocido por la ley, como es el derecho de los internos en centros penitenciarios a comunicar con sus familiares “ “.
Por ello, en aquel caso, en relación con el derecho de los internos en centros penitenciarios a comunicarse con los familiares, lo que es trasladable en nuestro caso en relación con el derecho a la educación.
Por todo ello, debemos concluir en confirmar la resolución recurrida.
SÉPTIMO.- Costas.
Estando los criterios en cuanto a costas del art. 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, a pesar de la desestimación del recurso, en relación con el debate al que se ha dado respuesta en esta sentencia, considera la Sala que justifica la no imposición de las costas a la Administración demandante.
Es por los anteriores fundamentos, por los que este Tribunal pronuncia el siguiente
FALLO
Que, desestimando el recurso 188/2014 interpuesto por la Administración General del Estado contra la Resolución de 27 de diciembre de 2013 de la Directora de Víctimas y Derechos Humanos del Gobierno Vasco, por la que se resolvieron las subvenciones a organizaciones y movimientos sociales que realizan proyectos en materia de paz, convivencia y derechos humanos, publicada en el B.O.P.V. n.º 38, de 25 de febrero de 2014, debemos :
1.º.- Confirmar la resolución recurrida en el ámbito del presente recurso y, por ello, rechazar las pretensiones ejercitadas con la demanda.
2.º.- No hacer expreso pronunciamiento en cuanto a las costas.
Esta sentencia es firme y no cabe contra ella recurso ordinario alguno, sin perjuicio de lo cual, las partes podrán interponer los que estimen pertinentes. Conforme dispone el art. 104 de la LJCA, en el plazo de diez días, remítase oficio a la Administración demandada, al que se acompañará el expediente administrativo así como el testimonio de esta sentencia, y en el que se hará saber que, en el plazo de 10 días, deberá acusar recibo de dicha documentación; recibido éste, archívense las actuaciones.
Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
