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  • EDICIÓN DE 06/08/2012
 
 

Emilio Guichot

El Anteproyecto de Ley de Transparencia

06/08/2012
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El Gobierno aprobó el 23 de marzo, en primera lectura, el Anteproyecto de Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, y el 18 de mayo, en segunda, tras someterlo a un procedimiento de consulta pública entre los días 26 de marzo y 10 de abril. Entre uno y otro texto se han introducido modificaciones como resultado de la propia iniciativa gubernamental, de algunas sugerencias recibidas a través del procedimiento de consulta pública, y por otras vías de debate e influencia, desde artículos de prensa hasta jornadas de estudio, conferencias, etc., que se han ido organizando en número considerable en este período, y que dan cuenta de la importancia que las Administraciones, los centros de estudio e investigación, los académicos y, en fin, la sociedad, dan a este Anteproyecto. (. . .)

Emilio Guichot es Profesor Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Sevilla.

El artículo fue publicado en El Cronista n.º 30 (junio 2012)

I. LA APROBACIÓN DEL ANTEPROYECTO DE LEY DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO

El Gobierno aprobó el 23 de marzo, en primera lectura, el Anteproyecto de Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, y el 18 de mayo, en segunda, tras someterlo a un procedimiento de consulta pública entre los días 26 de marzo y 10 de abril. Entre uno y otro texto se han introducido modificaciones como resultado de la propia iniciativa gubernamental, de algunas sugerencias recibidas a través del procedimiento de consulta pública, y por otras vías de debate e influencia, desde artículos de prensa hasta jornadas de estudio, conferencias, etc., que se han ido organizando en número considerable en este período, y que dan cuenta de la importancia que las Administraciones, los centros de estudio e investigación, los académicos y, en fin, la sociedad, dan a este Anteproyecto. Al respecto, hay que hacer especial referencia a la promoción por parte del Gobierno de un Grupo de expertos en la materia, entre los cuales tengo el honor de encontrarme, en el seno del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, para la realización de un examen crítico y con formulación de propuestas. El momento actual de la tramitación es el de remisión a la Agencia Española de Protección de Datos y al Consejo de Estado para que evacuen sus respectivos informes.

Se trata de una iniciativa cuya importancia política y jurídica es difícil exagerar. Evidentemente, una Ley como ésta no cambia por sí sola una sociedad, si no va acompañada de una mejora en la ética pública (de gobernantes y gobernados) o, al menos, de garantías efectivas de su cumplimiento. Pero, sin duda, una Ley de Transparencia es la ley más importante que puede aprobarse para lograr una mejor gestión, una mayor participación y, por ende, un menor grado de corrupción. Como le escuché recientemente al Presidente de la Comisión para la Transparencia de Chile, una buena gestión del propio cuerpo conduciría a llevar siempre una vida sana, pero no es casual que sea en primavera cuando se llenan los gimnasios, y en otoño cuando se despueblan: el sometimiento a la mirada ajena tiene claros efectos motivadores. O, en la frase clásica del Juez Brandeis, “se dice que la luz del sol es el mejor de los desinfectantes”.

II. EL SENTIDO DE LA TRANSPARENCIA Y EL ESTADO DE LA CUESTIÓN EN EL DERECHO COMPARADO

La necesidad de transparencia de las actuaciones públicas se ha ido convirtiendo en una exigencia cada vez más insistente por parte de actores cualificados: estudiosos, periodistas, organizaciones no gubernamentales, etc. En las sociedades complejas de fines del segundo milenio y comienzos del tercero se ha ido generalizando la idea de que una sociedad democrática requiere que los ciudadanos, por sí mismos y a través de los medios de comunicación social, puedan conocer con la mayor amplitud cómo actúan los poderes públicos y, de ese modo, controlarles, detectar los malos funcionamientos y mejorar así la calidad de la gestión pública. Se trata, además, de un tema que parece estar al margen de las diferentes ideologías políticas o mejor dicho, ser previo a ellas, en la medida en que conecta con la base misma que permite su expresión, esto es, con la democracia.

Los países pioneros en el reconocimiento y regulación del derecho de acceso a la información pública se encuentran entre los más desarrollados del mundo desde una perspectiva democrática. El movimiento fue liderado por los países escandinavos y por Estados Unidos y los países de su área de influencia anglófona. Entre finales de los setenta y principios de los noventa, se expandió entre los países latinos de la Europa occidental. A finales de los noventa y principios del siglo XXI hubo una auténtica eclosión y se generalizó la aprobación de leyes de transparencia y acceso a la información pública en los países de Europa occidental que aún carecían de ella, entre ellos, Reino Unido y Alemania; en los países de Europa y de Asia que se encontraban en la órbita o integrados en la Unión Soviética hasta la caída del muro de Berlín, incluida recientemente la propia Rusia, y en las restantes zonas de América Central y del Sur, Asia, África y Oceanía. A todas estas regulaciones nacionales, que se acercan al centenar, se le suman más del doble de normas subnacionales y la regulación de acceso a la información en poder de la Unión Europea y un instrumento regional europeo de especial importancia que ha estado muy presente en la redacción del Anteproyecto el Convenio núm. 205 del Consejo de Europa sobre acceso a los documentos públicos, abierto a la firma de los Estados el 18 de junio de 2009, que establece un mínimo estándar europeo. Puede decirse, pues, que se ha generalizado a nivel mundial la existencia de leyes de transparencia y acceso a la información. Los países política, social y económicamente más desarrollados actuaron como pioneros, pero, en la actualidad, países de todos los continentes se han sumado a este movimiento, con leyes en muchos casos más completas y actualizadas debido precisamente a su fecha de aprobación, mientras que en los países pioneros la inmensa mayoría de las leyes originales se han ido modificando, muy en especial para adaptarse a nuevas realidades, como la reutilización de la información pública y la aparición de las nuevas tecnologías de la información.

La expansión de este género de normas en los últimos años ha ido, en definitiva, asociada a la generalización de la democracia representativa. No obstante, en la mayoría de las ocasiones, ha debido concurrir una labor activa de las organizaciones no gubernamentales dedicadas a la promoción de la transparencia; de las asociaciones de periodistas y de los medios de comunicación y, en un grado difícil de discernir, de la doctrina académica. Ni siquiera esos factores han sido siempre suficientes, pues se ha necesitado, las más de las veces, un impulso político nacido en contextos de crisis de legitimación democrática, sospechas de corrupción y debilidad gubernamental –el caso de Estados Unidos, y la “reactivación” de la Ley tras la crisis del Watergate, o de la Unión Europea, y la aprobación del Reglamento 1049/2001 como respuestas a una opinión pública especialmente crítica en relación con el oscurantismo, la corrupción y el déficit democrático de las instituciones son ilustrativos– o de nacimiento de nuevas democracias o de apertura gradual de regímenes opacos –véase la cronología de su expansión en Latinoamérica o Europa del Este o el resto del mundo. En definitiva, pese a que los análisis políticos y económicos muestran a las claras las virtudes de la transparencia, la historia muestra que en la mayoría de los países a la transparencia “se llega” frente a una reticencia inicial del que ejerce el poder y de las burocracias a someter su gestión a los focos del debate público informado. En todo caso, el resultado final de este proceso y de esta conjunción de factores ha sido la aceptación generalizada de la necesidad y la conveniencia de aprobar normas que garanticen y regulen el acceso a la información pública.

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