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  • EDICIÓN DE 14/05/2012
 
 

El Derecho de la Unión no se opone, en principio, a un contrato público para el cual el poder adjudicador exige o desea que determinados productos que se suministren procedan de la agricultura ecológica o del comercio justo

14/05/2012
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Sin embargo, el poder adjudicador debe utilizar especificaciones detalladas, en lugar de hacer referencia a etiquetas ecológicas o a etiquetas determinadas.

La etiqueta privada neerlandesa EKO se concede a los productos que contengan al menos un 95 % de ingredientes procedentes de la agricultura ecológica. Está gestionada por una fundación de Derecho civil neerlandesa, cuyo objetivo es favorecer la agricultura ecológica. La etiqueta MAX HAVELAAR es también una etiqueta privada gestionada por una fundación de Derecho civil neerlandesa, con arreglo a las normas adoptadas por una organización internacional de referencia, la Fairtraide Labelling Organisation. Esta etiqueta se utiliza en varios países, entre ellos los Países Bajos. Tiene por objeto favorecer la comercialización de los productos procedentes del comercio justo, y certifica que los productos a los que se concede se compran a organizaciones constituidas por pequeños productores de países en desarrollo a un precio y condiciones justos.

En agosto de 2008, la provincia de Holanda Septentrional (Países Bajos) publicó un anuncio de licitación pública para el suministro y mantenimiento de máquinas expendedoras de café. Dicho anunció destacaba la importancia concedida por la provincia a la utilización cada vez mayor de productos ecológicos y procedentes del comercio justo en las máquinas expendedoras de café. Además, se indicaba que “la provincia de Holanda Septentrional utiliza para el consumo de café y té las etiquetas MAX HAVELAAR y EKO” y que los ingredientes distintos del café o el té, como la leche, el azúcar y el cacao, debían, cuando fuera posible, cumplir los criterios de esas dos etiquetas. Poco después, se precisó en una nota informativa que se aceptarían también otras etiquetas “siempre que los criterios sean comparables o idénticos”.

Basándose en estos datos, la Comisión Europea interpuso un recurso por incumplimiento contra los Países Bajos, alegando una infracción de la Directiva sobre adjudicación de contratos públicos. 1 La Comisión reprocha a la provincia, en particular, que prescribiera en las especificaciones técnicas (que determinan el objeto del contrato) las etiquetas EKO y MAX HAVELAAR, o al menos etiquetas basadas en criterios comparables o idénticos en lo que respecta al café y al té que debían suministrarse.

A este respecto, el Tribunal de Justicia recuerda que las especificaciones técnicas pueden formularse en términos de rendimiento o de exigencias funcionales, que pueden incluir características medioambientales. La etiqueta EKO, en la medida en que se basa en características medioambientales y cumple los requisitos establecidos en la Directiva, constituye una “etiqueta ecológica” en el sentido de ésta. Sin embargo, al exigir que algunos productos que debían suministrarse estuvieran provistos de una etiqueta ecológica determinada, en lugar de utilizar las especificaciones detalladas definidas por dicha etiqueta ecológica, la provincia de Holanda Septentrional formuló una especificación técnica incompatible con la Directiva. En lo que se refiere al requisito relativo a la etiqueta MAX HAVELAAR, el Tribunal de Justicia afirma que, debido a su objeto, no constituye una especificación técnica, sino una condición de ejecución del contrato. En consecuencia, desestima la imputación de la Comisión a este respecto, sin examinar si dicha condición se formuló de manera conforme a la Directiva.

Además, la Comisión critica que la provincia estableciera un criterio de adjudicación (que sirve para determinar la oferta económicamente más ventajosa desde el punto de vista del poder adjudicador) consistente en que los ingredientes distintos del café y el té que se suministraran estuvieran provistos de las etiquetas EKO o MAX HAVELAAR. A este respecto, el Tribunal de Justicia señala que la Directiva admite que los poderes adjudicadores pueden elegir criterios de adjudicación basados en consideraciones de tipo social y medioambiental. En cuanto a las consideraciones de carácter social, pueden referirse a los usuarios o a los beneficiarios de las obras, suministros o servicios objeto del contrato, pero también a otras personas. Además, de la redacción del criterio de adjudicación controvertido resulta que éste sólo se refería a los ingredientes que se suministraran, sin ninguna implicación con respecto a la política general de compras de los licitadores. Por consiguiente, ese criterio se refería a productos cuyo suministro constituía una parte del objeto de dicho contrato. Por tanto, nada se opone, en principio, a que dicho criterio de adjudicación se refiera al hecho de que un producto proceda del comercio justo.

En lo que respecta al modo en que tales criterios de adjudicación pueden formularse, el Tribunal de Justicia considera que las normas de la Directiva relativas a la utilización de una etiqueta ecológica en el marco de la formulación de una especificación técnica constituyen una indicación pertinente. Recuerda que el legislador de la Unión autorizó a los poderes adjudicadores a recurrir a los criterios en que se basa una etiqueta ecológica para establecer determinadas características de un producto. Sin embargo, no autorizó a establecer una etiqueta ecológica como especificación técnica. La etiqueta sólo puede utilizarse como presunción de que los productos que disponen de ella reúnen las características así definidas, sin perjuicio de cualquier otro medio de prueba adecuado. Al conceder a determinados productos provistos de etiquetas determinadas un determinado número de puntos en el marco de la selección de la oferta económicamente más ventajosa, en lugar de haber indicado los criterios en que se basan esas etiquetas y autorizado que se presentara a través de cualquier otro medio adecuado la prueba de que un producto reunía esos criterios, la provincia formuló un criterio de adjudicación incompatible con la Directiva.

Por último, la Comisión alega que el requisito de que el adjudicatario “reúna los criterios de sostenibilidad de las compras” y de “responsabilidad social corporativa” es contrario a la Directiva. El Tribunal de Justicia considera que, al formular esos requisitos en el pliego de condiciones, la provincia de Holanda Septentrional estableció un nivel mínimo de capacidad técnica no autorizado.

El Tribunal de Justicia declara, además, que el principio de transparencia entraña que todos los requisitos y modalidades del procedimiento de adjudicación se formulen de manera clara, precisa y unívoca, en el anuncio de licitación o en el pliego de condiciones. Ello permite, por una parte, que todos los licitadores razonablemente informados y normalmente diligentes puedan comprender su alcance exacto e interpretarlos de la misma forma y, por otra parte, que la entidad adjudicadora pueda comprobar efectivamente si las ofertas de los licitadores responden a los criterios que rigen el contrato de que se trata. Pues bien, el Tribunal de Justicia señala que requisitos relativos al respeto de los “criterios de sostenibilidad de las compras y de responsabilidad social corporativa” y a la obligación de “contribuir a mejorar la sostenibilidad del mercado del café y a una producción de café responsable desde el punto de vista ecológico, social y económico” no presentan el grado necesario de claridad, precisión y univocidad.

En consecuencia, el Tribunal de Justicia declara que los Países Bajos han incumplido las obligaciones que les incumben en virtud de la Directiva sobre adjudicación de contratos públicos.

SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera) de 10 de mayo de 2012

“Incumplimiento de Estado - Directiva 2004/18/CE - Procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios - Contrato público de suministro, instalación y mantenimiento de máquinas expendedoras de bebidas calientes, y de suministro de té, café y otros ingredientes - Artículo 23, apartados 6 y 8 - Especificaciones técnicas - Artículo 26 - Condiciones de ejecución del contrato - Artículo 53, apartado 1 - Criterios de adjudicación del contrato - Oferta económicamente más ventajosa - Productos procedentes de la agricultura ecológica y del comercio justo - Utilización de etiquetas en la formulación de especificaciones técnicas y criterios de adjudicación - Artículo 39, apartado 2 - Concepto de “información complementaria” - Artículo 2 - Principios de adjudicación de contratos - Principio de transparencia - Artículos 44, apartado 2, y 48 - Verificación de la aptitud y selección de los participantes - Niveles mínimos de capacidades técnicas o profesionales - Respeto de los “criterios de sostenibilidad de las compras y de responsabilidad social corporativa”“

En el asunto C368/10, que tiene por objeto un recurso por incumplimiento con arreglo al artículo 258 TFUE, interpuesto el 22 de julio de 2010, Comisión Europea, representada por los Sres. C. Zadra y F. Wilman, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo, parte demandante, contra Reino de los Países Bajos, representado por las Sras. C. Wissels y M. de Ree, en calidad de agentes, parte demandada,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera), integrado por el Sr. K. Lenaerts, Presidente de Sala, y la Sra. R. Silva de Lapuerta y los Sres. E. Juhász, G. Arestis y D. Šváby (Ponente), Jueces; Abogado General: Sra. J. Kokott; Secretaria: Sra. M. Ferreira, administradora principal; habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 26 de octubre de 2011; oídas las conclusiones de la Abogado General, presentadas en audiencia pública el 15 de diciembre de 2011; dicta la siguiente

Sentencia

1 Mediante su recurso la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que declare que el Reino de los Países Bajos ha incumplido las obligaciones que le incumben, respectivamente, en virtud del artículo 23, apartados 6 y 8, los artículos 2, 44, apartado 2, y 48, apartados 1 y 2, y el artículo 53, apartado 1, de la Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios (DO L 134, p. 114; corrección de errores en DO 2004, L 351, p. 44), en su versión modificada por el Reglamento (CE) n.º 1422/2007 de la Comisión, de 4 de diciembre de 2007 (DO L 317, p. 34) (en lo sucesivo, “Directiva 2004/18”), por cuanto, en el marco de la adjudicación de un contrato público de suministro y mantenimiento de máquinas expendedoras de café, que fue objeto de un anuncio publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea el 16 de agosto de 2008, la provincia de Holanda Septentrional:

- prescribió, en las especificaciones técnicas, las etiquetas MAX HAVELAAR y EKO, o al menos etiquetas basadas en criterios comparables o idénticos;

- para verificar la capacidad de los operadores económicos, utilizó criterios y pruebas relativos a la sostenibilidad de las compras y a la responsabilidad social corporativa, y

- al formular determinados criterios de adjudicación, se refirió a las etiquetas MAX HAVELAAR y EKO, o al menos a etiquetas basadas en los mismos criterios.

I. Marco jurídico

2 La Directiva 2004/18 contiene, en particular, los siguientes considerandos:

“(2) La adjudicación de contratos celebrados en los Estados miembros por cuenta de autoridades estatales, regionales o locales y otros organismos de derecho público está supeditada al acatamiento de los principios del Tratado y, en particular, los principios de la libre circulación de mercancías, la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios, así como de los principios que de estas libertades se derivan, como son el principio de igualdad de trato, el principio de no discriminación, el principio de reconocimiento mutuo, el principio de proporcionalidad y el principio de transparencia. No obstante, para la adjudicación de contratos públicos por importes superiores a una determinada cantidad, es conveniente elaborar a escala comunitaria disposiciones de coordinación de los procedimientos nacionales de adjudicación que estén basadas en dichos principios, de forma que queden garantizados sus efectos, y abrir a la competencia la contratación pública. Por consiguiente, dichas disposiciones de coordinación deben interpretarse con arreglo a las normas y principios antes mencionados y a las demás normas del Tratado.

[...]

(5) Según lo dispuesto en el artículo 6 del Tratado [CE, que se corresponde con el artículo 11 TFUE], las exigencias de la protección del medio ambiente deberán integrarse en la definición y en la realización de las políticas y acciones de la Comunidad a que se refiere el artículo 3 del Tratado [CE, que se corresponde, en esencia, con los artículos 3 TFUE a 6 TFUE y 8 TFUE], en particular con objeto de fomentar un desarrollo sostenible. La presente Directiva clarifica pues de qué modo pueden contribuir los poderes adjudicadores a la protección del medio ambiente y al fomento del desarrollo sostenible al tiempo que se garantiza que los poderes adjudicadores puedan obtener para sus contratos la mejor relación calidad/precio.

[...]

(29) Las especificaciones técnicas establecidas por los compradores públicos deben permitir la apertura de los contratos públicos a la competencia. A tal efecto, debe ser posible presentar ofertas que reflejen la diversidad de las soluciones técnicas. Para lograrlo, por una parte debe ser posible establecer las especificaciones técnicas en términos de rendimiento y exigencias funcionales y, por otra, en caso de referencia a la norma europea -o, en su defecto, a la nacional- los poderes adjudicadores deben tener en cuenta las ofertas basadas en soluciones equivalentes. Los licitadores deben poder utilizar cualquier medio de prueba para demostrar la equivalencia. Los poderes adjudicadores deben estar en condiciones de motivar sus decisiones cuando resuelvan que no existe equivalencia en un caso determinado. Los poderes adjudicadores que deseen introducir necesidades medioambientales en las especificaciones técnicas de un contrato determinado podrán prescribir las características medioambientales, tales como un método de producción dado, y/o los efectos medioambientales específicos de grupos de productos o servicios. Podrán utilizar, aunque no están obligados a hacerlo, las especificaciones adecuadas definidas por las etiquetas ecológicas, como la etiqueta ecológica europea, la etiqueta ecológica (pluri)nacional o cualquier otra etiqueta ecológica, si las exigencias de la etiqueta se desarrollan y adoptan basándose en una información científica mediante un proceso en el que puedan participar todas las partes implicadas, como son los organismos gubernamentales, consumidores, fabricantes, distribuidores y organizaciones medioambientales, y si la etiqueta es accesible y está a disposición de todas las partes interesadas. [...] Dichas especificaciones técnicas deben indicarse claramente, de modo que todos los licitadores sepan qué abarcan los requisitos establecidos por el poder adjudicador.

[...]

(33) Las condiciones de ejecución de un contrato serán compatibles con la presente Directiva siempre y cuando no sean directa o indirectamente discriminatorias y se señalen en el anuncio de licitación o en el pliego de condiciones. En particular, pueden tener por objeto favorecer la formación profesional en el lugar de trabajo, el empleo de personas que tengan especiales dificultades de inserción, combatir el paro o proteger el medio ambiente. Como ejemplo se pueden citar, entre otras, las obligaciones -aplicables a la ejecución del contrato- de contratar a desempleados de larga duración o de organizar acciones de formación para los desempleados o los jóvenes, de respetar en lo sustancial las disposiciones de los convenios fundamentales de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en el supuesto de que éstos no se hubieran aplicado en el Derecho nacional, de contratar a un número de personas discapacitadas superior al que exige la legislación nacional.

[...]

(39) La verificación de la aptitud de los licitadores [...] y su selección deben realizarse en condiciones de transparencia. A tal fin, conviene indicar los criterios no discriminatorios que pueden utilizar los poderes adjudicadores para seleccionar a los competidores y los medios que pueden utilizar los operadores económicos para probar que cumplen dichos criterios. Siguiendo dicho objetivo de transparencia, el poder adjudicador ha de estar obligado a indicar, desde el momento en que se convoque la licitación, los criterios que utilizará para la selección así como el nivel de capacidades específicas que en su caso exija de los operadores económicos para admitirlos en el procedimiento de adjudicación del contrato.

[...]

(46) La adjudicación del contrato debe efectuarse basándose en criterios objetivos que garanticen el respeto de los principios de transparencia, no discriminación e igualdad de trato, así como la evaluación de las ofertas en condiciones de competencia efectiva. Por consiguiente, conviene admitir únicamente la aplicación de dos criterios de adjudicación, a saber, el del precio más bajo y el de la oferta económicamente más ventajosa.

A fin de garantizar la observancia del principio de igualdad de trato en la adjudicación de los contratos, conviene establecer la obligación -consagrada por la jurisprudencia- de asegurar la transparencia necesaria para que cualquier licitador pueda informarse razonablemente de los criterios y modalidades que se aplicarán para determinar la oferta económicamente más ventajosa. Corresponde pues a los poderes adjudicadores indicar los criterios de adjudicación, así como la ponderación relativa atribuida a cada uno de dichos criterios, e indicarlo con antelación suficiente a fin de que los licitadores tengan conocimiento de ello para realizar sus ofertas. [...]

Cuando los poderes adjudicadores opten por adjudicar el contrato a la oferta económicamente más ventajosa, deben evaluar las ofertas con vistas a determinar cuál de ellas presenta la mejor relación calidad/precio. Para ello definirán criterios económicos y cualitativos que en su conjunto deben permitir determinar la oferta económicamente más ventajosa para el poder adjudicador. La determinación de esos criterios dependerá del objeto del contrato, de modo que los mismos permitan evaluar el nivel de rendimiento de cada oferta respecto del objeto del contrato tal como se define en las especificaciones técnicas, así como evaluar la relación calidad/precio de cada oferta.

A fin de garantizar la igualdad de trato, los criterios de adjudicación deben permitir comparar las ofertas y evaluarlas de manera objetiva. Si se reúnen estas condiciones, determinados criterios de adjudicación económicos y cualitativos, como los que se refieren al cumplimiento de las exigencias medioambientales, podrán permitir que el poder adjudicador satisfaga las necesidades del público afectado, tal como se definieron en las especificaciones del contrato. En estas mismas condiciones, el poder adjudicador podrá regirse por criterios destinados a satisfacer exigencias sociales que, en particular, respondan a necesidades -definidas en las especificaciones del contrato- propias de las categorías de población especialmente desfavorecidas a las que pertenezcan los beneficiarios/usuarios de las obras, suministros y servicios que son objeto del contrato.”

3 A tenor del artículo 1, apartado 2, letra c), de la Directiva 2004/18, son contratos públicos de suministro los contratos públicos distintos de los contratos públicos de obras en el sentido de la letra b) de dicho apartado, cuyo objeto sea la compra de productos, su arrendamiento financiero, su arrendamiento o su venta a plazos, con o sin opción de compra, por lo que un contrato público que tenga por objeto el suministro de productos y, con carácter accesorio, operaciones de colocación y de instalación, se considera un contrato público de suministro. En virtud del artículo 7 de la Directiva, ésta será aplicable a dicho contrato, salvo cuando se celebre el sector de la defensa o por una central de compras, si valor estimado, sin incluir el impuesto sobre el valor añadido, es igual o superior a 206.000 euros cuando sea adjudicado por un poder adjudicador no contemplado en el anexo IV de dicha Directiva. En ese anexo no figuran las provincias del Reino de los Países Bajos.

4 El artículo 2 de la Directiva 2004/18 dispone:

“Principios de adjudicación de contratos

Los poderes adjudicadores darán a los operadores económicos un tratamiento igualitario y no discriminatorio y obrarán con transparencia.”

5 El apartado 1, letra b), del anexo VI de la Directiva 2004/18 define el concepto de “especificación técnica”, cuando se trate de contratos públicos de suministro, como “aquella especificación que figure en un documento en el que se definen las características exigidas de un producto [...], como, por ejemplo, los niveles de calidad, los niveles de actuación sobre el medio ambiente, el diseño para todas las necesidades [...] y la evaluación de la conformidad, de propiedad de empleo, de utilización del producto, su seguridad o dimensiones, incluidas las prescripciones aplicables al producto en lo referente a la denominación de venta, la terminología, los símbolos, las pruebas y métodos de prueba, el envasado, marcado y etiquetado, las instrucciones de uso, los procedimientos y métodos de producción, así como los procedimientos de evaluación de la conformidad”.

6 El artículo 23 de esa Directiva establece:

“1. Las especificaciones técnicas definidas en el punto 1 del anexo VI figurarán en la documentación del contrato [...].

2. Las especificaciones técnicas deberán permitir el acceso en condiciones de igualdad de los licitadores y no tener por efecto la creación de obstáculos injustificados a la apertura de los contratos públicos a la competencia.

3. [...] las especificaciones técnicas deberán formularse:

[...]

b) bien en términos de rendimiento o de exigencias funcionales; éstas podrán incluir características medioambientales. Éstas deberán, no obstante, ser suficientemente precisas para permitir a los licitadores determinar el objeto del contrato y a los poderes adjudicadores adjudicar el contrato;

[...]

6. Cuando los poderes adjudicadores prescriban características medioambientales en términos de rendimientos o de exigencias funcionales, como las contempladas en la letra b) del apartado 3, podrán utilizar especificaciones detalladas o, en su caso, partes de éstas, tal como se definen en las etiquetas ecológicas europeas, (pluri)nacionales, o en cualquier otra etiqueta ecológica, siempre que:

- sean apropiadas para definir las características de los suministros o de las prestaciones que sean objeto del contrato,

- las exigencias de la etiqueta se desarrollen basándose en una información científica,

- las etiquetas ecológicas se adopten mediante un proceso en el que puedan participar todas las partes implicadas, como son los organismos gubernamentales, consumidores, fabricantes, distribuidores y organizaciones medioambientales,

- y sean accesibles a todas las partes interesadas.

Los poderes adjudicadores podrán indicar que los productos o servicios provistos de la etiqueta ecológica se consideran acordes con las especificaciones técnicas definidas en el pliego de condiciones, y deberán aceptar cualquier otro medio de prueba adecuado, como un expediente técnico del fabricante o un informe de pruebas de un organismo reconocido.

[...]

8. Salvo que lo justifique el objeto del contrato, las especificaciones técnicas no podrán mencionar una fabricación o una procedencia determinada o un procedimiento concreto, ni hacer referencia a una marca, a una patente o a un tipo, a un origen o a una producción determinados con la finalidad de favorecer o descartar ciertas empresas o ciertos productos. Tal mención o referencia se autorizará, con carácter excepcional, en el caso en que no sea posible hacer una descripción lo bastante precisa e inteligible del objeto del contrato en aplicación de los apartados 3 y 4; dicha mención o referencia deberá ir acompañada de la mención “o equivalente”.”

7 El artículo 26 de la Directiva 2004/18 tiene el siguiente tenor:

“Condiciones de ejecución del contrato

Los poderes adjudicadores podrán exigir condiciones especiales en relación con la ejecución del contrato siempre que éstas sean compatibles con el Derecho comunitario y se indiquen en el anuncio de licitación o en el pliego de condiciones. Las condiciones en que se ejecute un contrato podrán referirse, en especial, a consideraciones de tipo social y medioambiental.”

8 El artículo 39, apartado 2, de esa Directiva dispone:

“Los poderes adjudicadores o los servicios competentes deberán facilitar la información complementaria sobre los pliegos de condiciones y la documentación complementaria a más tardar 6 días antes de la fecha límite fijada para la recepción de ofertas, siempre que se haya solicitado con la debida antelación.”

9 El artículo 44 de la Directiva 2004/18, titulado “Verificación de la aptitud y selección de los participantes, adjudicación de los contratos”, establece en su apartado 1 que los poderes adjudicadores, después de haber verificado la aptitud de los licitadores que no hayan sido excluidos, de conformidad con criterios relativos, en particular, a los conocimientos o capacidades profesionales y técnicas contemplados en el artículo 48 de ésta, adjudicarán los contratos basándose en los criterios indicados, esencialmente, en el artículo 53 de la Directiva. A tenor del artículo 44, apartado 2, de la misma:

“Los poderes adjudicadores podrán exigir los niveles mínimos de capacidades con arreglo a los artículos 47 y 48, que los candidatos y licitadores deben reunir.

El alcance de la información contemplada en los artículos 47 y 48 y los niveles mínimos de capacidad exigidos para un contrato determinado deberán estar vinculados y ser proporcionales al objeto del contrato.

[...]”

10 El artículo 48 de la Directiva 2004/18, titulado “Capacidad técnica y profesional”, dispone en su apartado 1:

“Las capacidades técnicas y profesionales de los operadores económicos se evaluarán y comprobarán de conformidad con los apartados 2 y 3.”

11 Con arreglo al apartado 2 de dicho artículo, las capacidades técnicas de los operadores económicos podrán acreditarse por uno o más de los medios que esa disposición enumera, según la naturaleza, la cantidad o envergadura y la utilización de las obras, de los suministros o de los servicios. En lo que respecta a los contratos públicos de suministro, las letras a), inciso ii), b) a d) y j) de dicho artículo indican los siguientes elementos:

- la presentación de una relación de los principales suministros efectuados durante los tres últimos años;

- indicación del personal técnico u organismos técnicos, en su caso no integrados en la empresa, y especialmente los responsables del control de la calidad;

- descripción de las instalaciones técnicas, de las medidas empleadas por el proveedor para garantizar la calidad y de los medios de estudio e investigación de su empresa;

- cuando los productos que se vayan a suministrar sean complejos o si, excepcionalmente, deben responder a un fin particular, mediante un control realizado por el poder adjudicador que versará sobre la capacidad de producción del proveedor y, si fuere necesario, sobre los medios de estudio y de investigación con que cuenta, así como sobre las medidas que adopte para controlar la calidad, y

- en lo referente a los productos que se deban suministrar, adjuntando muestras, descripciones o fotografías de los mismos, o presentando certificados que acrediten la conformidad de productos a determinadas especificaciones o normas.

12 A tenor del apartado 6 de dicho artículo 48, el poder adjudicador deberá precisar en el anuncio o en la invitación a licitar cuáles de los medios mencionados en el apartado 2 pretende obtener.

13 El artículo 53 de la Directiva 2004/18 dispone:

“Criterios de adjudicación del contrato

1. [...] Los criterios en que se basarán los poderes adjudicadores para adjudicar los contratos públicos serán:

a) bien, cuando el contrato se adjudique a la oferta económicamente más ventajosa desde el punto de vista del poder adjudicador, distintos criterios vinculados al objeto del contrato público de que se trate: por ejemplo, la calidad, el precio, el valor técnico, las características estéticas y funcionales, las características medioambientales, el coste de funcionamiento, la rentabilidad, el servicio posventa y la asistencia técnica, la fecha de entrega y el plazo de entrega o de ejecución;

[...]”.

II. Antecedentes del recurso

A. El anuncio de licitación

14 El 16 de agosto de 2008, se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea, a petición de la provincia neerlandesa de Holanda Septentrional, un anuncio de licitación pública para el suministro y mantenimiento de máquinas expendedoras de café desde el 1 de enero de 2009 (en lo sucesivo, “anuncio de licitación”).

15 El apartado II, punto 1.5, de dicho anuncio describía el contrato del siguiente modo:

“La provincia de Holanda Septentrional mantiene un contrato relativo al mantenimiento de máquinas expendedoras de café. Dicho contrato expira el 1 de enero de 2009. La provincia tiene intención de celebrar un nuevo contrato, mediante un procedimiento europeo de contratación pública, a partir del 1 de enero de 2009. Un aspecto importante es el empeño de la provincia de Holanda Septentrional por impulsar la utilización de productos ecológicos y procedentes del comercio justo en las máquinas expendedoras de café.”

16 El apartado III, punto 1, de dicho anuncio se refería a las condiciones del contrato. Después de indicaciones sobre las fianzas y garantías, las condiciones financieras y de pago y las exigencias sobre la forma jurídica del recurso a subcontratistas, el punto 1.4 de dicho apartado contenía la indicación “no” en el epígrafe “Otras condiciones particulares para la ejecución del contrato”.

17 El apartado IV, punto 2.1, del anuncio de licitación señalaba que el contrato se adjudicaría a la oferta económicamente más ventajosa. En el punto 3.4 de dicho apartado se fijaba el 26 de septiembre de 2008 a las 12 horas como fecha límite para la recepción de las ofertas.

B. El pliego de condiciones

18 El anuncio de licitación remitía a un pliego de condiciones, titulado “licitación”, de 11 de agosto de 2008 (en lo sucesivo, “pliego de condiciones”).

19 Bajo el epígrafe “Contexto del contrato”, el subcapítulo 1.3 del pliego de condiciones reproducía, en su párrafo primero, el contenido del punto 1.5 del apartado II del anuncio de licitación. El párrafo segundo de dicho subcapítulo concluía del siguiente modo:

“Las ofertas se evaluarán tanto en función de criterios cualitativos y medioambientales como relativos al precio.”

20 El subcapítulo 1.4 del pliego de condiciones describía, de manera resumida, el contenido del contrato del siguiente modo:

“La provincia de Holanda Septentrional contratará la entrega, instalación y mantenimiento de aparatos semiautomáticos (full-operational) para la distribución de bebidas calientes y frías, en régimen de arrendamiento. La provincia de Holanda Septentrional contratará asimismo el suministro de ingredientes para las máquinas expendedoras [...] de acuerdo con los requisitos y deseos que se describen en el documento del contrato. [...] La sostenibilidad y las funcionalidades constituyen aspectos importantes.”

21 Con arreglo al subcapítulo 1.5 del pliego de condiciones, el contrato se celebraría para un período de tres años, prorrogable por un año.

22 Según el subcapítulo 3.4 del pliego de condiciones, relativo a los requisitos de inscripción, no se autorizaba la presentación de alternativas. Los interesados y licitadores debían llevar a cabo las investigaciones referentes a todas las condiciones pertinentes del contrato, en particular, formulando preguntas a la autoridad adjudicadora a las que se respondería en la nota informativa.

23 Ésta se definía en el subcapítulo 2.3, sección 5, del pliego de condiciones como un documento que contendría las respuestas a las preguntas planteadas por los interesados, además de eventuales modificaciones del pliego de condiciones o de los otros documentos del contrato, que formaría parte del pliego de condiciones y prevalecería sobre las restantes partes del mismo y sobre sus anexos. Además, en las secciones 3 y 5 de dicho subcapítulo se indicaba que la nota informativa se publicaría en el sitio Internet dedicado a las adjudicaciones de la provincia de Holanda Septentrional y que los interesados recibirían por correo electrónico un aviso de la publicación de respuestas en ese sitio.

24 El subcapítulo 4.4 del pliego de condiciones llevaba por título “Requisitos de aptitud/niveles mínimos”. Dichos requisitos se definían, en la parte introductoria del pliego de condiciones, como requisitos que un licitador debe reunir para que su oferta sea tenida en cuenta, expresadas en forma de causas de exclusión o de requisitos mínimos.

25 Las secciones 1 a 5 de dicho subcapítulo 4.4 se referían, respectivamente, al volumen de negocios, la cobertura de los riesgos profesionales, la experiencia del licitador, los requisitos de calidad y la evaluación de la satisfacción de la clientela.

26 La sección 4 de dicho subcapítulo 4.4, titulada “Requisitos de calidad”, contenía un apartado 2, cuyo tenor era el siguiente:

“En el marco de la sostenibilidad de las compras y de la responsabilidad social corporativa, la provincia de Holanda Septentrional exige que el proveedor cumpla los criterios de sostenibilidad de las compras y de responsabilidad social corporativa. ¿De qué manera cumplen ustedes los criterios de sostenibilidad de las compras y de responsabilidad social corporativa? Además, se debe indicar cómo contribuye el proveedor a mejorar la sostenibilidad del mercado del café y a una producción de café responsable desde el punto de vista ecológico, social y económico. [...]”

27 Este requisito se recordaba en la sección 6, última sección de dicho subcapítulo 4.4, que contenía un resumen, entre otras cosas, de las “Normas de calidad”, en los siguientes términos:

“11. Sostenibilidad de las compras y [responsabilidad social corporativa: criterio excluyente]”.

28 Bajo la rúbrica “Requisito mínimo 1: Perfil requerido”, la sección 1 del subcapítulo 5.2 del pliego de condiciones remitía a un anexo diferente y señalaba que los licitadores debían cumplir el perfil requerido según se formulaba en dicho anexo.

29 El anexo A del pliego de condiciones, titulado “Perfil requerido”, contenía, en particular, los siguientes apartados:

“31 La provincia de Holanda Septentrional utiliza para el consumo de café y té las etiquetas MAX HAVELAAR y EKO. [...] [Apreciación:] requisito [.]

[...]

35 Los ingredientes deberán, cuando sea posible, cumplir los criterios de las etiquetas EKO o MAX HAVELAAR. [...] [Máximo] 15 [puntos. Apreciación:] deseo[.]”

30 De los anexos y del sistema general del pliego de condiciones se desprende que dicho apartado 35 se refería a determinados ingredientes utilizados para la preparación de las bebidas con excepción del té y el café, como la leche, el azúcar y el cacao (en lo sucesivo, “ingredientes”).

C. La nota informativa

31 El 9 de septiembre de 2008, la provincia de Holanda Septentrional publicó los números 11 y 12 de la nota informativa prevista en el subcapítulo 2.3 del pliego de condiciones. Dichos números trataban sobre una pregunta relativa a los apartados 31 y 35 del anexo A del pliego de condiciones, formulada del siguiente modo: “¿Puede considerarse que es aplicable a las etiquetas prescritas la indicación “o comparables”?”. El poder adjudicador respondió del siguiente modo:

“00011 [...] [apartado] 31 [...]

[...]

Siempre que los criterios sean comparables o idénticos.

00012 [...] [apartado] 35 [...]

[...]

Los ingredientes podrán llevar una etiqueta basada en los mismos criterios.”

32 Según el anuncio publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea el 24 de diciembre de 2008, el contrato se adjudicó a la sociedad neerlandesa Maas International.

D. Las etiquetas EKO y MAX HAVELAAR

33 De acuerdo con las alegaciones de la Comisión, no contradichas a este respecto por el Reino de los Países Bajos, las características de las etiquetas EKO y MAX HAVELAAR pueden describirse del siguiente modo.

1. La etiqueta EKO

34 La etiqueta privada neerlandesa EKO se concede a productos que contengan al menos un 95 % de ingredientes procedentes de la agricultura ecológica. Está gestionada por una fundación de Derecho civil neerlandesa, cuyos objetivos son favorecer la agricultura ecológica, regulada en la época de los hechos por el Reglamento (CEE) n.º 2092/91 del Consejo, de 24 de junio de 1991, sobre la producción agrícola ecológica y su indicación en los productos agrarios y alimenticios (DO L 198, p. 1), en su versión modificada por el Reglamento (CE) n.º 392/2004 del Consejo, de 24 de febrero de 2004 (DO L 65, p. 1) (en lo sucesivo, “Reglamento n.º 2092/91”), y combatir el fraude. Esa fundación fue designada como autoridad competente encargada de los controles del cumplimiento de las obligaciones establecidas por dicho Reglamento.

35 EKO es una marca registrada en la Oficina de Armonización del Mercado Interior (Marcas, Dibujos y Modelos) (OAMI).

2. La etiqueta MAX HAVELAAR

36 La etiqueta MAX HAVELAAR es también una etiqueta privada gestionada por una fundación de Derecho civil neerlandesa, con arreglo a las normas adoptadas por una organización internacional de referencia, la Fairtraide Labelling Organisation (FLO). Se utiliza en varios países, entre ellos los Países Bajos.

37 Con el fin de favorecer la comercialización de los productos procedentes del comercio justo, esta etiqueta certifica que los productos a los que se concede se compran a organizaciones constituidas por pequeños productores de países en desarrollo a un precio y condiciones justos. A este respecto, la concesión de dicha etiqueta se basa en el cumplimiento de cuatro criterios, con arreglo a los cuales el precio pagado debe cubrir todos los gastos, ese precio debe comprender una prima con respecto a los precios del mercado, la producción debe ser objeto de una prefinanciación y el importador debe mantener relaciones comerciales de larga duración con los productores. La FLO se encarga tanto de la auditoría como de la certificación.

38 MAX HAVELAAR es también una marca registrada en la OAMI.

III. Procedimiento administrativo previo y procedimiento ante el Tribunal de Justicia

39 La Comisión envió un escrito de requerimiento al Reino de los Países Bajos el 15 de mayo de 2009. Según dicho escrito, el pliego de condiciones del contrato controvertido elaborado por la provincia de Holanda Septentrional infringió la Directiva 2004/18 al exigir las etiquetas MAX HAVELAAR y EKO, o etiquetas basadas en criterios comparables o idénticos, para el té y el café que se suministraran, al establecer dichas etiquetas como criterio de adjudicación para los ingredientes y al evaluar las capacidades técnicas y profesionales de los licitadores con arreglo a criterios de aptitud no comprendidos en el sistema cerrado previsto a este respecto por dicha Directiva.

40 Mediante escrito de 17 de agosto de 2009, el Reino de los Países Bajos admitió que el contrato controvertido contenía lagunas con respecto a esa Directiva, que, sin embargo, no tuvieron como consecuencia perjudicar a determinados operadores económicos potencialmente interesados, y refutó varias imputaciones formuladas por la Comisión.

41 El 3 de noviembre de 2009, ésta envió a dicho Estado miembro un dictamen motivado en el que reiteraba las imputaciones anteriormente formuladas y le instaba a adoptar todas las medidas necesarias para dar cumplimiento a dicho dictamen en un plazo de dos meses desde su recepción.

42 Mediante escrito de 31 de diciembre de 2009, dicho Estado miembro alegó que la posición sostenida por la Comisión era infundada.

43 En consecuencia, ésta decidió interponer el presente recurso.

44 Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 11 de febrero de 2001, se admitió la intervención del Reino de Dinamarca en apoyo de las pretensiones del Reino de los Países Bajos. El desistimiento de esta intervención se hizo constar mediante auto del Presidente de la Sala Tercera del Tribunal de Justicia de 14 de noviembre de 2011.

IV. Sobre el recurso

45 La Comisión formula tres motivos en apoyo de su recurso.

46 Los motivos primero y tercero se refieren a la utilización de las etiquetas EKO y MAX HAVELAAR, por una parte, en las especificaciones técnicas del contrato controvertido relativas al café y al té que se suministraran y, por otra parte, en los criterios de adjudicación relativos a los ingredientes que se suministraran. El primer motivo consta de dos partes, una basada en la infracción del artículo 23, apartado 6, de la Directiva 2004/18 en lo que respecta a la utilización de la etiqueta EKO y otra en la del apartado 8 de dicho artículo en lo que atañe a la utilización de la etiqueta MAX HAVELAAR. El tercer motivo se basa en la infracción del artículo 53, apartado 1, de dicha Directiva y se fundamenta en dos imputaciones mediante las que la Comisión alega que esta última disposición se opone a la utilización de etiquetas y que las etiquetas indicadas no estaban vinculadas al objeto del contrato controvertido.

47 El segundo motivo tiene por objeto el requisito de que los licitadores reúnan los “criterios de sostenibilidad de las compras y de responsabilidad social corporativa”. Se subdivide en tres partes, basadas, respectivamente, en la infracción de los artículos 44, apartado 2, párrafo primero, y 48 de la Directiva 2004/18, en la medida en que la Comisión considera que dicho requisito no se corresponde con ninguno de los que esos artículos autorizan, la infracción del artículo 44, apartado 2, párrafo segundo, de dicha Directiva, por cuanto la Comisión opina que dicha exigencia no está vinculada al objeto del contrato, y el incumplimiento de la obligación de transparencia prevista en el artículo 2 de esa Directiva, puesto que las expresiones “sostenibilidad de las compras” y “responsabilidad social corporativa” no presentaban, según la Comisión, un grado suficiente de claridad.

A. Observaciones preliminares

1. Sobre la aplicabilidad de la Directiva 2004/18

48 Ha de señalarse, por una parte, que el contrato controvertido, que consiste en la puesta a disposición, en régimen de arrendamiento, y en el mantenimiento de máquinas expendedoras de bebidas, así como en el suministro de los productos necesarios para su funcionamiento, constituye un contrato público de suministro en el sentido del artículo 1, apartado 2, letra c), de la Directiva 2004/18.

49 Por otra parte, el Reino de los Países Bajos no cuestiona la estimación presentada por la Comisión sobre el valor estimado del contrato, a saber, 760.000 euros. Por lo tanto, ha de señalarse que la Directiva es aplicable a dicho contrato, teniendo en cuenta los umbrales establecidos en su artículo 7.

2. Sobre el alcance del requisito y el deseo que constituyen el objeto de los motivos primero y tercero

50 Las partes discrepan sobre el alcance del requisito y el deseo expresados, respectivamente, en los apartados 31 y 35 del anexo A del pliego de condiciones. La Comisión sostiene, remitiéndose a esos apartados, que, si se tienen en cuenta los números 11 y 12 de la nota informativa, ese requisito y ese deseo se referían al hecho de que los productos de que se trata estuvieran provistos de las etiquetas EKO o MAX HAVELAAR, o al menos de etiquetas basadas en criterios comparables o idénticos. Según el Reino de los Países Bajos, del apartado II, punto 1.5, del anuncio de licitación y del subcapítulo 1.3 del pliego de condiciones resulta, por el contrario, que el poder adjudicador exigió o deseó que se suministraran productos procedentes de la agricultura ecológica o del comercio justo, y que la mención de dichas etiquetas o etiquetas equivalentes sólo pretendía explicar los criterios que debían cumplirse.

51 En primer lugar, procede señalar que el pliego de condiciones no puede interpretarse como propone el Reino de los Países Bajos.

52 A este respecto, ha de recordarse que el alcance del pliego de condiciones debe determinarse desde el punto de vista de los licitadores potenciales, puesto que el objetivo de los procedimientos de adjudicación de contratos públicos previstos por la Directiva 2014/18 es precisamente garantizar a esos licitadores establecidos en la Unión Europea el acceso a los contratos públicos que les interesan (véase, en este sentido, la sentencia de 18 de enero de 2007, Auroux y otros, C220/05, Rec. p. I385, apartado 53). Pues bien, en el presente asunto, los licitadores potenciales sólo podían entender que, mediante el requisito y el deseo de que se trata, el pliego de condiciones se refería a que debían poseerse las etiquetas indicadas.

53 En efecto, ese requisito y ese deseo se hacían constar en el anexo del pliego de condiciones que contenía el “Perfil requerido”, que, con arreglo al subcapítulo 5.2, sección 1, de dicho pliego, los licitadores debían cumplir tal como estaba formulado. Pues bien, los apartados 31 y 35 de dicho perfil hacían referencia expresa y sin reservas a las etiquetas EKO y MAX HAVELAAR, con exclusión de cualquier alternativa, cuya presentación se prohibía, además, en el subcapítulo 3.4 del pliego de condiciones. Por lo tanto, no cabe admitir que la indicación, poco precisa en cuanto a su alcance, de que “un aspecto importante es el empeño de la provincia de Holanda Septentrional por impulsar la utilización de productos ecológicos y de comercio justo en las máquinas expendedoras de café”, que figura en el apartado II, punto 1.5, del anuncio de licitación y en el subcapítulo 1.3 del pliego de condiciones -es decir, fuera de las partes de los documentos del contrato dedicadas a los requisitos o deseos del poder adjudicador-, pudiera significar que el requisito y el deseo en cuestión se referían de manera genérica al hecho de que los productos de que se trata procedieran de la agricultura ecológica y del comercio justo.

54 En segundo lugar, las precisiones aportadas posteriormente en los números 11 y 12 de la nota informativa, según las cuales la remisión a las etiquetas EKO y MAX HAVELAAR en el marco de ese requisito y ese deseo se refería también a etiquetas equivalentes, es decir, basadas en criterios de concesión idénticos o comparables, no pueden tomarse en consideración con arreglo al artículo 39, apartado 2, de la Directiva 2004/18.

55 En efecto, si bien, como señaló la Abogado General en el punto 71 de sus conclusiones, la información complementaria sobre el pliego de condiciones y la documentación complementaria a las que se alude en esa disposición pueden aportar ciertas aclaraciones e información, no pueden modificar, ni siquiera mediante correcciones, el alcance de las condiciones esenciales del contrato, entre las que figuran las especificaciones técnicas y los criterios de adjudicación, según se formularon dichas condiciones en el pliego de condiciones, en las que los operadores económicos interesados se basaron legítimamente para tomar la decisión de preparar la presentación de una oferta o, por el contrario, de renunciar a participar en el procedimiento de adjudicación del contrato correspondiente. Ello se deduce tanto de la utilización, en dicho artículo 39, apartado 2, de la expresión “información complementaria”, como del breve plazo, concretamente 6 días, que puede haber entre la comunicación de dicha información y la fecha límite de recepción de las ofertas, según se establece en esa disposición.

56 A este respecto, tanto el principio de igualdad de trato como la obligación de transparencia derivada de éste exigen que el objeto y los criterios de adjudicación de los contratos públicos estén claramente definidos desde el inicio de su procedimiento de adjudicación (véase, en este sentido, la sentencia de 10 de diciembre de 2009, Comisión/Francia C299/08, Rec. p. I11587, apartados 41 y 43).

57 Por consiguiente, procede señalar que los documentos del contrato que determinan su objeto y sus criterios de adjudicación, por una parte, exigían que el café y el té que se suministraran estuvieran provistos de las etiquetas EKO y MAX HAVELAAR y, por otra, expresaban el deseo de que los ingredientes que se suministraran dispusieran de dichas etiquetas.

B. Sobre el primer motivo, basado en la infracción del artículo 23, apartados 6 y 8, de la Directiva 2004/18 en lo que respecta a las especificaciones técnicas del café y el té que se suministraran

58 El primer motivo invocado por la Comisión se refiere al requisito formulado en el apartado 31 del anexo A del pliego de condiciones, según el cual “la provincia de Holanda Septentrional utiliza para el consumo de café y té las etiquetas MAX HAVELAAR y EKO”.

1. Sobre la primera parte del primer motivo, basada en la infracción del artículo 23, apartado 6, de la Directiva 2004/18 en lo que respecta a la utilización de la etiqueta EKO en las especificaciones técnicas del café y el té que se suministraran

a) Alegaciones de las partes

59 Mediante la primera parte del primer motivo, la Comisión sostiene, en esencia, que el requisito de que el café y el té que se suministraran estuvieran provistos de la etiqueta EKO o de otra etiqueta equivalente, es decir, que certifique que proceden de la agricultura ecológica, constituye una descripción de características exigidas para los productos de que se trata y, por tanto, una especificación técnica sujeta al artículo 23 de la Directiva 2004/18. Pues bien, la Comisión considera que el apartado 6 de dicho artículo, que autoriza cuando concurran determinados requisitos el recurso a una etiqueta ecológica, como la etiqueta EKO, en el marco de la formulación de características medioambientales, no permite prescribir una etiqueta ecológica como tal.

60 Para el Reino de los Países Bajos, debido a su notoriedad entre los operadores económicos del sector de actividad de que se trata, la etiqueta EKO aludía de manera inequívoca a los productos de la agricultura ecológica, mediante referencia, en la época en que se elaboraron los documentos del contrato, al Reglamento n.º 2092/91. Considera que, en cualquier caso, un operador económico interesado normalmente diligente habría encontrado sin dificultad en Internet la descripción de los criterios relativos a esa etiqueta o habría podido preguntar al poder adjudicador a este respecto. Por tanto, alega que es poco realista afirmar que la indicación de la etiqueta EKO entrañaba el riesgo de vulnerar el principio de igualdad de trato por el hecho de que un licitador potencial habría podido perder interés en el contrato controvertido o sufrir un retraso determinante por no comprender esa indicación.

b) Apreciación del Tribunal de Justicia

61 Con carácter preliminar, ha de señalarse, por una parte, que, a tenor del artículo 23, apartado 3, letra b), de la Directiva 2004/18, las especificaciones técnicas podrán formularse en términos de rendimiento o de exigencias funcionales, que podrán incluir características medioambientales. Conforme al vigésimo noveno considerando de esa Directiva, un método de producción dado puede constituir una característica medioambiental. Por ello, como han admitido las partes, la etiqueta EKO, en la medida en que se basa en características medioambientales y cumple los requisitos establecidos en el artículo 23, apartado 6, de la Directiva 2004/18, constituye una “etiqueta ecológica” en el sentido de esa disposición. Por otra parte, al establecer un requisito relativo a una característica del té y el café que se suministraran relacionado con dicha etiqueta, la provincia de Holanda Septentrional formuló a este respecto una especificación técnica. En consecuencia, la presente parte del primer motivo debe analizarse en relación con esa última disposición.

62 Ha de recordarse que, en virtud del artículo 2 de la Directiva 2004/18, en el que se establecen los principios de adjudicación de los contratos públicos, los poderes adjudicadores darán a los operadores económicos un tratamiento igualitario y no discriminatorio y obrarán con transparencia. Estos principios revisten una importancia crucial en lo que se refiere a las especificaciones técnicas, debido a los riesgos de discriminación vinculados a la elección de éstas, es decir, a la manera de formularlas. Así, el artículo 23, apartados 2 y 3, letra b), y la última frase del vigésimo noveno considerando de la Directiva 2004/18 establecen que las especificaciones técnicas deberán permitir el acceso en condiciones de igualdad de los licitadores y no tener por efecto la creación de obstáculos injustificados a la apertura de los contratos públicos a la competencia, que deberán ser suficientemente precisas para permitir a los licitadores determinar el objeto del contrato y a los poderes adjudicadores adjudicarlo, y que deberán indicarse claramente, de modo que todos los licitadores sepan qué abarcan los requisitos establecidos por el poder adjudicador. El artículo 23, apartado 6, de la Directiva 2004/18 debe interpretarse a la luz de estas consideraciones.

63 En lo que respecta a los requisitos relativos a características medioambientales, el tenor del primer párrafo de dicha disposición confiere a los poderes adjudicadores la facultad de recurrir a las especificaciones detalladas de una etiqueta ecológica, pero no a una etiqueta ecológica como tal. La exigencia de precisión establecida en el artículo 23, apartado 3, letra b), de la Directiva 2004/18 -al que se hace referencia en el apartado 6 de dicho artículo- y manifestada en la última frase de su vigésimo noveno considerando se opone a una interpretación extensiva de dicha disposición.

64 Es cierto que, para facilitar la verificación del cumplimiento de tal exigencia, el párrafo segundo del artículo 23, apartado 6, autoriza, además, a los poderes adjudicadores a indicar que los productos provistos de la etiqueta ecológica cuyas especificaciones detalladas hayan utilizado se consideran acordes con las especificaciones correspondientes. Sin embargo, ese párrafo segundo no amplía el alcance del párrafo primero del artículo 23, apartado 6, ya que sólo permite recurrir a la propia etiqueta ecológica de manera secundaria, como prueba de que se cumplen “las especificaciones técnicas definidas en el pliego de condiciones”.

65 En efecto, con arreglo a dicho párrafo segundo del artículo 23, apartado 6, de la Directiva 2004/18, los poderes adjudicadores deberán aceptar cualquier otro medio de prueba adecuado, como un expediente técnico del fabricante o un informe de pruebas de un organismo reconocido.

66 Además, ha de recordarse que, como alega el Reino de los Países Bajos, aun cuando el poder adjudicador tiene derecho a esperar que los operadores económicos interesados estén razonablemente informados y sean normalmente diligentes, tal expectativa legítima supone, no obstante, que el propio poder adjudicador haya formulado sus requisitos con claridad (véase, en este sentido, la sentencia de 22 de abril de 2010, Comisión/España, C423/07, Rec. p. I3429, apartado 58). Con mayor razón, esa expectativa no puede invocarse para eximir a los poderes adjudicadores de las obligaciones que la Directiva 2004/18 les impone.

67 Por lo demás, lejos de constituir un formalismo excesivo, la obligación exigida al poder adjudicador de indicar expresamente las características medioambientales detalladas que desea imponer, incluso cuando recurra a las características definidas por una etiqueta ecológica, es indispensable para que los licitadores potenciales puedan remitirse a un documento único y oficial, procedente del propio poder adjudicador, sin estar, por tanto, sujetos a los imponderables de una búsqueda de información y a las posibles variaciones en el tiempo de los criterios relativos a una etiqueta ecológica.

68 Además, procede señalar que carece de pertinencia la objeción, formulada por el Reino de los Países Bajos, de que, puesto que la etiqueta EKO informa sobre el modo de obtención ecológico de los productos que están provistos de ella, la indicación de las características detalladas habría exigido enumerar todas las prescripciones del Reglamento n.º 2092/91, lo que habría sido mucho menos claro que una remisión a dicha etiqueta. En efecto, la Directiva 2004/18 no se opone, en principio, a una remisión, en el anuncio de licitación o el pliego de condiciones, a disposiciones legislativas o reglamentarias en lo que respecta a determinadas especificaciones técnicas cuando dicha remisión sea, en la práctica, inevitable, siempre que se acompañe de todas las indicaciones complementarias exigidas, en su caso, por esa Directiva (véase, por analogía, la sentencia Comisión/España, antes citada, apartados 64 y 65). Así, dado que la comercialización en la Unión de productos agrícolas obtenidos mediante métodos de producción ecológicos y presentados como tales debe respetar la normativa de la Unión en la materia, un poder adjudicador puede, en su caso, sin vulnerar el concepto de “especificación técnica” en el sentido del apartado 1, letra b), del anexo VI de la Directiva 2004/18 ni el artículo 23, apartado 3, de ésta, indicar en el pliego de condiciones que el producto que se suministre habrá de ser conforme al Reglamento n.º 2092/91 o a cualquier reglamento posterior que lo sustituya.

69 En cuanto a la precisión introducida posteriormente en el número 11 de la nota informativa de que la remisión a la etiqueta EKO comprendía también una etiqueta equivalente, ha de señalarse, además de lo expuesto en los apartados 54 a 56 de la presente sentencia, que dicha precisión no puede, en cualquier caso, subsanar el hecho de que no se incluyeron las especificaciones técnicas detalladas correspondientes a la etiqueta de que se trata.

70 De las consideraciones anteriores resulta que, al exigir en el pliego de condiciones que determinados productos que se suministraran estuvieran provistos de una determinada etiqueta ecológica, en lugar de utilizar las especificaciones detalladas definidas en dicha etiqueta ecológica, la provincia de Holanda Septentrional formuló una especificación técnica incompatible con el artículo 23, apartado 6, de la Directiva 2004/18. Por consiguiente, la primera parte del primer motivo es fundada.

2. Sobre la segunda parte del primer motivo, basada en la infracción del artículo 23, apartado 8, de la Directiva 2004/18 en lo que atañe a la utilización de la etiqueta MAX HAVELAAR en las especificaciones técnicas del café y el té que se suministraran

a) Alegaciones de las partes

71 Mediante la segunda parte de su primer motivo, la Comisión sostiene, en esencia, que el requisito de que el café y el té que se suministraran estuvieran provistos de la etiqueta MAX HAVELAAR u otra etiqueta equivalente, es decir, que certifique que proceden del comercio justo, constituye una descripción de las características requeridas para los productos de que se trata y, por tanto, una especificación técnica sujeta al artículo 23 de la Directiva 2004/18. Pues bien, la Comisión considera que ese requisito es contrario al apartado 8 de dicho artículo, que prohíbe, en principio, que las especificaciones técnicas “[mencionen] una procedencia determinada o un procedimiento concreto, [o hagan] referencia a una marca, [...] a un origen o a una producción determinados con la finalidad de favorecer o descartar ciertas empresas o ciertos productos”, ya que dicha etiqueta, que corresponde a una marca registrada, está comprendida en todas esas categorías.

72 Con carácter principal, el Reino de los Países Bajos niega que los criterios en que se basa la concesión de la etiqueta MAX HAVELAAR puedan constituir requisitos relacionados con el procedimiento o el método de producción, y afirma que se trataba de condiciones sociales aplicables a la adquisición de los productos que se suministraran en el marco de la ejecución del contrato controvertido, comprendidas en el marco del concepto de “condiciones de ejecución del contrato” en el sentido del artículo 26 de la Directiva 2004/18. Con carácter subsidiario, suponiendo que el requisito relativo a dicha etiqueta constituyera una especificación técnica, afirma que el artículo 23, apartado 8, de esa Directiva no era aplicable.

b) Apreciación del Tribunal de Justicia

73 Como se ha explicado en el apartado 37 de la presente sentencia, la etiqueta MAX HAVELAAR designa productos procedentes de una forma de comercio justo, comprados a organizaciones constituidas por pequeños productores de países en desarrollo a un precio y en condiciones favorables con respecto a los determinados por la competencia. De los autos resulta que esa etiqueta se basa en cuatro criterios, a saber, que el precio pagado debe cubrir todos los gastos y comprender una prima adicional con respecto a los precios del mercado, que la producción debe ser objeto de una prefinanciación y que el importador debe mantener relaciones comerciales de larga duración con los productores.

74 Ha de señalarse que tales criterios no se corresponden con la definición del concepto de especificación técnica que figura en el punto 1, letra b), del anexo VI de la Directiva 2004/18, puesto que dicha definición se refiere exclusivamente a las características de los propios productos, de su fabricación, de su envasado o de su utilización, y no a las condiciones en las que el proveedor los adquirió al productor.

75 En cambio, el cumplimiento de dichos criterios está comprendido en el concepto de “condiciones de ejecución del contrato” en el sentido del artículo 26 de esa Directiva.

76 En efecto, a tenor de dicho artículo, las condiciones en que se ejecute un contrato podrán referirse, en especial, a consideraciones de tipo social. Pues bien, la exigencia de que el café y el té que se suministren procedan de pequeños productores de países en desarrollo, con los que se mantienen relaciones comerciales que les son favorables, constituye una consideración de ese tipo. En consecuencia, la regularidad de esa condición debe comprobarse en relación con dicho artículo 26.

77 Sin embargo, procede señalar que, tanto en el procedimiento administrativo previo como en el escrito de interposición del recurso, la Comisión criticó la cláusula controvertida del pliego de condiciones basándose exclusivamente en el artículo 23, apartado 8, de la Directiva 2004/18, y hasta la fase de su escrito de réplica no afirmó que las alegaciones formuladas a este respecto eran aplicables mutatis mutandis a una condición de ejecución regulada por el artículo 26 de la misma.

78 Pues bien, dado que el procedimiento administrativo previo previsto en el artículo 258 TFUE delimita el objeto de un recurso basado en este artículo, dicho recurso debe basarse en los mismos motivos y alegaciones que los que figuran en el dictamen motivado, por lo que una imputación que no ha sido formulada en el dictamen motivado no es admisible en el procedimiento ante el Tribunal de Justicia (véase en este sentido, en particular, la sentencia de 9 febrero de 2006, Comisión/Reino Unido, C305/03, Rec. p. I1213, apartado 22 y jurisprudencia citada).

79 En consecuencia, procede desestimar la segunda parte del primer motivo por inadmisible.

C. Sobre el tercer motivo, basado en la infracción del artículo 53, apartado 1, de la Directiva 2004/18 en lo que se refiere a los criterios de adjudicación relativos a los ingredientes que se suministraran

80 El tercer motivo guarda relación con el primero, ya que en él la Comisión se refiere también al recurso a las etiquetas EKO y MAX HAVELAAR en los documentos del contrato, si bien como criterio de adjudicación en el sentido del artículo 53 de la Directiva 2004/18.

81 Con carácter preliminar, debe recordarse que, como se ha declarado en los apartados 51 a 57 de la presente sentencia, en relación con los documentos del contrato que determinan los criterios de adjudicación de este último, la provincia de Holanda Septentrional estableció un criterio de adjudicación consistente en que los ingredientes que se suministraran estuvieran provistos de las etiquetas EKO o MAX HAVELAAR.

1. Alegaciones de las partes

82 La Comisión sostiene, en esencia, que ese criterio de adjudicación contraviene doblemente el artículo 53 de la Directiva 2004/18. Por una parte, afirma que no está vinculado al objeto del contrato, en la medida en que los criterios en que se basan las etiquetas EKO y MAX HAVELAAR no se refieren a los propios productos que se suministren, sino a la política general de los licitadores, especialmente en el caso de la etiqueta MAX HAVELAAR. Por otra parte, alega que dicho criterio de adjudicación no es compatible con las exigencias en materia de igualdad de acceso, no discriminación y transparencia, puesto que, en particular, tuvo como consecuencia perjudicar a los licitadores potenciales no neerlandeses o que no disponían de las etiquetas EKO o MAX HAVELAAR para sus productos.

83 Según el Reino de los Países Bajos, el criterio de adjudicación controvertido es transparente, objetivo y no discriminatorio. En efecto, considera que los operadores económicos del sector de actividad de que se trata conocen bien dichas etiquetas, que se basan en criterios que se derivan de la normativa de la Unión en materia de producción ecológica de productos agrícolas (en lo que respecta a la etiqueta EKO) o son determinados por el organismo que concede la etiqueta y potencialmente accesibles a todos los operadores económicos interesados (en lo que respecta a la etiqueta MAX HAVELAAR), y afirma que un licitador potencial normalmente diligente podría, en cualquier caso, informarse fácilmente sobre dichos criterios. Además, alega que, en lo que atañe a los criterios de adjudicación, la Directiva 2004/18 no impone las mismas exigencias que en lo que se refiere a las especificaciones técnicas, según se establecen en el artículo 23 de dicha Directiva, lo cual es lógico puesto que no es necesario que todos los licitadores puedan satisfacer un criterio de adjudicación. Por último, el Reino de los Países Bajos sostiene que el criterio de adjudicación controvertido presenta un vínculo con el objeto del contrato, que consistía, en particular, en el suministro de productos procedentes de la agricultura ecológica y del comercio justo, y afirma que el hecho de cumplir ese criterio informaba sobre una propiedad cualitativa de las ofertas que permitía valorar su relación calidad/precio.

2. Apreciación del Tribunal de Justicia

84 En primer lugar, ha de señalarse que, conforme al artículo 53, apartado 1, letra a), de la Directiva 2004/18, cuando, como en el presente asunto, un poder adjudicador decide adjudicar un contrato al licitador que presenta la oferta económicamente más ventajosa desde el punto de vista de ese poder, éste debe basarse en distintos criterios que le corresponde determinar dentro del respeto de las exigencias de esa Directiva, puesto que dicha disposición contiene una enumeración no exhaustiva de posibles criterios, como se deduce de la utilización de la expresión “por ejemplo”.

85 El artículo 53 de la Directiva 2004/18 se explica en el cuadragésimo sexto considerando de ésta, cuyos párrafos tercero y cuarto señalan que los criterios de adjudicación pueden ser, en principio, no sólo económicos, sino también cualitativos. De este modo, entre los ejemplos mencionados en el apartado 1, letra a), de dicho artículo figuran, en particular, las características medioambientales. Como la Abogado General señaló en el punto 103 de sus conclusiones, el párrafo cuarto de dicho considerando establece, además, que “el poder adjudicador podrá regirse por criterios destinados a satisfacer exigencias sociales que, en particular, respondan a necesidades -definidas en las especificaciones del contrato- propias de las categorías de población especialmente desfavorecidas a las que pertenezcan los beneficiarios/usuarios de las obras, suministros y servicios que son objeto del contrato”. Por lo tanto, debe admitirse que los poderes adjudicadores también pueden elegir criterios de adjudicación basados en consideraciones de carácter social, que pueden referirse a los usuarios o a los beneficiarios de las obras, suministros o servicios objeto del contrato, pero también a otras personas.

86 En segundo lugar, el artículo 53, apartado 1, letra a), de la Directiva 2004/18 exige que los criterios de adjudicación estén vinculados al objeto del contrato. A este respecto, el cuadragésimo sexto considerando de ésta señala, en su párrafo tercero, que “la determinación de esos criterios dependerá del objeto del contrato, de modo que los mismos permitan evaluar el nivel de rendimiento de cada oferta respecto del objeto del contrato tal como se define en las especificaciones técnicas, así como evaluar la relación calidad/precio de cada oferta”, siendo “la oferta económicamente más ventajosa” “[la que] presenta la mejor relación calidad/precio”.

87 En tercer lugar, como resulta de los párrafos primero y cuarto de dicho considerando, el respeto de los principios de igualdad, no discriminación y transparencia exige que los criterios de adjudicación sean objetivos, lo que garantiza que la comparación y la evaluación de las ofertas se hagan de manera objetiva y, por tanto, en condiciones de competencia efectiva. No sucedería así en el caso de criterios que confirieran al poder adjudicador una libertad de elección incondicional (véase, en lo que respecta a las disposiciones análogas de las directivas anteriores a la Directiva 2004/18, la sentencia de 17 de septiembre de 2002, Concordia Bus Finland, C513/99, Rec. p. I7213, apartado 61 y jurisprudencia citada).

88 En cuarto y último lugar, como se indica en el párrafo segundo de dicho considerando, dichos principios obligan al poder adjudicador a garantizar en todas las fases de un procedimiento de adjudicación de un contrato público tanto el principio de igualdad de trato de los posibles licitadores como el de transparencia de los criterios de adjudicación, que deben formularse de modo que todos los licitadores razonablemente informados y normalmente diligentes puedan conocer su alcance exacto y, en consecuencia, interpretarlos de la misma forma (véase, en particular, en lo que respecta a las disposiciones análogas de las directivas anteriores a la Directiva 2004/18, la sentencia de 4 de diciembre de 2003, EVN y Wienstrom, C448/01, Rec. p. I14527, apartados 56 a 58).

89 Para apreciar el fundamento de la imputación relativa a la falta de un vínculo suficiente entre el criterio de adjudicación controvertido y el objeto del contrato, es preciso, por una parte, tener en cuenta los criterios en que se basan las etiquetas EKO y MAX HAVELAAR. Como se desprende de los apartados 34 y 37 de la presente sentencia, dichos criterios caracterizan productos procedentes de la agricultura ecológica y del comercio justo, respectivamente. En cuanto al método de producción ecológica regulado por la normativa de la Unión, concretamente el Reglamento n.º 2092/91 en la época pertinente en el presente asunto, los considerandos segundo y noveno de éste señalan que ese método de producción favorece la protección del medio ambiente, especialmente porque implica importantes restricciones en la utilización de fertilizantes o pesticidas. En cuanto al comercio justo, de dicho apartado 37 resulta que los criterios impuestos por la fundación que concede la etiqueta MAX HAVELAAR tienen por objeto favorecer a los pequeños productores de los países en desarrollo al mantener con ellos relaciones comerciales que tienen en cuenta las necesidades reales de dichos productores, y no sólo las leyes del mercado. De estas indicaciones se desprende que el criterio de adjudicación controvertido se refería a características medioambientales y sociales comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 53, apartado 1, letra a), de la Directiva 2004/18.

90 Por otra parte, procede señalar que, con arreglo a la descripción del contrato que figura en el subcapítulo 1.4 del pliego de condiciones, ese contrato tenía por objeto, en particular, el suministro del café, el té y otros ingredientes necesarios para la elaboración de las bebidas disponibles en las maquinas expendedoras. Además, de la redacción del criterio de adjudicación controvertido resulta que éste sólo se refería a los ingredientes que se suministraran en el marco de dicho contrato, sin ninguna implicación con respecto a la política general de compras de los licitadores. Por consiguiente, esos criterios se referían a productos cuyo suministro constituía una parte del objeto de dicho contrato.

91 Por último, como se desprende del punto 110 de las conclusiones de la Abogado General, no es necesario que un criterio de adjudicación se refiera a una característica intrínseca de un producto, es decir, a un elemento incorporado materialmente en éste. De este modo, el Tribunal de Justicia ha declarado, en el apartado 34 de la sentencia EVN y Wienstrom, antes citada, que la normativa de la Unión en materia de contratación pública no se opone a que una entidad adjudicadora establezca, en el marco de la adjudicación de un contrato de suministro de electricidad, un criterio de adjudicación consistente en exigir que la electricidad se genere a partir de fuentes de energía renovables. Por tanto, nada se opone, en principio, a que dicho criterio se refiera al hecho de que un producto proceda del comercio justo.

92 Por consiguiente, debe reconocerse que el criterio de adjudicación controvertido presenta con el objeto del contrato de que se trata el vínculo exigido en el artículo 53, apartado 1, letra a), de la Directiva 2004/18, por lo que la imputación formulada por la Comisión a este respecto carece de fundamento.

93 En cuanto a la imputación de que la provincia de Holanda Septentrional estableció la posesión de determinadas etiquetas como criterio de adjudicación, ha de señalarse que, a tenor del apartado 35 del anexo A del pliego de condiciones, el poder adjudicador había determinado que el hecho de que los ingredientes que se suministraran dispusieran de las etiquetas EKO o MAX HAVELAAR daría lugar a la concesión de un determinado número de puntos en la clasificación de las ofertas competidoras a efectos de la adjudicación del contrato. Esta condición debe examinarse en relación con las exigencias de claridad y objetividad que incumben a los poderes adjudicadores a este respecto.

94 En lo que respecta al supuesto específico de la utilización de etiquetas, el legislador de la Unión proporcionó algunas indicaciones concretas sobre las repercusiones de tales requisitos en el contexto de las especificaciones técnicas. Como se desprende de los apartados 62 a 65 de la presente sentencia, después de haber señalado, en el artículo 23, apartado 3, letra b), de la Directiva 2004/18, que dichas especificaciones deberán ser suficientemente precisas para permitir a los licitadores determinar el objeto del contrato y a los poderes adjudicadores adjudicarlo, en el apartado 6 de dicho artículo el legislador autorizó a los poderes adjudicadores a recurrir a los criterios en que se basa una etiqueta ecológica para establecer determinadas características de un producto, pero no a establecer una etiqueta ecológica como especificación técnica, ya que ésta sólo puede utilizarse como presunción de que los productos provistos de ella se ajustan a las características así definidas, sin perjuicio de cualquier otro medio de prueba adecuado.

95 A diferencia de lo que alega el Reino de los Países Bajos, no hay ninguna razón por la que deba considerarse que los principios de igualdad, no discriminación y transparencia entrañarían consecuencias diferentes cuando se trata de los criterios de adjudicación, que son también condiciones esenciales de un contrato público, ya que serán decisivos en la elección de la oferta que sea seleccionada entre las que cumplen los requisitos formulados por el poder adjudicador en las especificaciones técnicas.

96 En lo que atañe a la precisión introducida posteriormente en el número 12 de la nota informativa, con arreglo a la cual la remisión a las etiquetas EKO y MAX HAVELAAR comprendía también etiquetas equivalentes, es preciso señalar, además de lo que se ha indicado en los apartados 54 a 56 de la presente sentencia, que dicha precisión no puede, en cualquier caso, suplir la falta de precisión sobre los criterios en que se basan las etiquetas de que se trata.

97 De todas las consideraciones anteriores se desprende que, al establecer en el pliego de condiciones que el hecho de que algunos productos que debían suministrarse estuvieran provistos de determinadas etiquetas daría lugar a la concesión de un determinado número de puntos en el marco de la selección de la oferta económicamente más ventajosa, sin haber indicado los criterios en que se basan esas etiquetas ni autorizado que se presentara a través de cualquier medio adecuado la prueba de que un producto reúne esos criterios, la provincia de Holanda Septentrional formuló un criterio de adjudicación incompatible con el artículo 53, apartado 1, letra a), de la Directiva 2004/18. Por consiguiente, en esta medida, el tercer motivo es fundado.

D. Sobre el segundo motivo, basado en la infracción de los artículos 2, 44, apartado 2, y 48 de la Directiva 2004/18 en lo que respecta al requisito relativo al cumplimiento de los criterios de “sostenibilidad de las compras” y de “responsabilidad social corporativa”

98 El segundo motivo, que consta de tres partes, se refiere al requisito, establecido en el subcapítulo 4.4, sección 4, apartado 2, del pliego de condiciones, de que el adjudicatario, en esencia, reúna los “criterios de sostenibilidad de las compras y de responsabilidad social corporativa”, en particular contribuyendo a mejorar la sostenibilidad del mercado del café y a una producción de café responsable desde el punto de vista ecológico, social y económico, y que instaba a los licitadores a indicar cómo cumplían esos criterios.

1. Alegaciones de las partes

99 Mediante la primera parte del presente motivo, la Comisión sostiene que el requisito de que se trata constituye un nivel mínimo de capacidad técnica contrario a los artículos 44, apartado 2, párrafo primero, y 48 de la Directiva 2004/18, en la medida en que no está comprendido en los criterios previstos en este último artículo, que establece un sistema cerrado. El Reino de los Países Bajos alega, con carácter principal, que dicho requisito constituye, en realidad, una condición de ejecución del contrato regulada por el artículo 26 de esa Directiva. Con carácter subsidiario, considera que ese requisito se integra en el sistema establecido en dicho artículo 48, mediante referencia a su apartado 2, letra c), que incluye una descripción de las instalaciones técnicas, de las medidas empleadas por el proveedor o el prestador de servicios para garantizar la calidad y de los medios de estudio e investigación de su empresa. Afirma que, a través de ese requisito, los licitadores podían demostrar que eran capaces de ejecutar el contrato al satisfacer criterios cualitativos elevados.

100 La segunda parte de ese motivo, basada en una infracción del artículo 44, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva 2004/18, se refiere a la falta de vínculo, cuando menos suficiente, entre el requisito controvertido y el objeto del contrato de que se trata, lo que niega el Estado miembro demandado, puesto que, a su juicio, la sostenibilidad de las compras y la responsabilidad social corporativa guardan relación con un contrato relativo, entre otras cuestiones, al suministro de café y té procedentes de la agricultura ecológica y del comercio justo.

101 Mediante la tercera parte de dicho motivo, la Comisión alega una infracción del artículo 2 de la Directiva 2004/18, por cuanto las expresiones “sostenibilidad de las compras” y “responsabilidad social corporativa” no tienen, en su opinión, un alcance suficientemente claro. El Reino de los Países Bajos considera que ello no es así, ya que cualquier empresario normalmente informado entiende esas expresiones, que son, además, objeto de abundante documentación en Internet.

2. Apreciación del Tribunal de Justicia

a) Sobre la calificación de la cláusula en cuestión del pliego de condiciones

102 Las partes discrepan sobre la calificación del requisito controvertido, con arreglo al cual los licitadores deben reunir los “criterios de sostenibilidad de las compras y de responsabilidad social corporativa”, en particular, contribuyendo a mejorar la sostenibilidad del mercado del café y a una producción de café responsable desde el punto de vista ecológico, social y económico. La Comisión afirma que este requisito se refería a la política general de los licitadores y, en consecuencia, afectaba a sus capacidades técnicas y profesionales en el sentido del artículo 48 de la Directiva 2004/18. En cambio, el Reino de los Países Bajos considera que dicho requisito era aplicable al contrato controvertido, por lo que se trataba de una condición de ejecución del contrato en el sentido del artículo 26 de dicha Directiva.

103 No cabe acoger esta última tesis. En efecto, la cláusula controvertida figuraba en la cuarta sección del subcapítulo 4.4 del pliego de condiciones, bajo la rúbrica “Requisitos de aptitud/niveles mínimos”, lo que se corresponde con la terminología utilizada en el título y el apartado 2 del artículo 44 de la Directiva 2004/18, apartado que remite a sus artículos 47 y 48, cuyos títulos respectivos son “Capacidad económica y financiera” y “Capacidad técnica y profesional”. Además, las tres primeras secciones de dicho subcapítulo trataban de los niveles mínimos exigidos por el poder adjudicador en lo que respecta al volumen de negocios, la cobertura de los riesgos profesionales y la experiencia de los licitadores, es decir, factores expresamente contemplados en dichos artículos 47 y 48. Además, los “requisitos de aptitud” se definían en la parte introductoria del pliego de condiciones como requisitos, expresados en forma de causas de exclusión o de niveles mínimos, que un licitador debía cumplir para que su oferta fuera tenida en cuenta, de modo que eran distintos de la oferta propiamente dicha. Por último, el requisito de que se trata se formulaba de forma general y no específicamente en relación con el contrato controvertido.

104 De estas consideraciones se desprende que los licitadores potenciales sólo pudieron entender que ese requisito se refería a un nivel mínimo de capacidad profesional exigido por el poder adjudicador, en el sentido de los artículos 44, apartado 2, y 48 de la Directiva 2004/18. Por consiguiente, la regularidad de ese requisito debe apreciarse en relación con esas disposiciones.

b) Sobre la supuesta infracción de los artículos 44, apartado 2, y 48 de la Directiva 2004/18

105 Como resulta de sus apartados 1 y 6, el artículo 48 de la Directiva 2004/18 enumera exhaustivamente los factores en los que el poder adjudicador puede basarse para evaluar y comprobar las capacidades técnicas y profesionales de los licitadores. Además, aunque el artículo 44, apartado 2, autoriza al poder adjudicador a establecer los niveles mínimos de capacidades que debe reunir un licitador para que su oferta sea tenida en cuenta a efectos de la adjudicación del contrato, esos niveles sólo pueden fijarse, en virtud del párrafo primero de dicha disposición, en relación con los factores enumerados en dicho artículo 48, en lo que respecta a las capacidades técnicas y profesionales.

106 Pues bien, a diferencia de lo que sostiene el Reino de los Países Bajos, el requisito de cumplimiento de los “criterios de sostenibilidad de las compras y de responsabilidad social corporativa” no está relacionado con ninguno de esos factores.

107 En particular, la información solicitada en relación con ese requisito, a saber, la indicación “[del modo en que el licitador] reún[e] los criterios de sostenibilidad de las compras y de responsabilidad social corporativa[, y] contribuye a mejorar la sostenibilidad del mercado del café y a una producción de café responsable desde el punto de vista ecológico, social y económico”, no puede asimilarse a “una descripción de las instalaciones técnicas, de las medidas empleadas por el proveedor para garantizar la calidad y de los medios de estudio e investigación de su empresa”, conforme al artículo 48, apartado 2, letra c), de la Directiva 2004/18. En efecto, el término “calidad”, que se emplea no sólo en esa disposición, sino también en las letras b), d) y j) de ese apartado, debe entenderse, en el contexto de dicho artículo 48, como la calidad técnica de las prestaciones o servicios de un tipo similar al de las prestaciones o servicios que constituyen el objeto del contrato de que se trata, ya que el poder adjudicador está facultado para exigir a los licitadores que le informen sobre el modo en que controlan y garantizan la calidad de esas prestaciones o servicios, en la medida prevista en dichas letras.

108 De las consideraciones anteriores resulta que, al imponer, como requisitos de aptitud y niveles mínimos de capacidad establecidos en el pliego de condiciones, la condición de que los licitadores reúnan los criterios de sostenibilidad de las compras y de responsabilidad social corporativa, e indiquen cómo reúnen esos criterios y contribuyen a mejorar la sostenibilidad del mercado del café y a una producción de café responsable desde el punto de vista ecológico, social y económico, la provincia de Holanda Septentrional estableció un nivel mínimo de capacidad técnica no autorizado por los artículos 44, apartado 2, y 48 de la Directiva 2004/18. Por consiguiente, la primera parte del segundo motivo es fundada.

c) Sobre la supuesta infracción del artículo 2 de la Directiva 2004/18

109 El principio de transparencia implica que todos los requisitos y modalidades del procedimiento de adjudicación se formulen de manera clara, precisa y unívoca, en el anuncio de licitación o en el pliego de condiciones, de forma que, por una parte, todos los licitadores razonablemente informados y normalmente diligentes puedan comprender su alcance exacto e interpretarlos de la misma forma y, por otra parte, la entidad adjudicadora pueda comprobar efectivamente que las ofertas presentadas por los licitadores responden a los criterios que rigen el contrato de que se trata (véase, en particular, la sentencia de 29 de abril de 2004, Comisión/CAS Succhi di Frutta, C496/99 P, Rec. p. I3801).

110 Pues bien, como la Abogado General señaló en el punto 146 de sus conclusiones, debe señalarse que requisitos relativos al respeto de los “criterios de sostenibilidad de las compras y de responsabilidad social corporativa”, y a la obligación de “contribuir a mejorar la sostenibilidad del mercado del café y a una producción de café responsable desde el punto de vista ecológico, social y económico” no presentan la claridad, precisión y univocidad necesarias para que cualquier licitador razonablemente informado y normalmente diligente pueda saber con certeza y exhaustividad cuáles son los criterios que abarcan esos requisitos. Lo mismo sucede, con mayor razón, en lo que respecta a la petición dirigida a los licitadores de que indiquen en su oferta “cómo cumplen” dichos criterios o “cómo contribuyen” a los fines señalados por el poder adjudicador en relación con el mercado y la producción del café, sin proporcionarles ninguna indicación precisa sobre la información que deben facilitar.

111 Por consiguiente, al exigir en el pliego de condiciones controvertido que los licitadores reúnan “los criterios de sostenibilidad de las compras y de responsabilidad social corporativa”, “contribuyan a mejorar la sostenibilidad del mercado del café y a una producción de café responsable desde el punto de vista ecológico, social y económico” e indiquen en su oferta “cómo cumplen” dichos criterios o “cómo contribuyen” a los fines señalados por el poder adjudicador en relación con el mercado y la producción del café, la provincia de Holanda Septentrional formuló una cláusula que no respeta la obligación de transparencia establecida en el artículo 2 de la Directiva 2004/18.

112 En consecuencia, de todas las consideraciones anteriores se deduce que, debido a que, en el marco de la adjudicación de un contrato público de suministro y mantenimiento de máquinas expendedoras de café, que fue objeto de un anuncio publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea el 16 de agosto de 2008, la provincia de Holanda Septentrional:

- formuló una especificación técnica incompatible con el artículo 23, apartado 6, de la Directiva 2004/18 al exigir que determinados productos que debían suministrarse estuvieran provistos de una etiqueta ecológica determinada, en lugar de utilizar especificaciones detalladas;

- formuló criterios de adjudicación incompatibles con el artículo 53, apartado 1, letra a), de dicha Directiva al establecer que el hecho de que algunos productos que debían suministrarse estuvieran provistos de determinadas etiquetas daría lugar a la concesión de un determinado número de puntos en el marco de la selección de la oferta económicamente más ventajosa, sin haber indicado los criterios en que se basan esas etiquetas ni autorizado que se presentara a través de cualquier medio adecuado la prueba de que un producto reunía esos criterios;

- estableció un nivel mínimo de capacidad técnica no autorizado por los artículos 44, apartado 2, y 48 de dicha Directiva al imponer, como requisitos de aptitud y niveles mínimos de capacidad establecidos en el pliego de condiciones, la condición de que los licitadores reúnan “los criterios de sostenibilidad de las compras y de responsabilidad social corporativa”, e indiquen cómo reúnen esos criterios y “contribuyen a mejorar la sostenibilidad del mercado del café y a una producción de café responsable desde el punto de vista ecológico, social y económico”, y

- formuló una cláusula contraria a la obligación de transparencia prevista en el artículo 2 de dicha Directiva al establecer el requisito de que los licitadores reúnan “los criterios de sostenibilidad de las compras y de responsabilidad social corporativa”, e indiquen cómo reúnen esos criterios y “contribuyen a mejorar la sostenibilidad del mercado del café y a una producción de café responsable desde el punto de vista ecológico, social y económico”,

el Reino de los Países Bajos ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de las disposiciones indicadas. De estas consideraciones resulta que el recurso debe desestimarse en todo lo demás.

V. Costas

113 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Puesto que la Comisión ha solicitado la condena en costas del Reino de los Países Bajos y se han desestimado en lo esencial los motivos formulados por éste, procede condenarlo en costas.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) decide:

1) Declarar que, debido a que, en el marco de la adjudicación de un contrato público de suministro y mantenimiento de máquinas expendedoras de café, que fue objeto de un anuncio publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea, el 16 de agosto de 2008, la provincia de Holanda Septentrional:

- formuló una especificación técnica incompatible con el artículo 23, apartado 6, de la Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios, en su versión modificada por el Reglamento (CE) n.º 1422/2007 de la Comisión, de 4 de diciembre de 2007, al exigir que determinados productos que debían suministrarse estuvieran provistos de una etiqueta ecológica determinada, en lugar de utilizar especificaciones detalladas;

- formuló criterios de adjudicación incompatibles con el artículo 53, apartado 1, letra a), de dicha Directiva al establecer que el hecho de que algunos productos que debían suministrarse estuvieran provistos de etiquetas determinadas daría lugar a la concesión de un determinado número de puntos en el marco de la selección de la oferta económicamente más ventajosa, sin haber indicado los criterios en que se basan esas etiquetas ni autorizado que se presentara a través de cualquier medio adecuado la prueba de que un producto reunía esos criterios;

- estableció un nivel mínimo de capacidad técnica no autorizado por los artículos 44, apartado 2, y 48 de dicha Directiva al imponer, como requisitos de aptitud y niveles mínimos de capacidad establecidos en el pliego de condiciones de dicho contrato, la condición de que los licitadores reúnan “los criterios de sostenibilidad de las compras y responsabilidad social corporativa”, e indiquen cómo reúnen esos criterios y “contribuyen a mejorar la sostenibilidad del mercado del café y a una producción de café responsable desde el punto de vista ecológico, social y económico”, y

- formuló una cláusula contraria a la obligación de transparencia prevista en el artículo 2 de dicha Directiva al establecer el requisito de que los licitadores reúnan “los criterios de sostenibilidad de las compras y de responsabilidad social corporativa”, e indiquen cómo reúnen esos criterios y “contribuyen a mejorar la sostenibilidad del mercado del café y a una producción de café responsable desde el punto de vista ecológico, social y económico”,

el Reino de los Países Bajos ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de las disposiciones indicadas.

2) Desestimar el recurso en todo lo demás.

3) Condenar en costas al Reino de los Países Bajos.

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