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Estructura de los presupuestos de las entidades locales

10/12/2008
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Orden EHA/3565/2008, de 3 de diciembre, por la que se aprueba la estructura de los presupuestos de las entidades locales (BOE de 10 de diciembre de 2008). Texto completo.

ORDEN EHA/3565/2008, DE 3 DE DICIEMBRE, POR LA QUE SE APRUEBA LA ESTRUCTURA DE LOS PRESUPUESTOS DE LAS ENTIDADES LOCALES.

El artículo 167.1 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004 Vínculo a legislación, de 5 de marzo, encomienda al Ministerio de Economía y Hacienda el establecimiento, con carácter general, de la estructura de los presupuestos de las entidades locales, teniendo en cuenta la naturaleza económica de los ingresos y de los gastos, así como las finalidades u objetivos que con estos últimos se propongan conseguir.

Por otra parte, la disposición adicional sexta de aquella Ley establece que el Ministerio de Economía y Hacienda modificará tanto las estructuras de los presupuestos de las Entidades locales como los criterios de clasificación a los que hace referencia el mencionado artículo 167, con objeto de adaptarlos a los establecidos para el sector público estatal en cada momento.

La estructura presupuestaria y los criterios de clasificación actualmente vigentes se recogen en la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 20 de septiembre de 1989, que resultó ser de aplicación obligatoria para los presupuestos correspondientes a los ejercicios iniciados a partir del 1 de enero de 1992.

Desde ese año se han producido múltiples modificaciones no sólo en la primigenia Ley 39/1988 Vínculo a legislación, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, sino también en el marco presupuestario de la Administración del Estado.

En el contexto anterior deben destacarse la Ley 51/2002, de 27 de diciembre, de Reforma de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, que, introdujo importantes modificaciones en el ámbito tributario, así como en el financiero, con la definición de un nuevo modelo de participación de las Entidades locales en los tributos del Estado, incluyendo elementos de cesión de determinados rendimientos recaudatorios de impuestos estatales (IRPF, IVA e Impuestos Especiales sobre fabricación) en el caso de las provincias y de municipios significados bien por su población (igual o superior a 75.000 habitantes), bien por su carácter de capitalidad (de provincia o de Comunidad Autónoma). Debe destacarse asimismo la reforma que en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, supuso la Ley 57/2003 Vínculo a legislación, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local.

En su aplicación a los presupuestos de las Entidades locales es relevante la Ley 18/2001 Vínculo a legislación, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria, y su reforma instrumentada mediante la Ley 15/2006, de 26 de mayo.

Asimismo, es preciso recordar que la Ley Orgánica 3/2007 Vínculo a legislación, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, en su artículo 15 impone a las Administraciones públicas, y, por tanto, a las entidades locales, la obligación de integrar, de forma activa, en la definición y presupuestación de sus políticas públicas en todos los ámbitos el principio de igualdad de trato y oportunidades entre mujeres y hombres.

Por último, y ya con incidencia específica en el marco presupuestario aplicable a la Administración del Estado, se deben tener en cuenta la Ley 47/2003 Vínculo a legislación, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, cuyos artículos 39 a 41 establecen los criterios que deben regir la estructura de los Presupuestos Generales del Estado, y cuya entrada en vigor se produjo, a estos efectos, con los correspondientes al año 2005 (disposición final quinta de la Ley 47/2003 Vínculo a legislación, de 26 de noviembre, citada). Estructura que fue aprobada mediante la Orden EHA/1645/2004, de 3 de junio, por la que se dictaban las normas para la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado para 2005.

En relación con estas últimas normas merece destacarse el artículo 40.1 que dispone que los estados de gastos de los presupuestos se estructurarán de acuerdo con las clasificaciones orgánica, por programas y económica. La nueva clasificación por programas viene a sustituir a la anterior clasificación funcional, y, como señala el preámbulo de la citada Orden EHA/1645/2004, se vincula a las políticas públicas de gasto que delimitan las distintas áreas de actuación del Presupuesto. En consecuencia, como se establece en su apartado 3.1.1, “Estructura de programas”, los programas de gasto se agregarán en áreas de gasto, políticas de gasto y grupos de programas.

En definitiva, la estructura de los presupuestos de las Entidades locales ha tenido hasta el momento su fundamento jurídico en una norma que, con el paso del tiempo, se ha ido separando paulatinamente de las sucesivas reformas normativas que, de algún modo, han podido tener incidencia presupuestaria.

Cabe recordar que la única modificación operada en la Orden que ahora se reforma lo fue mediante otra del Ministerio de Economía y Hacienda de 8 de septiembre de 1999 y que afectaba a las tasas, que se recogen en el artículo 31, del capítulo 3 del estado de ingresos de los presupuestos de las entidades locales.

Por otra parte, el marco contable de las Entidades locales ha sido objeto de reforma mediante las instrucciones de los modelos de contabilidad local (modelos básico, normal y simplificado) aprobadas por las Órdenes de aquel Ministerio de 23 de noviembre de 2004 (Órdenes EHA/4040/2004, EHA/4041/2004 y EHA/4042/2004).

Con esta Orden Ministerial se pretende dar cumplimiento a la disposición adicional sexta del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, teniendo en cuenta los artículos 39 a 41 de la Ley General Presupuestaria y las Órdenes del Ministerio de Economía y Hacienda que las han venido desarrollando para la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado correspondientes a los ejercicios 2005 y siguientes, de modo que tanto la estructura de los presupuestos de las entidades locales como los criterios de clasificación de sus ingresos y gastos se adapten a los actualmente establecidos para el sector público estatal, teniendo en cuenta las peculiaridades de la actividad financiera de aquellas entidades.

Estas peculiaridades tienen un mayor reflejo en el contenido de la clasificación por programas, y, dentro de ésta, merece destacarse el área de gastos “Servicios públicos básicos” (área de gasto 1) por cuanto éstos difieren sustancialmente de los que corresponden a la Administración General del Estado, teniéndose en cuenta a estos efectos la enumeración que realiza la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, de los servicios públicos de prestación obligatoria a cargo de los municipios y de las provincias.

Los mencionados criterios y estructura se definen en el articulado de la presente Orden y son objeto de desarrollo en los anexos que la acompañan. Éstos contienen la clasificación por programas, que sustituye a la clasificación funcional, una tabla de equivalencias entre ambas, al objeto de posibilitar la mejor aplicación de la nueva clasificación, así como la clasificación económica de los gastos y de los ingresos de las entidades locales.

Dentro de la nueva clasificación por programas las áreas de gasto sustituyen a los grupos de función, las políticas de gasto a las funciones y los grupos de programas a las subfunciones.

Por otra parte, se sustituye la denominación “partida presupuestaria” por la de “aplicación presupuestaria” con el fin de evitar posibles confusiones con la “partida” como nivel de desagregación del subconcepto económico, así como mantener una definición homogénea con la Ley 47/2003 Vínculo a legislación, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.

La presente Orden Ministerial ha sido informada favorablemente por los Servicios Jurídicos de este Ministerio.

En virtud de lo expuesto, y de acuerdo con el Consejo de Estado, dispongo:

Artículo 1. Objeto y ámbito subjetivo.

1. Se aprueban por la presente Orden la estructura, normas y códigos a los que deberán adaptarse los presupuestos de las entidades locales.

2. La normativa contenida en la presente Orden por la que se establece la estructura presupuestaria prevista en el artículo 167.1 Vínculo a legislación del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004 Vínculo a legislación, de 5 de marzo, será de aplicación tanto para las entidades locales como para los organismos autónomos de ellas dependientes.

Artículo 2. Estructura de los presupuestos.

1. Las entidades locales elaborarán sus presupuestos teniendo en cuenta la naturaleza económica de los ingresos y de los gastos, y las finalidades y objetivos que con estos últimos se pretendan conseguir.

2. Igualmente podrán clasificar los gastos e ingresos atendiendo a su propia estructura de acuerdo con sus reglamentos o decretos de organización.

Artículo 3. Criterios generales de clasificación del estado de gastos.

Los estados de gastos de los presupuestos de las entidades locales se clasificarán con los siguientes criterios:

a) Por programas.

b) Por categorías económicas.

c) Opcionalmente, por unidades orgánicas.

Artículo 4. Clasificación por programas.

1. Los créditos se ordenarán según su finalidad y los objetivos que con ellos se proponga conseguir, con arreglo a la clasificación por áreas de gasto, políticas de gasto y grupos de programas que se detallan en el anexo I.

2. El detalle de los créditos se presentará, como mínimo, a nivel de grupos de programas de gasto.

3. La estructura por grupos de programas de gasto es abierta por lo que podrán crearse los que se consideren necesarios cuando no figuren en la estructura que por esta Orden se establece.

4. Los grupos de programas de gasto podrán desarrollarse en programas y subprogramas, cuya estructura será igualmente abierta.

Artículo 5. Clasificación económica del gasto.

1. La clasificación económica del gasto agrupará los créditos por capítulos separando las operaciones corrientes, las de capital y las financieras.

2. Atendiendo a su naturaleza económica, los capítulos se desglosarán en artículos, y éstos, a su vez, en conceptos, que se podrán subdividir en subconceptos.

3. Los créditos se clasificarán de acuerdo con la estructura que, por capítulos, artículos, conceptos y subconceptos, se detalla en el anexo III de la presente Orden.

4. La estructura por conceptos y subconceptos es abierta, por lo que podrán crearse los que se consideren necesarios cuando no figuren en la estructura que esta Orden establece.

5. Los subconceptos podrán desarrollarse en partidas, cuya estructura es igualmente abierta.

Artículo 6. Aplicación presupuestaria.

La aplicación presupuestaria vendrá definida, al menos, por la conjunción de las clasificaciones por programas y económica, a nivel de grupos de programas y concepto, respectivamente.

En el caso de que la entidad local opte por utilizar la clasificación orgánica, la aplicación presupuestaria vendrá definida por la conjunción de las clasificaciones orgánica, por programas y económica.

Artículo 7. Registro contable.

1. El registro contable de los créditos, de sus modificaciones y de las operaciones de ejecución del gasto se realizará, como mínimo, sobre la aplicación presupuestaria definida en el artículo anterior.

2. Las entidades locales podrán efectuar el seguimiento contable a un mayor nivel de desglose.

Artículo 8. Créditos iniciales y definitivos.

1. Se entenderá por crédito inicial el asignado a cada aplicación presupuestaria en el presupuesto de la entidad definitivamente aprobado.

2. El crédito definitivo vigente en cada momento vendrá determinado por el crédito inicial aumentado o disminuido como consecuencia de modificaciones presupuestarias.

Artículo 9. Clasificación económica del ingreso.

1. Las previsiones incluidas en los estados de ingresos del presupuesto de la entidad local se clasificarán separando las operaciones corrientes, las de capital y las financieras, de acuerdo con la estructura que por capítulos, artículos, conceptos y subconceptos se detalla en el anexo IV de la presente Orden.

2. La estructura por conceptos y subconceptos es abierta, por lo que podrán crearse los que se consideren necesarios cuando no figuren en la estructura que esta Orden establece.

Artículo 10. Clasificaciones aplicables a las entidades locales de menos de 5.000 habitantes.

Las entidades locales de menos de 5.000 habitantes podrán presentar y ejecutar sus presupuestos a nivel de área de gasto y artículo, de acuerdo con las clasificaciones que se establecen en los anexos I, III y IV.

En todo caso, a los efectos de lo dispuesto en el artículo 193.5 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004 Vínculo a legislación, de 5 de marzo, remitirán a la Dirección General de Coordinación Financiera con las Comunidades Autónomas y con las Entidades Locales los presupuestos y sus liquidaciones con el nivel de detalle con el que los hubieren presentado y aprobado.

Disposición adicional única. Equivalencias de la clasificación por programas.

Las áreas de gasto, políticas de gasto y grupos de programas se corresponden, respectivamente, con los grupos de funciones, funciones y subfunciones, de acuerdo con las denominaciones utilizadas en los presupuestos de las Entidades Locales anteriores al ejercicio 2010, conforme a la tabla de equivalencias recogida en el anexo II de la presente Orden.

Disposición transitoria única. Aplicación de la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 20 de septiembre de 1989.

A los presupuestos de las Entidades Locales correspondientes a ejercicios iniciados con anterioridad al día 1 de enero de 2010 les será de aplicación la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 20 de septiembre de 1989 por la que se establece la estructura de los presupuestos de las entidades locales.

Disposición derogatoria única. Derogación normativa.

A partir del día 1 de enero de 2010 queda derogada la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 20 de septiembre de 1989 por la que se establecía la estructura de los presupuestos de las entidades locales.

Disposición final primera. Desarrollo de competencias.

En virtud del artículo 12.1 Vínculo a legislación g) del Real Decreto 1127/2008, de 4 de julio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Economía y Hacienda, corresponde a la Dirección General de Coordinación Financiera con las Comunidades Autónomas y con las Entidades Locales la competencia para emitir informes a las consultas relativas al contenido y a la aplicación de la presente Orden ministerial.

Disposición final segunda. Desarrollo normativo.

La Dirección General de Coordinación Financiera con las Comunidades Autónomas y con las Entidades Locales, del Ministerio de Economía y Hacienda, podrá dictar las medidas precisas para el desarrollo y ejecución de la presente Orden.

Disposiciones final tercera. Entrada en vigor.

La presente Orden entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el “Boletín Oficial del Estado”, y resultará de aplicación a los presupuestos correspondientes al ejercicio 2010 y siguientes.

Anexos

Omitidos.

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