§1017001
El régimen jurídico general de los Parques Nacionales, hasta ahora previsto en la Ley de 27 de marzo de 1989, de conservación de los espacios naturales y de la flora y la fauna silvestres, ha sufrido recientes e importantes modificaciones a raíz de sucesivas sentencias del Tribunal Constitucional, en las que se ha ido perfilando el modelo de distribución de competencias en esta materia y, en consecuencia, el modelo de gestión y financiación de los citados espacios protegidos.
En esencia, el Tribunal ha entendido que no es ajustado a la Constitución un modelo de gestión compartida como el hasta ahora diseñado, sino que el sistema debe apoyarse en un modelo en donde la gestión de los Parques Nacionales corresponda a las Comunidades Autónomas y la legislación básica en la materia a la Administración del Estado.
Así, los Parques Nacionales seguirán siendo reconocidos como tales por las Cortes Generales, cuya declaración y configuración jurídica responderá a la legislación básica, aunque la gestión de estos espacios corresponda a las Comunidades Autónomas.
Complementariamente, el Alto Tribunal ha determinado que es competencia de la Administración del Estado la tutela general de la Red, la elaboración y aprobación del Plan Director y la ejecución del programa de actuaciones comunes establecidas en el mismo. Este mandato incorpora también la capacidad para el apoyo genérico a la gestión que puedan desarrollar las Comunidades Autónomas en el marco y en los términos que mutuamente, de común acuerdo, determinen las Administraciones.
Por ello, con esta nueva Ley se pretende, conforme al mandato del Congreso de los Diputados de 4 de mayo de 2005, establecer el régimen jurídico básico de la Red de Parques Nacionales, adecuar la normativa aplicable a estos espacios a los pronunciamientos constitucionales y definir un nuevo modelo basado en la gestión de los Parques Nacionales por parte de las Comunidades Autónomas, propiciando mecanismos de cooperación administrativa en el marco de la Red.
Patrimonio natural
La Red de Parques Nacionales constituye un sistema de conservación de la biodiversidad dirigido a integrar una muestra representativa de los principales sistemas naturales españoles, al servicio del uso y disfrute de los ciudadanos y con la voluntad de legarlos en el mejor estado de conservación posible a las generaciones futuras. Por ello, los Parques Nacionales deben destacar, tanto por su alto valor ecológico y cultural, como por la belleza de sus paisajes, por la singularidad de su flora, de su fauna, de su geología o de sus formaciones geomorfológicas.
España fue el primer país en el mundo en disponer de una Ley específica de Parques Nacionales, en el año 1916. Desde aquella voluntad pionera, en nuestro país se ha formulado un sistema que, más allá de los múltiples cambios políticos, sociales y organizativos acaecidos, ha mantenido, sustancialmente, el espíritu y la motivación de estos espacios. Con la aprobación de este Proyecto de Ley de la Red de Parques Nacionales probablemente España sea, igualmente, el primero en aprobar una Ley de Parques Nacionales en el presente siglo.
La Red de Parques Nacionales está conformada actualmente por trece Parques Nacionales que ocupan apenas el 0,6 por 100 del territorio nacional. Declarados a lo largo del último siglo, el conjunto manifiesta una clara voluntad de aumentar en superficie y número de espacios que, en algún caso, como es la representación del medio marino, resulta claramente insuficiente.
En el futuro, la declaración de un nuevo Parque Nacional tendrá como objetivo primordial completar la representatividad de los sistemas naturales en el conjunto de la Red. Esta prioridad supondrá que, previamente a la declaración, se deba proceder a evaluar el grado en que el territorio propuesto representa al sistema natural que lo caracteriza.
En cualquier caso, será exigible que el espacio propuesto sea altamente representativo de alguno o algunos de los sistemas naturales españoles que se particularizan en el anexo de la Ley, presentando una distribución en su superficie de las especies y comunidades representativas, así como potencialidad territorial y ecológica suficiente para garantizar su conservación favorable.
Para hacer viable estos criterios, la Ley establece una serie de requisitos, como el de presentar una superficie continua y no fragmentada suficiente ocupada por formaciones naturales, o que no pueda existir en su interior suelo urbanizado ni susceptible de transformación urbanística, con el objetivo de hacer viable su evolución natural, con la menor intervención humana posible.
La declaración de Parque Nacional se realizará, como hasta este momento, mediante Ley de las Cortes Generales corresponderá la iniciativa a las Comunidades Autónomas o al Gobierno de la Nación, siempre contando con el acuerdo favorable de las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas.
Objetivos de conservación
Igualmente, el Proyecto de Ley contempla que dicha propuesta de declaración debe incluir la denominación del Parque, los objetivos de conservación que son declarados como de interés general de la nación, los límites propuestos y la caracterización ambiental y socioeconómica del territorio afectado, así como el análisis científico y técnico demostrativo del cumplimiento de los requisitos establecidos para que un espacio pueda ser declarado Parque Nacional. También debe incluir la evaluación de los usos actuales existentes en el mismo y las consecuencias jurídicas y socioeconómicas sobre ellos de su declaración, para evaluar la viabilidad de la misma.
Como importante garantía de la conservación del Parque se establece la prevalencia del régimen jurídico de protección establecido en las leyes declarativas frente a cualquier otra normativa sectorial. Las leyes declarativas deberán, igualmente, incluir aquellas actividades prohibidas por no ser compatibles con los objetivos de la Red de Parques Nacionales, así como las medidas y plazos para su eliminación. Si, excepcionalmente, dichas actividades no se pudieran eliminar, deben incluirse en la Ley de declaración medidas precisas para la corrección de sus efectos para hacer el territorio compatible con los objetivos de la Red.
Por otro lado, la Red debe asegurar un marco adecuado para la conservación de los Parques Nacionales por la vía de la cooperación interadministrativa. Con la base, con carácter general, de la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas para la gestión ordinaria de estos espacios, la Administración del Estado tendrá como función facilitar el cumplimiento de los objetivos de cada Parque Nacional en el conjunto de la Red, tanto en el ámbito técnico como social o patrimonial, de manera que se logren sinergias en las acciones promovidas en el marco de la Red por las diferentes Administraciones públicas.
Plan Director
Desde la perspectiva de la cooperación institucional, la Ley consagra la capacidad del Ministerio de Medio Ambiente para establecer un programa específico para el desarrollo de las actuaciones comunes de la Red incluidas en el Plan Director con el desarrollo de instrumentos de cooperación interadministrativa voluntaria para la consecución de los objetivos de cada uno de los Parques Nacionales y de la Red en su conjunto, con la colaboración en la aplicación de los mecanismos que establezcan las respectivas leyes declaratorias para la supresión de los usos declarados con carácter básico como incompatibles con la figura de Parque Nacional, y con la promoción del incremento y consolidación del patrimonio público en la Red de Parques Nacionales.
La Ley consagra el valor del Plan Director, en la línea de lo señalado por el Tribunal Constitucional. El Plan Director de la Red de Parques Nacionales debe definir los objetivos estratégicos de la Red y las directrices básicas generales para la planificación y la conservación de los Parques Nacionales, así como la programación de las actuaciones que desarrollará ésta para alcanzarlos. Igualmente, debe incluir las actuaciones necesarias para mantener la imagen y la coherencia interna de la Red, su seguimiento continuo y la evaluación anual del grado de cumplimiento de los objetivos establecidos.
También en el proceso de elaboración y revisión del Plan Director se exige un procedimiento participativo y abierto y la obligación de su sometimiento a evaluación ambiental estratégica, como garantía adicional de información y participación pública. Mientras no se apruebe un nuevo Plan Director, estará en vigor el actual en todas aquellas determinaciones que no hayan sido calificadas como inconstitucionales.
Evaluación y eventual revocación
El texto establece que cada tres años el Ministerio de Medio Ambiente elaborará un informe de situación de la Red de Parques Nacionales que se elevará al Senado y se hará público. Dicho informe ira acompañado de un anexo con la situación en cada uno de los Parques Nacionales elaborado por su administración gestora.
Asimismo, se prevé que, tras la declaración, el suelo incluido en el Parque Nacional no podrá ser objeto de ningún tipo de transformación no contemplada en el Plan Rector de Uso y Gestión y en ningún caso podrá ser susceptible de urbanización, al considerarse suelo no urbanizable de especial protección, ni en él será factible la edificación dispersa.
Se mantiene la primacía de la planificación previa en la gestión de los Parques Nacionales. En cada uno de los Parques Nacionales se elaborará y aprobará por las Administraciones competentes un Plan Rector de Uso y Gestión, ajustado al Plan Director de la Red de Parques Nacionales, que será el instrumento principal de planificación y en cuyo procedimiento de elaboración será preceptivo un proceso de participación pública, asegurando que, antes de su aprobación, han sido sometidos a trámite de información pública y a informe del Patronato.
La Ley mantiene al Consejo de la Red como órgano colegiado de carácter consultivo, adscrito al Ministerio de Medio Ambiente, con funciones de informar preceptivamente sobre todos los aspectos relevantes en el cumplimiento de los objetivos de la Red y de los Parques, así como sobre su planificación, criterios de distribución de los recursos financieros para los Parques Nacionales que se puedan asignar en los Presupuestos Generales del Estado, seguimiento y evaluación del funcionamiento de la Red, y propuesta de declaración, modificación o, en su caso, de revocación de la declaración de Parques Nacionales.
El Proyecto de Ley contempla esa última posibilidad si se produce una degradación significativa en el espacio, mantenida en el tiempo, apartándose del cumplimiento de los objetivos establecidos para el mismo. La revocación de dicha condición se efectuará por Ley de las Cortes Generales, previa audiencia del órgano que determinen las Comunidades Autónomas afectadas, y con informe favorable del Consejo de la Red de Parques Nacionales. La pérdida de la condición de Parque Nacional podrá únicamente fundamentarse en la pérdida de representatividad del Parque respecto a los objetivos perseguidos para la Red de Parques Nacionales, reflejada en la no adecuación, grave y mantenida, a lo establecido en esta Ley, en el Plan Director de la Red de Parques Nacionales o en su ley declarativa.
Patronatos
Los Patronatos de los Parques Nacionales se definen como el órgano de participación de la sociedad en los Parques Nacionales. Se constituirá un Patronato en cada uno de ellos, en el que estarán representadas la Administración General del Estado, la Administración de las Comunidades Autónomas que integren el Parque, las Administraciones Locales, las instituciones y asociaciones cuyos fines estén vinculados al Parque Nacional y las organizaciones conservacionistas.
Los Patronatos de los Parques Nacionales estarán adscritos, a efectos administrativos, a la comunidad en donde esté situado. En el caso de Parques Nacionales situados en varias comunidades Autónomas, estarán adscritos al correspondiente órgano de gestión del parque. En el caso de aquellos declarados sobre aguas exteriores de competencia estatal estarán adscritos a la Administración General del Estado.
Cooperación internacional e implicación ciudadana
Por otra parte, la Ley establece que el Ministerio de Medio Ambiente representará a España en las redes internacionales equivalentes con participación en sus iniciativas y con el establecimiento de mecanismos de cooperación internacional que permitan la proyección externa de la Red.
Asimismo, el Ministerio de Medio Ambiente deberá contribuir a la implicación de los agentes sociales y, en general, a la participación de la sociedad en la consecución de los objetivos de la Red, mediante la promoción de programas de voluntariado y de educación ambiental, orientados a una consolidación de la conciencia social conservacionista. Igualmente, deberá promover un mejor conocimiento científico en materias relacionadas con los Parques Nacionales y una adecuada difusión de la información disponible, así como contribuir, a través de su línea de subvenciones, a la financiación de las iniciativas de fomento del desarrollo sostenible que pudieran aprobar las Administraciones autonómicas o locales en las áreas de influencia socioeconómica de estos espacios protegidos.
En materia de financiación, si bien la correspondiente a la gestión habitual y ordinaria del parque corresponde a la Comunidad Autónoma, se prevén, sobre un principio de voluntariedad, mecanismos bilaterales y multilaterales de cooperación financiera para la aplicación de las directrices básicas o para la financiación de actuaciones extraordinarias y urgentes, que de común acuerdo se identifiquen.
Finalmente, se especifica que la Ley de Declaración deberá contener el régimen sancionador específico aplicable a cada Parque Nacional y se prevén otras medidas complementarias tales como la declaración de utilidad pública e interés social de las actuaciones necesarias para conseguir los objetivos de conservación previstos en la norma, los derechos de tanteo y retracto a favor de las Administraciones públicas competentes en las transmisiones de determinados bienes inmuebles o la acción pública para exigir ante los Tribunales el cumplimiento de lo previsto en la norma.
