La función de control del Gobierno propia de los partidos políticos se canaliza mediante su actuación a través de los diputados y senadores y de los grupos parlamentarios en las Cortes Generales, a quienes se atribuye específicamente la función de control del Gobierno en la Constitución. No lleva consigo una relación específica entre las disposiciones generales o los actos administrativos del Gobierno y la actuación de los partidos políticos, suficiente al objeto de legitimarlos para su impugnación ante los tribunales con carácter general e indiscriminado.
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 18 de enero de 2005
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 22/2003
Ponente Excmo. Sr. RAFAEL FERNÁNDEZ MONTALVO
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Enero de dos mil cinco.
Visto por la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso contencioso administrativo núm. 22/03, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña Paloma del Pino López, en nombre y representación del Partido “Familia y Vida”, contra el artículo 22 del R.D. 27/2003, de 10 de enero, por el que se modifica el Reglamento del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, dando nueva redacción al artículo 58 de éste relativo a la “Deducción por maternidad”. Ha sido parte recurrida el Abogado del Estado, en representación de la Administración del Estado; y ha sido Ponente el Magistrado de esta Sala Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Por escrito presentado el 19 de febrero de 2003, la Procuradora de los Tribunales doña Paloma del Pino López, en nombre y representación del Partido “Familia y Vida”, interpuso recurso contencioso administrativo contra el artículo 22 del Real Decreto 27/2003, de 10 de enero, por el que se modifica el Reglamento del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas. Y, recibido el expediente administrativo y efectuada la correspondiente publicación en el BOE, por providencia de 15 de julio de 2003, se otorgó a la actora el plazo de veinte días para la formalización de la demanda.
El trámite fue evacuado mediante escrito presentado el 22 de septiembre de 2003, en el que se solicita “sentencia por la que, previo planteamiento ante el Tribunal Constitucional de cuestión de inconstitucionalidad contra el artículo 34 de la Ley 46/2002, de 18 de diciembre, de Reforma parcial del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y por la que se modifican las Leyes de los Impuestos sobre Sociedades y sobre la Renta de no Residentes, que añadió a la Ley 40/1998, de 9 de diciembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y otras Normas Tributarias un Artículo 67 bis, rubricado como “deducción por maternidad”, y una vez que éste declare inconstitucional y por tanto nulo el referido artículo, se declare por el Tribunal Supremo la nulidad de pleno derecho del artículo vigésimo segundo del Real Decreto 27/2003, de 10 de enero, por el que se modifica el Reglamento del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (Boletín Oficial del Estado de 11 de enero de 2003)”.
SEGUNDO.- Conferido el oportuno traslado, el Abogado del Estado presentó escrito de contestación a la demanda en el que solicita sentencia que declare la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo o, en defecto de lo anterior, lo desestime, con condena en costas a la parte recurrente en base a lo que dispone el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción.
Por medio de otrosí, la Abogacía del Estado manifiesta que considera improcedente el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad.
TERCERO.- Acordado el trámite de conclusiones, éste fue evacuado por escrito de la representación actora presentado el 2 de diciembre de 2003, en el que reitera su solicitud de sentencia de conformidad con lo solicitado en la demanda; y por el Abogado del Estado, por escrito fechado el 23 de diciembre del mismo año, en el que solicita sentencia como tiene solicitada en su escrito de contestación a la demanda.
CUARTO.- Por providencia de 22 de junio de 2004, con suspensión del señalamiento acordado, se concedió a la entidad recurrente el plazo de diez días para que aportase el acuerdo de la Junta Directiva Nacional del Partido “Familia y Vida” por el que se decidía la impugnación directa del artículo 22 del Real Decreto 27/2003, de 10 de enero.
El trámite fue evacuado mediante escrito presentado el 28 de julio de 2004 al que se acompañaba certificación del Secretario General de dicho Partido por el que se acreditaba que en la sesión de la Junta Directiva Nacional de 23 de enero de 2003 se aprobó por unanimidad el acuerdo de impugnar directamente el artículo 22 del Real Decreto 27/2003, de 10 de enero, por el que se modifica el Reglamento del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.
QUINTO.- Por nueva providencia de 12 de noviembre de 2004, se señaló para votación y fallo el 11 de Enero de 2005, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, Magistrado de la Sala
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- La demanda del recurso reproduce los textos de los artículos 67 bis, “Deducción por maternidad” de la Ley del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, añadido por la Ley 46/2002, de 18 de diciembre, y del artículo 22 del Real Decreto 27/2003, de 10 de enero, que da nueva redacción al artículo 58, “Deducción por maternidad”, del Reglamento del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas. Y, en sus fundamentos jurídicos, sostiene, en primer lugar, la inconstitucionalidad del Reglamento y de la Ley por contravenir el derecho a la igualdad, ya que según el Partido recurrente, dichas normas contienen diferentes discriminaciones. De los varones, de los padres adoptantes, de unas mujeres respecto de otras (las que trabajan fuera de casa y las que no) y de unas mujeres trabajadoras respecto de otras, en función del mes en que nazca el niño, sin que ninguna de ellas sea admisible desde la perspectiva del derecho fundamental a la igualdad. Y, en segundo término, la inconstitucionalidad de la Ley por contravenir el principio de capacidad económica.
Según la parte recurrente, la referida inconstitucionalidad de la Ley determina, a su vez, la inconstitucionalidad del Reglamento impugnado, lo que obliga a este Tribunal a declarar la nulidad de la norma reglamentaria de acuerdo con el artículo 62.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común (LRJ y PAC, en adelante). Reconoce, no obstante, que la inconstitucionalidad del referido Reglamento no puede declararse sin la previa declaración de inconstitucionalidad de la Ley de la que trae causa, por lo que resulta procedente plantear la cuestión de inconstitucionalidad.
Si bien, con carácter previo al análisis de las referidas cuestiones de fondo suscitadas por la demanda, es preciso examinar y decidir sobre las objeciones procesales esgrimidas por el Abogado del Estado. Y que, descartada la primera de ellas, relativa al cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las personas jurídicas al haberse aportado el correspondiente acuerdo de la Junta Directiva del Partido demandante, son: la falta de legitimación, la inexistencia de objeto procesal y la desviación procesal. En el bien entendido de que bastaría la apreciación de cualquiera de ellas para declarar la inadmisibilidad que propugna la representación procesal de la Administración.
SEGUNDO.- La referida falta de legitimación del Partido demandante, “Familia y Vida”, para impugnar la “deducción por maternidad” en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, establecida en los artículos 67 bis de la Ley y 58 del Reglamento, según la redacción dada por el artículo 22 del RD 27/2003, de 10 de enero, debe ser apreciada de conformidad con las previsiones establecidas en el artículo 19.1 de la Ley de la Jurisdicción.
Además de las cualidades necesarias para comparecer ante los tribunales (legitimatio ad processum [legitimación para el proceso]) la ley exige, para que la pretensión procesal pueda ser examinada en cuanto al fondo y para que la oposición y las excepciones a la misma puedan hacerse valer, que las partes ostenten legitimación procesal (legitimatio ad causam [legitimación para el asunto]). Esto significa que se encuentren en una determinada relación con el objeto del litigio en virtud de la cual sean dichas personas las llamadas a ser partes (activa o pasiva) en el proceso de acuerdo con los criterios para el reconocimiento del derecho a impetrar la tutela judicial establecidos en la ley según los distintos órdenes jurisdiccionales.
a) La legitimación activa, que aquí interesa, es una relación fijada por la ley entre una persona y el contenido de la pretensión necesaria para que aquélla pueda ejercitarla ante los tribunales de justicia. En el orden contencioso-administrativo la legitimación activa se defiere, según una vieja jurisprudencia de este tribunal, en consideración a la titularidad de un derecho o interés legítimo que suponga una relación material entre el sujeto y el objeto de la pretensión, de suerte que, de estimarse ésta, se produzca un beneficio o la eliminación de un perjuicio que no necesariamente ha de revestir un contenido patrimonial. Esta ventaja ha de ser concreta y efectiva. No es suficiente, como regla general, que se obtenga una recompensa de orden moral o el beneficio de carácter cívico o de otra índole que lleva aparejado el cumplimiento de la legalidad.
Desde luego, no es apreciable en el partido político la titularidad de ningún derecho subjetivo relacionado con la deducción de que se trata, ni tan siquiera un interés legítimo en la supresión de la misma. En efecto, ya que no se trata de una acción popular y no puede invocarse el mero interés por la legalidad o la constitucionalidad de la norma para justificar la legitimación activa, no se aprecia, para dicho partido demandante, un perjuicio que sea consecuencia de la norma impugnada o un eventual beneficio que resulte de su anulación.
b) La Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, dentro de marco fijado por el artículo 24.1 de la Constitución, contempla expresamente como legitimadas a “las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades a que se refiere el artículo 18 [grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes o autónomos] que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos” [artículo 19.1.b)] y continúa fundando de manera básica la legitimación activa ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de las personas físicas o jurídicas en la noción de “derecho o interés legítimo” (artículo 19.1.a)]. La regla primeramente apuntada constituye una especificación de esta última.
El criterio de delimitación de la legitimación fundado en la existencia de un derecho o interés legítimo en el orden contencioso-administrativo ha sido reiteradamente admitido por el Tribunal Constitucional (entre las más recientes, sentencias del Tribunal Constitucional 252/2000, de 30 de octubre, fundamento jurídico 3; 7/2001, de 15 de enero, fundamento jurídico 4; 24/2001, de 29 de enero, fundamento jurídico 3, 203/2002, de 28 de octubre, fundamento jurídico 3 y 10/2003, de 20 de enero, fundamentos jurídicos 4 y 5).
Los partidos políticos constituyen instrumentos de participación política de los ciudadanos en el Estado democrático. Según el artículo 6 de la Constitución expresan el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación política. Esta naturaleza les atribuye una función política de carácter general que no es suficiente, sin embargo, para conferirles legitimación para la impugnación de cualquier disposición o acto administrativo que pueda tener efectos políticos, si no se aprecia una conexión específica con su actuación o funcionamiento. No es suficiente que exista una relación entre la disposición que pretende impugnarse y los fines de política general que puedan perseguir como asociaciones de participación política. Sostener la existencia en favor de los partidos de legitimación para impugnar cualquier disposición o acto administrativo por la relación existente entre los fines que aquéllos pueden perseguir según su ideología o programa de actuación y el sector político, social o económico sobre el que produce efectos aquella disposición o acto equivaldría a reconocerles una acción popular. En efecto, nadie puede imponer límites materiales a la actuación de los partidos y a los fines perseguidos por éstos (ejercen libremente sus actividades, según el artículo 9 de la Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos), fuera de los que derivan del funcionamiento del sistema democrático con arreglo a la Constitución y de su sometimiento al ordenamiento jurídico.
En el supuesto contemplado, el recurrente señala como objeto de su pretensión el artículo 22 del Real Decreto 27/2003 por el que se modifica el Reglamento del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, en lo que se refiere a la deducción por maternidad. Y No consideramos acreditado el interés legítimo del partido político que ejercita la acción, pues no es suficiente la conexión genérica entre los fines y la actividad propia de un partido político (en suma, la formación de la voluntad popular y la participación política) y el objeto del pleito, centrado en una disposición administrativa relacionada con la posibilidad de obtener una deducción impositiva por razón de maternidad. La función de control del Gobierno propia de los partidos políticos se canaliza mediante su actuación a través de los diputados y senadores y de los grupos parlamentarios en las Cortes Generales, a quien se atribuye específicamente la función de control del Gobierno en la Constitución (artículo 66.2). No lleva consigo una relación específica entre las disposiciones generales o los actos administrativos del Gobierno y la actuación de los partidos políticos suficiente para legitimarlos para su impugnación ante los tribunales con carácter general e indiscriminado. Por último, la jurisprudencia constitucional que ha reconocido la titularidad de derechos fundamentales a las personas jurídicas de derecho público, como es el caso de los partidos políticos, nada añade a las consideraciones anteriores, pues la personalidad jurídica (que comporta el reconocimiento de legitimatio ad processum), no lleva consigo necesariamente el reconocimiento de legitimatio ad causam. (Cfr. STS 6 de abril de 2004, rec. con.adm. 34/2002).
TERCERO.- No hallándose legitimada la persona que ha interpuesto el recurso contencioso- administrativo, procede declaran su inadmisibilidad, de acuerdo con el artículo 69 b) de la Ley 29/1998, de 13 julio 1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
En aplicación de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa en relación con los recursos en única instancia e incidentes no procede imponer las costas, pues no concurren circunstancias de mala fe o temeridad ni se aprecia que dicho pronunciamiento sea necesario para que el recurso no pierda su finalidad.
Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
FALLAMOS
1.- Declaramos inadmisible el recurso contencioso-administrativo interpuesto por representación del Partido “Familia y Vida”, contra el artículo 22 del R.D. 27/2003, de 10 de enero, por el que se modifica el Reglamento del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, dando nueva redacción al artículo 58 de éste relativo a la “Deducción por maternidad”.
2.- No ha lugar a imponer las costas de este recurso.
Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno, a excepción del recurso de casación para la unificación de doctrina, que puede interponerse directamente ante la Sala sentenciadora en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente a la notificación de la sentencia, contra las sentencias dictadas en única instancia por las Salas de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, Audiencia Nacional y Tribunales Superiores de Justicia cuando, respecto a los mismos litigantes u otros diferentes en idéntica situación y, en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, se hubiere llegado a pronunciamientos distintos.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.
