El Sr. Ewald Baumeister es uno de los inversores perjudicados por las actividades de la sociedad alemana Phoenix Kapitaldienst, cuyo modelo de negocio se basaba en un sistema fraudulento de tipo piramidal. Con ocasión de un procedimiento concursal incoado contra Phoenix en 2005, esta sociedad fue disuelta y se encuentra desde entonces en liquidación judicial.
El Sr. Baumeister solicitó a la Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (Oficina Federal de control de los servicios financieros) el acceso a determinados documentos relativos a Phoenix, como un informe de auditoría especial, informes de los auditores, documentos internos, informes y correspondencia recibidos o elaborados por esta Oficina en el marco de su actividad de supervisión de Phoenix. Al denegarle la Bundesanstalt el acceso a estos documentos, el Sr. Baumeister recurrió a los tribunales alemanes.
En estas circunstancias, el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Supremo de lo ContenciosoAdministrativo, Alemania) pide al Tribunal de Justicia que precise el alcance de la Directiva relativa a los mercados de instrumentos financieros, según la cual las autoridades competentes están sujetas al secreto profesional y, salvo en los supuestos taxativamente enumerados en la Directiva, no pueden divulgar la información confidencial que hayan recibido.
Mediante su sentencia de hoy, el Tribunal de Justicia declara, en primer lugar, que no toda la información relativa a la empresa supervisada que fue comunicada por esta a la autoridad competente, ni todas las declaraciones de dicha autoridad que figuren en el expediente de supervisión (incluida su correspondencia con otros servicios), constituye, incondicionalmente, información confidencial cubierta por la obligación de guardar el secreto profesional.
Esta calificación se aplica a la información que, en primer lugar, no tenga carácter público y cuya divulgación, en segundo lugar, pueda perjudicar los intereses de quien la haya proporcionado o de terceros o también el correcto funcionamiento del sistema de control de la actividad de las empresas de inversión establecido por la Directiva.
El Tribunal de Justicia precisa a continuación que la información que pudo constituir secreto comercial pierde su carácter secreto, en general, cuando tiene cinco o más años de antigüedad. Excepcionalmente, puede no suceder así cuando la parte que invoca el carácter secreto demuestra que, a pesar de su antigüedad, dicha información sigue constituyendo un elemento esencial de su posición en el mercado o de la de terceros afectados. El Tribunal de Justicia observa, sin embargo, que estas consideraciones no son válidas en lo que respecta a la información cuya confidencialidad pueda justificarse por razones distintas de su importancia para la posición en el mercado de las empresas implicadas, como la información relativa a la metodología y a las estrategias de supervisión financiera.
Por otro lado, el Tribunal de Justicia señala que la prohibición general de divulgar información confidencial establecida por la Directiva se refiere a la información que deba calificarse de confidencial al examinar la solicitud de divulgación, con independencia de la calificación que recibiera dicha información en el momento en que se comunicó a las autoridades competentes.
Finalmente, el Tribunal de Justicia destaca que los Estados miembros siguen teniendo la facultad de ampliar la protección contra la divulgación a la totalidad del contenido de los expedientes de supervisión de las autoridades competentes o, inversamente, de permitir el acceso a la información en poder de las autoridades competentes que no sea información confidencial en el sentido de la Directiva. En efecto, la Directiva tiene por único objeto obligar a las autoridades competentes a denegar, en principio, la divulgación de información confidencial.
En el presente asunto, corresponde al Bundesverwaltungsgericht comprobar si la información en poder de la Bundesanstalt cuya divulgación ha solicitado el Sr. Baumeister está cubierta por la obligación de secreto profesional que esta autoridad debe cumplir en virtud de la Directiva.
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala)
de 19 de junio de 2018 (*)
“Procedimiento prejudicial - Aproximación de las legislaciones - Directiva 2004/39/CE - Artículo 54, apartado 1 - Alcance de la obligación de secreto profesional que incumbe a las autoridades nacionales de supervisión financiera - Concepto de “información confidencial”“
En el asunto C-15/16,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Alemania), mediante resolución de 4 de noviembre de 2015, recibida en el Tribunal de Justicia el 11 de enero de 2016, en el procedimiento entre
Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht
y
Ewald Baumeister,
con intervención de:
Frank Schmitt, en calidad de liquidador de Phoenix Kapitaldienst GmbH,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Gran Sala),
Integrado por el Sr. K. Lenaerts, Presidente, el Sr. A. Tizzano, Vicepresidente, la Sra. R. Silva de Lapuerta y los Sres. M. Ileič, J.L. da Cruz Vilaça (Ponente), C.G. Fernlund y C. Vajda, Presidentes de Sala, y los Sres. J.-C. Bonichot y A. Arabadjiev, la Sra. C. Toader, los Sres. M. Safjan y D. váby, la Sra. A. Prechal y los Sres. E. Jaraiūnas y S. Rodin, Jueces;
Abogado General: Sr. Y. Bot;
Secretario: Sr. K. Malacek, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 4 de julio de 2017;
consideradas las observaciones presentadas:
- en nombre del Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht, por el Sr. R. Wiegelmann, en calidad de agente;
- en nombre del Sr. Baumeister, por el Sr. P.A. Gundermann, Rechtsanwalt;
- en nombre del Sr. Schmitt, en calidad de liquidador de Phoenix Kapitaldienst GmbH, por el Sr. A.J. Baumert, Rechtsanwalt;
- en nombre del Gobierno alemán, por los Sres. T. Henze, J. Möller y D. Klebs, en calidad de agentes;
- en nombre del Gobierno estonio, por las Sras. K. Kraavi-Käerdi y N. Grünberg, en calidad de agentes;
- en nombre del Gobierno neerlandés, por las Sras. M.K. Bulterman y B. Koopman, en calidad de agentes;
- en nombre del Gobierno polaco, por el Sr. B. Majczyna y por las Sras. B. Majerczyk-Graczykowska y A. Kramarczyk-Szaładzińska, en calidad de agentes;
- en nombre del Gobierno del Reino Unido, por las Sras. S. Simmons y Z. Lavery, en calidad de agentes, asistidas por las Sras. V. Wakefield y S. Ford, Barristers;
- en nombre de la Comisión Europea, por los Sres. F.W. Rogalski, J. Rius y K.-P. Wojcik, en calidad de agentes;
- en nombre del Órgano de Vigilancia de la AELC, por los Sres. C. Zatschler y M. Schneider y por las Sras. I.O. Vilhjálmsdóttir y M.L. Hakkebo, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 12 de diciembre de 2017;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 54, apartado 1, de la Directiva 2004/39/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, relativa a los mercados de instrumentos financieros, por la que se modifican las Directivas 85/611/CEE y 93/6/CEE del Consejo y la Directiva 2000/12/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y se deroga la Directiva 93/22/CEE del Consejo (DO 2004, L 145, p. 1).
2 Dicha petición se presentó en el contexto de un litigio entre el Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (Oficina Federal de control de los servicios financieros, Alemania; en lo sucesivo, “Oficina de control”) y el Sr. Ewald Baumeister, relativo a la decisión de dicha Oficina de denegar a este último el acceso a determinados documentos referentes a Phoenix Kapitaldienst GmbH (en lo sucesivo, “Phoenix”).
Marco jurídico
Derecho de la Unión
3 Los considerandos 2 y 63 de la Directiva 2004/39 declaran:
“(2) [...] conviene alcanzar el grado de armonización necesario para ofrecer a los inversores un alto nivel de protección y permitir que las empresas de inversión presten servicios en toda la Comunidad, ya que se trata de un mercado único, tomando como base la supervisión del país de origen. [...]
[...]
(63) [...] Debido al aumento de la actividad transfronteriza, las autoridades competentes deben facilitarse mutuamente la información pertinente para el ejercicio de sus funciones, para asegurar así el efectivo cumplimiento de la presente Directiva, incluso en situaciones en las que las infracciones o presuntas infracciones pueden interesar a las autoridades de dos o más Estados miembros. En este intercambio de información es necesario observar el más estricto secreto profesional para asegurar la buena transmisión de esa información y la protección de los derechos de los interesados.”
4 El artículo 17 de esta Directiva, titulado “Obligaciones generales de supervisión continua”, dispone en su apartado 1:
“Los Estados miembros se asegurarán de que las autoridades competentes supervisen las actividades de las empresas de inversión para comprobar que cumplen las condiciones de funcionamiento establecidas en la presente Directiva. Los Estados miembros se asegurarán de que se hayan adoptado las medidas apropiadas para que las autoridades competentes puedan obtener la información necesaria para comprobar que las empresas de inversión cumplen esas obligaciones.”
5 El artículo 50 de dicha Directiva, titulado “Facultades de que deben disponer las autoridades competentes”, establece que:
“1. Las autoridades competentes dispondrán de todas las facultades de supervisión e investigación necesarias para el ejercicio de sus funciones. [...]
[...]
2. Los poderes a que se refiere el apartado 1 se ejercerán de conformidad con la normativa nacional e incluirán al menos el derecho a:
a) acceder a cualquier documento bajo cualquier forma y recibir una copia del mismo;
b) requerir información de cualquier persona y, si es necesario, convocar e interrogar a una persona para obtener información;
[...]”
6 El artículo 54 de la Directiva 2004/39, que lleva por título “Secreto profesional”, dispone lo siguiente:
“1. Los Estados miembros se asegurarán de que las autoridades competentes, todas aquellas personas que estén o hayan estado al servicio de las autoridades competentes o de las entidades en que se hayan delegado tareas de conformidad con el apartado 2 del artículo 48, así como los auditores y expertos que actúen en nombre de dichas autoridades, estén sujetos al secreto profesional. Ninguna información confidencial que puedan recibir en el ejercicio de sus funciones podrá ser divulgada a persona o autoridad alguna, salvo en forma genérica o colectiva tal que impida la identificación concreta de empresas de inversión, gestores del mercado, mercados regulados o cualquier otra persona, sin perjuicio de los supuestos contemplados por el derecho penal o por las demás disposiciones de la presente Directiva.
2. Cuando una empresa de inversión, un gestor del mercado o un mercado regulado haya sido declarado en quiebra o esté en proceso de liquidación obligatoria, toda aquella información confidencial que no ataña a terceros podrá ser divulgada en el curso de procedimientos civiles o mercantiles si fuera necesario para el desarrollo de los mismos.
3. Sin perjuicio de los supuestos cubiertos por el Derecho penal, las autoridades competentes, organismos o personas físicas o jurídicas distintas de las autoridades competentes que reciban información confidencial con arreglo a la presente Directiva podrán utilizarla exclusivamente en el desempeño de sus obligaciones y en el ejercicio de sus funciones -en el caso de las autoridades competentes- dentro del ámbito de aplicación de la presente Directiva o, en el caso de otras autoridades, organismos o personas físicas o jurídicas, para el fin para el que dicha información se les haya proporcionado o en el marco de procedimientos administrativos o judiciales relacionados específicamente con el ejercicio de dichas funciones. Sin embargo, si la autoridad competente u otra autoridad, organismo o persona que ha comunicado la información consiente en ello, la autoridad que recibe la información podrá utilizarla para otros fines.
4. Toda información confidencial recibida, intercambiada o transmitida en virtud de la presente Directiva estará sujeta al secreto profesional contemplado en el presente artículo. No obstante, el presente artículo no será obstáculo para que las autoridades competentes intercambien o transmitan información confidencial de conformidad con la presente Directiva y con otras directivas aplicables a las empresas de inversión, entidades de crédito, fondos de pensiones, [organismos de inversión colectiva en valores mobiliarios (OICVM)], mediadores de seguros y reaseguros, empresas de seguros, mercados regulados o gestores del mercado, o que lo hagan con el consentimiento de la autoridad competente u otra autoridad, organismo o persona física o jurídica que haya comunicado la información.
5. El presente artículo no impedirá a las autoridades competentes intercambiar o transmitir, con arreglo a su Derecho interno, información confidencial que no se haya recibido de una autoridad competente de otro Estado miembro.”
7 El artículo 56 de esta Directiva, titulado “Obligación de cooperar”, establece en su apartado 1:
“Las autoridades competentes de los Estados miembros cooperarán entre sí siempre que sea necesario para llevar a cabo las funciones establecidas en virtud de la presente Directiva, haciendo uso a tal fin de las facultades que les atribuya la presente Directiva o el Derecho nacional.
Las autoridades competentes prestarán ayuda a las autoridades competentes de los demás Estados miembros. En particular, intercambiarán información y colaborarán en actividades de investigación o supervisión.
[...]”
8 El artículo 58 de dicha Directiva, titulado “Intercambio de información”, establece en su apartado 1:
“Las autoridades competentes de los Estados miembros que hayan sido designadas como puntos de contacto a los efectos de la presente Directiva, con arreglo al apartado 1 del artículo 56, se facilitarán inmediatamente la información requerida con el fin de desempeñar las funciones de las autoridades competentes, designadas de conformidad con el apartado 1 del artículo 48, establecidas en las disposiciones adoptadas de conformidad con la presente Directiva.
Las autoridades competentes que intercambien información con otras autoridades competentes con arreglo a la presente Directiva podrán indicar en el momento de la comunicación que dicha información solo puede divulgarse si cuenta con su consentimiento expreso, en cuyo caso la información únicamente podrá intercambiarse para los fines que dichas autoridades hayan autorizado.”
Derecho alemán
9 El artículo 1, apartado 1, de la Informationsfreiheitsgesetz (Ley de libertad de información), de 5 de septiembre de 2005 (BGBl. 2005 I, p. 2722), en su versión modificada por la Ley de 7 de agosto de 2013 (BGBl. 2013 I, p. 3154) (en lo sucesivo, “Ley de libertad de información”), es del siguiente tenor:
“Toda persona podrá solicitar a las autoridades federales el acceso a información oficial, en las condiciones establecidas en la presente Ley.”
10 El artículo 3 de la Ley de libertad de información, titulado “Protección de intereses públicos especiales”, establece en su apartado 4:
“Una persona no puede pretender tener acceso a la información:
[...]
4. cuando la información esté sometida al secreto profesional o al secreto por razones de servicio, o a una obligación de confidencialidad o de discreción prevista por una norma legal o por normas administrativas de carácter general relativas a la protección material y organizacional de la información clasificada.”
11 El artículo 9 de la Kreditwesengesetz (Ley del sector crediticio), de 9 de septiembre de 1998 (BGBl. 1998 I, p. 2776), en su versión modificada por la Ley de 4 de julio de 2013 (BGBl. 2013 I, p. 1981) (en lo sucesivo, “Ley del sector crediticio”), titulado “Obligación de confidencialidad”, dispone en su apartado 1:
“Al aplicar la presente Ley en el ejercicio de sus funciones, las personas empleadas por la [Oficina de control] no tienen derecho a divulgar o explotar sin autorización los hechos de los que tengan conocimiento en el ejercicio de sus funciones y con respecto a los cuales [las personas sometidas a la presente Ley] o un tercero tengan interés en preservar la confidencialidad (como, en particular, los secretos comerciales y empresariales), incluso cuando hayan dejado de prestar servicio o cuando haya cesado su actividad. [...]”
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
12 De la resolución de remisión se desprende que en 2005 se incoó un procedimiento concursal contra Phoenix. Esta sociedad fue disuelta con ocasión de dicho procedimiento y se encuentra desde entonces en liquidación judicial. El modelo de negocio de Phoenix se basaba en un sistema fraudulento de tipo piramidal.
13 El Sr. Baumeister es uno de los inversores perjudicados por las actividades de Phoenix. Invocó ante la Oficina de control el artículo 1, apartado 1, de la Ley de libertad de información para tener acceso a documentos relativos a Phoenix, a saber, un informe de auditoría especial, informes de los auditores, documentos internos, informes y correspondencia recibidos o elaborados por esta Oficina en el marco de su actividad de supervisión de Phoenix. La Oficina de control denegó dicha solicitud de acceso.
14 Tras un recurso de reposición infructuoso, el Sr. Baumeister interpuso un recurso contra la decisión denegatoria de la Oficina de control ante el Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Fráncfort del Meno, Alemania). Mediante sentencia de 12 de marzo de 2008, este órgano jurisdiccional ordenó a la Oficina conceder el acceso a los documentos solicitados, con excepción de los secretos industriales y comerciales y de los documentos relativos a la autoridad de servicios financieros del Reino Unido.
15 Mediante sentencia de 29 de noviembre de 2013, el Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Superior de lo Contencioso-Administrativo de Hesse, Alemania), que conoció del recurso de apelación, declaró, por una parte, que el Sr. Baumeister tenía derecho a acceder a los documentos solicitados de conformidad con el artículo 1, apartado 1, de la Ley de libertad de información y, por otra parte, que su solicitud de acceso no podía denegarse en términos generales basándose en la aplicación conjunta del artículo 3, número 4, de dicha Ley y del artículo 9, apartado 1, de la Ley del sector crediticio. Consideró que el acceso a los documentos controvertidos podía denegarse únicamente en lo que respecta a los secretos industriales y comerciales, los cuales debían identificarse individualmente en cada caso concreto, así como en lo que respecta a los datos personales de terceros. En su opinión, el Derecho de la Unión no permitía ninguna otra solución.
16 La Oficina de control interpuso recurso de casación (Revision) contra dicha sentencia ante el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Alemania).
17 Este último órgano jurisdiccional señala, en esencia, que el alcance que el Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Tribunal Superior de lo Contencioso-Administrativo de Hesse) reconoció a la protección conferida por el artículo 9, apartado 1, del Ley del sector crediticio es demasiado restrictivo en dos aspectos. En primer lugar, considera que esta disposición pretende proteger de manera general toda la información con respecto a la cual la empresa supervisada o un tercero tienen un interés legítimo en preservar la confidencialidad, incluida la información con valor económico que pueda enajenarse en el contexto de un procedimiento de insolvencia, independientemente de la cuestión de si se trata estrictamente de secretos industriales o comerciales. En segundo lugar, sostiene que dicha disposición también protege contra la divulgación de la información con respecto a la cual la Oficina de control tiene un interés legítimo en preservar la confidencialidad. En cualquier caso, considera que debe examinarse el contenido de la información de que se trate para apreciar si existe tal interés legítimo y que, además, la medida en que la información confidencial es digna de protección debe, por regla general, disminuir con el paso del tiempo.
18 Sin embargo, a la vista del artículo 54, apartado 1, de la Directiva 2004/39, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si procede interpretar de manera más amplia el alcance de la obligación de confidencialidad impuesta en el artículo 9, apartado 1, de la Ley del sector crediticio.
19 A este respecto, en lo esencial, dicho órgano jurisdiccional, por una parte, recuerda ciertas consideraciones formuladas por el juez de la Unión en el contexto del Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO 2001, L 145, p. 43), y del Reglamento (CE) n.º 1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos [101 TFUE] y [102 TFUE] (DO 2003, L 1, p. 1) (véanse, en particular, las sentencias de 16 de julio de 2015, ClientEarth/Comisión, C-612/13 P, EU:C:2015:486, apartados 68, 69 y 77, y de 28 de enero de 2015, Evonik Degussa/Comisión, T-341/12, EU:T:2015:51, apartados 84 y 94). Por otra parte, el órgano jurisdiccional remitente observa que las peculiaridades de la actividad de control de los mercados financieros podrían justificar que se atribuyera un alcance particularmente amplio al artículo 9, apartado 1, de la Ley del sector crediticio, incluso desde un punto de vista temporal.
20 En estas circunstancias, el Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
“1) a) ¿El concepto de “información confidencial” a efectos del artículo 54, apartado 1, segunda frase, de la Directiva 2004/39 y, por tanto, el concepto de secreto profesional a efectos del artículo 54, apartado 1, primera frase, de dicha Directiva, comprende, al margen de cualquier otro requisito, toda la información de la empresa transmitida por la empresa supervisada a la autoridad supervisora?
b) ¿El concepto de “secreto prudencial” (obligación de confidencialidad impuesta a las autoridades supervisoras), como parte del secreto profesional a que se refiere el artículo 54, apartado 1, primera frase, de la Directiva 2004/39, comprende, al margen de cualquier otro requisito, todas las manifestaciones de la autoridad supervisora recogidas en el expediente, incluida su correspondencia con otros organismos?
En caso de respuesta negativa a las cuestiones a) o b):
c) ¿Debe interpretarse la disposición relativa al secreto profesional del artículo 54, apartado 1, de la Directiva 2004/39 en el sentido de que, para calificar una información como confidencial:
i) es determinante que, por su propio carácter, la información esté sometida al secreto profesional o el acceso a la información puede afectar de forma concreta y efectiva al interés en su confidencialidad, o
ii) deben tenerse en cuenta otras circunstancias que, si se cumplen, hacen que una información esté sometida al secreto profesional, o
iii) en cuanto a la información empresarial sobre la entidad supervisada comunicada por esta y la documentación relativa a la misma que obre en el expediente de la autoridad supervisora, esta puede invocar una presunción iuris tantum de que se trata de secretos comerciales o prudenciales?
2) ¿Debe interpretarse el concepto de “información confidencial”, a efectos del artículo 54, apartado 1, segunda frase, de la Directiva 2004/39, en el sentido de que, para calificar una información empresarial facilitada [a] la autoridad supervisora como secreto comercial digno de protección o como información digna de protección por algún otro concepto, se ha de atender únicamente al momento de su transmisión a la autoridad supervisora?
En caso de respuesta negativa a la segunda cuestión:
3) Respecto a la cuestión de si una información empresarial, independientemente de los cambios en el contexto económico, debe estar protegida por el secreto comercial y, en consecuencia, está comprendida en el secreto profesional con arreglo al artículo 54, apartado 1, segunda frase, de la Directiva 2004/39, ¿debe aceptarse con carácter general la existencia de un plazo (por ejemplo, cinco años) a partir del cual se presuma iuris tantum que la información ha perdido su valor económico? ¿Sucede lo mismo con el secreto prudencial?”
Sobre las cuestiones prejudiciales
Sobre la primera cuestión prejudicial
21 En su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 54, apartado 1, de la Directiva 2004/39 debe interpretarse en el sentido de que toda la información relativa a la empresa supervisada que fue comunicada por esta a la autoridad competente, así como todas las declaraciones de dicha autoridad que figuren en el expediente de supervisión de que se trate, incluida su correspondencia con otros servicios, constituyen incondicionalmente información confidencial, cubierta, por tanto, por la obligación de guardar el secreto profesional que establece dicha disposición. En caso de respuesta negativa, desea saber, en esencia, cuáles son los criterios pertinentes para determinar qué información, de la que se encuentra en poder de las autoridades designadas por los Estados miembros para desempeñar las funciones previstas por dicha Directiva (en lo sucesivo, “autoridades competentes”), debe recibir tal calificación.
22 A este respecto, procede señalar que ni el artículo 54 de la Directiva 2004/39 ni ninguna otra de sus disposiciones indican expresamente cuál es la información en poder de las autoridades competentes que debe calificarse de “confidencial” y que, por tanto, está cubierta por la obligación de secreto profesional.
23 Además, si bien las normas nacionales pertinentes en la materia se caracterizan por una gran diversidad, el texto de la Directiva 2004/39 no contiene remisión alguna a los Derechos nacionales en lo que se refiere a la determinación del sentido y del alcance del concepto de “información confidencial” que figura en el artículo 54, apartado 1, de esta Directiva.
24 Pues bien, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, de la exigencia de aplicación uniforme del Derecho de la Unión se desprende que, en la medida en que una disposición de este no contenga una remisión al Derecho de los Estados miembros en lo que respecta a un concepto concreto, dicho concepto debe recibir normalmente una interpretación autónoma y uniforme en toda la Unión Europea. Esta interpretación debe buscarse teniendo en cuenta el tenor de la disposición de que se trata, así como su contexto y el objetivo perseguido por la normativa en cuestión (véanse, en este sentido, las sentencias de 19 de diciembre de 2013, Fish Legal y Shirley, C-279/12, EU:C:2013:853, apartado 42, y de 16 de julio de 2015, A, C-184/14, EU:C:2015:479, apartados 31 y 32).
25 Por lo que respecta al tenor del artículo 54 de la Directiva 2004/39, el hecho de que este se refiera en repetidas ocasiones a la “información confidencial” y no genéricamente a la “información” implica que es preciso distinguir entre la información confidencial y la restante información, no confidencial, de que dispongan las autoridades competentes en relación con el ejercicio de sus funciones.
26 En lo que atañe al contexto en el que se inscribe el artículo 54 de la Directiva 2004/39 y a los objetivos perseguidos por esta Directiva, del considerando 2 de dicha Directiva resulta que dicha Directiva pretende alcanzar el grado de armonización necesario para ofrecer a los inversores un alto nivel de protección y permitir que las empresas de inversión presten servicios en toda la Unión, tomando como base la supervisión del país de origen (sentencia de 12 de noviembre de 2014, Altmann y otros, C-140/13, EU:C:2014:2362, apartado 26).
27 Se desprende además del considerando 63 de dicha Directiva que, en un contexto de aumento de la actividad transfronteriza, las autoridades competentes de los diferentes Estados miembros deben facilitarse mutuamente la información pertinente para el ejercicio de sus funciones, para asegurar así el efectivo cumplimiento de dicha Directiva (sentencia de 12 de noviembre de 2014, Altmann y otros, C-140/13, EU:C:2014:2362, apartado 27).
28 Así, conforme al artículo 17, apartado 1, de la Directiva 2004/39, los Estados miembros están obligados a asegurarse de que las autoridades competentes supervisan de forma permanente la actividad de las empresas de inversión con el fin de comprobar que estas últimas respetan sus obligaciones (sentencia de 12 de noviembre de 2014, Altmann y otros, C-140/13, EU:C:2014:2362, apartado 28).
29 El artículo 50, apartados 1 y 2, de la misma Directiva establece que las autoridades competentes dispondrán de todas las facultades de supervisión e investigación necesarias para el ejercicio de sus funciones, lo que incluye el derecho a acceder a cualquier documento y requerir información de cualquier persona (sentencia de 12 de noviembre de 2014, Altmann y otros, C-140/13, EU:C:2014:2362, apartado 29).
30 Por otra parte, el artículo 56, apartado 1, de la Directiva 2004/39, dispone que las autoridades competentes prestarán ayuda a las autoridades competentes de los demás Estados miembros y, en particular, intercambiarán información y cooperarán en actividades de investigación o de supervisión (sentencia de 12 de noviembre de 2014, Altmann y otros, C-140/13, EU:C:2014:2362, apartado 30).
31 El funcionamiento eficaz del sistema de control de la actividad de las empresas de inversión, basado en una supervisión ejercida en el interior de un Estado miembro y en el intercambio de información entre las autoridades competentes de varios Estados miembros, tal y como se ha descrito sucintamente en los apartados anteriores, requiere así que tanto las empresas supervisadas como las autoridades competentes puedan estar seguras de que la información confidencial proporcionada conservará en principio su carácter confidencial (sentencia de 12 de noviembre de 2014, Altmann y otros, C-140/13, EU:C:2014:2362, apartado 31).
32 Como resulta, en particular, de la última frase del considerando 63 de la Directiva 2004/39, la falta de dicha confianza comprometería la buena transmisión de la información confidencial necesaria para el ejercicio de la actividad de supervisión (sentencia de 12 de noviembre de 2014, Altmann y otros, C-140/13, EU:C:2014:2362, apartado 32).
33 Por tanto, es precisamente para proteger, no solo los intereses particulares de las empresas directamente afectadas, sino también el interés general en el normal funcionamiento de los mercados de instrumentos financieros de la Unión, por lo que el artículo 54, apartado 1, de la Directiva 2004/39 impone como regla general la obligación de guardar el secreto profesional (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de noviembre de 2014, Altmann y otros, C-140/13, EU:C:2014:2362, apartado 33).
34 Habida cuenta del conjunto de consideraciones expuestas, no cabe deducir ni del tenor del artículo 54 de la Directiva 2004/39 ni del contexto en el que este artículo se inscribe, ni tampoco de los objetivos perseguidos por dicha Directiva, que deban necesariamente considerarse confidenciales toda la información relativa a la empresa supervisada que fue comunicada por esta a la autoridad competente y todas las declaraciones de dicha autoridad que figuran en el expediente de supervisión de que se trate, incluida su correspondencia con otros servicios.
35 En efecto, de estas mismas consideraciones se desprende que la prohibición general de divulgar información confidencial establecida en el artículo 54, apartado 1, de dicha Directiva se refiere a la información en poder de las autoridades competentes que, en primer lugar, no tenga carácter público y cuya divulgación, en segundo lugar, pueda perjudicar los intereses de la persona física o jurídica que haya proporcionado la información o de terceros, o también el correcto funcionamiento del sistema de control de las actividades de las empresas de inversión que el legislador de la Unión estableció al adoptar la Directiva 2004/39.
36 No obstante, procede recordar que los requisitos sentados en el apartado anterior deben entenderse sin perjuicio de lo establecido en otras disposiciones del Derecho de la Unión destinadas a proteger de forma más estricta la confidencialidad de determinada información.
37 Entre estas disposiciones figura el artículo 58, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2004/39, relativo al intercambio de información entre las autoridades competentes, según el cual “las autoridades competentes que intercambien información con otras autoridades competentes con arreglo a la presente Directiva podrán indicar en el momento de la comunicación que dicha información solo puede divulgarse si cuenta con su consentimiento expreso, en cuyo caso la información podrá intercambiarse exclusivamente para los fines que dichas autoridades hayan autorizado”.
38 Es importante destacar además que el artículo 54 de la Directiva 2004/39 establece como principio general la prohibición de divulgar información confidencial en poder de las autoridades competentes e indica exhaustivamente los supuestos concretos en los que, de modo excepcional, esta prohibición general no impide la transmisión o la utilización de dicha información (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de noviembre de 2014, Altmann y otros, C-140/13, EU:C:2014:2362, apartados 34 y 35).
39 Así pues, dicho artículo no tiene como finalidad conferir al público un derecho de acceso a la información en poder de las autoridades competentes ni regular de manera detallada el ejercicio de ese derecho de acceso en el caso de que el Derecho nacional lo reconozca.
40 A este respecto, el artículo 54 de la Directiva 2004/39, responde a un objetivo distinto del que persigue el Reglamento n.º 1049/2001.
41 En efecto, este último tiene por objeto conferir al público un derecho de acceso lo más amplio posible a los documentos de las instituciones de la Unión (véanse, en este sentido, las sentencias de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo, C-39/05 P y C-52/05 P, EU:C:2008:374, apartado 33, y de 16 de julio de 2015, ClientEarth/Comisión, C-612/13 P, EU:C:2015:486, apartado 57).
42 A la luz de este objetivo, el Tribunal de Justicia declaró que el Reglamento n.º 1049/2001, en principio, impone a la institución de la Unión que se propone denegar el acceso a un documento la obligación de explicar las razones por las que el acceso a dicho documento podría menoscabar concretamente el interés protegido por alguna de las excepciones al derecho de acceso en cuestión, sin perjuicio de la posibilidad de que esta institución se base, a este respecto, en presunciones generales aplicables a alguna categoría de documentos cuando consideraciones de carácter general similares puedan aplicarse a solicitudes de divulgación relativas a documentos de la misma naturaleza (véanse, en este sentido, las sentencias de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo, C-39/05 P y C-52/05 P, EU:C:2008:374, apartados 48 a 50, y de 16 de julio de 2015, ClientEarth/Comisión, C-612/13 P, EU:C:2015:486, apartados 68, 69 y 77).
43 En cambio, cuando un particular presente una solicitud de acceso a información relativa a una empresa supervisada a las autoridades competentes y estas consideren que, habida cuenta de los requisitos acumulativos enunciados en el apartado 35 de la presente sentencia, la información solicitada es confidencial, en el sentido del artículo 54, apartado 1, de la Directiva 2004/39, solo podrán dar curso a dicha solicitud en los supuestos taxativamente enumerados en dicho artículo 54.
44 Por último, es importante subrayar que, dado que el artículo 54, apartado 1, de la Directiva 2004/39 tiene por único objeto obligar a las autoridades competentes a denegar, en principio, la divulgación de información confidencial, en el sentido de dicha disposición, los Estados miembros siguen teniendo la facultad de decidir ampliar la protección contra la divulgación a la totalidad del contenido de los expedientes de supervisión de las autoridades competentes o, inversamente, la de permitir el acceso a la información en poder de las autoridades competentes que no sea información confidencial en el sentido de dicha disposición.
45 En el presente asunto, corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar, a la luz del conjunto de consideraciones expuestas, si la información en poder de la Oficina Federal de control de los servicios financieros cuya divulgación se ha solicitado está cubierta por la obligación de secreto profesional que dicha Oficina debe cumplir en virtud del artículo 54, apartado 1, de la Directiva 2004/39.
46 Habida cuenta de las consideraciones precedentes, procede responder a la primera cuestión que el artículo 54, apartado 1, de la Directiva 2004/39 debe interpretarse en el sentido de que no toda la información relativa a la empresa supervisada que fue comunicada por esta a la autoridad competente ni todas las declaraciones de dicha autoridad que figuren en el expediente de supervisión de que se trate, incluida su correspondencia con otros servicios, constituyen incondicionalmente información confidencial, cubierta, por tanto, por la obligación de guardar el secreto profesional que establece dicha disposición. Esta calificación se aplica a la información en poder de las autoridades competentes que, en primer lugar, no tenga carácter público y cuya divulgación, en segundo lugar, pueda perjudicar los intereses de la persona física o jurídica que haya proporcionado la información o de terceros, o también el correcto funcionamiento del sistema de control de las actividades de las empresas de inversión que el legislador de la Unión estableció al adoptar la Directiva 2004/39.
Sobre la segunda cuestión prejudicial
47 En su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 54, apartado 1, de la Directiva 2004/39 debe interpretarse en el sentido de que la apreciación del carácter confidencial de la información relativa a la empresa supervisada que fue comunicada a las autoridades competentes depende de la fecha de esa comunicación y de la calificación que recibió dicha información en esa fecha.
48 A este respecto, es importante señalar que, so pena de poner en peligro los objetivos perseguidos por el artículo 54, apartado 1, de la Directiva 2004/39, expuestos en el apartado 33 de la presente sentencia, las autoridades competentes están obligadas, en principio, a cumplir la obligación de guardar el secreto profesional que les impone esta disposición durante todo el período de tiempo durante el cual la información de que disponen con arreglo a esta Directiva deba considerarse confidencial (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de noviembre de 2014, Altmann y otros, C-140/13, EU:C:2014:2362, apartados 31 y 34).
49 No obstante, como han indicado en esencia el órgano jurisdiccional remitente y la Comisión Europea, el transcurso del tiempo constituye una circunstancia que normalmente puede influir en el análisis de si en un momento dado concurren los requisitos de los que depende la confidencialidad de la información en cuestión (véanse, en este sentido, las sentencias de 26 de enero de 2010, Internationaler Hilfsfonds/Comisión, C-362/08 P, EU:C:2010:40, apartados 56 y 57, y de 14 de marzo de 2017, Evonik Degussa/Comisión, C-162/15 P, EU:C:2017:205, apartado 64).
50 Por consiguiente, es preciso considerar que la prohibición general de divulgar información confidencial establecida en el artículo 54, apartado 1, de la Directiva 2004/39 se refiere a la información en poder de las autoridades competentes que deba calificarse de “confidencial” al examinar la solicitud de divulgación, con independencia de la calificación que recibiera dicha información en el momento en que se comunicó a tales autoridades.
51 Procede, pues, responder a la segunda cuestión prejudicial que el artículo 54, apartado 1, de la Directiva 2004/39 debe interpretarse en el sentido de que el carácter confidencial de la información relativa a la empresa supervisada que fue comunicada a las autoridades competentes ha de apreciarse en la fecha del examen que estas autoridades deben efectuar para pronunciarse sobre una solicitud de divulgación relativa a esa información, con independencia de la calificación que recibiera dicha información en el momento en que se comunicó a tales autoridades.
Sobre la tercera cuestión prejudicial
52 En su tercera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 54, apartado 1, de la Directiva 2004/39 debe interpretarse en el sentido de que la información en poder de las autoridades competentes que tiene cinco o más años de antigüedad ya no está comprendida, en principio, en la categoría de secreto comercial o en otra categoría de información confidencial, en el sentido de dicha disposición.
53 Por lo que respecta específicamente a la información que constituya secreto comercial, es preciso recordar que, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la protección de tal secreto constituye un principio general del Derecho de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de febrero de 2008, Varec, C-450/06, EU:C:2008:91, apartado 49 y jurisprudencia citada).
54 Además, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que, cuando la información que pudo constituir secreto comercial en una determinada época tiene cinco o más años de antigüedad, se considera en principio, debido al transcurso del tiempo, información histórica y despojada, por ello, de su carácter secreto, salvo si, excepcionalmente, la parte que invoca ese carácter demuestra que, a pesar de su antigüedad, dicha información sigue constituyendo un elemento esencial de su posición en el mercado o de la de terceros afectados (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de marzo de 2017, Evonik Degussa/Comisión, C-162/15 P, EU:C:2017:205, apartado 64).
55 Las consideraciones expuestas en el apartado anterior resultan igualmente válidas en el marco de la aplicación del artículo 54, apartado 1, de la Directiva 2004/39, en la medida en que se refieren a la evolución en el tiempo de la pertinencia de cierta información para la posición en el mercado de las empresas afectadas.
56 En cambio, estas consideraciones no son válidas en lo que respecta a la información en poder de las autoridades competentes cuya confidencialidad pueda justificarse por razones distintas de su importancia para la posición en el mercado de las empresas implicadas, como, en particular, la información relativa a la metodología y a las estrategias de supervisión de las autoridades competentes.
57 Por consiguiente, procede responder a la tercera cuestión prejudicial que el artículo 54, apartado 1, de la Directiva 2004/39 debe interpretarse en el sentido de que la información en poder de las autoridades competentes que pudo constituir secreto comercial, pero que tiene cinco o más años de antigüedad, se considera en principio, debido al transcurso del tiempo, información histórica y despojada, por tanto, de su carácter secreto, salvo si, excepcionalmente, la parte que invoca ese carácter demuestra que, a pesar de su antigüedad, dicha información sigue constituyendo un elemento esencial de su posición en el mercado o de la de terceros afectados. Tales consideraciones no son válidas en lo que respecta a la información en poder de estas autoridades cuya confidencialidad pueda justificarse por razones distintas de su importancia para la posición en el mercado de las empresas afectadas.
Costas
58 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia sin ser partes del litigio principal no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) declara:
1) El artículo 54, apartado 1, de la Directiva 2004/39/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, relativa a los mercados de instrumentos financieros, por la que se modifican las Directivas 85/611/CEE y 93/6/CEE del Consejo y la Directiva 2000/12/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y se deroga la Directiva 93/22/CEE del Consejo, debe interpretarse en el sentido de que no toda la información relativa a la empresa supervisada que fue comunicada por esta a la autoridad competente ni todas las declaraciones de dicha autoridad que figuren en el expediente de supervisión de que se trate, incluida su correspondencia con otros servicios, constituyen incondicionalmente información confidencial, cubierta, por tanto, por la obligación de guardar el secreto profesional que establece dicha disposición. Esta calificación se aplica a la información en poder de las autoridades designadas por los Estados miembros para desempeñar las funciones previstas por dicha Directiva que, en primer lugar, no tenga carácter público y cuya divulgación, en segundo lugar, pueda perjudicar los intereses de la persona física o jurídica que haya proporcionado la información o de terceros, o también el correcto funcionamiento del sistema de control de las actividades de las empresas de inversión que el legislador de la Unión estableció al adoptar la Directiva 2004/39.
2) El artículo 54, apartado 1, de la Directiva 2004/39 debe interpretarse en el sentido de que el carácter confidencial de la información relativa a la empresa supervisada que fue comunicada a las autoridades designadas por los Estados miembros para desempeñar las funciones previstas por dicha Directiva ha de apreciarse en la fecha del examen que estas autoridades deben efectuar para pronunciarse sobre una solicitud de divulgación relativa a esa información, con independencia de la calificación que recibiera dicha información en el momento en que se comunicó a tales autoridades.
3) El artículo 54, apartado 1, de la Directiva 2004/39 debe interpretarse en el sentido de que la información en poder de las autoridades designadas por los Estados miembros para desempeñar las funciones previstas por dicha Directiva que pudo constituir secreto comercial, pero que tiene cinco o más años de antigüedad, se considera en principio, debido al transcurso del tiempo, información histórica y despojada, por tanto, de su carácter secreto, salvo si, excepcionalmente, la parte que invoca ese carácter demuestra que, a pesar de su antigüedad, dicha información sigue constituyendo un elemento esencial de su posición en el mercado o de la de terceros afectados. Tales consideraciones no son válidas en lo que respecta a la información en poder de estas autoridades cuya confidencialidad pueda justificarse por razones distintas de su importancia para la posición en el mercado de las empresas afectadas.
