DELICADA SALUD DEL ESTADO AUTONÓMICO
Se ha discutido este miércoles en el Senado el Informe de las Comunidades Autónomas que el Instituto de Derecho Público de la Universidad de Barcelona organiza cada año y elabora una treintena de juristas de referencia. La principal -y nada agradable- noticia en 2017 ha sido la aplicación en Cataluña del artículo 155 de la Constitución Española. Es la primera vez que se llega a esta situación de emergencia. Pero la aprobación por el Parlament de la Ley del Referéndum de Autodeterminación y de la Ley de transitoriedad jurídica y fundacional de la República, situadas en un escenario totalmente ajeno a la Constitución, y la reiterada desobediencia a las decisiones del Tribunal Constitucional, suponían un grave atentado al interés general de España y un serio incumplimiento de las obligaciones constitucionales, supuesto que habilita este mecanismo extraordinario de coerción estatal ante un intento de “destrucción de la Constitución” y del Estatuto.
La experiencia ha sido menos dramática de lo que podía haberse pensado: coerción no es sólo fuerza, sino intervención administrativa. Pero mucho nos tememos que, tras su finalización, las cosas sigan estando donde estaban: en un impasse. Únicamente una decidida voluntad de diálogo y para acometer las reformas jurídicas necesarias -constitucionales, estatutarias y legales- podrían arreglar este conflicto, recuperar la integración y reforzar la legitimidad de las instituciones.
Sin embargo, este conflicto no puede monopolizar la información sobre el Estado autonómico, aunque lo condicione. Hemos tenido desde 2016 un Gobierno con escasos apoyos en el Congreso, lo que ha producido cierta parálisis legislativa y en el impulso del Estado autonómico. No se han aprobado los Presupuestos Generales del Estado para 2018, un indicio de problemas en la gobernabilidad. Hay varias instituciones cuyos titulares no se han renovado. Se ha aprobado este año una docena de leyes; pero, significativamente, casi el doble de decretos-leyes, y salvo en un caso todos fueron convalidados y nada más que tres tramitados como leyes. No es una buena práctica. La Mesa del Congreso ha aceptado con frecuencia el veto gubernamental a las proposiciones de ley de los grupos minoritarios, y se ha prorrogado a menudo el plazo de presentación de enmiendas; dos expedientes que permiten el bloqueo de estas iniciativas. Tampoco son buenas prácticas en el funcionamiento del parlamentarismo.
Por el contrario, los gobiernos y parlamentos autonómicos han funcionado con estabilidad institucional. Las comunidades autónomas se están adaptando mejor a la nueva cultura política, una “democracia de consenso” (la consociational democracy de la que hablaba Lijphart), según reclama la presencia de cuatro grandes partidos más los propios de cada comunidad. Se han alcanzado pactos, acuerdos de investidura o gobiernos de coalición (Castilla-La Mancha), y se han aprobado los Presupuestos en la inmensa mayoría de las comunidades. Incluso se ha producido la reforma de algún Reglamento parlamentario (Aragón) o se han adoptado medidas de Parlamento abierto (Castilla y León). Los gobiernos regionales con mayoría absoluta han casi desaparecido. Los sistemas de Gobierno autonómicos se están parlamentarizando, restringiendo el intenso liderazgo presidencial. El nuevo sistema de partidos ha interactuado con el sistema de Gobierno.
Estado autonómico y Estado de bienestar están muy imbricados y los servicios públicos esenciales siguen sufriendo los efectos de la crisis. En 2017 se ha recuperado el nivel de Producto Interior Bruto (PIB)previo a la crisis. Pero subsiste un elevado desempleo (16,55%), pese a que ha bajado la cifra -ha caído desde un 26%-, así como un muy alto porcentaje de deuda pública (98,7%). Todo ello unido a unas políticas sociales débiles. No obstante, la economía ha crecido un 3,1%.
En este contexto, el modelo de financiación de las comunidades autónomas, un asunto crucial, continúa sin revisarse. No obstante, tras la Conferencia de Presidentes se creó una comisión de expertos que ha elaborado un importante informe, buscando acabar con los desequilibrios verticales, mejorar la corresponsabilidad fiscal, alcanzar una suficiencia financiera y organizar unos nuevos mecanismos de nivelación y, al cabo, de solidaridad. Veremos si la imprescindible reforma finalmente tiene lugar.
La Ley de Garantía de la Unidad del Mercado, que junto a esta finalidad de remoción de obstáculos auspiciaba otra desreguladora, ha recibido una declaración parcial de inconstitucionalidad en la sentencia 79/2017 en lo que atañe a la llamada licencia única. Se corrobora que es difícil resolver cuestiones de distribución de competencias con simples medidas legales de ingeniería constitucional. Incorporar una cláusula constitucional sobre la unidad del mercado es imprescindible.
El Tribunal Constitucional sigue dificultando que las comunidades autónomas hagan muchas de sus políticas sociales (sentencias 134 y 145/2017 sobre acceso a las prestaciones sanitarias), avalando un entendimiento muy amplio y material de las normas básicas del Estado y alejando a las CCAA del ejercicio de sus competencias sobre servicios públicos esenciales. No estamos seguros de que sea la perspectiva correcta.
Por último, ha seguido habiendo propuestas de comisiones de expertos sobre la necesidad de la reforma constitucional. Se creó una comisión parlamentaria en el Congreso para la evaluación y modernización del Estado autonómico cuyos trabajos han comenzado con múltiples comparecencias, pero no parecen generar todavía acuerdos y varios grupos aún no forman parte de ella. También el Consell de la Generalitat valenciana acaba de hacer una propuesta de reforma constitucional donde se insinúa la vía de una iniciativa de varias comunidades autónomas. La reforma constitucional no será rápida por la compleja situación política que vivimos. Pero los acuerdos, así como las reformas constitucionales, sólo se consiguen trabajando.
Javier García Roca es catedrático de Derecho constitucional. Junto a Eliseo Aja, José Antonio Montilla y Laura Díez ha dirigido el Informe Comunidades Autónomas.
