Sin embargo, pueden ampliar el círculo de clientes respecto de los cuales debe garantizarse el suministro de gas en las situaciones de crisis contempladas por ese Reglamento, siempre que se cumplan los requisitos fijados por el mismo.
Las sociedades Eni, Eni Gas & Power France y UPRIGAZ interpusieron recursos ante el Conseil d’État (Consejo de Estado francés) solicitando la anulación de un Decreto francés que, a su juicio, infringía el Reglamento de la Unión relativo a la seguridad del suministro de gas natural. Esas sociedades sostienen, en primer lugar, que este Decreto amplía de forma indebida la definición de “clientes protegidos” establecida en dicho Reglamento (según este Reglamento de la Unión encajan en este concepto los clientes domésticos conectados a una red de distribución de gas y, por otra parte, cuando así lo decida un Estado miembro, otras categorías de clientes, en particular las pequeñas y medianas empresas). Así pues, según esas sociedades, el Decreto incluye en la definición de “clientes protegidos” a los clientes no domésticos conectados a la red de distribución que no hayan aceptado contractualmente un suministro que pueda interrumpirse, los cuales no son necesariamente pequeñas y medianas empresas. La definición de “clientes protegidos” es importante, ya que lleva aparejada una serie de obligaciones para los suministradores de gas para garantizar, en caso de crisis, la seguridad del suministro a los clientes más vulnerables.
Asimismo, las sociedades en cuestión alegan que, para garantizar la continuidad del suministro de los clientes de gas, el Decreto obliga a los suministradores a tener en Francia reservas de gas natural suficientes, lo que implica, fundamentalmente, que el 80 % de los derechos de almacenamiento se hagan efectivos en el territorio nacional.
El Conseil d’État pregunta al Tribunal de Justicia si las mencionadas disposiciones del Decreto son compatibles con el citado Reglamento.
En su sentencia, el Tribunal de Justicia comienza señalando que el Reglamento permite a los Estados miembros imponer “obligaciones adicionales” a las empresas de gas natural por razones de seguridad del suministro de gas. De ello se sigue que los Estados miembros pueden establecer una obligación adicional de almacenamiento de gas a cargo de las empresas de gas natural cuyo ámbito de aplicación incluya a clientes que no figuren necesariamente entre los “clientes protegidos” enumerados en ese Reglamento. No obstante, el Tribunal de Justicia recuerda que la imposición de esa obligación adicional está supeditada al cumplimiento de los diferentes requisitos previstos por el Reglamento. En particular, esta obligación debe basarse en una evaluación de riesgos, no distorsionar indebidamente la competencia u obstaculizar el funcionamiento del mercado interior del gas, y no incidir negativamente en la capacidad de cualquier otro Estado miembro de suministrar a sus clientes protegidos en caso de emergencia a nivel nacional, de la Unión o regional. Corresponde al Conseil d’État comprobar si el Decreto en cuestión cumple estos requisitos.
El Tribunal de Justicia declara seguidamente que una normativa que impone a los suministradores de gas natural tener necesaria y exclusivamente en el territorio nacional reservas de gas natural suficientes es incompatible con el Reglamento, en la medida en que éste prohíbe a las autoridades competentes tomar en consideración únicamente infraestructuras situadas en territorio nacional. Habida cuenta, no obstante, del hecho de que el Decreto en cuestión prevé que las autoridades francesas puedan tomar en consideración los “demás elementos de organización” a efectos del cumplimiento de la obligación de almacenamiento en territorio francés, el Tribunal de Justicia pide al Conseil d’État que compruebe si esta facultad concedida por el Decreto garantiza a los correspondientes suministradores una posibilidad efectiva de cumplir sus obligaciones a nivel regional o a nivel de la Unión. Si así fuera, la obligación de almacenamiento en territorio nacional podría ser compatible con el Reglamento.
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta)
de 20 de diciembre de 2017(*)
“Procedimiento prejudicial - Energía - Sector del gas - Seguridad del suministro de gas natural - Reglamento (UE) n.º 994/2010 - Obligación de las empresas de gas natural de adoptar medidas para garantizar el suministro de gas natural de los clientes protegidos - Artículo 2, párrafo segundo, punto 1 - Concepto de “clientes protegidos” - Artículo 8, apartado 2 - Obligación adicional - Artículo 8, apartado 5 - Posibilidad de que las empresas de gas natural cumplan su obligación a nivel regional o a nivel de la Unión - Normativa nacional que impone a los suministradores de gas natural una obligación adicional de almacenamiento de gas cuyo ámbito de aplicación incluye a clientes que no figuran entre los clientes protegidos en el sentido del Reglamento n.º 994/2010 - Obligación de almacenamiento que en un 80 % debe satisfacerse en el territorio del Estado miembro de que se trate”
En el asunto C‑226/16,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Conseil d’État (Consejo de Estado, Francia), mediante resolución de 15 de abril de 2016, recibida en el Tribunal de Justicia el 22 de abril de 2016, en el procedimiento entre
Eni SpA,
Eni Gas & Power France SA,
Union professionnelle des industries privées du gaz (Uprigaz)
y
Premier ministre,
Ministre de l’Environnement, de l’énergie et de la Mer,
con intervención de:
Storengy,
Total Infrastructures Gaz France (TIGF),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),
integrado por el Sr. J.L. da Cruz Vilaça, Presidente de Sala, y los Sres. E. Levits y A. Borg Barthet (Ponente), la Sra. M. Berger y el Sr. F. Biltgen, Jueces;
Abogado General: Sr. P. Mengozzi;
Secretario: Sra. V. Giacobbo-Peyronnel, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 16 de marzo de 2017;
consideradas las observaciones presentadas:
- en nombre de Eni SpA y Eni Gas & Power France SA, por los Sres. C. Lefort, M. Dantin y A. Soloshchenkov, abogados;
- en nombre de la Union professionnelle des industries privées du gaz (Uprigaz), por los Sres. N. Autet y G. Marson, abogados;
- en nombre de Storengy y Total Infrastructures Gaz France (TIGF), por las Sras. C. Le Bihan-Graf y L. Rosenblieh, abogadas;
- en nombre del Gobierno francés, por los Sres. D. Colas, R. Coesme y S. Horrenberger y la Sra. A. Daly, en calidad de agentes;
- en nombre del Gobierno polaco, por los Sres. B. Majczyna y M. Rzotkiewicz y la Sra. K. Rudzińska, en calidad de agentes;
- en nombre de la Comisión Europea, por las Sras. M. Patakia y O. Beynet, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 26 de julio de 2017;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 8, apartados 2 y 5, del Reglamento (UE) n.º 994/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de octubre de 2010, sobre medidas para garantizar la seguridad del suministro de gas y por el que se deroga la Directiva 2004/67/CE del Consejo (DO 2010, L 295, p. 1).
2 Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre Eni SpA y Eni Gas & Power France SA (designados conjuntamente, en lo sucesivo, “Eni”) y la Union professionnelle des industries privées du gaz (Uprigaz), por una parte, y el Premier ministre (Primer Ministro, Francia) y el ministre de l’Environnement, de l’Énergie et de la Mer (Ministro de Medio Ambiente, Energía y Mar, Francia), por otra, acerca de la legalidad del Décret n.º 2014-328 du 12 mars 2014 modifiant le décret n.º 2006-1034 du 21 août 2006 relatif à l’accès aux stockages souterraines de gaz naturel (Decreto n.º 2014-328, de 12 de marzo de 2014, por el que se modifica el Decreto n.º 2006-1034, de 21 de agosto de 2006, relativo al acceso a los almacenes subterráneos de gas natural) (JORF de 14 de marzo de 2014, p. 5283; en lo sucesivo, “Decreto n.º 2014-328”).
Marco jurídico
Derecho de la Unión
3 Los considerandos 5, 9 y 10 del Reglamento n.º 994/2010 son del siguiente tenor:
“(5) Sin embargo, en virtud de las actuales medidas relativas a la seguridad del suministro de gas adoptadas a nivel de la Unión, los Estados miembros gozan hoy en día de un amplio margen de discrecionalidad en lo relativo a la elección de las medidas. Cuando está en peligro la seguridad del suministro de un Estado miembro, existe un claro riesgo de que las medidas elaboradas unilateralmente por dicho Estado miembro puedan poner en peligro el funcionamiento adecuado del mercado interior del gas y el suministro de gas a los clientes. La experiencia reciente ha demostrado la realidad de dicho riesgo. Para que el mercado interior del gas pueda funcionar incluso en una situación de escasez de suministro, es necesario prever una respuesta solidaria y coordinada a las crisis de suministro, tanto en lo relativo a las medidas preventivas como a la reacción ante interrupciones concretas del suministro.
[...]
(9) Una interrupción importante del suministro de gas a la Unión puede afectar a todos los Estados miembros, a la Unión en su conjunto y a las partes contratantes del Tratado de la Comunidad de la Energía, firmado en Atenas el 25 de octubre de 2005 [(DO 2006, L 198, p. 18)]. Puede también originar un grave perjuicio económico en toda la economía de la Unión. Asimismo, la interrupción del suministro de gas puede tener impactos sociales graves, en particular en grupos de clientes vulnerables.
(10) Ciertos clientes, entre los que se encuentran los clientes domésticos y los clientes que prestan servicios sociales básicos como asistencia sanitaria y actividades de atención infantil, actividades educativas y otros servicios sociales y de solidaridad así como servicios indispensables para el funcionamiento de un Estado miembro, son particularmente vulnerables y pueden requerir protección. Una definición amplia de esos clientes protegidos no debe entrar en conflicto con los mecanismos de solidaridad europea.”
4 El artículo 2, párrafo segundo, de dicho Reglamento dispone:
“Se aplicarán también las siguientes definiciones:
1) “Clientes protegidos”: todos los clientes domésticos conectados a una red de distribución de gas y, adicionalmente, si el Estado miembro en cuestión así lo decide, pudiendo incluir también:
a) las pequeñas y medianas empresas, a condición de que estén conectadas a una red de distribución de gas, y los servicios sociales esenciales, a condición de que estén conectados a una red de transporte o distribución de gas, y a condición de que todos estos clientes adicionales no representen más del 20 % del consumo final de gas, y/o
b) las instalaciones de calefacción urbana en la medida en que suministren calefacción a los clientes domésticos y a los clientes mencionados en la letra a), a condición de que esas instalaciones no puedan cambiar a otros combustibles y estén conectadas a una red de transporte o distribución de gas.
[...]”
5 El artículo 3, apartado 6, de dicho Reglamento dispone:
“Las medidas para garantizar la seguridad del suministro incluidas en los planes de acción preventivos y los planes de emergencia estarán claramente definidas, serán transparentes, proporcionadas, no discriminatorias y verificables, no falsearán indebidamente la competencia ni el funcionamiento eficaz del mercado interior del gas y no harán peligrar la seguridad del suministro de gas de otros Estados miembros o de la Unión en su conjunto.”
6 El artículo 8 del mismo Reglamento, con la rúbrica “Norma relativa al suministro”, establece:
“1. La autoridad competente requerirá de las empresas de gas natural que determine la adopción de medidas destinadas a garantizar el suministro de gas a los clientes protegidos del Estado miembro en los siguientes casos:
a) temperaturas extremas durante un período punta de siete días con una probabilidad estadística de producirse una vez en 20 años;
b) cualquier período de al menos 30 días de demanda de gas excepcionalmente elevada, con una probabilidad estadística de producirse una vez en 20 años, y
c) para un período de al menos 30 días en caso de interrupción de la mayor infraestructura unitaria de suministro de gas en condiciones invernales medias.
La autoridad competente determinará las empresas de gas natural a que se refiere el párrafo primero a más tardar el 3 de junio de 2012.
2. Toda norma de incremento de suministro que supere el período de 30 días mencionado en el apartado 1, letras b) y c), o toda obligación adicional impuesta por razones de seguridad del suministro de gas se basará en la evaluación del riesgo a que se refiere el artículo 9, se expondrá en el plan de acción preventivo y:
a) se ajustará a lo dispuesto en el artículo 3, apartado 6;
b) no distorsionará indebidamente la competencia u obstaculizará el funcionamiento del mercado interior de gas;
c) no incidirá negativamente en la capacidad de cualquier otro Estado miembro de suministrar a sus clientes protegidos de conformidad con el presente artículo en caso de emergencia a nivel nacional, de la Unión o regional, y
d) cumplirá los criterios especificados en el artículo 11, apartado 5, en una situación de emergencia a nivel de la Unión o regional.
En un espíritu de solidaridad, la autoridad competente identificará en los planes de acción preventivos y de emergencia cómo podrían reducirse temporalmente en caso de una situación de emergencia a nivel de la Unión o regional las normas de incremento de suministro o las obligaciones adicionales impuestas a las empresas de gas natural.
3. Tras los períodos definidos por la autoridad competente de conformidad con los apartados 1 y 2, o en unas circunstancias más graves que las definidas en el apartado 1, la autoridad competente y las empresas de gas natural deberán procurar mantener en la medida de lo posible el suministro de gas, en particular a los clientes protegidos.
4. Las obligaciones impuestas a las empresas de gas natural para el cumplimiento de las normas de suministro contempladas en el presente artículo no serán discriminatorias ni impondrán una carga indebida a dichas empresas.
5. Se permitirá a las empresas de gas natural cumplir con dichas obligaciones a nivel regional o de la Unión, según proceda. La autoridad competente no exigirá que el cumplimiento de las normas establecidas en el presente artículo se base en infraestructuras situadas únicamente en su territorio.
6. La autoridad competente garantizará que las condiciones de suministro a los clientes protegidos se establezcan sin perjuicio del funcionamiento adecuado del mercado interior del gas y a un precio que respete el precio de mercado de los suministros.”
7 El artículo 11 del Reglamento n.º 994/2010, relativo a las respuestas de emergencia a nivel regional y de la Unión, dispone en su apartado 5 lo siguiente:
“Los Estados miembros y, en particular, las autoridades competentes garantizarán que:
a) no se adopten medidas que restrinjan indebidamente el flujo de gas en el mercado interior en ningún momento, en particular el flujo de gas hacia los mercados afectados;
b) no se adopten medidas que pudieran hacer peligrar gravemente la situación del suministro de gas en otro Estado miembro, y
c) se mantenga el acceso transfronterizo a la infraestructura con arreglo al Reglamento (CE) n.º 715/2009 [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre las condiciones de acceso a las redes de transporte de gas natural y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.º 1775/2005 (DO 2009, L 211, p. 36)] cuando así sea técnica y seguramente posible de conformidad con el plan de emergencia.”
Derecho francés
8 En Francia, el almacenamiento de gas natural se rige por las disposiciones de los artículos L. 421-1 a L. 421-16 del code de l’énergie (Código de la Energía). Estas disposiciones organizan el acceso a los almacenes de gas en el marco de las obligaciones de servicio público que incumben a los suministradores para garantizar la continuidad del suministro de gas natural, incluso en situaciones extremas.
9 El artículo L. 421-3 de ese Código establece:
“Los almacenes de gas natural permitirán garantizar, con carácter prioritario:
1.º el buen funcionamiento y el equilibrio de las redes conectadas a los almacenes subterráneos de gas natural;
2.º la satisfacción directa o indirecta de las necesidades de los clientes domésticos y las de otros clientes que no hayan aceptado contractualmente un suministro que pueda interrumpirse o que garanticen funciones de interés general;
3.º El respeto de otras obligaciones de servicio público previstas en el artículo L. 121-32.”
10 Según el artículo L. 421-4, párrafo primero, de dicho Código:
“Todo suministrador deberá tener en Francia, a 31 de octubre de cada año, directamente o indirectamente por medio de un mandatario, reservas de gas natural suficientes, habida cuenta de sus demás elementos de organización, para cumplir, durante el período comprendido entre el 1 de noviembre y el 31 de marzo, sus obligaciones contractuales de abastecimiento directo o indirecto de los clientes mencionados en el párrafo tercero del artículo L. 421-3 [...]”.
11 A tenor del artículo L. 421-7 del Código de la Energía, mediante decreto del Conseil d’État (Consejo de Estado, Francia) se fijarán las condiciones y las modalidades de aplicación, en particular, del artículo L. 421-4 de dicho Código.
12 El Décret n.º 2006-1034 du 21 août 2006 relatif à l’accès aux stockages souterraines de gaz natural (Decreto n.º 2006-1034, de 21 de agosto de 2006, relativo al acceso a los almacenes subterráneos de gas natural) (JORF de 23 de agosto de 2006, p. 12370; en lo sucesivo, “Decreto n.º 2006-1034”), aprobado en aplicación del artículo L. 421-7 del Código de la Energía, precisa las condiciones en las que se organiza el acceso a los almacenes de gas natural. De la resolución de remisión se desprende que este Decreto prevé, por un lado, la asignación a cada suministrador de gas natural de derechos de acceso a las capacidades de almacenamiento o “derechos de almacenamiento”, determinados en función de su cartera de clientes, para permitirle abastecer a estos clientes durante el período de invierno y, por otro lado, la determinación de las obligaciones que incumben a estos suministradores y que se refieren, en particular, al mantenimiento de una cantidad almacenada mínima al inicio del período invernal.
13 El artículo 9 del Decreto n.º 2014-328 modificó el Decreto n.º 2006-1034 al prever, en particular, que las obligaciones de almacenamiento que incumben a los suministradores se calcularían en función de “derechos de almacenamiento”, los cuales ya no se corresponden solamente con el consumo anual de sus clientes domésticos y de sus clientes que realicen funciones de interés general, tal como preveía el Decreto n.º 2006-1034, en su versión inicial, sino también con el consumo de los clientes conectados a la red de distribución que no hayan aceptado contractualmente un suministro que pueda interrumpirse. En contrapartida, el Decreto n.º 2014-328 redujo el porcentaje de las obligaciones de almacenamiento del 85 % al 80 % de los derechos de almacenamiento.
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
14 Los días 12 y 14 de mayo de 2014, Eni y Uprigaz interpusieron sendos recursos ante el Conseil d’État (Consejo de Estado) por los que solicitaban la anulación del Decreto n.º 2014-328 por desviación de poder.
15 En sus recursos, Eni y Uprigaz alegan, entre otros extremos, que este Decreto vulnera las disposiciones del Reglamento n.º 994/2010. A su juicio, por un lado, dicho Decreto amplía de forma indebida la definición de “clientes protegidos” establecida en el artículo 2, párrafo segundo, punto 1, de dicho Reglamento. Por otro lado, impone a los suministradores de gas natural la obligación de ubicar en Francia las capacidades de almacenamiento, vulnerando de este modo el artículo 8, apartado 5, de dicho Reglamento.
16 A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente señala, en primer lugar, que el Decreto n.º 2014-328 incluye en la definición nacional de “clientes protegidos” a los clientes no domésticos conectados a la red de distribución que no hayan aceptado contractualmente un suministro que pueda interrumpirse, los cuales no son necesariamente “pequeñas y medianas empresas” en el sentido del artículo 2, párrafo segundo, punto 1, letra a), del Reglamento n.º 994/2010. La definición de “clientes protegidos” formulada en el Decreto excedería, pues, de los términos de la definición contenida en este Reglamento. No obstante, las autoridades francesas sostienen que estos clientes adicionales se corresponden con instalaciones de pequeño tamaño que, aun perteneciendo a grandes empresas, comparten un gran número de características con las pequeñas y medianas empresas. Asimismo, según esas autoridades, tal definición ampliada guarda relación con las obligaciones adicionales que los Estados miembros pueden imponer, por razones de seguridad del suministro de gas, de conformidad con el artículo 8, apartado 2, de dicho Reglamento.
17 En estas circunstancias, en su opinión, la legalidad del Decreto n.º 2014-328 depende de si esta última disposición debe interpretarse en el sentido de que se opone a que un Estado miembro imponga a los suministradores de gas natural obligaciones adicionales derivadas de la inclusión entre los clientes protegidos, cuyo consumo contribuye a definir el alcance de las obligaciones de almacenamiento dirigidas a asegurar la continuidad del abastecimiento, de clientes que no se mencionan en el artículo 2, párrafo segundo, punto 1, letra a), del Reglamento n.º 994/2010.
18 En segundo lugar, el órgano jurisdiccional remitente señala que, para garantizar la continuidad del suministro de los clientes de gas, el artículo L. 421-4 del Código de la Energía obliga a los suministradores a tener en Francia reservas de gas natural suficientes, habida cuenta de sus demás elementos de organización, y que el Decreto n.º 2014-328 implica que el 80 % de los derechos de almacenamiento se hagan efectivos en el territorio nacional, si bien prevé que el ministro competente en materia de energía tendrá en cuenta otros elementos de organización de que disponga un suministrador de gas para apreciar si las capacidades de almacenamiento que posee bastan para garantizar el cumplimiento de su obligación de almacenamiento. Así pues, la legalidad del Decreto n.º 2014-328 depende asimismo de la cuestión de si el artículo 8, apartado 5, del Reglamento n.º 994/2010 se opone a que un Estado miembro imponga a los suministradores de gas natural estas obligaciones.
19 En estas circunstancias, el Conseil d’État (Consejo de Estado) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
“1) ¿Debe interpretarse el artículo 8, apartado 2, del [Reglamento n.º 994/2010] en el sentido de que impide a un Estado miembro imponer a los suministradores de gas natural obligaciones adicionales que se deriven de la inclusión entre el ámbito de los “clientes protegidos”, cuyo consumo contribuye a definir el alcance de las obligaciones de almacenamiento dirigidas a asegurar la continuidad del abastecimiento, de clientes que no se mencionan en el [artículo 2, párrafo segundo] de este mismo Reglamento?
2) ¿Debe interpretarse el artículo 8, apartado 5, del [Reglamento n.º 994/2010] en el sentido de que impide a un Estado miembro imponer a los suministradores de gas natural obligaciones relativas a los volúmenes de gas almacenados y los flujos de extracción de existencias correspondientes, así como sobre la disposición de capacidades de almacenamiento obtenidas en virtud de derechos que se corresponden con la obligación de poseer reservas en el territorio de tal Estado miembro, previendo simultáneamente que el Ministro debe tener en cuenta los demás elementos de organización de que disponga un suministrador a la hora de apreciar sus capacidades de almacenamiento?”
Sobre las cuestiones prejudiciales
Observaciones preliminares
20 Debe recordarse que el Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de pronunciarse sobre el margen de maniobra de que disponen los Estados miembros en materia de seguridad de suministro de gas natural en el contexto de la Directiva 2004/67/CE del Consejo, de 26 de abril de 2004, relativa a unas medidas para garantizar la seguridad del suministro de gas natural (DO 2004, L 127, p. 92), la cual estableció por primera vez un marco jurídico a escala de la Unión destinado a garantizar la seguridad del suministro de gas natural y que precedió al Reglamento n.º 994/2010.
21 De este modo, el Tribunal de Justicia declaró que esta Directiva estableció únicamente un marco dentro del cual los Estados miembros habían de definir las políticas generales en materia de seguridad del suministro y que, tal como se desprendía de su considerando tercero, ésta constituía únicamente un enfoque común mínimo sobre la seguridad del suministro de gas natural. El Tribunal de Justicia declaró asimismo que dicha Directiva dejaba un amplio margen de maniobra a los Estados miembros en cuanto a los medios para alcanzar los objetivos que ésta perseguía (véase, en este sentido, la sentencia de 17 de julio de 2008, Comisión/España, C‑207/07, no publicada, EU:C:2008:428, apartados 43 y 44).
22 Mientras que la Directiva 2004/67 reconocía un amplio margen de maniobra a los Estados miembros en cuanto a la elección de las medidas dirigidas a garantizar la seguridad del abastecimiento de gas natural, resulta claramente del considerando 5 del Reglamento n.º 994/2010 que éste se adoptó con la finalidad de establecer confines más estrechos respecto de este margen de maniobra para evitar que las medidas elaboradas unilateralmente por un Estado miembro puedan poner en peligro el funcionamiento adecuado del mercado interior del gas y el suministro de gas en los demás Estados miembros.
Sobre la primera cuestión prejudicial
23 Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, fundamentalmente, si el artículo 8, apartado 2, del Reglamento n.º 994/2010 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional, como la del litigio principal, que impone a los suministradores de gas natural una obligación de almacenamiento cuyo ámbito de aplicación incluye a clientes que no figuran entre los “clientes protegidos” mencionados en el artículo 2, párrafo segundo, punto 1, de ese Reglamento.
24 Debe recordarse que, tal como resulta de su artículo 8, apartado 1, el Reglamento n.º 994/2010 impone a los Estados miembros la obligación de garantizar, en las situaciones definidas en esta disposición, el suministro de gas natural de determinados clientes, denominados “clientes protegidos”.
25 A este respecto, se desprende del artículo 2, párrafo segundo, punto 1, del Reglamento n.º 994/2010 que el concepto de “clientes protegidos” que figura en el mismo engloba, por una parte, la categoría de “clientes domésticos conectados a una red de distribución de gas” y, por otra parte, cuando así lo decida un Estado miembro, otras dos categorías definidas, respectivamente, en el artículo 2, párrafo segundo, punto 1, letra a), y en el artículo 2, párrafo segundo, punto 1, letra b), de este Reglamento.
26 Por lo que respecta, en particular, a la categoría contemplada en el artículo 2, párrafo segundo, punto 1, letra a), del Reglamento n.º 994/2010, esta disposición establece que los Estados miembros pueden considerar como clientes protegidos “las pequeñas y medianas empresas, a condición de que estén conectadas a una red de distribución de gas, y los servicios sociales esenciales, a condición de que estén conectados a una red de transporte o distribución de gas, y a condición de que todos estos clientes adicionales no representen más del 20 % del consumo final de gas”.
27 En el presente asunto, el Gobierno francés sostiene que, al incluir entre los clientes protegidos en el sentido del Derecho nacional no solamente a los clientes domésticos, sino también a los clientes no domésticos conectados a la red de distribución que no hayan aceptado contractualmente un suministro que pueda interrumpirse, el Decreto n.º 2014-328 no ha ido más allá de la definición de “clientes protegidos” prevista en el artículo 2, párrafo segundo, punto 1, letra a), del Reglamento n.º 994/2010. En efecto, a su juicio, esta categoría de clientes comprende a entidades de reducido tamaño, tales como pequeñas empresas, pequeñas agencias de grandes empresas, pequeños comercios pertenecientes a redes integradas o pequeñas instalaciones industriales pertenecientes a una empresa más grande, ya que las entidades de un tamaño mayor no se conectan a la red de distribución, sino directamente a la red de transporte.
28 En este contexto, el Gobierno francés alega que debe entenderse la referencia a las “pequeñas y medianas empresas” contenida en el artículo 2, párrafo segundo, punto 1, letra a), del Reglamento n.º 994/2010 en el sentido de que no alude exclusivamente a las entidades cuyo estatuto jurídico es el de pequeñas y medianas empresas, sino que, a la luz de los objetivos de dicho Reglamento, también incluye a las entidades que constituyen, de hecho, unidades autónomas que consumen un volumen de gas equivalente al consumido por una pequeña o una mediana empresa.
29 No obstante, esta interpretación del concepto de “clientes protegidos”, en el sentido de dicha disposición, no puede admitirse.
30 A este respecto, debe señalarse que no todos los clientes que no han aceptado contractualmente un suministro de gas que pueda interrumpirse pertenecen a las categorías enumeradas en el artículo 2, párrafo segundo, punto 1, letra a), del Reglamento n.º 994/2010. En particular, consta que las pequeñas agencias de grandes empresas, los pequeños comercios pertenecientes a redes integradas o las pequeñas instalaciones industriales pertenecientes a una empresa más grande no constituyen “pequeñas y medianas empresas”, en el sentido corriente de estos términos, tal como por otra parte reconoce el Gobierno francés.
31 Carece de relevancia a estos efectos el hecho de que el consumo de gas de estas entidades sea, eventualmente, análogo al de una pequeña o mediana empresa. En efecto, tal como resulta de los considerandos 9 y 10 del Reglamento n.º 994/2010, la enumeración de “clientes protegidos” que figura en el artículo 2, párrafo segundo, punto 1, letra a), del mismo no se basa tanto en el volumen del consumo de gas de estos clientes cuanto en la protección particular que se les debe dispensar en caso de interrupción del suministro de gas, habida cuenta de su vulnerabilidad.
32 Pues bien, en contra de lo sostenido por ese mismo Gobierno, tales entidades y las pequeñas y medianas empresas no tienen la misma necesidad de protección contra eventuales interrupciones del suministro de gas. En efecto, como señaló el Abogado General en el punto 59 de sus conclusiones, la pertenencia a una empresa, a un grupo o a una red integrada que tenga una dimensión importante permite a estas entidades disponer de recursos económicos y técnicos de los que las pequeñas y medianas empresas no disponen generalmente y que pueden permitir a esas mismas entidades hacer frente a tales interrupciones.
33 Procede, en consecuencia, analizar la cuestión de si un Estado miembro puede, en virtud del artículo 8, apartado 2, del Reglamento n.º 994/2010, imponer a los suministradores de gas natural medidas tendentes a garantizar el suministro de gas a un círculo de clientes más amplio que el de los “clientes protegidos” enumerados en el artículo 2, párrafo segundo, punto 1, letra a), del mismo Reglamento.
34 A este respecto, se desprende del artículo 8, apartado 2, del Reglamento n.º 994/2010 que los Estados miembros tienen la posibilidad de adoptar dos tipos de medidas que van más allá de las que tales Estados deben imponer a las empresas de gas natural que determinen, con arreglo al artículo 8, apartado 1, del este Reglamento, quedando estas últimas circunscritas, tal como se recuerda en el anterior apartado 24, a los clientes protegidos.
35 Por una parte, los Estados miembros pueden establecer “normas de incremento de suministro”, es decir, tal como resulta de la redacción del artículo 8, apartado 2, de ese Reglamento, medidas de una duración superior al período de 30 días mencionado en el artículo 8, apartado 1, letras b) y c), de ese mismo Reglamento. Así pues, esta facultad no se refiere a una ampliación del ámbito de aplicación personal de esas medidas, sino a una prolongación de la duración de su aplicación.
36 Por otra parte, esos mismos Estados miembros pueden imponer “obligaciones adicionales” a las empresas de gas natural por razones de seguridad del suministro de gas. A este respecto, el empleo del término “adicionales” pone de relieve el hecho de que se trata de obligaciones suplementarias, de naturaleza diferente de la de las medidas previstas en el artículo 8, apartado 1, del Reglamento n.º 994/2010, al que, por otra parte, el artículo 8, apartado 2, de ese Reglamento no se remite por lo que se refiere a esas obligaciones.
37 Tal como señaló el Abogado General en el punto 67 de sus conclusiones, de la redacción del artículo 8, apartado 2, del Reglamento n.º 994/2010 se deduce que un Estado miembro puede, en principio, prever una obligación adicional a cargo de las empresas de gas natural cuyo ámbito de aplicación incluya a clientes que no figuran entre los “clientes protegidos” enumerados en el artículo 2, párrafo segundo, punto 1, de ese Reglamento.
38 No obstante, también se deduce del tenor de esa disposición que la posibilidad de que un Estado miembro imponga tal obligación adicional a las empresas de gas natural está supeditada al cumplimiento de los requisitos estrictos que ésta enuncia.
39 Corresponde en el presente caso al órgano jurisdiccional remitente determinar si la imposición, por obra del Decreto n.º 2014-328, de una obligación adicional de almacenamiento de gas cuyo ámbito de aplicación comprenda el conjunto de clientes conectados a la red de distribución que no hayan aceptado contractualmente un suministro que pueda interrumpirse, y que no sean necesariamente los “clientes protegidos” enumerados en el artículo 2, párrafo segundo, punto 1, letra a), del Reglamento n.º 994/2010, cumple los requisitos enunciados en el artículo 8, apartado 2, de ese Reglamento.
40 A la luz de las anteriores consideraciones, debe responderse a la primera cuestión prejudicial que el artículo 8, apartado 2, del Reglamento n.º 994/2010 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa nacional, como la del litigio principal, que impone a los suministradores de gas natural una obligación de almacenamiento cuyo ámbito de aplicación incluye a clientes que no figuran entre los “clientes protegidos” mencionados en el artículo 2, párrafo segundo, punto 1, de ese Reglamento, siempre que se cumplan los requisitos establecidos en la primera de estas disposiciones, extremo éste que corresponde verificar al órgano jurisdiccional remitente.
Sobre la segunda cuestión prejudicial
41 Mediante su segunda cuestión prejudicial el órgano jurisdiccional remitente pregunta fundamentalmente si el artículo 8, apartado 5, del Reglamento n.º 994/2010 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa de un Estado miembro que impone a los suministradores de gas natural una obligación de poseer reservas de gas en su territorio, con vistas a garantizar la seguridad del suministro en caso de crisis, previendo simultáneamente que la autoridad competente deba tener en cuenta los demás “elementos de organización” de que disponga un suministrador a la hora de apreciar sus capacidades de almacenamiento.
42 Es preciso señalar a este respecto que el artículo 8, apartado 5, primera frase, del Reglamento n.º 994/2010 dispone que se permitirá a las empresas de gas natural cumplir con las obligaciones que se les impone para el respeto de las normas relativas al suministro previstas en el artículo 8 de dicho Reglamento a nivel regional o a nivel de la Unión, según proceda.
43 Asimismo, según el artículo 8, apartado 5, segunda frase, de ese Reglamento, la autoridad competente no exigirá que el cumplimiento de las normas establecidas en ese artículo se base en infraestructuras situadas únicamente en su territorio.
44 En este caso, el artículo 9 del Decreto n.º 2014-328, en relación con el artículo L. 421-4 del Código de la Energía, impone a los suministradores de gas natural la obligación de tener en el territorio francés, a 31 de octubre de cada año, reservas de gas que se correspondan, cuando menos, a un 80 % de los derechos de almacenamiento asociados a los consumidores incluidos en el perímetro de la obligación, a la vez que dispone que el ministro competente tendrá en cuenta los demás elementos de organización de que dispone el suministrador para comprobar que éste cumple sus obligaciones.
45 Tal normativa, en la medida en que impone a los suministradores de gas natural tener necesaria y exclusivamente en Francia reservas de gas natural suficientes para cumplir sus obligaciones destinadas a garantizar la seguridad del suministro en caso de crisis, es incompatible con el artículo 8, apartado 5, segunda frase, del Reglamento n.º 994/2010 que, como se ha recordado, prohíbe a la autoridad competente exigir que el cumplimiento de las normas establecidas en el artículo 8 de ese Reglamento se base en infraestructuras situadas únicamente en el territorio nacional del Estado miembro de que se trate.
46 Si bien es cierto que la normativa francesa permite al ministro competente tomar en consideración los “demás elementos de organización” de que dispone el suministrador de gas de que se trate, el órgano jurisdiccional remitente no proporciona información suficiente para comprender la naturaleza y el alcance práctico de la apreciación que a este respecto corresponde hacer a la autoridad competente.
47 En relación con ello, corresponde a ese órgano jurisdiccional interpretar el Derecho nacional y comprobar si la facultad que la normativa nacional atribuye al ministro competente de “tener en cuenta los demás elementos de organización” de los suministradores en cuestión garantiza a éstos una posibilidad efectiva de cumplir sus obligaciones a nivel regional o a nivel de la Unión.
48 Habida cuenta de las anteriores consideraciones, ha de responderse a la segunda cuestión prejudicial que el artículo 8, apartado 5, del Reglamento n.º 994/2010 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional que impone a los suministradores de gas natural el cumplimiento de sus obligaciones de tener reservas de gas, para garantizar la seguridad del suministro en caso de crisis, necesaria y exclusivamente mediante infraestructuras situadas en el territorio nacional. En este caso, corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar si la facultad que la normativa nacional atribuye al ministro competente de tener en cuenta los demás “elementos de organización” de que disponen los suministradores en cuestión garantiza a éstos la posibilidad efectiva de cumplir sus obligaciones a nivel regional o a nivel de la Unión.
Costas
49 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Quinta) declara:
1) El artículo 8, apartado 2, del Reglamento (UE) n.º 994/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de octubre de 2010, sobre medidas para garantizar la seguridad del suministro de gas y por el que se deroga la Directiva 2004/67/CE del Consejo, debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa nacional, como la del litigio principal, que impone a los suministradores de gas natural una obligación de almacenamiento cuyo ámbito de aplicación incluye a clientes que no figuran entre los “clientes protegidos” mencionados en el artículo 2, párrafo segundo, punto 1, de ese Reglamento, siempre que se cumplan los requisitos establecidos en la primera de estas disposiciones, extremo éste que corresponde verificar al órgano jurisdiccional remitente.
2) El artículo 8, apartado 5, del Reglamento n.º 994/2010 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional que impone a los suministradores de gas natural el cumplimiento de sus obligaciones de tener reservas de gas, para garantizar la seguridad del suministro en caso de crisis, necesaria y exclusivamente mediante infraestructuras situadas en el territorio nacional. En este caso, corresponde no obstante al órgano jurisdiccional remitente comprobar si la facultad que la normativa nacional atribuye al ministro competente de tener en cuenta los demás “elementos de organización” de los suministradores en cuestión garantiza a éstos la oportunidad efectiva de cumplir sus obligaciones a nivel regional o a nivel de la Unión Europea.
