Iustel
No aprecia el Tribunal la alegada infracción del principio de seguridad jurídica, interdicción de la arbitrariedad y desviación de poder por el hecho de que se haya alterado el modelo normalizado de solicitud de asistencia jurídica gratuita introduciendo medidas de control y justificación del gasto, ya que ello es una materialización de una correcta política de gasto, que no cercena la calidad de las prestaciones que cubre la Corporación recurrente. Tampoco entiende que se haya infringido el art. 38 de la Ley Estatal de Asistencia Jurídica Gratuita, al haberse reducido de un 10 a un 5%, como máximo, los gastos de funcionamiento del servicio a satisfacer por la Junta de Andalucía, pues dicho precepto no resulta de aplicación al tener la Comunidad Autónoma transferidas las competencias en materia de provisión de medios para la Administración de Justicia.
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia 1069/2016, de 12 de mayo de 2016
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 2953/2014
Ponente Excmo. Sr. INES MARIA HUERTA GARICANO
En Madrid, a 12 de mayo de 2016
Esta Sala ha visto el recurso de casación número 2953/2014, interpuesto por el Consejo Andaluz de Colegios de Abogados, representado por el procurador D. Manuel Infante Sánchez y con la asistencia letrada de D. Luis Martínez García, contra la sentencia n.º 1431, dictada -19 de mayo de 2014- por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Granada (Tribunal Superior de Justicia de Andalucía ), desestimatoria del recurso contencioso administrativo n.º 173/13, deducido frente al Decreto 537/12, de la Junta de Andalucía, que modifica el Reglamento de Asistencia Gratuita en el ámbito de dicha Comunidad Autónoma, aprobado por Decreto 67/08, de 26 de febrero. Ha sido parte recurrida la Junta de Andalucía, representada y defendida por una Letrada de sus Servicios Jurídicos.
Ha sido ponente la Excma. Sra. D.ª Ines Huerta Garicano
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- La Sentencia desestima el recurso, rechazando las alegaciones impugnatorias de la actora relativas a: a) irregularidades en el trámite esencial de audiencia por haber otorgado un breve plazo de siete días (se dio por dos veces el trámite de audiencia, se abrevió el plazo en el segundo traslado porque iba a dirigido a contestar a las alegaciones estimadas por la Administración, aparte de que fue cumplimentado por el actor); b) infracción del art. 17 de la Ley 10/03, de Colegios Profesionales de Andalucía respecto de la composición de las Comisiones de Asistencia Jurídica Gratuita, en razón de que el art. 5.2.b) del Decreto establece que formará parte de la misma el Decano de los Colegios de Abogados con sede en la provincia correspondiente (y ello porque nada impide que en aquéllas en las que exista más de un Decanato pueda ser portavoz de los intereses de esos abogados en la medida que es el representante elegido por todos); c) nulidad de sus arts. 52.1 y 54.2 por vulneración de los principios de seguridad jurídica, interdicción de la arbitrariedad y desviación de poder al alterar el modelo anterior, sin regular cuestiones importantes como el modelo normalizado de solicitud, los módulos y bases de compensación económica y el momento del devengo de la indemnización; d) nulidad del art. 53.3 y 4 y de la Transitoria primera por infracción del art. 38 de la Ley de Asistencia Jurídica Gratuita al establecer la percepción de un módulo por cada expediente tramitado y hasta que no se alcance el módulo, la dieta será del 8% del coste generado, limitando los gastos y fijando una lista cerrada de conceptos (la Comunidad de Andalucía, conforme al art. 38 de la Ley 1/96, ya aprobó los módulos y bases de compensación por Orden de su Consejería de Justicia de 9 de marzo de 2009, confirmada por sentencia de la misma Sala de 26 de marzo de 2012 ).
SEGUNDO.- Por la Corporación profesional demandante, presentó escrito de preparación de este recurso ante la Sala de Granada, que lo tuvo por preparado en tiempo y forma, emplazando a las partes para que comparecieran ante esta Sala del Tribunal Supremo, y, elevando las actuaciones, tuvieron entrada en el Registro del Tribunal el día 9 de septiembre de 2014.
TERCERO.- Personada la recurrente, formalizó escrito de interposición fundado en el art. 88.1.d) LJCA: ““Infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto del debate”“, y, articulado en tres motivos: Primero: Vulneración del art. 1.3 de la Ley 2/74, de Colegios Profesionales, en razón de que al excluirse alguno de los representantes de los colegios, en las provincias donde exista más de un colegio, habrá de designarse imperativamente un representante común, con infracción de dicho precepto; Segundo: Infracción de los principios de seguridad jurídica, interdicción de la arbitrariedad y desviación de poder consagrados en el art. 9.3 CE, y la jurisprudencia que los interpreta, así como vulneración también de la jurisprudencia relativa al sometimiento de la norma reglamentaria a la legalidad y al control jurisdiccional y tales infracciones las predica de los arts. 48.1, 52.1 y 54.2 del nuevo Reglamento que altera el modelo anterior contemplado en toda la legislación tanto estatal como autonómica, desaparecen los anexos para la regulación de ““de cuestiones tan capitales como el modelo normalizado de solicitud, los módulos y bases de compensación económica y el momento del devengo de la indemnización, así como el número de letrados de guardia para las asistencias al detenido”“, desgranando todas las modificaciones introducidas y las omisiones que, en relación con la regulación anterior, incurre, lo que - dice- genera una situación de inseguridad jurídica dada la indefinición; Tercero: Con reproducción del Fundamento de Derecho Quinto de la demanda, se deduce por entender que el art. 53.3.4 y la Transitoria Primera del Decreto infringen el art. 38 de la Ley estatal de Asistencia Jurídica al haberse reducido de un 10% a un 5%, como máximo, los gastos de funcionamiento del servicio a satisfacer por la Junta que, si bien, se justifica en la difícil coyuntura económica, debió haberse articulado otros mecanismos a fin de que ese incremento no lo asuman los Colegios Profesionales, sino la Administración que es la obligada a prestarlos, ya que ese límite del 5% no es suficiente para financiar los gastos de funcionamiento del servicio de asistencia jurídica gratuita.
Concluyó postulando el dictado de sentencia por la que, estimando el recurso de casación y casando la sentencia de instancia impugnada, declare la nulidad de los arts. 5.2.b ), 48.1, 52.1, 54.2, 53.3.4 y Transitoria Primera del Decreto 537/12.
CUARTO.- Admitido a trámite, se emplazó a la parte recurrida, que presentó escrito de oposición.
QUINTO.- Conclusas las actuaciones, se señaló, para deliberación, votación y fallo, la audiencia del día 10 de mayo de 2016, teniendo lugar.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- El Decreto recurrido -537/212, de 28 de diciembre-, dictado por la Consejería de Justicia e Interior de la Junta de Andalucía, por el que se modifica el Reglamento de Asistencia Jurídica Gratuita en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía, aprobado por Decreto 57/08, en uso de la competencia que su Estatuto de Autonomía (art. 150.1 ) le atribuye para ordenar los servicios de justicia gratuita y de orientación jurídica gratuita, modifica el Decreto 67/08 (que aprobó el Reglamento de asistencia gratuita en el ámbito de la Comunidad de Andalucía), a fin de adoptar las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de los compromisos adquiridos -en el marco de las obligaciones asumidas por las Administraciones Públicas del Estado español en materia de reducción del déficit-, al objeto de asegurar el cumplimiento de los objetivos fijados, garantizando la prestación efectiva del servicio de asistencia jurídica gratuita, con medidas destinadas a una mejor racionalización, optimización y control del gasto asociado a la prestación de dicho servicio.
Los artículos impugnados en la instancia eran: 5.2 (composición de las Comisiones de Asistencia Gratuita); 48.1 (tramitación del pago de las compensaciones económicas del turno de guardia, en el que se establece el trámite previo de fiscalización del gasto); 52.1 (tramitación del pago de las compensaciones económicas por turno de oficio, en el que la autorización del gasto exige el trámite de fiscalización previa), 54.2 (justificación y tramitación del pago de la compensación económica por gastos de funcionamiento, que exige también, tras la verificación de las certificaciones, el trámite de fiscalización previa al pago); 53.3.4 (compensación económica por gastos de funcionamiento donde se dispone que en el último trimestre de cada ejercicio se establecerá el importe máximo anual de los gastos de funcionamiento para el siguiente ejercicio, tomando como base la propuesta presentada con el límite máximo del 5% del coste económico generado por las actuaciones profesionales en materia de justicia gratuita durante los tres primeros trimestres del ejercicio en curso y el último del ejercicio anterior, estableciendo una lista tasada de gastos de funcionamiento); y, Transitoria Primera (sobre compensación económica de los gastos de funcionamiento para el ejercicio de 2013).
El fundamento normativo del PRIMER MOTIVO, introduce, con la finalidad instrumental de posibilitar la revisión casacional de esta norma autonómica, la cita -como precepto supuestamente infringido por el Decreto (el objeto del recurso de casación es la sentencia, no el Decreto impugnado en la instancia)- del art. 1.3 de la Ley estatal de Colegios Profesionales 2/74, que no fue mencionado en la demanda, ya que lo que se imputaba, como motivo de anulación del art. 5.2.b) del Decreto recurrido, era la infracción de los arts. 17 y 18.b) de la Ley de 10/03, de Colegios Profesionales de Andalucía.
El art. 17 de ley andaluza de Colegios Profesionales, conforme al 1.3 de la precitada Ley estatal 2/74, establece los fines esenciales de las corporaciones profesionales ( ““a) La ordenación del ejercicio de la profesión, dentro del marco legal respectivo y en el ámbito de sus competencias. b) La representación institucional exclusiva de las profesiones cuando estén sujetas a colegiación obligatoria. c) La defensa de los intereses profesionales de las personas colegiadas. d) La protección de los intereses de las personas consumidoras y usuarias de los servicios de sus personas colegiadas, sin perjuicio de las competencias que correspondan, en defensa de aquella, a la Administración competente en materia de consumo y a las organizaciones de consumidores y usuarios legitimadas y capacitadas por la legislación de defensa y protección de los consumidores y por la normativa del orden jurisdiccional civil. e) La defensa de los intereses generales de la profesión, así como la consecución de su adecuada satisfacción en relación con el ejercicio de la profesión respectiva. f) Velar por el adecuado nivel de calidad de las prestaciones profesionales de las personas colegiadas. g) Controlar que la actividad de sus personas colegiadas se someta a las normas deontológicas de la profesión”“ ), mientras que su art. 18.b), entre sus funciones, preveía la de ““Ostentar, en su ámbito, la representación y defensa de la profesión ante la Administración, instituciones, tribunales, entidades y particulares, con legitimación para ser parte en cuantos litigios afecten a los intereses profesionales, todo ello conforme a la legislación vigente”“, infracción que descartó la sentencia de instancia pues el hecho de que de la Comisión de Asistencia Jurídica Gratuita forme parte tan solo el Decano del Colegio de Abogados con sede en la provincia correspondiente y cuando haya más de un Colegio, que la designación se realice de común acuerdo por los Decanos, no impide que el designado pueda ser portavoz de los intereses de todos abogados en la medida que es el representante elegido por todos.
El Decreto recurrido, no puede olvidarse, es una norma autonómica dictada en uso de potestades propias de la Junta de Andalucía, siendo la Ley 10/03, de Colegios Profesionales de Andalucía, la única norma contemplada por la sentencia, pues fue la única invocada por la actora y aquí recurrente, luego, aparte de que no cabe introducir en casación, por vez primera, una nueva infracción, es que ninguno de los fines que el precepto atribuye a dichos colegios se ven negativamente afectados por la composición de la Comisión de Asistencia Jurídica Gratuita, con las limitadas funciones que le otorga el art. 8 del Decreto 67/08, que aprobó el Reglamento de asistencia gratuita en el ámbito de la Comunidad de Andalucía.
Es más, el art. 5.2.b) del Decreto 67/08 -aquí recurrido- ( ““....En caso de que haya más de un Colegio de Abogados en dicho territorio, el representante de estas Corporaciones en la comisión se designará de común acuerdo por los Decanos de aquéllos”“) es reproducción de la previsión contenida en el art. 10.3 de la Ley estatal 1/96, de Asistencia Jurídica Gratuita: ““En las provincias donde exista más de un Colegio de Abogados o de Procuradores, el representante de estas Corporaciones en la Comisión se designará de común acuerdo por los Decanos de aquéllos”“.
El motivo ha de ser desestimado.
SEGUNDO.- El SEGUNDO invoca la infracción de los principios de seguridad jurídica, interdicción de la arbitrariedad y desviación de poder, consagrados en el art. 9.3 CE, y la jurisprudencia que los interpreta, así como vulneración también de la jurisprudencia relativa al sometimiento de la norma reglamentaria a la legalidad y al control jurisdiccional y tales infracciones las predica de los arts. 48.1, 52.1 y 54.2 del nuevo Reglamento que altera el modelo anterior contemplado en toda la legislación tanto estatal como autonómica, desapareciendo los anexos para regulación de ““de cuestiones tan capitales como el modelo normalizado de solicitud, los módulos y bases de compensación económica y el momento del devengo de la indemnización, así como el número de letrados de guardia para las asistencias al detenido”“.
La alteración del modelo precedente, introduciendo elementales medidas de control y justificación del gasto no solo no infringen los principios que la parte cita de forma retórica, sin justificación concreta de la lesión que denuncia, sino que son materialización de una correcta política de gasto, que para nada cercena la calidad de las prestaciones que está llamada a cubrir la Corporación recurrente, sino que lo que obliga es a justificar su prestación (medida, por otra parte, elemental, y, como tal, sorprende que pueda ser cuestionada), siempre dentro de los límites (que no queda acreditado que sean irrazonables) que la política económica de contención del gasto público impone, dada la complicadísima coyuntura económica, y prueba de cuanto decimos es el contenido de los preceptos injustificadamente cuestionados.
Este segundo motivo tampoco puede tener favorable acogida.
TERCERO.- El TERCER MOTIVO, como anticipábamos en el Antecedente de Hecho Tercero, con reproducción del Fundamento de Derecho Quinto de la demanda, se deduce por entender que el art. 53.3.4 y la Transitoria Primera del Decreto infringen el art. 38 de la Ley de Asistencia Jurídica al haberse reducido de un 10% a un 5%, como máximo, los gastos de funcionamiento del servicio a satisfacer por la Junta que, si bien, se justifica en la difícil coyuntura económica, debió haber articulado otros mecanismos a fin de que ese incremento no lo asuman los Colegios Profesionales, sino la Administración que es la obligada a prestarlos, ya que ese límite del 5% no es suficiente para financiar los gastos de funcionamiento del servicio de asistencia jurídica gratuita.
El art. 53.3.4 en relación con la compensación económica por gastos de funcionamiento dispone que en el último trimestre de cada ejercicio se establecerá el importe máximo anual de los gastos de funcionamiento para el siguiente ejercicio, tomando como base la propuesta presentada con el límite máximo del 5% del coste económico generado por las actuaciones profesionales en materia de justicia gratuita durante los tres primeros trimestres del ejercicio en curso y el último del ejercicio anterior, estableciendo una lista tasada de gastos de funcionamiento, y la Transitoria Primera prevé la compensación económica de los gastos de funcionamiento para el ejercicio de 2013.
La recurrente parece olvidar el contexto normativo en el que se enmarca el Decreto recurrido, puesto de manifiesto en sentencia de la Sección Primera de la Sala de Granada n.º 2169/11, de 30 de septiembre (R.º 789/08 ) que desestimó el recurso entablado por la hoy recurrente contra el Decreto andaluz 67/08, que aprobó el Reglamento de Asistencia Jurídica Gratuita de la Comunidad Autónoma de Andalucía (parcialmente modificado por el Decreto 537/12, hoy concernido).
Como recuerda dicha sentencia, el art. 150.1 del Estatuto de Autonomía para Andalucía atribuye a la Junta la competencia para ordenar los servicios de justicia y orientación jurídica gratuita; y, el art. 47.1.1, por su parte, le reconoce competencia exclusiva en materia de procedimiento administrativo derivado de las especialidades de la organización propia de la Comunidad Autónoma, la estructura y regulación de los órganos administrativos públicos de Andalucía y sus organismos autónomos.
La Ley estatal 1/96, de 10 de enero, de Asistencia Jurídica Gratuita (y su Reglamento aprobado por Real Decreto 996/03, de 25 de julio), desarrolló el mandato constitucional plasmado en el art. 119 CE (la justicia será gratuita cuando así lo disponga la ley, y, en todo caso, respecto de quienes acrediten insuficiencia de recursos para litigar), desjudicializando el procedimiento para el reconocimiento del derecho de asistencia jurídica gratuita y trasladando, tanto la tramitación como la decisión, al ámbito administrativo, concretamente, a las Comisiones de Asistencia Jurídica Gratuita, con la colaboración previa, en la instrucción del procedimiento, de los servicios de orientación jurídica gratuita de los Colegios de Abogados respectivos.
Conforme a su Disposición Adicional Primera, los artículos 9, 10.1, 12 y 16 a 21, 27 a 29 y 31 a 36, las disposiciones adicionales tercera, cuarta y quinta, la disposición derogatoria y la disposición final primera bis se dictan al amparo de las competencias que al Estado atribuye el artículo 149.1.3.ª, 5.ª y 6.ª de la Constitución Española, sobre relaciones internacionales, Administración de Justicia y legislación procesal, respectivamente. Los artículos 25 y 26 se dictan en virtud de la competencia del Estado reconocida en el artículo 149.1.18.ª de la Constitución Española, conforme al cual corresponde a éste dictar las “Bases del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas”, siendo los restantes preceptos de aplicación en defecto de normativa específica de las Comunidades Autónomas que hayan asumido el ejercicio efectivo de las competencias en materia de provisión de medios para la Administración de Justicia. En el caso de la Comunidad Autónoma de Andalucía se traspasaron dichas competencias por el Real Decreto 142/97, de 31 de enero.
Por tanto, desde el momento en que el art. 38 de la Ley estatal 1/96 de Asistencia Jurídica Gratuita, cobertura normativa de este tercer motivo, no se encuentra entre tales preceptos, no resulta de aplicación ya que existe normativa específica en la Comunidad de Andalucía, constituida, precisamente, por el referido Decreto 67/08 (Reglamento de Asistencia Jurídica Gratuita de Andalucía), confirmado jurisdiccionalmente por la precitada sentencia 2169/12, de 30 de septiembre.
Procede, en consecuencia, inadmitir el motivo, dada la potestad legislativa plena que, en dicho particular, ostenta la Junta de Andalucía que no está constreñida por la Ley estatal, salvo respecto de los preceptos dictados en uso de la competencia exclusiva atribuida al Estado por el art. 149.1.3.ª, 5.ª, 6.ª y 18.ª CE.
CUARTO.- Con arreglo al art. 139.2.3 procede la condena en costas de la corporación recurrente, cuyo límite cuantitativo máximo, por todos los conceptos, se fija, ponderadamente y en atención a las concretas circunstancias en 4.000 € (más IVA) en favor de la Junta de Andalucía.
FALLO
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido NO HABER LUGAR al recurso de casación número 2953/2014, interpuesto por el Consejo Andaluz de Colegios de Abogados, representado por el procurador D. Manuel Infante Sánchez y con la asistencia letrada de D. Luis Martínez García, contra la sentencia n.º 1431, dictada -19 de mayo de 2014- por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Granada (Tribunal Superior de Justicia de Andalucía ), desestimatoria del recurso contencioso administrativo n.º 173/13, deducido frente al Decreto 537/12, de la Junta de Andalucía, que modifica el Reglamento de Asistencia Gratuita en el ámbito de dicha Comunidad Autónoma, aprobado por Decreto 67/08, de 26 de febrero, con condena en costas a la Corporación recurrente en los términos establecidos en el precedente Fundamento Cuarto.
Notifíquese esta resolución a las partes haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso e insértese en la coleccion legislativa.
Así se acuerda y firma.
D. Octavio Juan Herrero Pina D.ª. Margarita Robles Fernandez D. Juan Carlos Trillo Alonso D. Wenceslao Francisco Olea Godoy D.ª. Ines Huerta Garicano PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Excma. Sra. Magistrada Ponente Dña. Ines Huerta Garicano, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.
