Iustel
Afirma que con el acto impugnado se puso fin a un procedimiento autorizatorio prolongado en exceso en el tiempo, y que el hecho de que durante ese tiempo se hubieran introducido nuevas exigencias respecto de la calidad de los vertidos o nuevas exigencias documentales, no implica que se esté ante otro procedimiento sino ante el mismo pendiente de resolución definitiva al que se le añaden nuevas exigencias. Concluye el Tribunal que no decae la obligación de presentar el proyecto el hecho de que la Corporación actora careciese de recursos para elaborar y ejecutar un proyecto técnico de vertido o que tal exigencia dependiera de unas actuaciones objeto de un convenio o que debieran ejecutarse por un ente instrumental de la Administración autonómica, pues lo relevante es que se estaba resolviendo sobre la legalización de un vertido provisional.
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sentencia de 04 de abril de 2016
RECURSO DE CASACIÓN Núm: 2107/2014
Ponente Excmo. Sr. JOSE LUIS REQUERO IBAÑEZ
En la Villa de Madrid, a cuatro de Abril de dos mil dieciséis.
Esta Sala ha visto el recurso de casación número 2107/2014, interpuesto por el Procurador don Antonio Angel Sanchez Jauregui Alcaide en representación del AYUNTAMIENTO DE CULLAR VEGA contra la Sentencia de 24 de marzo de 2014 dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Granada, por la que se desestima el recurso número 1824/2008. Han comparecido como partes recurridas la Junta de Andalucía y la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, representadas y asistidas por el Letrado de sus Servicios Jurídicos y el Abogado del Estado, respectivamente.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Granada, se interpuso el recurso contencioso-administrativo 1824/2008 contra la Resolución de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir de 2 de junio de 2008 por la que se deniega la autorización de vertido de aguas residuales procedentes de núcleo urbano en expediente AY0159/GR-2927.
SEGUNDO.- La citada Sección dictó Sentencia de 24 de marzo de 2014 cuyo Fallo dice literalmente:
“ Que desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por AYUNTAMIENTO DE CÚLLAR VEGA contra la resolución de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir de 2 de junio de 2008, por la que se deniega la autorización del vertido de aguas residuales procedentes de núcleo urbano en expediente AY0159/GR-2927, que se confirma por ser ajustada a derecho. “
TERCERO.- Contra la referida Sentencia preparó recurso de casación la representación procesal del Ayuntamiento de Cúllar Vega que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal de Superior de Justicia de Andalucía, sede de Granada, tuvo por preparado mediante Decreto de 20 de mayo de 2014 en el que, al tiempo, ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
CUARTO.- Emplazadas las partes y comparecidas en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, la representación procesal del Ayuntamiento de Cúllar Vega presentó el escrito de interposición del recurso de casación basado en un único motivo al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (en adelante, LJCA) por infracción, por indebida aplicación, del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico y en concreto el artículo 245 y siguientes y en particular el artículo 246 en la redacción dada por el Real Decreto 606/2003, de 23 de mayo.
QUINTO.- Mediante diligencia de ordenación de 27 de noviembre de 2014 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas a fin de que, en el plazo de treinta días, formalizaran sus escritos de oposición, lo que realizaron el Abogado del Estado en representación de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir y el Letrado de la Junta de Andalucía en la representación que por su cargo ostenta, oponiéndose ambos al recurso interpuesto y solicitando su desestimación.
SEXTO.- Conclusas las actuaciones, por providencia de 2 de febrero de 2016 se designó Magistrado Ponente y se señaló este recurso para votación y fallo el día 29 de marzo de 2016, fecha en que tuvo lugar el acto.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Luis Requero Ibañez, Magistrado de la Sala quien expresa el parecer de la misma conforme a los siguientes
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Antecedentes relevantes.
1.º Antes de la Ley 23/1985, de 2 de agosto, de Aguas, el municipio Cúllar Vega vertía las aguas residuales urbanas al río Dílar a través de una acequia conforme a la normativa anterior. La Sentencia impugnada declara como probado que vigente la citada ley, en octubre de 1987 el ayuntamiento obtuvo una autorización provisional conforme al artículo 3 de la Orden Ministerial de 23 de diciembre de 1986. Obtenida la misma, siguió tramitándose el expediente de legalización para obtener la autorización definitiva, expediente que no se resolvería sino hasta que se dictó el acto impugnado en la instancia de 2 de junio de 2008, siendo la causa de la paralización la falta de aportación del proyecto técnico.
2.º Mientras que no se resolvió sobre la autorización definitiva del vertido, tal vertido se vino realizando teniendo por cobertura ese título provisional. Durante este tiempo se produjeron dos hechos relevantes que incidieron en la tramitación y resolución del expediente: por una parte la promulgación del Real Decreto 484/1995, de 7 de abril, sobre medidas de regularización y control de vertidos y, por otra parte, la reforma del Reglamento del Dominio Público Hidráulico efectuada por el Real Decreto 606/2003.
3.º El Real Decreto 484/1985 implicó que el vertido se clasificase en el apartado d) del artículo 2.1, esto es, “ vertidos con autorización provisional en los que todavía no se ha producido la implantación y puesta en marcha de las correspondientes instalaciones de depuración sin que se haya agotado el plazo al efecto “. La consecuencia fue que se requiriese al ayuntamiento ahora recurrente para que aportase un proyecto técnico, siguiéndose los trámites de la Orden Ministerial de 23 de diciembre de 1986 que se le había aplicado para obtener la autorización provisional.
4.º Por su parte el Real Decreto 606/2003 al modificar el Reglamento del Dominio Público Hidráulico supuso, en lo que ahora interesa, que se exigiese al ayuntamiento recurrente que instase la autorización definitiva del vertido ya con arreglo a las previsiones del citado Reglamento modificado. Así las cosas el 7 de abril de 2006 el ayuntamiento presentó la solicitud de autorización de vertido conforme al artículo 246.1 modificado, lo que obliga a presentar un proyecto técnico [ artículo 246.2.c)]; esta exigencia no es novedosa pues ya antes de promulgarse el Real Decreto 606/2003 se le exigió la presentación de ese proyecto tal y como se ha dicho ya.
SEGUNDO.- Acto impugnado en la instancia y planteamiento de la recurrente.
1.º El acto impugnado en la instancia denegó finalmente la autorización del vertido al no haberse aportado el proyecto técnico, lo que confirma la sentencia recurrida. De esta manera lo litigioso en la instancia ha sido la conformidad a derecho de tal denegación respecto de las razones que adujo el ayuntamiento para justificar la falta de proyecto técnico. En este caso consta en el expediente que el 21 de julio de 1992 la Diputación de Granada comunicó al Organismo de cuenca que está redactándose un Plan Director de Depuración de Aguas Residuales de la provincia de Granada, y que se preveía su conclusión para el primer trimestre de 1993, sin que en autos conste dato alguno más.
2.º Así las cosas el ayuntamiento de Cúllar Vega alegó el 1 de abril de 2004 que carecía de recursos para elaborar tal proyecto, pero que la Junta de Andalucía estaba haciendo los trabajos previos para un proyecto de vertido a la EDAR Los Vados. Sin embargo en el expediente consta - y no sin confusión - que a efectos de la autorización definitiva y antes de promulgarse el Real Decreto 606/2003, el ayuntamiento presentó un proyecto de EDAR; obra también un informe del Organismo de cuenca (folios 47 y siguientes) del que se deduce la existencia de tal proyecto que se data el "1.12.79" (sic) pero que se archivará porque no se iba a ejecutar, según manifestó el Concejal de Urbanismo. La razón de archivarse fue que, al parecer, había otro proyecto ya de la Junta de Andalucía para la construcción de otra EDAR, en concreto la EDAR El Tercio que afectaba a varios pueblos (folio 48).
3.º En la instancia, el planteamiento de la demandante fue que no pudo aportar la documentación exigible conforme al artículo 246 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico porque la competencia para ello es de la Agencia Andaluza de Agua.
TERCERO.- Planteamiento de la sentencia recurrida.
1.º La Sentencia declara como probado que Cúllar Vega está integrado en el Consorcio Sierra Nevada-Vega Sur y que en desarrollo del Plan General de Saneamiento de la Vega, se suscribió un Convenio de colaboración entre la Agencia Andaluza del Agua de la Junta Andalucía, y otras entidades, entre ellas el citado Consorcio. También tiene como hecho pacífico que en virtud de ese Convenio, la Agencia Andaluza del Agua asume la elaboración y aprobación de los proyectos y de los contratos necesarios para su desarrollo.
2.º La Sentencia desestima la demanda porque según el artículo 246.2.e) del Reglamento de Dominio Público Hidráulico, son los ayuntamientos los que deben aportar el proyecto aunque las instalaciones de depuración y el sistema de evacuación formen parte de un plan o programa de saneamiento que, en este caso, ha sido objeto de convenio con otra Administración.
3.º Según la Sentencia esos instrumentos no alteran la competencia del titular del servicio y responsable de que el grado de depuración sea adecuado para la consecución de los valores límite de emisión del vertido, para lo que se remite al artículo 25 de la Ley 7/85 de 2 de abril, de Bases del Régimen Local. Tampoco esos instrumentos justifican una suerte de renuncia al ejercicio de una de las competencias legales pues son irrenunciables ( artículo 12 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ).
4.º La Sentencia admite que las consecuencias de no presentar el proyecto es que se aboca al ayuntamiento a la ilegalidad en los vertidos, pero no cabe mantener sine die una autorización provisional de vertidos que permite excederse de los límites establecidos reglamentariamente. En consecuencia, no cabe renunciar a sus competencias remitiéndose al proyecto que elabore la Agencia Andaluza del Agua, “ pretendiendo ampararse entretanto en la autorización provisional desfasada en cuanto a los límites de emisión de residuos, y continuar vertiendo conforme a ellos “.
CUARTO.- Precedentes conocidos por esta Sala en casación.
1.º Esta Sala y Sección en dos Sentencias de 20 de enero de 2016 (recursos de casación 1191 y 1198/2014 ) en términos análogos a la sentencia ahora recurrida se ha pronunciado sobre la exigibilidad a los ayuntamientos de la documentación prevista en el artículo 246 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico. Se trata de recursos promovidos por la Mancomunidad de Municipios de la Comarca del Campo de Gibraltar que pretendió la autorización definitiva de vertidos amparados en una autorización provisional y alegó, como en autos, que la competencia para la elaboración del proyecto técnico correspondía a otra Administración en virtud de convenio.
2.º A diferencia de autos, el acto impugnado en la instancia fue dictado por la Administración autonómica denegando la solicitud de revisión de la autorización de vertido de las aguas residuales urbanas. Se trataba de casos en los que se había creado una EDAR en 1985 que entró en funcionamiento en 1986 bajo la gestión de un ayuntamiento hasta que la Mancomunidad recurrente asumió la gestión en 1992. El caso es que, como en autos, en 1987 se autorizaron provisionalmente los vertidos de aguas residuales y en 2004 esa Mancomunidad solicitó su revisión sin incorporar el proyecto porque su redacción, financiación y ejecución eran responsabilidad de la Administración autonómica.
3.º En esos casos la Mancomunidad sostuvo que la EDAR originariamente fue diseñada para un núcleo de población muy inferior al actual, de forma que en el Plan Hidrológico Nacional, aprobado por la Ley 10/2001, de 5 de julio, se constató su insuficiencia y se incluyeron determinadas actuaciones para resolver las carencias de saneamiento del campo de Gibraltar, concretamente la necesidad de acometer obras de infraestructura que debían ser efectuadas inicialmente por la Administración General del Estado y que habían de tener lugar según el Plan en el período 2001-2008. La Administración del Estado convocó un concurso para adjudicar un contrato de consultoría y asistencia técnica y en 2006 la competencia para la ejecución de esas obras de interés general se atribuyó a la Administración autonómica, concretamente a la entonces Agencia Andaluza del Agua.
4.º Como en el caso de autos se firmó un convenio, esta vez con el Ministerio de Medio Ambiente para la realización de todas estas obras de interés general en el que se afirma que aquella Agencia elaborará o actualizará los pliegos de prescripciones técnicas, anteproyectos y proyectos de las obras de ampliación de la Estación. De esta forma la Mancomunidad recurrente sostuvo que no se la podía exigir que aportase el proyecto técnico cuando la Administración que lo pide es la que debía haber efectuado la obra correspondiente, lo que planteaba una cuestión de inactividad impugnable del artículo 29 de la LJCA.
QUINTO.- Doctrina de esta Sala.
1.º En las Sentencias antes citadas esta Sala confirmó las respectivas sentencias de instancia con base en unas razones aplicables al presente caso si bien - tal y como se ha visto - se parte de un supuesto de hecho que no concurre en el presente caso: en esos casos la Administración autonómica demandada en la instancia debió autorizar el nuevo vertido (o conservar el otorgado provisionalmente con anterioridad) porque no había ejecutado las obras de depuración a las que estaba legalmente obligada.
2.º Hecha esa salvedad sí cabe deducir como doctrina aplicable al caso de autos que el Reglamento del Dominio Público Hidráulico exige aportar un proyecto técnico de un nuevo sistema de depuración y redes de saneamiento y evacuación del vertido y la Mancomunidad allí recurrente no lo presentó pese a que le competía aportarlo según el artículo 246.2.e ) del citado Reglamento.
3.º La falta de proyecto no permite aprobar un vertido sin constatar que en la instalación afectada se habían introducido las correcciones requeridas para evitar que se superen los valores límites de emisión, valores exigibles según la normativa posterior a la autorización provisional.
4.º El proyecto no puede sustituirse por una obligación prestacional no cumplida por la Junta de Andalucía y aun aceptando - a efectos dialécticos - que la normativa aplicable exige a la Administración ejecutar la obra pública hidráulica según el Convenio de colaboración suscrito con el Estado y que tal ejecución no se ha realizado, no puede autorizarse un vertido sin contar con el soporte técnico que acredite que se van a cumplir las exigencias medioambientales en cuanto a valores límites de emisión.
5.º La Sala entendió que las sentencias impugnadas en casación acertaron al afirmar que, con independencia de cuál sea la Administración que ejecute las obras de ampliación de la EDAR, “ la obligación de presentar el mencionado proyecto correspondía al solicitante de la revisión de la autorización de vertido “.
6.º No cabe la revisión de la autorización sin contar con los datos necesarios - que proporciona el proyecto técnico - sobre la adecuación de la instalación a las exigencias requeridas “ para la consecución de los valores límite de emisión del vertido, teniendo en cuenta las normas de calidad ambiental determinadas para el medio receptor “ [ artículo 246.2.e) del Reglamento del Dominio Público Hidráulico ].
7.º Tal pronunciamiento no excluye que la Mancomunidad inste de la Junta de Andalucía para que cumpla la obligación y que impugne una eventual desatención del mismo.
8.º Tampoco se infringe el artículo 124 de la Ley de Aguas de 2001, pues de tal precepto no se deduce que el incumplimiento de la obligación de ejecutar una obra hidráulica exonere al solicitante de un vertido del deber legal de presentar el proyecto técnico pues sin él no puede otorgar la autorización. Además ese artículo regula las competencias para la ejecución, gestión y explotación de las obras hidráulicas públicas, pero no el procedimiento de autorización de vertidos de aguas residuales, que fue solicitado por la Mancomunidad.
SEXTO.- Desestimación del recurso de casación.
1.º Procede confirmar la Sentencia recurrida, con desestimación del recurso de casación, en cuanto que la misma se asienta en la jurisprudencia posterior de esta Sala concretada en los precedentes antes indicados.
2.º Tal jurisprudencia viene a sostener, en definitiva, que obtenida una autorización provisional de vertido su legalización o autorización definitiva exige la presentación del proyecto técnico. Por tanto, con el acto impugnado en la instancia se pone fin a un procedimiento autorizatorio ciertamente prolongado en exceso en el tiempo.
3.º Que durante ese tiempo se hayan introducido nuevas exigencias respecto de la calidad de los vertidos o nuevas exigencias documentales no implica que se esté ante otro procedimiento sino ante el mismo pendiente de resolución definitiva al que se le añaden esas nuevas exigencias.
4.º No enerva tal obligación que la corporación recurrente carezca de recursos para elaborar y ejecutar un proyecto técnico de vertido o que tal exigencia dependa de unas actuaciones objeto de un convenio o que deban ejecutarse por un ente instrumental de la Administración autonómica pues lo relevante es que se está resolviendo sobre la legalización de un vertido provisional.
5.º Quedan al margen de lo ventilado en este pleito, tanto en la instancia como en casación, que la recurrente exija a la Agencia Andaluza del Agua la ejecución de lo convenido, luego será a propósito de ese iniciativa cuando se juzgue la legalidad de los vertidos. En tanto no se ejecuta esa obra, no cabe legalizar los provisionalmente permitidos incumpliendo lo que sí es exigible para que pasen a estar definitivamente autorizados.
SÉPTIMO.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la LJCA se imponen las costas a la recurrente. Y, al amparo del artículo 139.3 de la LJCA las costas procesales, por todos los conceptos, no podrán exceder de 3000 euros.
Por razón de todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
FALLAMOS
PRIMERO.- Se desestima el recurso de casación interpuesto por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE CÚLLAR VEGA contra la Sentencia de 24 de marzo de 2014 de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Granada, en el recurso contencioso-administrativo 1824/2008, Sentencia que se confirma por ser conforme a Derecho.
SEGUNDO.- Se hace imposición de las costas en la forma expuesta en el último Fundamento de Derecho de esta Sentencia.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos D. Segundo Menendez Perez D.ª Maria del Pilar Teso Gamella D. Jose Luis Requero Ibañez D. Jesus Cudero Blas D. Angel Ramon Arozamena Laso D. Rafael Toledano Cantero PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Jose Luis Requero Ibañez, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.
