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Joaquín Tornos Mas

El problema catalán: una solución razonable

09/04/2014
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El hecho de que al iniciar el año 2014 volvamos a tratar del problema catalán y de las vías para darle una solución, aunque sepamos que lo que se pueda lograr tampoco será necesariamente definitivo, no es una novedad en la historia reciente. Si es una novedad los términos en que ahora se plantea la cuestión a nivel político, su repercusión mediática y la distancia que separa a las respectivas posturas de los Gobiernos del Estado y de la Generalidad de Cataluña. Cuando lo que se plantea desde el Gobierno catalán no es una propuesta de reformas sino de ruptura, es evidente que se ha dado un salto cualitativo de enorme trascendencia que sitúa todo el debate en un marco muy diverso al que venía siendo tradicional en los últimos años. Dado que lo que pretendemos es tratar de ofrecer una propuesta de solución razonable al conflicto existente, nos parece imprescindible comenzar por identificar dónde nos encontramos, cuáles pueden ser las causas que nos han llevado a la situación actual. El modelo de organización territorial del Estado que de forma abierta diseñó la Constitución ha permitido llevar a cabo un proceso de profunda descentralización política y administrativa del Estado español. Las 17 Comunidades Autónomas constituidas y las dos Ciudades Autónomas son realidades institucionales consolidadas. (…).

Joaquín Tornos Mas es Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Barcelona

El artículo fue publicado en El Cronista n.º 42 (febrero 2014)

I. ¿DÓNDE ESTAMOS?

El hecho de que al iniciar el año 2014 volvamos a tratar del problema catalán y de las vías para darle una solución, aunque sepamos que lo que se pueda lograr tampoco será necesariamente definitivo, no es una novedad en la historia reciente. Si es una novedad los términos en que ahora se plantea la cuestión a nivel político, su repercusión mediática y la distancia que separa a las respectivas posturas de los Gobiernos del Estado y de la Generalidad de Cataluña. Cuando lo que se plantea desde el Gobierno catalán no es una propuesta de reformas sino de ruptura, es evidente que se ha dado un salto cualitativo de enorme trascendencia que sitúa todo el debate en un marco muy diverso al que venía siendo tradicional en los últimos años.

Dado que lo que pretendemos es tratar de ofrecer una propuesta de solución razonable al conflicto existente, nos parece imprescindible comenzar por identificar dónde nos encontramos, cuáles pueden ser las causas que nos han llevado a la situación actual.

El modelo de organización territorial del Estado que de forma abierta diseñó la Constitución ha permitido llevar a cabo un proceso de profunda descentralización política y administrativa del Estado español. Las 17 Comunidades Autónomas constituidas y las dos Ciudades Autónomas son realidades institucionales consolidadas. Han surgido nuevas clases políticas y se han creado nuevas estructuras administrativas cuya existencia parece asentada y con las que se identifican los ciudadanos de los diferentes territorios. Esta amplia descentralización se ha visto acompañada por un proceso de crecimiento económico y cohesión social muy notable, hasta la crisis iniciada en el año 2008.

Pero los éxitos del modelo no pueden ocultar su propia debilidad de origen (nos remitimos en este punto a la reciente crítica de nuestro modelo de organización territorial que se formula en la obra de Santiago Muñoz Machado “Informe sobre España”, 2013). Estas deficiencias se empezaron ya a manifestar con cierta intensidad en los inicios del siglo actual, cuando se cumplían los 25 años de la Constitución, y ahora con la crisis económica afloran con toda su intensidad y en diversas direcciones.

En todo caso es bueno recordar que al final del siglo pasado de forma principal se desatacaba como el proceso de distribución de poder se podía dar por prácticamente concluido, si bien la complejidad del nuevo modelo requería reforzar los mecanismos de colaboración y cooperación, potenciar la figura del Senado como Cámara de representación territorial, precisar los criterios de reparto competencial y asentar el sistema de financiación sobre los principios de solidaridad y responsabilidad. Al dar por cerrado el proceso de traspaso de competencias se ponía de relieve que la tarea pendiente consistía en potenciar los mecanismos de colaboración con el fin de crear un verdadero “sistema” eficiente en el ejercicio de las diversas responsabilidades públicas y en lograr también un buen funcionamiento de sistema en su conjunto (en este sentido se pueden ver las valoraciones generales del Informe Comunidades Autónomas del Instituto de Derecho Público de los años 2000 y 2001. En este último, tras dar cuenta de los traspasos en materia de asistencia sanitaria a todas las Comunidades Autónomas se decía: “se impone ya debatir a fondo sobre la gestión, y sobre el autogobierno, entendido ahora no como reclamación de mayores cotas de poder político y administrativo, sino como rendición de cuentas de los gobiernos autónomos ante la población a la que sirven”).

Pero también es cierto que en este mismo momento los partidos nacionalistas, CIU, PNV, BNG critican la falta de una verdadera autonomía política (se habla de una autonomía de baja calidad). Estos partidos se agrupan bajo las siglas Galeuska para impulsar un cambio en la aplicación del sistema constitucional de forma que se reconozca su singularidad nacional dentro del Estado. Poco después el Gobierno del País Vasco impulsa el llamado plan Ibarretxe, año 2003, concretado en un proyecto de nuevo Estatuto basado en el derecho a decidir del pueblo Vasco. Proyecto al que el Tribunal Constitucional cerró el paso de forma contundente.

En esta situación el Gobierno del Estado mueve ligeramente ficha y encarga al Consejo de Estado un Informe sobre la reforma de la Constitución, en el que se aborde la inclusión nominal de las Comunidades Autónomas en el texto constitucional y la reforma del Senado (además de la integración de España en Europa y la reforma en la línea sucesoria de la Corona). Informe que como se ve tiene un alcance muy modesto. En todo caso algo parece no funcionar del todo correctamente, si bien las partes difieren en la identificación de los defectos y soluciones.

En Cataluña las críticas al modelo autonómico tendrán un tratamiento propio y diferenciado. Tras la formación del gobierno tripartito en el año 2003 se impulsa una profunda reforma estatutaria que, defendida como un intento de avanzar hacia la España plural, lo que realmente pretende es modificar la relación de Cataluña con el Estado sin reformar la Constitución. Es decir, el reconocimiento de la Cataluña singular. El Tribunal Constitucional, en su conocida sentencia 31/2010, dejó sin contenido las principales novedades del nuevo texto estatutario. Sorprendentemente este hecho no impedirá que se lleven a cabo otras reformas estatutarias, algunas de las cuales recogen buena parte de las novedades previstas en el estatuto catalán (caso de las reformas estatutarias de Baleares, Aragón, o Andalucía), sin que las mismas hayan sido cuestionadas ante la justicia constitucional. Otras reformas estatutarias también culminarán en estos mismos años, Valencia, Castilla-León, Navarra y Extremadura.

En definitiva, el Estado autonómico se hace aún más complejo y parece ofrecer claros síntomas de agotamiento. La Constitución, que fue útil para impulsar la descentralización política, no ofrece el marco necesario de referencia para organizar el funcionamiento de lo que permitió crear. La crisis económica agudizará las tensiones y se empieza a cuestionar el modelo desde diferentes puntos de vista. Para unos hay que repensar el sistema de financiación y el alcance de la solidaridad, para otros lo más relevante es introducir mayor racionalidad en el sistema de distribución del poder, suprimiendo duplicidades y estructuras poco funcionales. Se habla de recentralizar competencias (devolviendo las que se poseen o no aceptando nuevos traspasos) y de suprimir entes autonómicos. Otros empiezan a plantear una reforma en profundidad de todo el modelo. Así las cosas, los principales partidos estatales ven con desconfianza abrir el debate constitucional.

Dentro de este marco general de referencia no puede desconocerse que Cataluña ha ido marcando desde épocas anteriores al fin de siglo su propio camino reivindicativo, centrado en la demanda de una mejora en la calidad de las competencias propias , en la reivindicación de un sistema de financiación que incremente la capacidad normativa de gestión y limite los niveles de solidaridad, y en la exigencia del reconocimiento de su ser nacional y lo que ello conlleva en relación a la reclamación de elementos identitarios de autogobierno.

Este camino reivindicativo ha quedado reflejado de forma particular en las diferentes Resoluciones del Parlamento catalán a favor de mayores cotas de autogobierno. Una de las primeras fue la Resolución 106/11 de 1987, en la que se identificaron ya las reivindicaciones que luego se recuperarán de forma recurrente. En esta Resolución se afirma que “el Pacto de Estado que dio lugar al Estatuto de Autonomía ha sido incumplido reiteradamente, hasta día de hoy, por diferentes Gobiernos del Estado”.

Como se ha dicho (Viver Pi-Sunyer/Graus Creus, “La contribució del Parlament al procés de consolidació i desenvolupament de l’autogovern de Catalunya i a la defensa de la seva identitat nacional”, REAF 18, octubre 2013), estas Resoluciones permiten identificar cuatro etapas diversas, cada vez más aceleradas.

En las primeras se reclama una relectura de la Constitución y sus normas de desarrollo, posteriormente se opta por la reforma estatutaria y en los años 2010 a 2012 por un nuevo pacto fiscal. Pero al final del año 2012, tras la manifestación del 11 septiembre 2012 en la que se reivindica “Cataluña como nuevo Estado de Europa “ se plantea ya abiertamente la opción secesionista. Se da por definitivamente agotado el esfuerzo reformista y se fija como objetivo el derecho a decidir para convertir a Cataluña en un nuevo Estado de Europa si esta es la decisión mayoritaria de los catalanes (Resolución 742/IX de 27 de septiembre de 2012, votada a favor por CIU, ERC, ICV-EU, SI, con los votos en contra de PP y C,s y la abstención del PSC).

La Resolución 742/IX proclama solemnemente el derecho imprescriptible e inalienable de Cataluña a la autodeterminación como expresión de su soberanía como nación y se afirma que se abre una nueva etapa basada en el derecho a decidir, aunque no se oculta que el objetivo último del proceso es que Cataluña se convierta en un nuevo Estado de Europa.

Tras las elecciones anticipadas del 25 noviembre 2012 (que supusieron un rotundo fracaso para las aspiraciones de Artur Mas y CIU – que pierde 12 escaños- de liderar la nueva etapa política, introduciendo más confusión en el panorama político catalán), el nuevo Parlamento ratifica en lo esencial la anterior Resolución mediante la Resolución 5/X 2013, reiterando que el pueblo de Cataluña tiene carácter de sujeto político y jurídico soberano. Esta Resolución fue impugnada por el Gobierno del Estado ante el Tribunal Constitucional, que admitió a trámite el recurso suspendiendo su vigencia y aplicación.

El Gobierno de la Generalitat (condicionado externamente por ERC), por su parte, ha convertido el inconcreto “derecho a decidir” en la reivindicación de una consulta en la que el pueblo catalán pueda expresar libremente su voluntad de permanecer o no dentro del Estado español. Esta reivindicación se presenta como un ejercicio irrenunciable de carácter democrático a la que no puede oponerse el Gobierno del Estado: “nadie nos puede negar el derecho a decidir cómo queremos determinar el futuro de nuestra nación”.

Frente a este posicionamiento el Gobierno del Estado ha respondido con declaraciones moderadas en las formas pero contundentes en el fondo. Así se dice de forma reiterada que no se puede negociar la soberanía y que lo que se plantea desde el gobierno de la Generalitat es inasumible. El Presidente del Gobierno ha dicho que “no se le puede pedir al Presidente del Gobierno de España que haga lo que no puede hacer, que es disponer de la soberanía nacional, que corresponde a todos los españoles” - declaraciones del 28 diciembre 2013. La secretaria general del Partido Popular afirma en un artículo publicado en el diario El País el viernes 6 diciembre de 2013 que “ la reforma constitucional no es deseable ni oportuna al no existir un fin claro para hacerla”.

Por tanto, se afirma sin fisuras que lo que se pide no cabe en la Constitución y no hay intención de reformar la Constitución con el fin de ofrecer alguna alternativa.

En esta situación el Gobierno de la Generalitat mantiene su reivindicación a favor de la consulta, y si bien añade que debe ser legal, no duda en fijar fecha – 9 de noviembre de 2014- y pregunta. Por cierto una sorprendente doble pregunta de notable imprecisión. A ello se añade que de no autorizarse la consulta se convocarán elecciones plebiscitarias. Lo que pueda ocurrir tras estas hipotéticas elecciones plebiscitarias ya no aparece en la hoja de ruta, aunque lógicamente sólo podría ser la declaración unilateral de independencia si se obtuviera para ello la mayoría parlamentaria suficiente.

II. LA NECESARIA CLARIDAD DEL DEBATE JURÍDICO. EL DERECHO A DECIDIR DEL PUEBLO CATALÁN NO EXISTE, PERO EL GOBIERNO DEL ESTADO DEBE DAR UNA RESPUESTA AL PROBLEMA EXISTENTE.

Ante esta situación, verdaderamente preocupante dada la incomunicación existente entre las partes que deberían tratar de aportar soluciones a través del diálogo, el jurista tiene como primer deber aportar claridad por lo que respecta al marco jurídico en el que debe llevarse a cabo este posible encuentro y diálogo. En segundo lugar, debe tratar de ofrecer argumentos a favor de una solución al conflicto planteado que sea ajustada a derecho y que aparezca como la más razonable. En este sentido creo que es necesario afirmar que el derecho a decidir del pueblo catalán no existe, pero al mismo tiempo se debe advertir al Gobierno que debe ofrecer alguna solución al grave problema existente. Esta solución puede consistir en hacer viable la consulta que se le reclama, a través de las reformas legales o constitucionales que sean necesarias. O bien, y esta segunda opción es la que creemos ya es imprescindible y más razonable, ofrecer el inicio de un debate sobre la reforma de la Constitución dentro del cual se diera respuesta al mismo tiempo al problema catalán y al del agotamiento general del modelo autonómico. Reforma que en la medida que debería ser objeto de referéndum daría la oportunidad al pueblo catalán de expresar su opinión sobre el nuevo pacto de Estado que se le ofrece.

Por lo que se refiere a la claridad, creo inexcusable afirmar en primer lugar que en términos jurídicos ni Cataluña ni el pueblo catalán tienen el “derecho a decidir” sobre su futuro encaje con el Estado español. No se puede tratar de sustentar una posición política sobre la base de un postulado jurídico inexistente, ya que ello lógicamente obliga a la otra parte a negar toda posibilidad de acuerdo. Al mismo tiempo, buscar el apoyo popular en base a la reivindicación de un derecho inexistente supone engañar a aquellos a los que pide la adhesión al proceso en marcha. Ahora bien, y creo que esto no es contradictorio, si bien negamos el derecho a decidir no nos oponemos a que se celebre en Cataluña una consulta en la que se pregunte al pueblo catalán sobre la forma en que quiere articular la relación de Cataluña con el Estado español. Pero sobre esto volveremos más adelante.

Por lo que respecta al “derecho a decidir” hay que reconocer en primer lugar que esta expresión es en sí misma ambigua, y esta ambigüedad ha sido utilizada hábilmente con el fin de construir un eslogan de amplio alcance al que muchos pueden prestar su apoyo. Muchos no saben muy bien qué se quiere decir cuando se invoca este pretendido derecho, pero la verdad es que suena bien. Todos queremos poder decidir libremente sobre todo aquello que se nos antoja, y nadie debiera oponerse a este ejercicio de libertad, sea cual sea el objeto de la pregunta.

Bajo la expresión “derecho a decidir” se agrupan como mínimo dos contenidos distintos. Por un lado se incluye el derecho de los catalanes a ser consultados sobre su futuro político colectivo y, por otro, el derecho a que la voluntad mayoritaria de los catalanes manifestada en consulta vincule a los poderes políticos, es decir, el reconocimiento del derecho a la secesión. Derecho a decidir, por tanto, como el derecho a optar por seguir o no dentro del Estado español.

Esta segunda acepción es la que de hecho se recoge en las Resoluciones del Parlamento catalán en las que se parte de la afirmación de que Cataluña es un sujeto político dotado de soberanía y, por tanto, con capacidad para decidir su futuro político libremente.

Pues bien es evidente que Cataluña dentro del marco constitucional vigente carece de soberanía política pues la soberanía está atribuida al pueblo español (artículo1,2 de la Constitución española). Pero además, como ha recordado recientemente López Basaguren (en su artículo “Cataluña: e la nave va”, El País de 11 de septiembre de 2014) “ en las democracias liberales no existe un derecho a la secesión. Como estableció el Tribunal Supremo de Canadá ni el derecho internacional ni el derecho interno amparan un derecho similar. Además en el caso de España esto afecta al orden europeo”. Con la misma contundencia el profesor Rubio Llorente, en una entrevista en el diario El País de 3 de diciembre de 2014 afirmó que “el derecho a decidir como derecho de una parte de un Estado a separarse libremente no existe en parte alguna, salvo en los supuestos de autodeterminación, opresión o situación colonial”. Cataluña, como institución política creada por la Constitución de 1978, carece de soberanía y no tiene reconocido en texto alguno el derecho a separarse libremente del Estado español del que forma parte. Las instituciones políticas actúan jurídicamente en base a las potestades que una norma les atribuye, en el caso de Cataluña, en base a las potestades que le atribuyen la Constitución, el Estatuto de Autonomía y las normas internacionales reconocidas por el Estado español. Ninguna de estas normas le atribuye el derecho a decidir sobre su vinculación con el Estado Español.

Veamos ahora la segunda posible acepción: el derecho a decidir simplemente como el derecho del pueblo catalán a ser consultado sobre su futuro político colectivo para, en función de esta respuesta, adoptar las medidas políticas y jurídicas oportunas, que podrían llevar a una reforma constitucional y en su caso a la posterior separación de Cataluña del Estado español. Aquí las cosas deben analizarse con algo más de precisión terminológica. En este caso el objeto del derecho es únicamente la consulta, el derecho a ser oído, y el titular del derecho es el pueblo catalán. La duda puede aparecer en el momento de determinar quién puede hacer efectivo este derecho a ser oído, si el Gobierno autónomo o el Estado.

... (Resto del artículo) ...

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