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El derecho de gracia; por Antonio Salas Carceller, magistrado del Tribunal Supremo

10/01/2014
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El día 10 de enero de 2014, se ha publicado en el diario El Mundo, un artículo de Antonio Salas Carceller, en el cual el autor considera que se produce en la actualidad una confusión acerca de la naturaleza del indulto como medida de gracia, su significación, sus contornos y sus límites que resulta insoportable e incompatible con la seguridad jurídica y la certeza del ordenamiento jurídico, que constituyen pilares básicos de un Estado democrático.

EL DERECHO DE GRACIA

Cuando de nuevo se asoma a la actualidad la figura jurídica del llamado “derecho de gracia” por la concesión de algún indulto -que se dice “otorgado por el Gobierno”- siempre me asalta una fuerte tentación que me impulsa a poner “negro sobre blanco” mis ideas sobre esta materia, en la confianza de poder convencer a alguien con mis argumentos y comprobar que no me encuentro en soledad con mis ideas. Hasta ahora he vencido dicha tentación, y creo que afortunadamente, porque sin duda -sin entrar, por ahora, en el fondo de la cuestión- se me dirá que quien nada hoy contracorriente -y ésta es muy fuerte- corre riesgo de ahogarse sin que nadie intente siquiera auxiliarle. Pero ya me va dando igual. Voy a hacerlo por una vez y, si ello sirve para que alguien reflexione en esta misma dirección, habrá valido la pena y me daré por satisfecho.

Caigo esta vez en la tentación porque acabo de leer una sentencia del Supremo por la cual se estima un recurso contra el decreto que indultaba parcialmente a una persona condenada a 13 años de prisión por delito de conducción temeraria, con resultado de muerte y lesiones, sustituyendo la pena privativa de libertad por otra de multa; y porque también hoy leo que un diputado del Partido Popular ha afirmado, frente a una proposición de ley de UPyD, que no podía establecerse con carácter general un recurso contra los reales decretos de concesión de indulto, fuera del recurso contencioso-administrativo, por falta de cumplimiento de formalidades legales, porque en el caso de la concesión de indultos “se trata de una facultad constitucional del Gobierno”.

Yo, humildemente, si fuera parlamentario me leería la Constitución Española al menos una vez por legislatura, si no una vez al año -lo que sería más conveniente- y quizás con esa lectura periódica nuestro parlamentario se daría cuenta de que la Constitución no dice en ningún momento tal cosa. Pero es que, además, tampoco podría decirlo coherentemente nuestra Carta Magna en tanto que la supresión o modificación de una pena impuesta por los Tribunales de Justicia -únicos competentes para ello- no puede ser alterada por una decisión gubernamental privando a la jurisdicción no sólo de su función, sino también de su sagrada obligación de “hacer que se ejecute lo juzgado”.

Asistimos una vez más a la “patología” en la repetición de inexactitudes, al menos de matiz, que tanto daño ha hecho y hace a la recta interpretación y aplicación del derecho. Todo vale; y aunque el artículo 14 de la Constitución Española proclama la igualdad de todos los españoles ante la ley, resulta que, por decisión política “del Gobierno”, unos cumplirán sus condenas y otros no. ¿Lo queremos así? Pues esa es la consecuencia del indulto.

Otra cosa es que en ocasiones, por la propia aplicación técnica de la ley, por las dilaciones en el dictado de una sentencia firme, sin culpa por parte del finalmente condenado, o por otras circunstancias, el propio tribunal sentenciador aprecie que la pena resulta excesiva y que debe ser reducida, o incluso eliminada, mediante el ejercicio por el Jefe del Estado de la facultad de gracia que sólo a él corresponde, y por ello se le propone.

Es cierto que los reales decretos de indulto van firmados por el Rey, como también lo están las leyes aprobadas por el Poder Legislativo o algunos reglamentos aprobados por el Gobierno. No obstante existe una diferencia sustancial y es que las leyes efectivamente, según la Constitución Española, han de ser aprobadas por el Legislativo -y ésta es la principal función de las Cámaras- de modo que el Jefe del Estado las sanciona y promulga con arreglo a la propia Constitución y a las leyes de desarrollo. Lo mismo ocurre con los decretos aprobados en Consejo de Ministros.

Pero no ocurre igual con el “derecho de gracia” porque, precisamente para evitar la confrontación entre poderes y la perniciosa intromisión del Ejecutivo en el Judicial, ni la Constitución, ni la Ley 50/1997, reguladora del Gobierno, ni la de Indulto de 18 de junio de 1870, ni ninguna otra -al menos que yo sepa- atribuyen al Gobierno el ejercicio del derecho de gracia; y no cabe duda de que en este caso el “ejercicio” está integrado en la propia decisión.

Se produce en la actualidad una confusión acerca de la naturaleza del indulto como medida de gracia, su significación, sus contornos y sus límites que resulta insoportable e incompatible con la seguridad jurídica y la certeza del ordenamiento jurídico, que constituyen pilares básicos de un Estado democrático. Si la jurisdicción contencioso-administrativa (en este caso ejercida por la Sala Tercera del Tribunal Supremo) puede dejar sin efecto un indulto, resultaría que efectivamente se trata de un acto administrativo (del Gobierno) y no de un acto de soberanía que la Constitución atribuye al Rey y a nadie más.

En definitiva mi posición es favorable a una reforma de la Ley de Indulto en virtud de la cual dicha medida deje de ser lo que hoy es y pase a significar la ratificación por el Jefe del Estado de una propuesta del propio tribunal sentenciador para sustituir o eliminar la pena, que legal e inexcusablemente se ha impuesto al condenado por ser la exigida según la ley, cuando existen razones de justicia para ello apreciadas por el propio tribunal sentenciador, tras oír al Ministerio Fiscal y a los perjudicados por la comisión del delito. Se trataría de una sanción por el Rey, única autoridad constitucionalmente facultada para ello, de una propuesta nacida de la propia Administración de Justicia -que mantendría así su total independencia respecto de los demás poderes- del mismo modo que el Jefe del Estado sanciona y promulga las leyes aprobadas por el Parlamento. Idea ésta utópica donde las haya, porque ningún Gobierno va a promover una reforma en tal sentido renunciando al ejercicio de un poder que aunque -según entiendo- no le corresponde, ejerce diariamente en la forma que considera más conveniente.

Ha reforzado mis opiniones la lectura del magnífico voto particular formulado respecto de dicha sentencia por el magistrado don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez. Creo que dicho voto discrepante define perfectamente cuáles son las respectivas funciones en esta materia y su aceptación aconsejaría, según entiendo, una solución legislativa como la que ahora propongo.

El voto particular contiene un fundamento jurídico cuyo enunciado es el siguiente: “El derecho de gracia no es una facultad sustancialmente gubernamental, sino una atribución constitucional del Rey como Jefe del Estado”. A continuación dice que cuando la Constitución de 1978 habla de “prerrogativa de gracia” o de “prerrogativa real de gracia” atribuye precisamente al Rey una competencia constitucional. Tras recordar cómo fue Trasíbulo quien por primera vez, en el año 403 a. C. otorgó formalmente el perdón a los 30 tiranos que habían esclavizado Atenas, refiere que en las monarquías absolutas la palabra del Soberano era, según el caso, ley, sentencia y perdón y que en las democracias parlamentarias el poder legislativo, el poder ejecutivo y el poder judicial se han independizado de la autoridad del Jefe del Estado, que ejerce el derecho de gracia. Precisamente por eso no comparte el magistrado Rodríguez-Zapata la afirmación de que el órgano competente para el ejercicio del derecho de gracia sea el Gobierno y no el Rey, idea básica de la que parte toda mi argumentación.

CUANDO SE promulga en España la Ley de 18 de junio de 1870, para el ejercicio del derecho de gracia del indulto, el Rey era el Jefe Supremo del Gobierno y la primera jerarquía de la Administración Pública. Hoy el Gobierno es, en cambio, un órgano constitucional independiente y diferente del Rey, lo que comporta, según el autor del voto particular, tres consecuencias: 1) Afirmar que el indulto compete al Gobierno -que no al Rey- no se ajusta a la Constitución Española, que atribuye al Rey -que no al Gobierno- la prerrogativa de gracia; 2) Cuando el Rey expide un decreto de indulto actúa en una relación jurídico-constitucional con el ministro que refrenda muy distinta de la que existe cuando expide los demás decretos acordados en Consejo de Ministros; y 3) La intervención del Rey en un acto jurídico significa la intervención del Estado en su unidad.

Por eso -siguiendo textualmente al magistrado Rodríguez-Zapata- se puede atribuir formalmente al Rey, sin esfuerzo dogmático, la potestad de excepcionar la ejecución de una sentencia penal mediante la condonación en todo o en parte de la pena que se indulta y que ha sido impuesta por tribunales a los que compete exclusivamente juzgar y hacer ejecutar lo juzgado. La atribución al Rey del derecho de gracia se explica porque es el único órgano que sigue ostentando constitucionalmente “en posición” la condición de vértice de los tres poderes en nuestro Estado Social y democrático de derecho. “La justicia...se administra en nombre del Rey” y la interferencia que un indulto singular crea en las funciones constitucionales que tienen atribuidas hoy en forma exclusiva los tribunales del orden penal puede explicarse sólo si es el Rey quien perdona la pena. Menguar la intervención formal del Rey y predicar el indulto como potestad sustancial del Gobierno nos conduciría, en forma irremisible, a cuestionar si sigue siendo constitucional el sistema establecido en la Ley de 18 de junio de 1870, pese a la intervención en la Ley 1/1988, de 14 de enero, del legislador constitucional de 1978. Estaríamos así abocados al planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad sobre la vieja Ley de 1870.

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