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  • EDICIÓN DE 16/09/2013
 
 

Por María del Carmen Núñez Lozano, Catedrática de Derecho Administrativo de la Universidad de Huelva y Luis Malvárez Pascual, Catedrático de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Huelva

El cómputo de la tasa de reposición de efectivos en relación con las plazas de promoción del profesorado universitario: El análisis de un cambio de criterio carente de fundamento

16/09/2013
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En 2012 el Gobierno de España adoptó una decisión en relación con la dotación de plazas de Cuerpos Docentes Universitarios (en adelante, CDUs), de la que no existen precedentes anteriores. Nos referimos a la impugnación en la vía contencioso-administrativa de algunas convocatorias de plazas aprobadas durante dicho período por los órganos competentes de las universidades públicas, al considerar que tales convocatorias superaban la tasa de reposición de efectivos que establecía la legislación presupuestaria en el período en el que dichas plazas se aprobaron. El objetivo del trabajo es analizar la adecuación a la legalidad de dichas convocatorias y, en particular, si las mismas infringen la normativa presupuestaria o no. En cualquier caso, antes de estudiar los argumentos jurídicos que pueden servir de fundamento a las conclusiones que adoptemos sobre esta materia, interesa constatar diversos elementos objetivos que servirán para contextualizar el objeto de la cuestión que va a ser objeto de nuestra atención.

1. Introducción

En 2012 el Gobierno de España adoptó una decisión en relación con la dotación de plazas de Cuerpos Docentes Universitarios (en adelante, CDUs), de la que no existen precedentes anteriores. Nos referimos a la impugnación en la vía contencioso-administrativa de algunas convocatorias de plazas aprobadas durante dicho período por los órganos competentes de las universidades públicas, al considerar que tales convocatorias superaban la tasa de reposición de efectivos que establecía la legislación presupuestaria en el período en el que dichas plazas se aprobaron. El objetivo del trabajo es analizar la adecuación a la legalidad de dichas convocatorias y, en particular, si las mismas infringen la normativa presupuestaria o no. En cualquier caso, antes de estudiar los argumentos jurídicos que pueden servir de fundamento a las conclusiones que adoptemos sobre esta materia, interesa constatar diversos elementos objetivos que servirán para contextualizar el objeto de la cuestión que va a ser objeto de nuestra atención.

En primer lugar, constatamos que el establecimiento de una tasa de reposición de efectivos en la función pública no supone ninguna novedad, pues desde 1997 la legislación presupuestaria ha incluido una norma similar, sujeta a un mismo régimen jurídico que el que establecen las Leyes de Presupuestos Generales del Estado (en adelante, PGE) de los años 2012 y 2013, con la única variación del porcentaje de la tasa de reposición máxima y de los sectores a los que se aplica.

En segundo lugar, hemos constatado que, durante el período 1997-2011, las universidades han realizado dotaciones de plazas de profesor funcionario muy por encima de la tasa de reposición que les hubiere correspondido si a efectos del cómputo se hubieran tenido en cuenta todas las plazas convocadas, con independencia de que quien ganase el concurso formara parte de la plantilla docente de la universidad convocante.

Por tanto, teniendo en cuenta ambas realidades, la única novedad en 2012 ha sido el criterio empleado por el Gobierno a efectos de la aplicación de la tasa de reposición, al menos en relación con las plazas que las universidades han dotado para la promoción del profesorado integrante de sus plantillas, pues en otros ámbitos de la función pública la actuación ha sido diferente. En efecto, otro aspecto que hemos constatado es que este criterio no es el mismo que el Gobierno ha aplicado en relación con las ofertas realizadas por la Administración General de Estado. En particular, en las Ofertas de Empleo Público de los años 2012 y 2013 se han dotado cerca de ochocientas plazas de promoción del personal al servicio de las Administraciones públicas que no se tienen en cuenta a efectos del cómputo de la tasa de reposición, y que precisamente pretende ser una alternativa a la prohibición de incorporar nuevo personal como consecuencia de la aplicación de la tasa de reposición. Interesa destacar que dichas Ofertas han sido elaboradas por el mismo Departamento Ministerial que ha iniciado y liderado los procedimientos destinados a la impugnación en la vía contencioso-administrativa de las plazas convocadas por las universidades.

Además, este cambio de criterio se ha producido solo para una parte de las plazas de CDUs ofertadas en 2012, pues únicamente se han impugnado aquellas convocatorias publicadas en el BOE a partir del 10 de mayo de dicho año. En efecto, las convocatorias anteriores a dicha fecha no han sido objeto de recurso alguno. Sin embargo, entre 1 de enero y 1 de julio de 2012 la norma aplicable era el Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, bajo cuya vigencia unas plazas han sido impugnadas y otras no. Todo ello ha provocado una enorme inseguridad jurídica, que ha dado lugar a una paralización absoluta de las convocatorias de plazas en todo el sistema universitario español.

La constatación de todos estos aspectos permite de suyo extraer consecuencias jurídicas sobre la interpretación que debe darse a la normativa presupuestaria que establece una tasa de reposición de efectivos en relación con las dotaciones de plazas de CDUs. No obstante, estas conclusiones han de verse refrendadas por la interpretación de dicha legislación en atención a los criterios establecidos al efecto en el artículo 3.1 del Código Civil. En este sentido, además de interpretar la normativa presupuestaria en sus propios términos y en atención a su finalidad (criterios literal y teleológico, respectivamente), consideramos que estas normas no pueden analizarse únicamente en sí mismas, sino que han de ser objeto de una interpretación sistemática, teniendo muy presente el resto del ordenamiento jurídico y, en particular, la normativa general que regula la función pública y la legislación universitaria. Por otra parte, dado que hasta el momento no ha sido una cuestión conflictiva, pues los distintos Gobiernos han respetado los criterios que las universidades han mantenido en relación con la ordenación de su personal, no existe jurisprudencia, salvo en relación con aspectos que solo tangencialmente afectan al objeto de nuestra discusión y que normalmente hacen referencia a otras administraciones distintas de las universitarias, por lo que las sentencias resultantes tampoco contemplan las particularidades del sistema universitario.

Todo ello nos permitirá extraer conclusiones precisas sobre la adecuación a la legalidad de las dotaciones de plazas de CDUs que las universidades públicas han convocado durante 2012 y, en menor medida, durante 2013, que el Gobierno ha recurrido en la vía contenciosa por exceder de la tasa de reposición máxima. El aspecto clave de esta cuestión será determinar si los concursos ganados por profesores que ya forman parte de la plantilla docente de la universidad convocante deben o no tenerse en cuenta a efectos de la tasa de reposición que establece la legislación presupuestaria, para lo que utilizaremos los diferentes criterios jurídicos a los que hemos hecho referencia, que deberemos contextualizar mediante la constatación de diversas realidades que muestran la incoherencia del criterio aplicado, tanto en relación con otros períodos como con las convocatorias realizadas por otras Administraciones en los años 2012 y 2013.

2. LA EVOLUCIÓN DE LA TASA DE REPOSICIÓN DE EFECTIVOS EN LA LEGISLACIÓN PRESUPUESTARIA EN EL PERÍODO 1997-2013.

El establecimiento de una tasa de reposición de efectivos no es un aspecto novedoso que haya introducido por vez primera la legislación presupuestaria de los años 2012 y 2013. Antes al contrario, las leyes presupuestarias de años anteriores ya habían establecido una tasa de reposición en términos muy similares a la normativa presupuestaria de los dos últimos años(1). El instrumento de la tasa de reposición se introdujo por primera vez en la Ley 41/1994, de 30 de diciembre, de PGE para 1995, si bien esta ley no precisó cuál debiera ser la tasa máxima, otorgando libertad para que las Administraciones territoriales la fijaran en sus correspondientes presupuestos, con la única salvedad de que no podía exceder del 100 por 100. Con posterioridad, en el período comprendido entre 1997 y 2013, las diferentes Leyes de PGE han establecido una tasa máxima de reposición de efectivos, que ha resultado de aplicación al resto de las administraciones, incluidas las universidades públicas, dado el carácter básico de los preceptos que han regulado esta materia. Por tanto, al margen de matices sin relevancia al objeto de nuestra discusión, lo único que ha variado en estos años es el porcentaje que la legislación presupuestaria ha establecido como tasa máxima de reposición, que ha sido diverso, pues ha fluctuado entre el 10, 15, 25, 30 y 100 por 100. En la siguiente tabla recogemos un resumen de los aspectos más relevantes a estos efectos de la normativa presupuestaria de todo el período indicado:

Período Ley Artículo Tasa de reposición
1995 Ley 41/1994, de 30 de diciembre, de PGE para 1995. 18.4 No se precisa el porcentaje
1997 Ley 12/1996, de 30 de diciembre, de PGE para 1997. 17.Cuatro 25 por 100
1998 Ley 65/1997, de 30 de diciembre, PGE para 1998[1]. 19.Primero 25 por 100
1999 Ley 49/1998, de 30 de diciembre, de PGE para 1999. 21.Uno 25 por 100
2000 Ley 54/1999, de 29 de diciembre, de PGE para el año 2000. 21.Uno 25 por 100
2001 Ley 13/2000, de 28 de diciembre, de PGE para el año 2001. 22.Uno 25 por 100
2002 Ley 23/2001, de 27 de diciembre, de PGE para el año 2002. 21.Uno 25 por 100
2003 Ley 52/2002, de 30 de diciembre, de PGE para el año 2003. 20.Uno 100 por 100
2004 Ley 61/2003, de 30 de diciembre, de PGE para el año 2004. 20.Uno 100 por 100
2005 Ley 2/2004, de 27 de diciembre, de PGE para el año 2005. 20.Uno 100 por 100
2006 Ley 30/2005, de 29 de diciembre, de PGE para el año 2006. 20.Uno 100 por 100
2007 Ley 42/2006, de 28 de diciembre, de PGE para el año 2007. 22.Uno 100 por 100
2008 Ley 51/2007, de 26 de diciembre, de PGE para el año 2008. 23.Uno 100 por 100
2009 Ley 2/2008, de 23 de diciembre, de PGE para el año 2009. 23.Uno 30 por 100
2010 Ley 26/2009, de 23 de diciembre, de PGE para el año 2010. 23.Uno 15 por 100
2011 Ley 39/2010, de 22 de diciembre, de PGE para el año 2011. 23.Uno 10 por 100
2012 Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre y Ley 2/2012, de 29 de junio, de PGE para 2012. 3 RDL 20/2011 y 23 Ley 2/2012 10 por 100
2013 Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de PGE para el año 2013. 23.Dos 10 por 100

En consecuencia, la tasa de reposición no se ha incorporado a la legislación presupuestaria en 2012, sino que durante todo el período analizado, más de diecisiete años, dicha tasa ha regulado la incorporación de nuevo personal al servicio de las administraciones públicas. Por tanto, el condicionamiento que la legislación presupuestaria supone para la convocatoria de plazas de CDUs en 2012 y 2013 es el mismo que en todos los años anteriores, pues el régimen jurídico que ha regido la aplicación de este límite presupuestario a las dotaciones de plazas de funcionarios docentes en el ámbito universitario no ha variado durante estos años. La única variación en el periodo considerado ha sido el porcentaje que se ha establecido como tasa de reposición máxima, si bien esta cuestión no tiene la menor relevancia a efectos de resolver la cuestión controvertida, como podremos fácilmente colegir del estudio de los datos de las dotaciones de plazas realizadas en este período por alguna universidad.

3. LA APLICACIÓN DE LA TASA DE REPOSICIÓN A LAS PLAZAS DE CUERPOS DOCENTES UNIVERSITARIOS EN EL PERÍODO 1997-2011.

Pese a la existencia de una tasa de reposición de efectivos en las diferentes Leyes de PGE en el período 1997 a 2013, de forma ininterrumpida, las universidades públicas han dotado numerosas plazas durante todos estos años. A modo de ejemplo, en el siguiente cuadro recogemos la evolución en la Universidad de Huelva de la tasa de reposición y las bajas de personal docente en relación con las plazas convocadas por dicha universidad en este período. Estos datos son muy representativos, por otra parte, de lo que ha ocurrido en la totalidad del sistema universitario español.

Período Tasa de reposición PGE Bajas de personal Tasa de reposición de la UHU Plazas CDUs convocadas
1997 25 por 100 2 1 40
1998 25 por 100 4 1 2
1999 25 por 100 1 1 51
2000 25 por 100 3 1 26
2001 25 por 100 1 1 152
2002 25 por 100 1 1
2003 100 por 100 2 1
2004 100 por 100 2 2 2
2005 100 por 100 1 2 3
2006 100 por 100 10 1 3
2007 100 por 100 4 10 7
2008 100 por 100 6 4 6
2009 30 por 100 13 2 24
2010 15 por 100 13 2 30
2011 10 por 100 8 2 14
2012 10 por 100 3 1 24

La anterior tabla recoge los datos relativos a la Universidad de Huelva hasta el año 2012, en la medida en que en este período se produce el cambio de criterio del Gobierno en relación con la aplicación de la tasa de reposición a las universidades públicas. Precisamente, a efectos de la tasa concreta que corresponde a dicha universidad en los años analizados se han aplicado los mismos criterios que el Gobierno ha utilizado para fundamentar la impugnación de las plazas convocadas a partir de mayo de 2012. A estos efectos, para la determinación de la tasa de reposición que corresponde a cada período se han tenido en cuenta las bajas entre el personal docente por fallecimiento, jubilación, incapacidad permanente, excedencias voluntarias por interés particular o por cuidado de hijos sin reserva de puesto de trabajo o ceses por cambio de destino correspondientes al año anterior(2). Con tales datos, en la mayor parte de los años analizados las bajas causadas en la plantilla docente habrían determinado una tasa de reposición inferior al número de plazas convocadas .

Estos datos nos permiten afirmar que la limitación en 2012 de la tasa a un 10 por 100 no es el aspecto que ha condicionado la nueva y singular orientación del Gobierno en esta materia, pues con tales criterios en la mayoría de los años analizados las plazas dotadas habrían superado –en algún caso ampliamente- la tasa de reposición, incluso en el caso de que la tasa hubiera sido del 100 por 100. En consecuencia, del análisis anterior solo caben dos interpretaciones posibles: o bien muchas de las plazas de funcionarios docentes dotadas desde la fecha analizada han sido convocadas incumpliendo la norma presupuestaria que establece la tasa de reposición de efectivos o bien existe alguna otra explicación que justifique en estos casos el número de plazas convocadas.

El primer criterio es el que ha defendido el Gobierno a partir de mediados de 2012, lo que le ha llevado a la impugnación de las plazas en la jurisdicción contencioso-administrativa. En este sentido, dicha interpretación consiste en que toda dotación de plaza de CDUs ha de computarse a efectos de la tasa de reposición, lo que significa que la convocatoria de una plaza agota dicha tasa en un efectivo, al margen de cuál sea el resultado del concurso correspondiente. No obstante, como resulta patente del cuadro anterior, este criterio determinaría que una gran mayoría de las convocatorias de plazas de profesores funcionarios de las universidades públicas españolas realizadas entre 1997 y 2013 habrían sido ilegales, pues si se utiliza dicha forma de cómputo se habría superado ampliamente cada año la tasa de reposición establecida en las diferentes leyes presupuestarias. Ello supondría que un buen número de los actuales profesores de CDUs habrían obtenido un nombramiento ilegal, lo que afectaría a muchos de los profesores funcionarios que hayan cambiado de cuerpo o de universidad con posterioridad a 1996, siendo la excepción lo contrario. Por otra parte, esta interpretación habría impedido que las universidades creadas en la década de los años 90, como la Universidad de Huelva, hubiera podido tener una plantilla estable de profesores y, en definitiva, habría impedido que estas universidades hubieran podido consolidarse, y mucho menos cumplir con el requisito que les impone el artículo 48.4 de la Ley Orgánica 6/2011, de 21 de diciembre, de Universidades (en adelante, LOU), que exige que el 51 por 100 del profesorado de las universidades sean funcionarios pertenecientes a los CDUs previstos en dicha Ley, pues la funcionarización de las plantillas docentes se ha entendido como una garantía de la autonomía universitaria y de la libertad de cátedra.

En el presente trabajo defendemos una tesis sobre este asunto muy diferente a la que ha aplicado el Gobierno a partir de mediados de 2012, que evite las consecuencias que acabamos de señalar y que nos permitan explicar, de conformidad con unos criterios racionales, todas las situaciones que hemos constatado. Para ello, se han de tener presente las singularidades del acceso a los CDUs y las normas generales que rigen el estatuto del empleado público, en el que el derecho a la promoción y la carrera profesional se contempla como un auténtico derecho individual digno de protección por los poderes públicos. No obstante, con anterioridad a todo ello vamos a estudiar con mayor detalle los elementos fundamentales del nuevo criterio que a estos efectos rige la actuación del Gobierno desde 2012.

4. LA MATERIALIZACIÓN DE UN CAMBIO DE CRITERIO EN ESTA MATERIA A PARTIR DE MEDIADOS DE 2012.

La interpretación formalista y restrictiva de la tasa de reposición de efectivos que el Gobierno ha aplicado a las convocatorias de plazas publicadas desde el 10 de mayo de 2012 ha supuesto un auténtico cambio de criterio. En primer lugar, con el que ha mantenido este mismo Gobierno en relación con las plazas convocadas con anterioridad a dicha fecha en 2012, pues ni dichas convocatorias ni los nombramientos resultantes de la celebración de los correspondientes concursos han sido recurridos y, en consecuencia, son firmes y consentidos, pese a que la norma presupuestaria era la misma que la que ha regido la convocatoria de las plazas posteriores que fueron impugnadas -Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre-. En segundo lugar, ha supuesto un cambio respecto del criterio que los diferentes Gobiernos han venido aplicando en los quince años anteriores, en los que también ha estado vigente la tasa de reposición de efectivos, pues las plazas que han excedido de dicha tasa, teniendo en cuenta dicha forma de cómputo, tampoco han sido recurridas. Sin embargo, este cambio de criterio no ha sido objeto de la más mínima explicación, como si la tasa de reposición hubiera sido una institución novedosa introducida por la legislación presupuestaria de 2012, por lo que no se conocen los argumentos jurídicos que han fundamentado la aplicación de criterios jurídicos diferentes para situaciones iguales. El nuevo criterio se ha materializado sin más a través de requerimientos administrativos en los que la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas instaba a las universidades a anular las plazas o, en caso contrario, anunciaba la interposición de un recurso contencioso-administrativo frente a las mismas, anuncio que posteriormente se hizo efectivo en los correspondientes procedimientos iniciados por la Abogacía del Estado. Dada esta situación, vamos a analizar si la legislación presupuestaria de 2012 ha cambiado en esta materia en relación con la de años anteriores.

En efecto, podría pensarse que este nuevo cómputo de la tasa de reposición de efectivos en 2012 y 2013 en relación a las dotaciones de plazas de CDUs, que ha determinado la impugnación de las plazas en la jurisdicción contenciosa, responde a un cambio en la normativa presupuestaria. Sin embargo, en la legislación de estos dos años no se ha producido ninguna modificación sustancial en el régimen jurídico que permita fundamentar una aplicación diferente de la tasa de reposición a como se venía haciendo con anterioridad. En consecuencia, no había ningún elemento nuevo en la normativa que hubiera requerido de los órganos rectores de las universidades un comportamiento diferente al que habían seguido con relación a dicha materia en los años anteriores. Es más, la mayor parte de las plazas que han sido objeto de impugnación durante 2012 han sido aprobadas bajo la vigencia del Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público, pues fueron aprobadas con anterioridad a la fecha de entrada en vigor de la Ley 2/2012, de 29 de junio, de PGE para 2012. A partir de entonces, las convocatorias de plazas de universidades han sido mínimas, aunque algunas convocatorias posteriores también han sido impugnadas.

El extremo apuntado es sumamente relevante, pues a diferencia de lo que sucedía en las leyes presupuestarias de años anteriores, donde la aplicación de la tasa de reposición a las universidades se establecía expresamente en la norma, no ocurría así en dicho Real Decreto-ley. Es cierto que el artículo 3º, titulado oferta de empleo público u otro instrumento similar de gestión de la provisión de necesidades de personal, contenía una prohibición expresa relacionada con la “incorporación de nuevo personal”, pero este precepto no incluía en ningún momento a las universidades públicas en su ámbito de aplicación, posiblemente por la premura propia del instrumento legislativo utilizado. Sin embargo, el artículo 2 de dicho Real Decreto-ley sí hacía referencia a las universidades, al establecer diversas limitaciones en relación con las retribuciones del personal y altos cargos del sector público y, en particular, establecía como límite de la masa salarial para 2012 la que se estableciera en relación con el año 2011(3).

Por tanto, la actuación de las universidades en la primera mitad del año 2012 no solo ha sido coherente con la actuación que habían llevado a cabo en los últimos quince años, en los que existía también el límite determinado por la tasa de reposición, sino que precisamente el señalado Real Decreto-ley amparaba dicha interpretación en mayor medida que otras normas presupuestarias de años anteriores. Así, la interpretación que más se ajustaba a la literalidad era que este Real Decreto no impedía la convocatoria de plazas de CDUs, siempre que se respetara el antedicho límite de la cuantía de la masa salarial del año anterior, interpretación que, como posteriormente analizaremos, resulta mucho más adecuada al derecho fundamental a la autonomía universitaria.

Tampoco el propio legislador ha debido considerar que dicho límite resultaba de aplicación durante el período de vigencia del Real Decreto-ley 20/2011, pues la Ley 2/2012, de 29 de junio, de PGE para 2012, modificó diversos aspectos de dicha norma para hacer posible la aplicación de la tasa de reposición a las universidades públicas, siendo sustanciales las diferencias en la redacción del artículo 3 de dicho Real Decreto-ley y el artículo 23 de la Ley 2/2012(4). La incorporación de estas novedades en la Ley 2/2012, de 29 de junio, es un reconocimiento explícito de que tales criterios no resultaban de aplicación en el marco del Real Decreto-ley 20/2011, por lo que las universidades públicas podían aprobar las convocatorias de plazas de CDUs, dentro de las disponibilidades presupuestarias y con el límite máximo de la masa salarial bruta a 31 de diciembre de 2011. Lo que en ningún caso se puede considerar es que la Ley 2/2012 haya realizado una interpretación auténtica de lo que el Gobierno quiso decir en el Real Decreto-ley 20/2011, y mucho menos, que esta norma limitativa de derechos pueda aplicarse de forma retroactiva a situaciones anteriores a su entrada en vigor, como pretende el Gobierno a través de los recurso interpuestos, lo que estaría prohibido en virtud del artículo 9.3 de la Constitución española.

Pero es que, además, en cualquier caso, aun cuando la tasa de reposición resulte de aplicación a las convocatorias de CDUs en el período 2012 –y también en 2013-, al igual que había sucedido en el período comprendido entre 1997 y 2011, las plazas obtenidas por los profesores que formen parte de la plantilla estable de la universidad no deben ser tenidas en cuenta a efectos del cómputo de la consumición de la tasa de reposición. Esta cuestión es clave y será objeto de una especial atención en este trabajo, pues es el único criterio que permite que las convocatorias y nombramientos realizados durante todos los años presupuestarios en los que ha regido la tasa de reposición sean ajustados a derecho.

5. ANÁLISIS DE LOS LÍMITES QUE IMPONE LA TASA DE REPOSICIÓN DE EFECTIVOS PARA LA DOTACIÓN DE PLAZAS DE CDUs TENIENDO EN CUENTA LAS SINGULARIDADES DE DICHOS CUERPOS DE FUNCIONARIOS.

Si la tesis que ha aplicado el Gobierno a partir de mediados de 2012 fuera correcta no se entendería que los gobiernos anteriores, de diferentes sensibilidades y signo político, hayan permitido unas dotaciones de plazas muy por encima de la tasa de reposición establecida en cada uno de los quince años anteriores. De hecho, bajo la vigencia de una tasa de reposición del 25 por 100, se aprobaron los conocidos Planes de Mejora, Estabilidad y Promoción del Profesorado Universitario, que en el año 2000 el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte acordó con las universidades y centrales sindicales(5) , y que permitieron dotar de estabilidad a las plantillas docentes de las universidades a través de la convocatoria de numerosas plazas de CDUs para la promoción de aquellos profesores que formaban parte de la plantilla de las universidades públicas(6), siempre que cumplieran los requisitos establecidos en la legislación para el acceso al cuerpo correspondiente.

No es el momento de discutir sobre la idoneidad o no del instrumento de la tasa de reposición como mecanismo orientado a la contención del gasto en personal del sector público. Desde luego no ha producido consecuencias positivas, ni a nivel general ni en el ámbito universitario, pues en la medida en que los servicios públicos deben prestarse en todo caso, ha dado lugar a una precarización de las plantillas y a una contratación fraudulenta, lo que ha redundado en una merma en la calidad de la prestación de los servicios públicos obligatorios(7). La aplicación de un criterio estricto en el ámbito universitario, sin que se tengan en cuenta las necesidades y estructura de personal de cada universidad, puede dar lugar, al impedir que se incorpore nuevo personal, a que algunas áreas de conocimiento queden sin los efectivos necesarios para la impartición de la docencia, lo que propiciará una merma de la calidad de la misma, así como de la investigación desarrollada en dichas áreas. Con total seguridad se pueden proponer otras alternativas mucho más flexibles y eficaces, pues la aplicación de la tasa de reposición puede ocasionar perjuicios mayores de los que pretende evitar.

No obstante, el objetivo de este trabajo no es el análisis global del mecanismo de la tasa de reposición de efectivos ni sus consecuencias en el ámbito universitario, sino cómo debe aplicarse dicho instrumento en relación con los cuerpos de funcionarios docentes de las universidades públicas, pues dada la especial estructura de la plantilla docente y de los mecanismos también singulares de acceso a las diferentes categorías previstas en la LOU, debe aplicarse teniendo en cuenta tales especialidades. En este sentido, hemos de afirmar que el nuevo criterio que desde mediados de 2012 está aplicando el Gobierno a efectos de la aplicación de la tasa de reposición a las dotaciones de plazas de CDUs es erróneo o defectuoso, pues no debería resultar de aplicación a los procesos de selección de funcionarios docentes cuando las plazas se cubran por personal propio de la Universidad. La tasa de reposición es un instrumento destinado a evitar la incorporación de nuevo personal, de ahí que las normas presupuestarias regulen esta cuestión en el marco de las Ofertas de Empleo Público, es decir, en relación con la oferta de nuevas plazas que van a suponer un incremento de la plantilla(8), por lo que en el ámbito universitario solo se debe aplicar a los procesos que concluyan con la incorporación de personal externo.

La anterior conclusión no es excepcional para el caso de las plazas de CDUs, pues lo mismo sucede en los procesos selectivos por promoción interna desarrollados en la Administración General del Estado. Las normas presupuestarias que rigen la aplicación de dicha tasa, incluidas las de los años 2012 y 2013, no prohíben la promoción de los empleados públicos, ni en la universidad ni en ningún otro ámbito del sector púbico. De hecho, como después tendremos ocasión de analizar, el mismo Ministerio que ha impulsado la impugnación de las plazas de promoción de los profesores universitarios a partir de 2012, ha convocado casi 800 plazas de promoción interna en las Ofertas de Empleo Público correspondiente a los años 2012 y 2013. Estas plazas, como es lógico, se excluyen del cómputo de la tasa de reposición.

Esta interpretación es perfectamente adecuada al tenor literal de la normativa presupuestaria. Lo que prohíbe la tasa de reposición no es la convocatoria de plazas, sino la incorporación de nuevo personal por encima del límite que se deriva de la misma. Por tanto, a efectos del cómputo de la tasa la mera convocatoria de plazas de CDUs no es relevante, pues no son actos en sí mismos idóneos para producir el efecto que prohíbe la normativa presupuestaria, pues hasta que no se cubran las plazas cuyas convocatorias se discute, no podrá saberse si la tasa de reposición se supera o no, lo que solo se producirá cuando como consecuencia de ello haya aumentado la RPT de la universidad convocante. Por ello, difícilmente estas convocatorias pueden estar incursas en la causa de invalidez que se les imputa en los procedimientos contencioso-administrativos que se han seguido frente a ellas. El aspecto relevante a tales efectos es el resultado de los concursos que se celebren en las universidades, pues solo se agotaría la tasa de reposición si como consecuencia de los mismos se ha incorporado nuevo personal a las universidades convocantes. De hecho, la mayor parte de las plazas ofertadas por las universidades en este período han tenido como único aspirante al profesor acreditado para acceder a un cuerpo superior que formaba ya parte de su plantilla y que ha iniciado el procedimiento conducente a la dotación de la plaza, por lo que desde el final del período de firmas se podía conocer ya si el mismo era un procedimiento de promoción que respetaba la prohibición de incorporar nuevo personal. Por tanto, la tasa de reposición no se agota cuando el concurso se gana por profesores que ya tienen con carácter previo una vinculación permanente con la universidad convocante. En estas situaciones, la plaza de origen del profesor que obtenga el concurso se amortiza, por lo que es patente que en estas situaciones no se incorpora nuevo personal a la universidad, sino que un profesor que formaba parte ya de la plantilla docente promociona a un cuerpo superior.

Es más, incluso se podría cuestionar el ámbito sobre el que se deber realizar el cómputo de la tasa de reposición, pues los CDUs tienen una importante singularidad que puede también tener incidencia en esta cuestión. En este sentido, el TC ha considerado que se trata de cuerpos “interuniversitarios o comunicables entre las distintas universidades”(9). De esta apreciación se podrían extraer dos consecuencias. Primero, que el cómputo de la tasa no debe realizarse de forma individualizada en cada universidad, sino en el conjunto del sistema(10). Segundo, que aun cuando el profesor que resulte ganador del concurso pertenezca a la plantilla de otra universidad no debe computar a efectos de la tasa de reposición, pues en ningún caso se habrá producido una incorporación de nuevo personal al conjunto del sistema.

El recurso del Gobierno frente a las dotaciones realizadas en 2012 ha dado lugar a una práctica paralización de todas las convocatorias, dada la inseguridad jurídica que estos procesos han creado sobre la interpretación de la tasa de reposición en su aplicación a las dotaciones de plazas CDUs. En aras a superar esta situación de incertidumbre en Andalucía se ha firmado un acuerdo sobre la ejecución de la tasa de reposición(11), en el que establece una interpretación que, en parte, se conecta con la tesis que defendemos en este trabajo, pues se consolida una tasa de reposición dinámica para las cátedras de universidad(12). Esto permite a las universidades andaluzas la convocatoria de estas plazas, hasta el límite que marca la tasa de reposición, de tal modo que cuando se tenga la certeza de que nadie ajeno a la plantilla de la universidad va a resultar ganador del concurso –podría ser a partir de la finalización del período de firma-, la universidad podrá convocar nuevas plazas hasta el tope de la tasa de reposición, en el entendimiento de que las plazas anteriores no han consumido la tasa que corresponda a la universidad. Sin embargo, este criterio puede resultar igualmente contradictorio con el que defiende el Gobierno de España desde mediados de 2012, por lo que las plazas que se doten de conformidad con dicho protocolo pueden ser también impugnadas en la vía contenciosa.

La tesis que defendemos es también perfectamente compatible con el hecho de que el propio Gobierno no haya tampoco cuestionado las dotaciones de plazas de funcionarios realizadas durante 2012 y 2013(13) para la integración automática de profesores titulares de escuela en el cuerpo de profesores titulares de universidad, cuando cumplan determinados requisitos. Es cierto que estos casos se excluyen de cualquier concurso público, pues la conversión se realiza de forma automática en función del cumplimiento de una serie de elementos objetivos determinados en la legislación, por lo que en todo caso estas plazas van a ser ocupadas por personas que integran la plantilla de la universidad convocante. Sin embargo, en la práctica conducen a un mismo resultado que los casos que han sido objeto de recurso contencioso-administrativo cuando los concursos sean ganados por los profesores a quienes se les dotó la plaza por promoción. En todos estos supuestos, como resultado de los concursos o de la conversión automática se dota una plaza de funcionario nueva y de superior categoría para una persona que formaba parte de la plantilla de la universidad y se amortiza la plaza de origen.

Además, esta tesis no va en detrimento del objetivo de estabilidad presupuestaria que pretende lograr la legislación con la introducción de la tasa de reposición y de otras medidas restrictivas que pretenden contener el gasto de personal. Téngase en cuenta que las universidades deben respetar el límite establecido en la legislación presupuestaria para los años 2012 y 2013 de no incrementar la masa salarial bruta del año anterior. Debe tenerse presente también que cuando quien obtiene la plaza forma parte de la plantilla docente de la universidad el coste de la dotación de dicha plaza es mínimo o incluso puede suponer un ahorro para la universidad, pues hay que tener en cuenta que la plaza de origen se amortiza. De hecho, la promoción a una plaza de titular desde otra de contratado doctor permite a la universidad un pequeño ahorro, pues el coste de la plaza de funcionario es menor(14). Por su parte, la promoción de titular a catedrático tiene un coste de unos 6.000 euros anuales, si bien la condición de catedrático permite a quien la obtiene un mejor acceso a proyectos o contratos de investigación, lo que posibilita que las universidades obtengan nuevas fuentes de financiación, tanto de forma directa, pues las universidades reciben un porcentaje del importe total de tales proyectos y contratos, como indirecta, ya que la consecución de los mismos mejora las ratios que permiten una financiación adicional de las universidades a través de los denominados contratos-programas o mecanismos similares. Por tanto, desde el punto de vista de la finalidad de la norma, tampoco está justificada una prohibición de la dotación de plazas de promoción. Teniendo en cuenta esto, debemos reafirmar la idea de que la normativa presupuestaria no puede limitar la promoción del personal al servicio de las universidades públicas, pues se trata de una decisión que corresponde adoptar a cada Institución universitaria, en atención a su propia autonomía universitaria, consagrada en el artículo 27.10 de la Constitución Española, en la configuración dada a dicho derecho fundamental por la LOU.

6. ESTUDIO SISTEMÁTICO DEL LÍMITE IMPUESTO POR LA TASA DE REPOSICIÓN EN EL MARCO DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO, CON ESPECIAL REFERENCIA A LAS NORMAS QUE INCENTIVAN LA PROMOCIÓN DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS.

6.1. La incentivación de la promoción de los empleados públicos en las leyes que rigen la función pública: la promoción como derecho fundamental.

La Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público (en adelante, EBEP), establece una apuesta clara por la incentivación de mecanismos de promoción de los empleados públicos, como reconoce explícitamente la Exposición de Motivos(15). Esta intención del legislador se materializa de un modo repetitivo en el texto de la Ley, llegando a establecer el artículo 14.c) un derecho individual a la promoción de los empleados públicos(16), que es completamente coherente con lo dispuesto en el artículo 35.1 de la Constitución Española, reconocido también por el Tribunal Constitucional(17). A estos efectos, el EBEP arbitra los mecanismos adecuados para permitir dicha promoción del personal funcionario, mediante una serie de modalidades de promoción profesional(18).

En cuanto a los mecanismos de promoción profesional del personal laboral, el EBEP se remite para su regulación al Estatuto de los trabajadores y a los convenios colectivos. Un aspecto que resulta interesante destacar es que se ha previsto la posibilidad de que el personal con vinculación laboral se presente a plazas de funcionarios por el régimen de promoción interna en el ámbito de la Administración General del Estado. Así lo permite el EBEP, aunque solo de forma transitoria para el personal que a la entrada en vigor de dicha norma desempeñara funciones propias de personal funcionario o cumpliera alguno de los requisitos que establece la DT 2ª de dicha norma(19). Por su parte, de forma más general, el artículo 22.3 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública, vigente hasta el 1 de enero de 2014, permite al Gobierno determinar los cuerpos y escalas de funcionarios a los que podrá acceder el personal laboral de los grupos y categorías profesionales equivalentes(20). Por otra parte, la promoción interna del personal laboral a plazas de funcionarios públicos de un nivel superior también constituye un apartado esencial de los diversos Convenios colectivos del personal laboral al servicio de la Administración General del Estado. Así lo reconoce la Resolución de 3 de noviembre de 2009, de la Dirección General de Trabajo, por la que se registra y publica el III Convenio colectivo único para el personal laboral de la Administración General del Estado (BOE de 12 de noviembre de 2009)(21).

Además, así lo recogen también las Convocatorias de empleo Público y, en particular, las realizadas en los años 2012 y 2013 por el actual Gobierno, así como algunas de las convocatorias realizadas en los últimos meses de plazas de funcionarios por el régimen de promoción interna. Dado que es una cuestión sumamente relevante, en la medida en que supone la aplicación de un criterio completamente diferente al que el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas ha utilizado en relación con las plazas de los profesores universitarios, vamos a realizar a continuación un análisis más exhaustivo de estas disposiciones.

6.2. La promoción del personal al servicio de la Administración General del Estado en las Ofertas de Empleo Público de 2012 y 2013 y en las convocatorias realizadas en base a dicha oferta.

El EBEP realiza una clara apuesta por la promoción del personal al servicio de las Administraciones Públicas, tanto laboral como funcionario, lo que, como es obvio, tiene una evidente repercusión en las disposiciones que desarrollan los procesos de selección de dicho personal. De hecho, así lo ha entendido el Gobierno en las dos Ofertas de Empleo Público de la Administración General del Estado realizadas en los años 2012 y 2013, en las que ha considerado que la promoción interna es una alternativa adecuada a los límites que existen al incremento de los empleados públicos. Así lo señalan tanto el Real Decreto 1694/2012, de 21 de diciembre, por el que se aprueba la Oferta de Empleo Público para el año 2012, como el Real Decreto 218/2013, de 22 de marzo, por el que se aprueba la Oferta de Empleo Público para el año 2013, cuyas introducciones hacen hincapié en el esfuerzo que dichas disposiciones realizan para fomentar la promoción interna(22). En esta línea, en 2012 se han convocado 133 plazas de nuevo ingreso y 347 plazas de promoción interna, mientras que en 2013 se han convocado 422 plazas de nuevo ingreso y 449 plazas de promoción interna. Esto supone una clara exclusión de las plazas de promoción de los empleados públicos del cómputo de la tasa de reposición, todo lo contrario de lo que el mismo Ministerio ha considerado en relación con las plazas de los profesores CDUs.

En coherencia con el régimen jurídico establecido en el EBEP y con los convenios colectivos no solo el personal funcionario puede acceder a los sistemas de promoción, sino que también es posible acceder a una plaza de funcionario desde una plaza de personal laboral. Este aspecto se ha materializado en el artículo 6 del Real Decreto 1694/2012, de 21 de diciembre, por el que se aprueba la Oferta de Empleo Público para el año 2012(23), así como en el artículo 5 del Real Decreto 218/2013, de 22 de marzo, por el que se aprueba la Oferta de Empleo Público para el año 2013(24).

En el ámbito, del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, algunas de las resoluciones de plazas convocadas en el último año permite al personal laboral fijo que cumpla determinados requisitos acceder a una plaza de funcionario público por el sistema de promoción interna, más allá de los casos a que se refiere la DT 2ª del EBEP. A modo de ejemplo podemos señalar la Resolución de 11 de marzo de 2013, de la Presidencia de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, por la que se convocan procesos selectivos para ingreso en el Cuerpo General Administrativo de la Administración del Estado, especialidad de Agentes de la Hacienda Pública, por los sistemas de acceso libre y promoción interna. En esta Resolución se determinan los requisitos que deben concurrir en el personal laboral para que puedan acceder a un cuerpo de funcionario por promoción interna. Así, la Resolución regula las normas específicas del proceso selectivo para el acceso por promoción interna para el personal funcionario de carrera y el personal laboral fijo, en el Cuerpo General Administrativo de la Administración del Estado, especialidad de Agentes de la Hacienda Pública (ANEXO I(25)), para lo que se convocan 25 plazas, que se excluyen del cómputo de la tasa de reposición.

Con estas disposiciones, el Gobierno ha realizado un esfuerzo en fomentar la promoción interna, como medio para que los empleados públicos progresen en su carrera profesional. Este esfuerzo es, como hemos analizado, coherente con las disposiciones del EBEP, que apuestan decididamente por la promoción tanto horizontal como vertical del personal al servicio de las Administraciones Públicas. Sin embargo, en el ámbito de las plazas de CDUs el Gobierno ha mantenido una postura totalmente contradictoria con todo ello, aplicándose las normas presupuestarias con desconocimiento de las singularidades de la carrera profesional de los profesores universitarios.

6.3. La consideración de las plazas de los profesores universitarios como plazas de promoción.

El análisis de las Ofertas de Empleo Público para los años 2012 y 2013 demuestra el diferente trato que el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas ha dispensado durante estos años a las plazas de promoción convocadas por las universidades públicas españolas y las convocadas por el Gobierno y, en particular, las de funcionarios que se adscriben al mencionado Ministerio. Es cierto que el EBEP y su normativa de desarrollo establecen una apuesta clara por la incentivación de mecanismos de promoción de los empleados públicos, por lo que la oferta de plazas de promoción resulta perfectamente adecuada a estas normas. Por tanto, lo que no resulta coherente es que de forma simultánea el mismo Ministerio que promueve las plazas de promoción en su ámbito de actuación impugne en la jurisdicción contenciosa las plazas de promoción de los profesores de universidad, pues el señalado Estatuto resulta también de aplicación al profesorado universitario. Recordemos a estos efectos que según el artículo 2.1 del EBEP dicha norma es de aplicación al personal al servicio de las universidades públicas, tanto funcionario como laboral(26).

Sin embargo, en relación con las plazas de promoción ofertadas por las universidades se ha aplicado la tasa de reposición con un criterio estricto y formalista, que supone una auténtica novedad respecto del aplicado en años anteriores, al considerar que se consume dicha tasa incluso para el caso en el que quien resulte ganador del concurso forme parte de la plantilla de la universidad convocante. Como hemos indicado dicho criterio no es correcto, pues para que una plaza de funcionario agote la tasa de reposición es preciso que dé lugar a “la incorporación de nuevo personal”. Por ello, la mera convocatoria de plazas no puede dar lugar a dicha consecuencia en ningún caso. Para determinar si dicha convocatoria produce o no dicho efecto es necesario tener en cuenta el resultado de los concursos. En efecto, si quien gana el concurso forma parte de la plantilla, bien como profesor funcionario o como personal laboral, no debe tenerse en cuenta a efectos del cómputo de la tasa de reposición, pues en estos casos se produce la dotación de la nueva plaza y la correspondiente amortización de la plaza de origen(27).

La consideración de que a través de los concursos a profesor titular o catedrático de universidad se produce la “incorporación de nuevo personal”, solo se puede realizar desde un profundo desconocimiento de la estructura y funcionamiento de la carrera profesional en el ámbito universitario, que tiene unas características muy especiales. Es una carrera continua y por escalones, basada en los méritos que de forma constante deben ir haciendo los profesores desde su ingreso en la universidad para poder acumular los que sean necesarios para tener acceso al siguiente escalón. Para que los profesores integrantes de las plantillas de las universidades puedan acceder por promoción a plazas de mayor nivel es necesario, previamente, que se acredite en los candidatos la concurrencia de las condiciones de mérito y capacidad, mediante un exigente proceso ante una Agencia Nacional de Evaluación (ANECA), con unos requisitos muy rigurosos, por lo que la obtención de dicha acreditación determina, sin ninguna duda posible, la idoneidad del profesor al cuerpo al que pretende concurrir. Desde que entró en vigor el sistema basado en la acreditación por la ANECA de los méritos, como condición para poder acceder a una categoría superior, muchas universidades han aprobado las convocatorias de plazas necesarias para la promoción de su personal, una vez que los profesores integrantes de sus plantillas han logrado esta acreditación y solicitado dicha promoción.

También existen importantes especialidades en relación con la aprobación y publicación de las convocatorias de plazas de funcionarios docentes en el ámbito universitario. A diferencia de lo que sucede en otras administraciones, las plazas de CDUs no se dotan a través de una Oferta de Empleo Público, sino que los órganos encargados de su aprobación pueden ir realizando diferentes convocatorias a lo largo del año, que se publican en el BOE y en el Boletín de la Comunidad Autónoma correspondiente. Por otra parte, no existen mecanismos específicos de promoción para el profesorado universitario, por lo que para promocionar a categorías superiores los profesores universitarios deben realizar nuevos concursos de acceso, incluso en el caso de profesores que ya tengan la condición de funcionario. En suma, el mecanismo del concurso es el único que pueden utilizar las universidades para permitir la promoción del profesorado que integra su propia plantilla, pues es el único procedimiento previsto en la LOU para el acceso a una plaza de CDUs.

Como hemos indicado, las convocatorias de plazas se realizan por los órganos competentes de cada universidad a medida que se van acreditando los profesores integrantes de su plantilla docente. Son numerosas las normas internas de las universidades que reconocen el derecho a la promoción profesional de los profesores que integran su plantilla y regulan los mecanismos que durante estos años han determinado la dotación de las plazas correspondientes, siendo en muchos casos tal dotación obligatoria para las universidades por convenio colectivo en relación con los docentes con contratos laborales. De hecho, en base a dichas normas, normalmente el procedimiento comienza con la petición de una plaza de promoción por el profesor que ha obtenido la acreditación, que posteriormente se refrenda mediante la petición formal que realiza el Consejo de Departamento en el que el mismo se integra. Aunque la solicitud de la dotación de la plaza se realice por el profesor acreditado, es cierto que pueden tener acceso al concurso todas las personas que cumplan los requisitos necesarios para ello, siendo esencial que hayan obtenido la correspondiente acreditación. Sin embargo, desde que se estableció el sistema actual de acreditación ante la ANECA el porcentaje de éxito de los profesores que solicitaron la dotación de una plaza de funcionario de superior categoría y que promocionaron en el consiguiente concurso es de casi el 100 por 100. Esto es así en la medida en que el sistema actual se fundamenta en la acreditación de los méritos ante dicha Agencia, o dicho de otro modo, en la “cualificación profesional objetiva” mediante una acreditación centralizada externa y en la convocatoria de los concursos que permitan el desarrollo de una carrera profesional a los profesores así acreditados(28). Se trata de un proceso de una enorme exigencia, que solo un porcentaje de profesores pueden afrontar una vez que consideran que tienen los méritos suficientes, y que supera anualmente un número mínimo de profesores, si se tiene en cuenta el número total de los profesores que cumplirían formalmente los requisitos para acceder a este proceso. De este modo, el concurso público que se celebra en cada universidad es un mero refrendo de lo que ya ha valorado con rigor la Agencia de Evaluación, que es la que realiza la verdadera selección.

En el caso de las cátedras de universidad es obvio que se trata de plazas de promoción, en la medida en que para acceder a dicho cuerpo, salvo alguna excepción absolutamente irreal que contempla la normativa, es un requisito necesario tener la condición de funcionario público, pues solo pueden acceder a los concursos los profesores titulares de universidad o los catedráticos de escuela universitaria que hayan sido acreditados para la categoría superior o quienes ya sean catedráticos de universidad, como se deriva de los artículos 59, 60.1 y 62.2 de la LOU, así como del artículo 13.1 del Real Decreto 1312/2007, de 5 de octubre, por el que se establece la acreditación nacional para el acceso a CDUs y, también, del artículo 4 del Real Decreto 1313/2007, de 5 de octubre, por el que se regula el régimen de los concursos de acceso a CDUs. Una vez que dichos profesores hayan accedido a la cátedra a través del correspondiente concurso, su plaza de origen quedará amortizada, pues en este caso se produce la promoción de una plaza de funcionario a otra.

También en el caso de profesores titulares de universidad se promociona desde un cuerpo de empleado público a otro. Aunque es cierto que la plaza de origen es un contrato en régimen laboral, no olvidemos que también existe la posibilidad de que el personal con vinculación laboral promocione a plazas de funcionarios en el ámbito de la Administración General del Estado, como ha sido ampliamente analizado. De hecho, la convocatoria de plazas de titular de universidad para la promoción de profesores que tengan una vinculación laboral con la universidad convocante –normalmente, contratados doctores- y que hayan sido acreditados, no solo no resulta contraria al ordenamiento jurídico, sino que responde a una obligación jurídica que las instituciones universitarias han asumido a través de Convenios Colectivos(29).

Si el cómputo de la tasa de reposición se realiza en el conjunto del sistema y no de forma individualizada en cada universidad, lo que es coherente con el carácter interuniversitario de las plazas de CDUs, aún es más clara la consecuencia que defendemos en este trabajo, pues en todo caso, aunque el concurso lo gane un profesor de otra universidad, en el conjunto del sistema universitario se va a producir la dotación de una plaza y la amortización de otra.

Finalmente, otro dato que acredita que se trata de plazas de promoción de profesores que están ya dentro de la propia plantilla de la universidad convocante de las mismas es que el coste económico que suponen las plazas convocadas por las universidades públicas españolas en 2012 y 2013 es mínimo –en algunos casos, tal y como se ha analizado, incluso pueden suponer un ahorro-, pues como consecuencia de estos procedimientos de promoción la plaza de origen se amortiza en las RPTs.

7. CONCLUSIONES.

La impugnación que el Gobierno ha realizado de las dotaciones de plazas de CDUs publicadas desde el 10 de mayo de 2012 supone un radical cambio de criterio respecto al que ha regido la actuación de los distintos gobiernos desde 1997 a efectos de la aplicación a dicho ámbito de la tasa de reposición de efectivos que la legislación presupuestaria ha establecido de forma ininterrumpida desde dicho año.

Dicho cambio de criterio no se ha fundamentado argumentalmente, por la sencilla razón de que no se ha reconocido que se haya producido, como si la tasa de reposición hubiese sido una novedad de la legislación presupuestaria de 2012. Sin embargo, durante los quince años anteriores las leyes presupuestarias habían contemplado una tasa de reposición de efectivos, período durante el cual las universidades han ofertado miles de plazas, muy por encima en muchos casos de la tasa que hubiere correspondido si se hubiera aplicado el mismo criterio que ha fundamento los recursos ante la jurisdicción contenciosa de las plazas convocadas a partir de mayo de 2012. Además, el mismo Ministerio que ha impulsado la impugnación de las convocatorias de plazas convocadas por las universidades a partir de dicha fecha ha decidido ofertar en 2012 y 2013 un buen número de plazas de promoción para el personal al servicio de la Administración General del Estado, con un reconocimiento explícito de que esta oferta de plazas de promoción puede ser un buen sistema para evitar la aplicación de la tasa de reposición.

El Gobierno ha aplicado en el ámbito universitario la tasa de reposición con un criterio estricto y formalista, que supone una auténtica novedad respecto al que ha regido los años anteriores, al considerar que se consume dicha tasa incluso en el caso de que el profesor que resulte ganador del concurso forme parte de la plantilla de la universidad convocante. Se entiende que cada nueva plaza ofertada se debe tener en cuenta a efectos del cómputo de dicha tasa, aunque dé lugar a la amortización de la plaza de origen. Sin embargo, dicho criterio no es correcto, pues para que se agote la tasa de reposición es preciso que el concurso dé lugar a la incorporación de nuevo personal, por lo que solo debe aplicarse a los concursos que den lugar a la incorporación de personal externo. Por ello, la mera convocatoria de plazas no puede dar lugar a dicha consecuencia en ningún caso, pues para determinar si las convocatorias producen o no dicho efecto es necesario tener en cuenta el resultado de los concursos. Si quien gana el concurso forma parte de la plantilla, bien como profesor funcionario o como personal laboral, no debe tenerse en cuenta a efectos del cómputo de la tasa de reposición, pues en estos casos se produce la dotación de la nueva plaza y la correspondiente amortización de la plaza de origen. En todo caso, se tendría que haber analizado una a una la situación de cada universidad, para determinar si como resultado de los concursos celebrados se ha incorporado nuevo personal a su plantilla docente.

En suma, la normativa presupuestaria que establece una tasa de reposición solo prohíbe la incorporación de nuevo personal a las plantillas de las universidades, pero no la promoción de los profesores que ya formen parte de la misma. Lejos de ser contraria al ordenamiento jurídico, la aprobación de las plazas de CDUs para la promoción de las plantillas de las universidades está totalmente de acuerdo con numerosas normas y convenios colectivos que determinan la incentivación de las plazas de promoción en el ámbito de la Administración General y, en particular, en el ámbito universitario. Son numerosas las normas internas de las universidades que reconocen el derecho a la promoción profesional de los profesores que integran su plantilla y regulan los mecanismos que durante estos años han determinado la dotación de las plazas correspondientes. Además, en muchos casos la dotación de plazas para el personal laboral que se acredite a titular de universidad resulta obligatoria para las universidades por convenios colectivos, que en este punto siguen plenamente vigentes.

No cabe la menor duda de que a través de los concursos se desarrollan auténticos procedimientos de promoción del profesorado que se haya acreditado a un cuerpo superior. En estos casos, cuando quien gana el concurso es un profesor integrante de la plantilla, no se incrementa la RPT de la universidad convocante, pues como consecuencia del proceso de promoción se habrá dotado una nueva plaza y se habrá amortizado la plaza de origen. El criterio empleado por el Gobierno desconoce las singularidades de la función pública en este ámbito, así como la estructura y las características de la carrera profesional de los profesores universitarios, que es una carrera continua y escalonada, muy diferente a la del resto de servidores públicos. Además, el acceso a la categoría superior a través de los correspondientes concursos exige la concurrencia de otro requisito, que aun determina una mayor singularidad de los funcionarios docentes. En este sentido, se requiere la acreditación de los méritos por una Agencia Nacional de Evaluación (ANECA), lo que asegura la idoneidad de los candidatos a los puestos para los que promocionan mediante una acreditación centralizada externa. Esto ha permitido a la gran mayoría de universidades ir dotando plazas en función de los candidatos acreditados de su plantilla, que son los que inician el procedimiento mediante la solicitud de la plaza por promoción. El nuevo criterio empleado por el Gobierno desde mediados de 2012 también desconoce la incentivación que las leyes reguladoras de la función pública y los convenios colectivos realizan de la promoción de los empleados públicos, que se configura en el artículo 14 del EBEP como un auténtico derecho individual, aunque, como hemos indicado, de forma paralela en otros ámbitos de la función pública se han intensificado los procedimientos de promoción interna como alternativa, precisamente, a la existencia de una tasa de reposición que impide la incorporación de nuevo personal.

Por otra parte, la nueva interpretación de la tasa de reposición en su aplicación a las dotaciones de plazas CDUs, además de producir más perjuicios que los que trata de evitar, carece de sentido, dado que el coste de la dotación de las plazas de promoción es mínimo o incluso puede significar un ahorro para las universidades, como ocurre en el caso de la promoción de contratado doctor a titular de universidad. Esto determina que no se pueda justificar en virtud del principio de estabilidad presupuestaria de las cuentas públicas, que ha servido de fundamento y excusa para la impugnación de las plazas en la jurisdicción contenciosa. Además, el cumplimiento de dicho principio en este ámbito está asegurado en virtud de otras limitaciones presupuestarias establecidas en los años 2012 y 2013, mucho más adecuadas a los principios de autonomía universitaria y proporcionalidad, como la que limita el incremento de la masa salarial bruta de Capítulo I respecto a las cifras presupuestadas en el año anterior.

De acuerdo con los criterios expresados en este trabajo, todas las convocatorias de plazas realizadas durante 2012 y 2013 se ajustan a la legalidad. Precisamente por ello las universidades podrían haber continuado con su política de promoción del profesorado mediante la convocatoria de los correspondientes concursos para dar salida a la bolsa cada vez mayor de profesores acreditados para una categoría superior, dado que la ANECA ha continuado realizando acreditaciones con normalidad durante todo este período.

NOTAS:

(1). Un estudio sobre la evolución de la tasa de reposición en las distintas leyes presupuestarias puede verse en AMOEDO SOUTO, C. A. y NOGUEIRA LÓPEZ, A.: “Regateando hacia la excelencia. Tasa de reposición de efectivos y universidades públicas”, Civitas Revista Española de Derecho Administrativo nº 157/2013, págs. 253 a 258.

(2).  No obstante, en este período el número de funcionarios que ha causado baja ha sido mayor, como consecuencia de la amortización de las plazas de los profesores integrantes de la plantilla de la Universidad de Huelva que han obtenido una plaza de un cuerpo superior a través de la correspondiente promoción. Estas bajas no las hemos tenido en cuenta a efectos de la aplicación de la tasa de reposición.

(3).  En este sentido, el apartado Dos de dicho artículo 2 establecía lo siguiente: “En el año 2012, las retribuciones del personal al servicio del sector público no podrán experimentar ningún incremento respecto a las vigentes a 31 de diciembre de 2011, en términos de homogeneidad para los dos períodos de la comparación, tanto por lo que respecta a efectivos de personal como a la antigüedad del mismo. En consecuencia, a partir del 1 de enero de 2012, no experimentarán ningún incremento las cuantías de las retribuciones y de la masa salarial, en su caso, establecidas en la Ley 39/2010, de 22 de diciembre, de PGE para el año 2011”.

(4).  E artículo 23, apdo. 1º, de la Ley 2/2012 señalaba que “a lo largo del ejercicio 2012 no se procederá en el sector público delimitado en el artículo anterior,...a la incorporación de nuevo personal”, incluyendo el artículo 22.Uno a las universidades entre el sector público. Por su parte, el artículo 23.Uno.2.G) estableció expresamente que las plazas de los cuerpos de personal investigador de las Universidades era uno de los casos en los que resultaba de aplicación la tasa de reposición del 10 por ciento. El Real Decreto-ley 20/2011 contenía una regulación muy diferente. En primer lugar, como se ha indicado, el artículo 3, que impedía la convocatoria de nuevas plazas, no delimitaba su ámbito de aplicación por relación al sector público que se definía en el artículo 2, por lo que se debía entender que las limitaciones de dicho precepto eran únicamente aplicables al sector público estatal. Sin embargo, el artículo 2, que establecía un límite global de las retribuciones de los empleados públicos sí resultaba de aplicación a todo el sector público, incluida las universidades públicas dependientes de las Comunidades Autónomas.

(5). Dichos Planes se concretaron mediante los convenios suscritos por las universidades y sus respectivas Comunidades Autónomas con los ministerios de Hacienda y Educación

(6). La previsión era que dichos Planes debían conducir a la estabilización de más de 10.000 plazas de profesorado antes de diciembre de 2002.

(7).  Un balance de la aplicación de esta técnica se puede ver en AMOEDO SOUTO, C. A. y NOGUEIRA LÓPEZ, A.: “Regateando hacia la excelencia...”, op. cit., pág. 251 y ss.

(8). De hecho, el mecanismo de las Ofertas de Empleo Público se regula en el artículo 70 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, que hace referencia únicamente a la “incorporación de personal de nuevo ingreso”.

(9). Vid. STC de 27 de febrero de 1987, FJ 12.

(10).  AMOEDO SOUTO, C. A. y NOGUEIRA LÓPEZ, A.: “Regateando hacia la excelencia...”, op. cit., pág. 266: “Aun siendo administraciones diferenciadas, las Universidades, compartirían empleados públicos pertenecientes a un cuerpo estatal o, cuando menos, interuniversitario o comunicable por lo que, en lo que concierne a la tasa de reposición de efectivos, debería valorarse si su cómputo sería global –para todas las universidades públicas- o separado. La necesidad de estar acreditado con un procedimiento único de carácter estatal, como requisito inexcusable de acceso, y la limitación en el acceso al cuerpo de CU a aquellas personas que ya pertenezcan al cuerpo de TU o CU van en la dirección de reafirmar esa consideración de cuerpo único estatal incidiendo en la fórmula de cómputo de la tasa de reposición de efectivos. Únicamente podrán promocionar en su carrera profesional aquellos docentes que ya formen parte de un cuerpo docente en el caso de la promoción a Cátedras de Universidad y que o bien se encuentren acreditados en un procedimiento único estatal o bien ya sean Titulares de Universidad para el caso del cuerpo de Titulares de Universidad”.

(11). Nos referimos al Acuerdo del Consejo Andaluz de Universidades de 25 de junio de 2013 sobre protocolo de actuación para la ejecución de la tasa de reposición de funcionarios de los cuerpos docentes universitarios en relación con el período 2013. El protocolo se destina a determinar criterios de ejecución de la tasa de reposición según lo dispuesto por el artículo 23 Uno.2 de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de PGE para el año 2013. Entre los criterios generales establece que “a efectos de la tasa de reposición no se considerará como parte de la misma aquellas convocatorias públicas de plazas de funcionario de los cuerpos docentes universitarios que en el proceso de desarrollo de las mismas exista garantía de que no culminará con la incorporación de nuevos PDI funcionarios a la Universidad. Por el contrario, las plazas de funcionario de los cuerpos docentes universitarios que se resuelvan a favor de otro personal, incluso si se trata de personal laboral de la propia Universidad, sí deberán ser consideradas como parte de la ejecución de la tasa de reposición”.

(12).  Aunque inicialmente esta regla afectaba a las convocatorias de plazas de titulares de universidad y catedráticos, el texto finalmente aprobado solo admite este criterio en relación con las cátedras de universidad. Sin embargo, como veremos posteriormente, también la legislación permite que los empleados de la Administración con vinculación laboral puedan promocionar a plazas de funcionario y, además, en cualquier caso, el paso de contratado doctor a titular de universidad no supone un incremento de la plantilla, que es lo que prohíbe la legislación presupuestaria, ni un mayor coste, sino todo lo contrario. Por tanto, de acuerdo con todo ello, no hay ningún impedimento jurídico para que este acuerdo hubiera contemplado una interpretación dinámica de la tasa de reposición, tanto para cátedras como para titularidades, siempre que las plazas dotadas sean obtenidas por profesores que formaran ya parte de la plantilla docente con anterioridad a la celebración de los concursos.

(13). En cuanto a las integraciones de Titulares de Escuela Universitaria en el cuerpo de Titulares de Universidad, los datos correspondientes a la Universidad de Huelva en los años ya finalizados son los siguientes: 2007: 1; 2008: 20; 2009: 7; 2010: 4; 2011: 1; 2012: 6.

(14). Este ahorro era con anterioridad muy superior, pues la conversión de un contratado doctor en titular permitía a las universidades ahorrar un 30 por 100, por el cambio de cotización de la Seguridad Social a MUFACE. No obstante, el Real Decreto-ley 13/2010, de 3 de diciembre, estableció la inclusión de los funcionarios públicos que ingresen a partir del 1 de enero de 2011 en el Régimen General de la Seguridad Social, lo que explica el descenso de este ahorro a partir de esa fecha.

(15). En este sentido, dicha Exposición de Motivos determina con claridad este aspecto al señalar que “resulta necesario facilitar la promoción interna de todos los empleados que adquieran las competencias y requisitos necesarios para progresar en su carrera, desde los niveles inferiores a los superiores, de manera que no se limiten las oportunidades de quienes tienen interés y deseo de alcanzar con su dedicación y esfuerzo las mayores responsabilidades”.

(16).  En este sentido, el señalado artículo 14 del EBEP establece que “los empleados públicos tienen los siguientes derechos de carácter individual en correspondencia con la naturaleza jurídica de su relación de servicio: c) A la progresión en la carrera profesional y promoción interna según principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad mediante la implantación de sistemas objetivos y transparentes de evaluación”.

(17). Vid. la STC 90/2008, de 21 de julio.

(18).  En este sentido, el artículo 16.1 determina que “los funcionarios de carrera tendrán derecho a la promoción profesional”. La propia definición de carrera profesional del empleado público va en esta misma línea. Así, el apartado 2 establece que “la carrera profesional es el conjunto ordenado de oportunidades de ascenso y expectativas de progreso profesional conforme a los principios de igualdad, mérito y capacidad”. Por su parte, el artículo 16.3 define el contenido de la carrera profesional, estableciendo diversas modalidades, entre las que destacamos la que denomina como “Promoción interna vertical”, “que consiste en el ascenso desde un cuerpo o escala de un Subgrupo, o Grupo de clasificación profesional en el supuesto de que éste no tenga Subgrupo, a otro superior, de acuerdo con lo establecido en el artículo 18”. También el artículo 18.4 insiste una vez más en esta misma idea, al señalar que “las Administraciones Públicas adoptarán medidas que incentiven la participación de su personal en los procesos selectivos de promoción interna y para la progresión en la carrera profesional”.

(19). Dicha Disposición establece que “el personal laboral fijo que a la entrada en vigor del presente Estatuto esté desempeñando funciones de personal funcionario, o pase a desempeñarlos en virtud de pruebas de selección o promoción convocadas antes de dicha fecha, podrán seguir desempeñándolos. Asimismo, podrá participar en los procesos selectivos de promoción interna convocados por el sistema de concurso oposición, de forma independiente o conjunta con los procesos selectivos de libre concurrencia, en aquellos Cuerpos y Escalas a los que figuren adscritos las funciones o los puestos que desempeñe, siempre que posea la titulación necesaria y reúna los restantes requisitos exigidos, valorándose a estos efectos como mérito los servicios efectivos prestados como personal laboral fijo y las pruebas selectivas superadas para acceder a esta condición”.

(20). A tal efecto dicho precepto establece lo siguiente: “A propuesta del Ministro de Administraciones Públicas, el Gobierno podrá determinar los cuerpos y escalas de funcionarios a los que podrá acceder el personal laboral de los grupos y categorías profesionales equivalentes al grupo de titulación correspondiente al cuerpo o escala al que se pretende acceder, siempre que desempeñen funciones sustancialmente coincidentes o análogas en su contenido profesional y en su nivel técnico, se deriven ventajas para la gestión de los servicios, se encuentren en posesión de la titulación requerida, hayan prestado servicios efectivos durante al menos dos años como personal laboral fijo en categorías del grupo profesional a que pertenezcan o en categorías de otro grupo profesional para cuyo acceso se exija el mismo nivel de titulación y superen las correspondientes pruebas”.

(21). El artículo 30.2 es del siguiente tenor: “En los procesos de promoción podrán participar todos los trabajadores fijos con la misma modalidad contractual, del grupo profesional inmediatamente inferior, siempre que lleven dos años de servicios efectivos en dicho Grupo Profesional y, cumplan los requisitos de titulación y cualificación exigidos, pudiéndose establecer la necesaria superación de pruebas específicas correspondientes a las funciones propias de la actividad. La CIVEA autorizará de forma excepcional, para puestos del área funcional de actividades específicas, la promoción interna de los trabajadores del siguiente grupo profesional inferior. Los trabajadores fijos, con cuatro años de permanencia en el mismo grupo profesional, podrán promocionar en este turno al grupo profesional inmediatamente superior, sin necesidad de tener la titulación exigida, siempre que cuenten con la titulación exigida en el grupo profesional desde el que acceden. Se exceptúan los puestos de trabajo de los grupos profesionales 1 y 2 o cuando pertenezcan a áreas funcionales o áreas de actividad en las que esta previsión no resulte adecuada o cuando se trate de funciones cuyo ejercicio requiera estar en posesión de una titulación académica o profesional habilitante. También se permitirá la participación en los procesos de promoción interna del grupo 5 al 4 a los trabajadores fijos que sin la exigencia de titulación requerida, hayan cumplido más de 10 años de antigüedad en el puesto”. En el mismo sentido, se pronunciaba el artículo 24 del IV Convenio Colectivo del personal laboral de la Agencia Estatal de Administración Tributaria.

(22).  En la introducción a ambos Reales Decretos se indica que “...merece especial mención la promoción interna que, la citada Ley 7/2007, de 12 de abril, configura como una de las medidas de planificación de recursos humanos que tiene como objetivo contribuir a la consecución de la eficacia en la prestación de los servicios y que debe ser facilitada por la Administración como vía para la adquisición de las correspondientes competencias y requisito necesario para la progresión en la carrera profesional desde niveles inferiores a los superiores. Todo ello sin desconocer la actual situación económica que obliga a aplicar, también en este ámbito, criterios de austeridad y de restricción en esta materia de gastos de personal”.

(23).  El artículo 6.2 establece que “de acuerdo con la disposición transitoria segunda de la citada ley, el personal laboral fijo que a la entrada en vigor de la misma esté desempeñando funciones de personal funcionario, o pase a desempeñarlos en virtud de pruebas de selección o promoción convocadas antes de dicha fecha, podrán seguir desempeñándolos. Asimismo, podrá participar en los procesos selectivos de promoción interna convocados por el sistema de concurso-oposición, en aquellos cuerpos y escalas a los que figuren adscritos las funciones o puestos que desempeñe, de forma conjunta con el personal funcionario. Tanto el personal laboral como el funcionario, deberá estar en posesión de la titulación exigida, tener una antigüedad de al menos dos años de servicio activo en el grupo profesional o subgrupo desde el que se promociona, cumplir el resto de los requisitos que se exijan y superar las correspondientes pruebas selectivas. Serán las bases específicas de cada convocatoria las que determinarán los colectivos que podrán participar en cada proceso y las características y condiciones del mismo. Al personal laboral fijo que participe en estos procesos se le valorarán como mérito en la fase de concurso los servicios efectivos prestados como personal laboral fijo, así como las pruebas selectivas superadas para acceder a esa condición”.

(24).  Esta cuestión se regula en el artículo 5. Así, el apartado 4 determina que “de acuerdo con la Disposición transitoria segunda de la citada ley, el personal laboral fijo que a la entrada en vigor de la misma esté desempeñando funciones de personal funcionario, o pase a desempeñarlos en virtud de pruebas de selección o promoción convocadas antes de dicha fecha, podrán seguir desempeñándolos. Asimismo, podrá participar en los procesos selectivos de promoción interna convocados por el sistema de concurso-oposición, en aquellos cuerpos y escalas a los que figuren adscritos las funciones o puestos que desempeñe, de forma conjunta con el personal funcionario”. El apartado 5 determina que “tanto el personal laboral como el funcionario, deberá estar en posesión de la titulación exigida, tener una antigüedad de al menos dos años de servicio activo en el grupo profesional o subgrupo desde el que se promociona, cumplir el resto de los requisitos que se exijan y superar las correspondientes pruebas selectivas. Serán las bases específicas de cada convocatoria las que determinarán los colectivos que podrán participar en cada proceso y las características y condiciones del mismo”. Finalmente, el apartado 6 establece que “al personal laboral fijo que participe en estos procesos se le valorarán como mérito en la fase de concurso los servicios efectivos prestados como personal”.

(25). Para el acceso del personal laboral fijo a este mecanismo se establece como requisito su pertenencia a las categorías de Jefe Ejecutivo, Agente Tributario, Agente Ejecutivo, u Oficial 1.º Administrativo del Grupo Profesional 3 del IV Convenio colectivo del personal laboral de la Agencia Estatal de Administración Tributaria y haber prestado servicios efectivos, durante al menos dos años, en las categoría anteriores (puntos 2.5 y 2.6).

(26). En este sentido, dicho precepto señala lo siguiente: “Este Estatuto se aplica al personal funcionario y en lo que proceda al personal laboral al servicio de las siguientes Administraciones Públicas: (...) Las Universidades Públicas”.

(27).  En este mismo sentido se pronuncian AMOEDO SOUTO, C. A. y NOGUEIRA LÓPEZ, A.: “Regateando hacia la excelencia...”, op. cit., pág. 271: “...no existiría nuevo ingreso, ni incorporación de nuevo personal, cuando la cobertura del puesto se derive de concursos legalmente previstos en la LOU entre personal acreditado (titular a catedrático; contratado doctor a titular de universidad; titular de escuela universitaria a titular de universidad), que dan lugar a la amortización del puesto previo”.

(28). AMOEDO SOUTO, C. A. y NOGUEIRA LÓPEZ, A.: “Regateando hacia la excelencia...”, op. cit., pág. 266, señalan que “...la promoción por la cualificación profesional objetiva entra dentro de los legítimos márgenes de autonomía legal de las universidades y, sobre todo, de la propia protección legal de las promociones internas en el ámbito de la función pública docente, como manifestación de un derecho a la carrera profesional común a todo el empleo público y que, en el caso universitario, se somete supletoriamente al requisito de acreditación centralizada externa”.

(29).  En este sentido, el Convenio Colectivo del Personal Docente e Investigador Laboral de las Universidades Públicas de Andalucía marca con claridad el camino que deben seguir las universidades andaluzas en materia de promoción de su personal laboral. El artículo 19 se dedica a la “Promoción y carrera académica”, en el siguiente sentido: “1. Los profesores contratados en alguna de las categorías ordinarias de personal docente e investigador con contrato laboral a tiempo completo, definidas en el apartado 1 del artículo 14, que cumplan los requisitos legales para optar a una figura superior, incluyendo la de profesor titular de universidad, tendrán derecho, previa solicitud, a la dotación de una plaza en la RPT que les posibilite promocionar a dicha figura superior, sin perjuicio de lo previsto en la disposición transitoria segunda de la LOMLOU sobre la contratación de profesores colaboradores; 2. Las universidades realizarán, al menos, una convocatoria anual de plazas de promoción, previa negociación con el comité de empresa. Las universidades deberán dotar la plaza, como máximo, durante el último año de contrato, en el caso de las figuras temporales, o en el plazo de un año desde la solicitud, en el caso de las figuras indefinidas (...) 5. Si se dota una plaza de profesor titular de universidad para posibilitar la promoción desde alguna de las figuras laborales y, una vez resuelto el concurso, la plaza de profesor titular es obtenida por una persona distinta del solicitante, éste no podrá volver a solicitar la dotación de una nueva plaza de promoción en un plazo de cinco años. Lo anterior será sin perjuicio de las competencias de las universidades para la dotación de plazas conforme lo previsto en el artículo 13 del presente convenio; 6. Una vez producida la promoción del solicitante desde una figura a otra figura superior en cualquiera de los supuestos anteriormente contemplados, la plaza de la figura inferior de partida quedará suprimida”.

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