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  • EDICIÓN DE 16/05/2013
 
 

El Estado tiene competencia para establecer la legislación básica para el ejercicio de las profesiones y limitar los visados colegiales obligatorios

16/05/2013
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La Sala declara la conformidad a Derecho del RD 1000/2010, sobre visado colegial obligatorio. Sostiene la Corporación recurrente que la norma reglamentaria es nula por exceder las competencias constitucionalmente atribuidas al Estado y afectar a las de la CCAA, a las de las administraciones locales y a la autonomía de los Colegios Profesionales.

Iustel

Sin embargo, advierte el TS que es el Estado quien ostenta la competencia para establecer la legislación básica en la materia y, dentro de este ámbito, puede limitar, como ha hecho, los supuestos en que los colegios profesionales han de visar los trabajos profesionales; las leyes autonómicas de desarrollo en materia colegial quedan obligadas a respetar las bases normativas estatales que limitan los visados obligatorios. Por otro lado, se solicita la nulidad del RD por falta de habilitación reglamentaria para regular normativa básica del ejercicio de las profesiones. En contra de lo que sostiene la parte actora, tanto la Ley de Colegios Profesionales, como la Ley 25/2009, habilitan expresamente al Gobierno para su desarrollo y aplicación, lo que comprende la materia relativa a los visados profesionales. Tampoco resulta contrario el RD a la Directiva 2006/123/CE, ya que, en virtud de ésta, los Estados miembros pueden suprimir o restringir el visado colegial forzoso, dentro de los límites de dicha Directiva, en los supuestos en que lo consideren necesario.

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sentencia de 21 de enero de 2013

RECURSO DE CASACIÓN Núm: 466/2010

Ponente Excmo. Sr. MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONA

En la Villa de Madrid, a veintiuno de Enero de dos mil trece.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso contencioso-administrativo número 466/2010 interpuesto por el COLEGIO DE INGENIEROS INDUSTRIALES DE CATALUÑA y el COLEGIO DE INGENIEROS TÉCNICOS INDUSTRIALES DE BARCELONA, representados por el Procurador D. Pablo Sorribes Calle, contra el Real Decreto 1000/2010, de 5 de agosto, sobre visado colegial obligatorio; es parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

Primero.- El Colegio de Ingenieros Industriales de Cataluña y el Colegio de Ingenieros Técnicos Industriales de Barcelona interpusieron ante esta Sala, con fecha 26 de octubre de 2010, el recurso contencioso-administrativo número 466/2010 contra el Real Decreto número 1000/2010, de 5 de agosto, sobre visado colegial obligatorio.

Segundo.- En su escrito de demanda, de 27 de diciembre de 2010, los Colegios recurrentes alegaron los hechos y fundamentos de Derecho que consideraron oportunos y suplicaron que se dictase sentencia "por la que, estimando las peticiones de la demanda, declare la nulidad de pleno derecho de los artículos Primero; Segundo; Tercero; Cuarto; Quinto; Sexto, apartado Tres; Séptimo, apartado Dos; Disposición adicional única; Disposición derogatoria única; y Disposición final primera del Real Decreto 1000/2010, de 5 de agosto, sobre visado colegial obligatorio".

Tercero.- El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 18 de febrero de 2011, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala que dictase sentencia "por la que declare la desestimación del recurso e imponga las costas al recurrente por su manifiesta temeridad y mala fe".

Cuarto.- No habiéndose solicitado el recibimiento a prueba y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, por providencia de 11 de octubre de 2012 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 15 de enero de 2013, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero.- El Colegio de Ingenieros Industriales de Cataluña y el Colegio de Ingenieros Técnicos Industriales de Barcelona impugnan ante esta Sala el Real Decreto número 1000/2010, de 5 de agosto, sobre visado colegial obligatorio. Interesan en el suplico de la demanda que declaremos la nulidad de los artículos y disposiciones singulares cuya transcripción hemos hecho en el antecedente de hechos segundo.

Los argumentos en que basan su impugnación se desarrollan en cuatro apartados sucesivos. El Real Decreto 1000/2010 sería contrario a Derecho "por extralimitación legal", por "invasión de competencias autonómicas" y por "vulnerar la garantía institucional ex art. 36 de la Constitución que ampara a los colegios profesionales". Añaden los Colegios recurrentes que "la Directiva comunitaria en la que pretende justificarse el Real Decreto 1000/2010 no impone ni ampara la regulación contenida en el mismo. Los efectos de dicha regulación son contrarios a los principios que inspiran la Directiva y a los objetivos perseguidos por la misma".

Segundo.- Ante esta Sala se han interpuesto contra el Real Decreto 1000/2010 los recursos 388/2010 (interpuesto por el Consejo General de Colegios de Aparejadores Arquitectos Técnicos); 408/2010 (interpuesto por el Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos); 420/2010 (interpuesto por la Associació d'Enginyers Industrials de Catalunya); 422/2010 (interpuesto por el Colegio Oficial de Geólogos); 431/2010 (interpuesto por el Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Industriales); 452/2010 (interpuesto por el Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos Aeronáuticos, Consejo General de Colegios de Ingenieros Técnicos Agrícolas, Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos Forestales, Consejo Superior de Colegios Oficiales de Ingenieros Técnicos de Minas, Colegio Oficial de Peritos e Ingenieros Técnicos Navales, Colegio de Ingenieros Técnicos de Obras Públicas, Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos de Comunicación y Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos de Topografía); 457/2010 (interpuesto por el Colegio Oficial de Ingenieros de Telecomunicación); 461/2010 (interpuesto por el Colegio de Ingenieros de Montes); 463/2010 (interpuesto por el Consejo Superior de Colegios de Ingenieros de Minas); 466/2010 (interpuesto por el Colegio de Ingenieros Industriales de Cataluña y por el Colegio de Ingenieros Técnicos Industriales de Barcelona); 468/2010 (interpuesto por el Colegio Nacional de Ingenieros del Instituto Católico de Artes e Industrias); 471/2010 (interpuesto por el Consejo General de Colegios Oficiales Químicos de España); 473/2010 (interpuesto por Unión Profesional de Colegios de Ingenieros); 474/2010 (interpuesto por el Consejo Superior de los Colegios de Arquitectos de España); 479/2010 (interpuesto por Unión Profesional); 481/2010 (interpuesto por Unión Interprofesional de la Comunidad de Madrid); 482/2010 (interpuesto por el Consejo General de Colegios Oficiales de Biólogos); 485/2010 (interpuesto por el Colegio Oficial de Ingenieros Navales y Oceánicos); y 493/2010 (interpuesto por la Unión Profesional de Galicia).

Por sendas sentencias de 31 de enero de 2012 hemos resuelto los recursos números 408/2010, 452/2010 y 468/2010; por sentencias de 9 de marzo, 12 de marzo, 21 de marzo y 14 de septiembre de 2012, respectivamente, los recursos números 463/2010, 388/2010, 457/2010 y 482/2010; con fecha de 17 de septiembre de 2012 los recursos 422/2010, 471/2010, 474/2010, 479/2010 y 485/2010; con fecha de 24 de octubre de 2012 los recursos números 473/2010, 481/2010 y 493/2010; y el 14 de enero de 2013 el recurso número 420/2010. Las sentencias han desestimado los correlativos recursos.

Tercero.- Vista la similitud de las cuestiones suscitadas en este litigio y en los precedentes, y dado que tanto la demanda como el escrito de conclusiones fueron redactados antes de que esta Sala dictara aquellas sentencias, es oportuno que transcribamos parte de la más reciente (de 14 de enero de 2013) en la que reproducimos el contenido de otras, incluida la que desestimó el recurso número 431/2010, interpuesto por el Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Industriales, con las que se da respuesta a las alegaciones que plantean el Colegio de Ingenieros Industriales de Cataluña y el Colegio de Ingenieros Técnicos Industriales de Barcelona.

El recurso que ahora fallamos contiene, en efecto, los mismos o análogos argumentos sostenidos por los Colegios profesionales y las asociaciones de éstos a los que ya hemos dado respuesta desestimatoria, si bien -a diferencia de aquéllos- en éste, con buen criterio, no se invocan motivos de impugnación de orden formal (ausencia de informes preceptivos, déficit de motivación, irregularidades de tramitación) atinentes al procedimiento de elaboración del Real Decreto.

Cuarto.- En nuestra sentencia de 14 de enero de 2013 dábamos respuesta a la impugnación del Real Decreto 1000/2010 "por exceder en su contenido lo que debería ser normativa básica" (según la parte actora no permitía un ulterior desarrollo a cargo de las Comunidades Autónomas) y por "exceder las competencias constitucionalmente atribuidas al Estado y afectar a las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña, a las competencias de las administraciones locales y a la autonomía de los Colegios Profesionales." Nos remitíamos, para ello, a nuestras sentencias de 31 de enero de 2012, cuyo contenido reiteraron las ulteriores en los términos que, si aplicables en aquéllas al artículo 2, son igualmente extensibles al resto del articulado del Real Decreto 100/2010. Fueron los siguientes:

"Analizaremos acto seguido las alegaciones de la demanda (apartado cuarto) en las que se interesa la declaración de nulidad del adverbio 'únicamente' que contiene el inciso inicial del artículo 2 del Real Decreto 1000/2010, por invadir competencias autonómicas y lesionar la autonomía local. Anteponemos su análisis al de otros apartados del mismo escrito procesal pues en el cuarto de aquéllos se pone de nuevo en tela de juicio el mismo precepto reglamentario al que acabamos de referirnos.

Según afirma su Disposición final primera ('Título competencial') el Real Decreto se dicta al amparo de los artículos 149.1.18.ª y 149.1.13.ª de la Constitución, que atribuyen al Estado la competencia exclusiva para dictar las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y para establecer las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica. Esta afirmación se corresponde en parte con la Disposición final de la Ley 25/2009, a tenor de la cual la regulación contenida en su artículo 5 (esto es, la relativa a las modificaciones introducidas en la Ley 2/1974, de Colegios Profesionales ) también tiene como uno de sus títulos competenciales el relativo a las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas.

El Real Decreto 1000/2010 se basa, pues, al menos, en el mismo título competencial que figura en la Ley 25/2009, de la que proviene la actual regulación del visado, sin que se haya puesto en duda la constitucionalidad de esta última (ni, por lo tanto, de su Disposición final) en cuyo desarrollo aquél ha sido dictado. Y es que, en efecto, siendo el visado colegial obligatorio una técnica de control mediante la que los Colegios ejercen funciones administrativas coherentes con su cualidad de corporaciones de Derecho Público ( artículo 1 de la Ley 2/1974 ), es el Estado quien ostenta la competencia para establecer su legislación básica según dispone el artículo 149.1.18.ª de la Constitución. En el ámbito de esta competencia puede, a nuestro entender, limitar como ha hecho los supuestos en que los colegios profesionales han de visar los trabajos profesionales y, en general, regular las bases del régimen jurídico de la expedición de los visados colegiales.

Las leyes autonómicas de desarrollo en materia colegial, así como las que puedan dictarse en el ejercicio de otras competencias sectoriales, quedan obligadas a respetar las bases normativas estatales que limitan los visados obligatorios. Y ello mismo se aplica, con mayor razón, a las Corporaciones Locales. Cosa distinta es que las Comunidades Autónomas (o, en su caso, las Corporaciones Locales) puedan regular otros medios de control propio, distintos del visado colegial obligatorio, o incluso, en ejercicio de su autonomía organizativa, pactar con los colegios profesionales los convenios correspondientes o contratar con ellos la prestación de 'los servicios de comprobación documental, técnica o sobre el cumplimiento de la normativa aplicable que consideren necesarios relativos a los trabajos profesionales'. Se tratará en todo caso, insistimos, de medios de control distintos del visado forzoso. Así lo reconoce expresamente el preámbulo del Real Decreto impugnado sobre la base de lo establecido en la Disposición adicional quinta de la Ley 25/2009.

Un segundo título competencial que presta cobertura a la modificación de la Ley 25/2009 -y a su desarrollo reglamentario en materia de visados para servicios profesionales- es el relativo a la dirección de la política económica que corresponde al Estado y a sus facultades de coordinación: dada la relevante importancia del sector servicios en la economía, es lógico que dentro de las competencias estatales de coordinación, que evitan las disfunciones y la fragmentación del mercado, se encuentre la que permite al legislador estatal establecer tanto un principio general de mayor liberalización de aquellos servicios como unos criterios básicos sobre la supresión de las eventuales trabas y cargas administrativas que recaen sobre sus prestadores y sus prestatarios.

La corporación recurrente quizá no tiene suficientemente en cuenta que la imposición del visado colegial obligatorio constituye una carga más de naturaleza administrativa cuyo régimen jurídico, precisamente en razón de dicho carácter, corresponde definir a los poderes públicos según su respectivo nivel de competencia. Por las consideraciones que dejamos expuestas repetimos que el nivel de competencia adecuado -y con cobertura constitucional- para fijar los supuestos 'únicos' en que el visado colegial puede ser obligatorio en todo el territorio nacional, y para todas las Administraciones públicas es el estatal."

Quinto.- Respondíamos asimismo en nuestra sentencia de 14 de enero de 2013 a las alegaciones de la demanda que auspiciaban la declaración de nulidad del Real Decreto 1000/2010 "por ser contrario a la Constitución Española al emplear norma con rango de Real Decreto y no de Ley para regular normativa básica del ejercicio de las profesiones". Lo hacíamos remitiéndonos al contenido de la sentencia de 31 de enero de 2012 mediante la que desestimamos el recurso número 408/2010 interpuesto contra el mismo Real Decreto por el Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos y rechazamos, en concreto, las entonces alegadas falta de habilitación reglamentaria e insuficiencia de rango del Real Decreto 1000/2010.

Los razonamientos que nos condujeron a la desestimación de esta parte de aquel recurso resultan aplicables a la correlativa de la presente demanda (esto es, a sus epígrafes II.3 y II.4). En cuanto al primero de dichos epígrafes, complementan los transcritos en el fundamento jurídico precedente sobre la falta de "invasión de competencias autonómicas". Y en cuanto a la supuesta vulneración de "la garantía institucional ex art. 36 de la Constitución que ampara a los colegios profesionales", nuestra respuesta negativa se expone en los términos que siguen:

"[...] Sostiene la parte recurrente que los artículos 3, 4, 5 y 6 del Real Decreto impugnado incurren en un doble vicio determinante de su nulidad: por un lado, la extralimitación normativa o ultra vires por manifiesto exceso respecto de los términos de la habilitación legal conferida por el artículo 13.1 de la Ley de Colegios Profesionales, en la redacción dada al mismo por la Ley 25/2009, de modificación de diversas Leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio; por otro, la insuficiencia de rango por infracción de la reserva de ley que impone el artículo 36 de la Constitución en relación con la garantía institucional de los colegios profesionales.

En lo que respecta a la extralimitación normativa, entiende la institución recurrente que la presencia de habilitaciones específicas en el artículo 13.1 de la Ley de Colegios Profesionales y en la disposición transitoria tercera de la Ley 25/2009, que son disposiciones especiales en materia de visado colegial de trabajos profesionales, excluyen la aplicación de las habilitaciones genéricas comprendidas en las dos citadas leyes pues, de lo contrario, las habilitaciones especiales resultarían innecesarias y superfluas.

No puede admitirse semejante razonamiento, que parte de una aplicación mecánica del principio de especialidad. Efectivamente, el artículo 13.1 de la Ley de Colegios Profesionales, en la redacción que le ha dado la Ley 25/2009, incluye una habilitación a la potestad reglamentaria, en los siguientes términos: 'los Colegios de profesiones técnicas visarán los trabajos profesionales en su ámbito de competencia únicamente cuando se solicite por petición expresa de los clientes, incluidas las Administraciones Públicas cuando actúen como tales, o cuando así lo establezca el Gobierno mediante Real Decreto, previa consulta a los colegiados afectados, de acuerdo con los siguientes criterios: [...]'. Esta habilitación se encuentra asimismo prevista, en términos más concretos, en la disposición transitoria tercera de la citada Ley 25/2009: 'en el plazo de cuatro meses desde la entrada en vigor de esta Ley, el Gobierno aprobará un Real Decreto que establezca los visados que serán exigibles de acuerdo con lo previsto en el artículo 13 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales [...]'.

Por otra parte, tal como reconoce la parte actora, tanto la Ley sobre Colegios Profesionales como la propia Ley 25/2009 que la modificó a la vez que a numerosos otros textos legales, incorporan típicas cláusulas habilitantes generales para su desarrollo reglamentario. Así la primera de dichas leyes contiene una disposición final en la que se indica que 'por el Gobierno se dictarán las disposiciones necesarias para la aplicación de la presente Ley'. Y la Ley 25/2009 estipula en su disposición final tercera que 'se autoriza al Gobierno para que, en el ámbito de sus competencias, dicte las disposiciones reglamentarias para el desarrollo y aplicación de esta Ley '.

Pues bien, sostiene el Colegio recurrente que las dos habilitaciones mencionadas en primer lugar son, dado su carácter específico, las únicas que capacitan al Gobierno para dictar disposiciones reglamentarias sobre el visado colegial. En consecuencia, afirma, los artículos 3, 4, 5 y 6 del Real Decreto impugnado, que versan sobre materias ajenas a la habilitación referida a qué trabajos profesionales habrán necesariamente de ser visados, exceden la capacidad reglamentaria del Gobierno en la materia, están dictadas ultra vires y, por ende, han de ser anuladas. Los referidos preceptos se refieren, respectivamente, al visado de trabajo con proyectos parciales (artículo 3), a las excepciones a los casos de visado obligatorio (artículo 4), al Colegio profesional competente para visar los trabajos profesionales (artículo 5) y al ejercicio de la función de visado por los colegios profesionales (artículo 6).

Del tenor de las cláusulas habilitantes que se han reproducido y del objeto sobre el que tratan los preceptos impugnados se comprueba con toda claridad el error en que incurren la parte recurrente. En efecto, en cuanto a las habilitaciones específicas del artículo 13.1 de la Ley de Colegios Profesionales y de la disposición transitoria tercera de la Ley 25/2009, tienen un ámbito material muy limitado, circunscrito a la fijación por el Gobierno de aquellos trabajos profesionales que obligatoriamente deberán ser visados por el correspondiente colegio profesional y, por ello mismo, en modo alguno constituyen una habilitación excluyente de cualquier otra en todo lo relativo al visado colegial. Más aun, del tenor de la disposición transitoria tercera de la Ley 25/2009 se deduce que más que una habilitación se trata de un mandato legal concreto y determinado, con fijación incluso de un plazo para su cumplimentación.

Lo anterior lleva a la conclusión de que, al contrario de lo que cree la parte recurrente, es precisamente su carácter especial y delimitado a un aspecto concreto de la regulación del visado lo que determina la plena eficacia de las habilitaciones generales de la Ley de Colegios Profesionales y de la Ley 25/2009, que habilitan expresamente al Gobierno para desarrollar en general la Ley de Colegios Profesionales y, en consecuencia, para dictar los preceptos que se impugnan. La primera, para desarrollar cualquier aspecto de la Ley de Colegios Profesionales y, por tanto, lo relativo a los visados profesionales, como lo hacen dichos preceptos. La segunda, para regular lo necesario para el desarrollo y aplicación de la propia Ley 25/2009, lo que supone, dado que su contenido consiste precisamente en la modificación de otras leyes, la habilitación para desarrollar los aspectos modificados de dichas leyes, lo que comprende en el supuesto que nos interesa la materia relativa a los visados profesionales.

Tampoco puede prosperar la alegación relativa a la supuesta falta de rango legal de los artículos 3 a 6 del Real Decreto impugnado como consecuencia de la reserva de ley contenida en el artículo 36 de la Constitución. El precepto constitucional estipula que "la ley regulará las peculiaridades propias del régimen jurídico de los colegios profesionales y el ejercicio de las profesiones tituladas". En opinión de la parte recurrente dicha reserva debe ser entendida en un sentido estricto, de forma que toda regulación del ejercicio de las profesiones tituladas debe hacerse mediante ley y que la colaboración del reglamento sólo es posible en caso de que exista una habilitación singular específica y que resulte indispensable.

No es posible admitir semejante planteamiento. No hay razón alguna para entender dicha reserva de ley en un sentido especialmente estricto, lo que supone que si bien los aspectos básicos de la regulación del ejercicio de las profesiones tituladas ha de hacerse por ley, existe un amplio campo para la colaboración reglamentaria. Nada distinto se deduce, por lo demás, de las citas que la entidad recurrente hace de la jurisprudencia constitucional y de esta Sala. Así las cosas, no se advierte ningún inconveniente constitucional basado en la reserva de ley para que, estando prevista por el legislador la obligatoriedad del visado colegial para determinados casos, quede habilitado el Gobierno para regular tanto los supuestos concretos de visado obligatorio y aspectos colaterales o accesorios como los aspectos contemplados en los preceptos que se impugnan.

[...] Sobre las competencias para la ejecución de trabajos profesionales.

Entiende la institución colegial recurrente que los artículos 3 y 5 del Real Decreto impugnado son normas sobre materia competencial, ya que disciplinan respectivamente las competencias colegiales para el visado obligatorio de aquellos trabajos. En su opinión, mediante ambos artículos el Real Decreto impugnado establecen una regla en materia de competencia, cual es que debe ejercer la función de visado el colegio profesional competente en la materia principal del trabajo, aunque éste se complemente por medio de proyectos parciales. Adicionalmente, ambos preceptos atentan directamente, en opinión de la institución actora, contra la Ley de Ordenación de la Edificación, en la medida en que desconocen la sustantividad de los proyectos parciales y complementarios regulados en ella, proyectos que de acuerdo con dicha Ley tienen plena autonomía y que no pueden ser elaborados por el mismo profesional ni visados por el mismo colegio profesional.

Ninguno de los dos alegatos puede ser estimado. Tal como se ha indicado en el fundamento de derecho anterior, los artículos 3 y 5 quedan comprendidos sin problema en las habilitaciones reglamentarias de la Ley de Colegios Profesionales y de la Ley 25/2009, ya que tratan aspectos accesorios de la normativa referida a los visados obligatorios. Las previsiones sobre la exclusiva necesidad de un visado relativo al trabajo profesional principal (artículo 3 ) y sobre la competencia para realizar dicho visado único en favor del Colegio que sea competente en la materia principal (artículo 5) deben ser consideradas, efectivamente, de naturaleza complementaria de la regulación de los visados obligatorios.

Debe tenerse en cuenta, en primer lugar, que la exigencia de visados obligatorios ha pasado a ser una exigencia limitada y, por tanto, de interpretación restrictiva. Es por ello perfectamente congruente con la regulación del artículo 13 de la Ley de Colegios Profesionales que baste un solo visado obligatorio cuando el mismo sea forzoso como consecuencia de lo prevenido en dicho precepto y aunque el proyecto cuente con trabajos profesionales complementarios. Y que dicho visado haya de hacerse por el Colegio que sea competente en la materia principal del trabajo es una simple consecuencia de lo anterior, pues si sólo es preciso un visado, es perfectamente lógico que se efectúe por parte de tal colegio. Se trata, pues, de reglas complementarias, propias del desarrollo reglamentario, relativas a la exigencia excepcional del visado obligatorio en ciertos supuestos, en modo alguno de una regulación sobre la competencia de los colegios profesionales, sobre la que nada se dispone. Así, los diversos colegios profesionales ejercerán sus competencias sobre las materias sobre las que las ostentan en función de su regulación propia y es esa atribución competencial la que se proyecta sobre la realización de visados cuando éstos sean necesarios."

Sexto.- También respondimos en nuestra sentencia de 14 de enero de 2013 a las alegaciones vertidas en el epígrafe correspondiente de la demanda presentada por la "Associació d'Enginyers Industrials de Catalunya" (recurso 420/2010) para defender la nulidad del Real Decreto 1000/2010 "por exceder la Directiva comunitaria y ser contrario a la normativa comunitaria", alegaciones más extensas que las vertidas en el presente recurso. Lo hicimos en los siguientes términos, aplicables al fundamento jurídico II.5 de la presente demanda:

"[...] La asociación recurrente considera, en síntesis, que aquél es 'contrario a la Directiva 2006/123'. En consonancia con dicha falta de fundamento, la pretensión adicional de la demanda en la que se solicitaba de esta Sala que planteásemos una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia de la Unión Europea revela, tal como era formulada, una no acertada comprensión de este instrumento de cooperación jurisdiccional.

La defensa de la asociación recurrente pretendía, en efecto, que '[...] en relación con los artículos 1, puntos 1, 2 y 3, en consonancia con el artículo 14 punto 6; el artículo 9 punto 1, apartados a, b y c; el artículo 10 puntos 1, 6 y 7; el artículo 13 apartados 2 y 3; el artículo 15 punto 3 apartados b y c; el artículo 26 punto 3 y el artículo 3 [de la Directiva 2006/123/CE ]' el Tribunal de Justicia se pronunciara sobre '[...] la legalidad comunitaria del Real Decreto 1000/2010, de 5 de agosto, sobre el visado colegial obligatorio, y en concreto de todos y cada uno de los preceptos objeto de la petición subsidiaria, que, a nuestro criterio, abiertamente vulneran la Directiva comunitaria'. No tenía suficientemente en cuenta, al expresarse así, que en el marco de las cuestiones prejudiciales el Tribunal de Justicia no es competente para pronunciarse directamente sobre la "legalidad comunitaria" de las normas nacionales, declaración propia de los procedimientos por infracción.

Es cierto, sin embargo, que la nueva propuesta de cuestión prejudicial tal como aparece en el escrito de conclusiones está ya algo más matizada, pero aún así la Sala considera que no ha lugar a su planteamiento, por dos razones:

A) En el desarrollo argumental de esta parte de la demanda ni siquiera se llega a contrastar con el contenido de la norma nacional impugnada la mayoría de los artículos singulares de la Directiva 2006/123, sobre cuya interpretación debería pronunciarse el Tribunal de Justicia. Tan sólo hay una breve referencia al artículo 26 de la Directiva (a tenor del cual 'los Estados miembros tomarán medidas complementarias para animar a los colegios profesionales [...] a cooperar entre sí a nivel comunitario con el fin de fomentar la calidad de los servicios, especialmente facilitando la evaluación de las competencias de los prestadores)' y a sus artículos 14 y 15 que, respectivamente, enumeran la lista de condiciones (requisitos) de acceso o ejercicio de una actividad de prestación de servicios que quedan prohibidas o restringidas (supeditadas a evaluación), entre las que no se incluye el visado colegial.

Pues bien, ninguno de aquellos preceptos de la Directiva 2006/123/CE exige el mantenimiento del visado colegial obligatorio, conclusión que de ser cierta implicaría que todos los Estados miembros de la Unión Europea que carecen de él (y su relación figura en los antecedentes utilizados para la elaboración del Real Decreto) la infringirían. En concreto, la cooperación de los colegios profesionales 'a nivel comunitario' para fomentar la calidad de los servicios profesionales puede lograrse, sin duda, por medios ajenos al visado forzoso de los proyectos. Y en este mismo sentido, el hecho de que la sujeción a visado colegial obligatorio no figure literalmente entre el catálogo de requisitos prohibidos o restringidos que enumeran los artículo 14 y 15 de la Directiva 2006/123/CE tampoco constituye argumento para imponer a los Estados miembros, precisamente, su implantación o mantenimiento.

Según ya hemos expresado en sentencias anteriores, ceñido nuestro enjuiciamiento al escrutinio de la legalidad del Real Decreto 1000/2010 (esto es, a su contraste con normas de rango superior) y una vez aprobada la opción legislativa por un determinado modelo, más liberalizado, de servicios -y de colegios- profesionales, resultan irrelevantes las alegaciones sobre si algunas de las medidas adoptadas por la Ley 25/2009 venían, o no, impuestas realmente por la Directiva 2006/123/CE. Se trata, insistimos, de una decisión del Poder Legislativo que, además de no ser objeto de censura alguna desde la perspectiva de su constitucionalidad en este recurso, entra sin duda en el marco de su libertad de configuración normativa, tanto si se adopta de modo autónomo como en virtud de una determinada interpretación de las exigencias de la Directiva comunitaria.

Corresponde, en efecto, al poder normativo de cada Estado decidir si quiere instaurar, mantener, suprimir o limitar a según qué casos el visado obligatorio de los proyectos de las profesiones técnicas, sin que las finalidades de 'interés general de la sociedad y, en particular, de los destinatarios de la prestación' o la 'mejora en la calidad de los servicios para una mejor protección de los consumidores', que la recurrente atribuye a la Directiva 2006/123/CE, exijan imperativamente este específico mecanismo de control previo.

B) En el desarrollo del correlativo apartado del escrito de conclusiones (otrosí segundo) se reproduce el contenido sobre este mismo punto de la demanda, para reiterar acto seguido que 'la interpretación por el TJUE del articulado denunciado por esta parte del Real Decreto 1000/2010, de 5 de agosto, es necesaria para que el Tribunal nacional pueda emitir su fallo'. Y ahora se invoca también, en apoyo del planteamiento de la cuestión prejudicial, el artículo 5.1 de la Directiva 2006/123/CE de cuya exégesis la asociación recurrente deduce que la exigencia en él contenida, de 'simplificar los procedimientos y trámites aplicables al acceso a una actividad de servicios y a su ejercicio [...] que no sean lo suficientemente simples', no queda respetada en el Real Decreto 1000/2010. A su entender, 'queda claro meridianamente que simplificar, si fuere el caso, que no lo es, nunca quiere decir eliminar, como lo ha hecho aquel Real Decreto'.

No son precisas demasiadas consideraciones para rechazar este argumento pues lo que sí resulta 'claro' es, sobre la base de que el visado colegial obligatorio no viene impuesto por la Directiva 2006/123/CE, que los Estados miembros que lo mantenían y deben 'simplificar' sus regímenes de acceso o ejercicio de las actividades profesionales cuando no fueran 'suficientemente simples', pueden también, sin contravenir la Directiva, suprimir o restringir el visado colegial forzoso en los supuestos en que lo consideren necesario."

Séptimo.- Aun cuando el presente recurso no contiene una imputación específica dirigida, en especial, a la enumeración de los limitados (únicos) supuestos de visado obligatorio que contiene el artículo 2 del Real Decreto 1000/2010, en el epígrafe II.4 de la demanda se vierten consideraciones críticas sobre él y se censura su "falta de rigor y arbitrariedad". Es conveniente, por ello, que consignemos lo que ya hemos expuesto al respecto en sentencias anteriores:

"[...] La reforma de los 'servicios profesionales' (capítulo III del Título I de la Ley 25/2009) se concreta, de modo muy especial, en los correspondientes preceptos de la Ley 2/1974, de Colegios Profesionales, reforma que -como también subrayaba el Consejo de Estado en su informe preceptivo sobre el proyecto de Real Decreto- 'tiene una magnitud considerable, porque afecta a la totalidad de sus nueve preceptos e introduce otros tantos, además de imponer modificaciones de calado en su tradicional régimen jurídico y de funcionamiento'.

[...] Centrados, pues, en el artículo 13 de la Ley 2/1974, la nueva regulación legal del visado determina un cambio muy relevante, en varios órdenes conceptuales, respecto de la precedente.

A) En primer lugar, el visado se limita a los Colegios de profesiones técnicas únicamente 'cuando se solicite por petición expresa de los clientes' sin que en ningún caso los Colegios, por sí mismos o a través de sus previsiones estatutarias, puedan imponer la obligación de visar los trabajos profesionales. Esta es la regla general que ha de regir la interpretación del resto.

B) En segundo lugar, se habilita al Gobierno para establecer, mediante Real Decreto, cuándo puede imponer el visado colegial obligatorio, a cuyo efecto fija la Ley dos criterios: a) que sea necesario por existir una relación de causalidad directa entre el trabajo profesional y la afectación a la integridad física y seguridad de las personas; y b) que se acredite que el visado es el medio de control más proporcionado.

C) En tercer lugar, se precisan las funciones del visado colegial, tanto de manera positiva (podrá tener por objeto, al menos, comprobar la identidad y habilitación profesional del autor del trabajo, así como la corrección e integridad formal de la documentación de dicho trabajo profesional) como de manera negativa: el visado 'en ningún caso comprenderá los honorarios ni las demás condiciones contractuales [...] ni tampoco comprenderá el control técnico de los elementos facultativos del trabajo profesional'.

Por lo que a continuación diremos, esta última prohibición resulta particularmente significativa. Los colegios profesionales, al visar los proyectos o trabajos de sus colegiados, no pueden ni deben juzgar sobre la mayor o menor adecuación técnica del trabajo desarrollado por aquéllos, esto es, sobre su corrección desde el punto de vista de la lex artis o sobre su ajuste a las prescripciones técnicas de contenido sustantivo. Son los propios profesionales quienes responden ante los clientes y ante la sociedad en general de la corrección técnica de sus proyectos o actuaciones, sin que los eventuales errores o defectos de esta naturaleza que contengan puedan ser objeto del visado colegial.

El visado colegial se reduce, pues, conforme al artículo 13.2 de la Ley 2/1974, a meras constataciones de carácter formal y de ningún modo abarca los aspectos esencialmente técnicos o facultativos de las actuaciones a él sujetas. Al visar un determinado proyecto el Colegio profesional podrá constatar si su autor goza de habilitación al efecto y si en aquél se incluyen los documentos que le han de acompañar pero, repetimos, mediante el visado colegial no puede controlar técnicamente la corrección de sus elementos facultativos.

[...] Partiendo de estas premisas, la Sala no encuentra razones jurídicas bastantes para declarar la invalidez del artículo 2 del Real Decreto. En concreto, no consideramos que el precepto carezca de motivación, que su contenido pueda calificarse de arbitrario ni, a fortiori, que vulnere la Ley 2/1974 que le sirve de cobertura.

Además de reafirmar lo que esta Sala ya ha expuesto en otras ocasiones sobre la motivación propia de las disposiciones generales, no exigible en los términos prescritos para los actos singulares por el artículo 54 de la Ley 30/1992, lo cierto es que en el expediente administrativo (singularmente, en el informe de valoración incluido como documento número 34) se encuentran los motivos por los que, frente a las alegaciones de cada una de las organizaciones profesionales que propugnaban el mantenimiento del visado colegial obligatorio para la mayor parte de la actuación de sus técnicos colegiados, el Gobierno lo considera finalmente innecesario.

En el procedimiento de elaboración del nuevo Real Decreto se han tomado en consideración voces discrepantes incluso dentro de la propia estructura gubernativa (en concreto, informes de algunos Departamentos contrarios a la restricción finalmente aprobada) o procedentes de otras Administraciones. Ello no hace sino poner de relieve que el órgano competente para adoptarla (el Consejo de Ministros) ha llegado a una decisión final tras un proceso dialéctico de propuestas y contrapropuestas que permiten discernir cuál ha sido finalmente, y por qué motivos, el criterio que ha acogido el Gobierno en su conjunto.

La motivación del Real Decreto 1000/2010 -y, en concreto, de su artículo segundo - podrá ser más o menos criticable pero basta para dar a conocer, al menos a quienes han participado en el proceso de elaboración de la norma y la han impugnado ulteriormente, las razones inspiradoras de la nueva disposición. En el preámbulo de ésta, por lo demás, se exponen de manera sucinta aquellas mismas razones, ya desde una perspectiva más general.

[...] Tampoco consideramos que el artículo 2 del Real Decreto incurra en arbitrariedad. La habilitación que el artículo 13.1 de la Ley 2/1974 confiere al Gobierno para establecer, mediante Real Decreto, el visado colegial obligatorio no implica, a nuestro juicio, que exista un correlativo deber, exigible en términos estrictamente jurídicos por vía jurisdiccional, de imponer aquél para unos u otros supuestos de entre los que existían en el momento en que se aprueba la nueva regulación (se afirma que fueron identificadas 'unas 80 actividades sujetas a visado colegial'). El Gobierno podría, legítimamente, no haber incluido ninguno de ellos en la relación correspondiente y, en consecuencia, haberse limitado a regular el régimen de visados meramente voluntarios.

La habilitación está, en efecto, sujeta a un considerable grado de libertad de apreciación, de modo que los dos criterios (necesidad y proporcionalidad) que se establecen en el artículo 13.1 de la Ley 2/1974 son susceptibles, vista la diversidad y pluralidad de supuestos existentes, de una aplicación diferenciada en la que se ha de reconocer al titular de la potestad reglamentaria una elevada capacidad de decisión autónoma. El propio Real Decreto 1000/2010 no excluye, por lo demás, que el numerus clausus fijado en su artículo 2 pueda resultar insuficiente, a cuyo efecto obliga al Ministerio de Economía y Hacienda (Disposición final segunda) a realizar, antes de tres años, un estudio 'sobre la conveniencia de actualizar la relación de trabajos profesionales sometidos a visado obligatorio contenida en el artículo 2'.

La 'apreciación de la concurrencia de los criterios legales de necesidad y proporcionalidad' puede, por lo tanto, ser realizada y modificada dentro de un sistema de desarrollo reglamentario abierto, de modo que el listado inicial de trabajos profesionales sometidos a visado obligatorio, además de ser susceptible de actualización en función de cambios que afecten a la valoración de aquellos dos criterios, responde a un juicio que no admite fácilmente soluciones unívocas.

A) En lo que se refiere a la 'necesidad', la clave es, ciertamente, si existe una 'relación de causalidad directa entre el trabajo profesional y la afectación a la integridad física y seguridad de las personas'. Pero, frente a lo que implícitamente subyace en la tesis de los recurrentes, esta relación de causalidad no debe ponerse en relación ni con la corrección material ni con la calidad técnica de los proyectos o actuaciones sujetas a visado colegial pues, por definición, el visado no puede controlar una u otra. El control extrínseco de los elementos formales ya reseñados, que es lo propio del visado, no se extiende, repetimos, a la bondad o a la corrección técnica de los elementos facultativos de los proyectos o actuaciones, y es precisamente del contenido técnico, material, de unos u otras -fruto de la solvencia profesional de su autor, que tampoco es controlable por el colegio- del que dependen en mayor grado la integridad física y la seguridad de las personas que habrán de utilizar las instalaciones correspondientes. La apelación al riesgo como fundamento del visado queda, pues, muy relativizada según el mismo marco conceptual del artículo 13.2, in fine, de la Ley 2/1974.

La mayor parte de los proyectos técnicos propios de la ingeniería industrial (o de la ingeniería en general) tienen, sin duda, una cierta relación con la integridad física y la seguridad de las personas: precisamente por ello, tanto si existe reserva legal de actividad como si no, se confía su confección y ejecución a personas debidamente formadas y especializadas en las respectivas materias, que asumen por sí mismos la responsabilidad correspondiente. Pero no es esta elemental relación entre los trabajos profesionales de los titulados técnicos y la seguridad de las personas la determinante, en el esquema de la 'nueva' Ley 2/1974, de la obligatoriedad del visado colegial. El uso del adjetivo 'directa', aplicado a la "relación de causalidad", que introduce el artículo 13 de la Ley 2/1974 implica un plus de conexión cuya apreciación se confía al titular de la potestad reglamentaria.

B) Decidir si, además de necesario en el sentido antes expuesto, el visado resulta 'el' medio de control más proporcionado implica también un juicio que difícilmente tendrá respuestas únicas incontrovertidas, desde la perspectiva estrictamente jurisdiccional. El preámbulo del Real Decreto 1000/2010 se refiere, en este punto, a 'la situación actual de los medios de control, muy superiores a los existentes en 1931, momento en el que se instituyó el visado colegial', citando al efecto una relación de aquéllos muy diversificada.

De nuevo, atendida la función limitada del control colegial que se atribuye al visado por el artículo 13.2 de la Ley 2/1974, la apreciación de la proporcionalidad que ha tenido como resultado la exclusión del visado colegial obligatorio para los proyectos y actuaciones profesionales distintos de los comprendidos en el artículo 2 del Real Decreto 1000/2010 podrá ser más o menos criticable o adecuada, pero, a juicio de la Sala, no se revela arbitraria.

Existen, en efecto, medios o procedimientos menos onerosos que la sujeción obligada a visado colegial que también permiten verificar la identidad y habilitación profesional del autor del trabajo o la corrección e integridad formal de los documentos en que aquél se plasma. Por no citar sino algunos de dichos medios, la función de control documental podría llevarse a cabo tanto por las administraciones ante las que se presenten los proyectos como por las entidades que realicen labores de certificación y control. Y en cuanto a los datos personales, bastaría con acudir a la publicidad de los registros actualizados de profesionales colegiados, a la que obliga el "nuevo" artículo 10 de la Ley 2/1974, registros que han de estar permanentemente actualizados y en los que constan, entre otras menciones, los títulos oficiales de aquéllos y su situación de habilitación profesional."

Octavo.- Procede, por lo expuesto, la desestimación del recurso sin que haya lugar a la imposición de costas al no concurrir temeridad o mala fe en la actuación procesal de las partes.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español

FALLAMOS

No ha lugar al recurso contencioso-administrativo número 466/2010 interpuesto por el Colegio de Ingenieros Industriales de Cataluña y el Colegio de Ingenieros Técnicos Industriales de Barcelona contra el Real Decreto número 1000/2010, de 5 de agosto, sobre visado colegial obligatorio. Sin costas.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos: Pedro Jose Yague Gil.- Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.

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