§1020199
I ANTECEDENTES
Con fecha 30 de agosto de 2006 ha tenido entrada en el Registro del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) el texto del Anteproyecto de Ley General de Navegación Marítima, acompañado de memoria justificativa y memoria económica, a los efectos de la emisión del preceptivo informe.
La Comisión de Estudios e Informes, en su sesión del día 14 de septiembre de 2006, acordó designar Ponente al Excmo. Señor D. Javier Laorden Ferrero, y en su reunión de fecha 28 de septiembre de 2006, aprobó el presente informe, acordando su remisión al Pleno del Consejo General del Poder Judicial.
II CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LA FUNCIÓN CONSULTIVA DEL CONSEJO GENERAL DEL PODER JUDICIAL
La norma que expresamente atribuye al Consejo General del Poder Judicial el ejercicio de la función consultiva es el artículo 108 de la Ley Orgánica del Poder Judicial; en concreto en su apartado 1 e) se refiere a la facultad de informar los anteproyectos de leyes y disposiciones generales del Estado y de las Comunidades Autónomas que afecten total o parcialmente, entre otras materias expresadas en el resto del artículo 108.1 de esta Ley, a “normas procesales o que afecten a aspectos jurídico-constitucionales de la tutela ante los Tribunales ordinarios del ejercicio de Derechos Fundamentales y cualesquiera otras que afecten a la constitución, organización, funcionamiento y gobierno de los Juzgados y Tribunales”.
A la luz de esta disposición legal, en una correcta interpretación del alcance y sentido de la potestad de informe que en ella se reconoce al Consejo General del Poder Judicial, el parecer que le corresponde emitir al Anteproyecto remitido deberá limitarse a las normas sustantivas o procesales que en él se incluyen específicamente, evitando cualquier consideración sobre cuestiones ajenas al Poder Judicial o al ejercicio de la función jurisdiccional que éste tiene encomendada.
El Consejo General del Poder Judicial ha venido delimitando el ámbito de su potestad de informe partiendo de la distinción entre un ámbito estricto, que coincide en términos literales con el ámbito material definido en el citado artículo 108.1.e) de la Ley Orgánica del Poder Judicial, y un ámbito ampliado que se deriva de la posición del Consejo como órgano constitucional del gobierno del Poder Judicial. Por tanto, dentro del primer ámbito, el informe que debe emitirse habrá de referirse, de manera principal, a las materias previstas en el precepto citado, eludiendo, con carácter general al menos, la formulación de consideraciones relativas al contenido del Anteproyecto en todas las cuestiones no incluidas en citado artículo 108 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. En cuanto al ámbito ampliado, cabe decir que el Consejo General del Poder Judicial debe expresar su parecer también sobre los aspectos del Anteproyecto que afecten derechos y libertades fundamentales, en razón de la posición prevalente y de eficacia inmediata de que gozan por disposición expresa del artículo 53 de la Constitución. En este punto debe partirse especialmente de los pronunciamientos del Tribunal Constitucional, como intérprete supremo de la Constitución, cuyas resoluciones dictadas en todo tipo de procesos constituyen la fuente directa de interpretación de los preceptos y principios constitucionales, vinculando a todos los jueces y tribunales. Además de lo anterior, de acuerdo con el principio de colaboración entre los órganos constitucionales, el Consejo General del Poder Judicial ha venido indicando la oportunidad de efectuar en sus informes otras consideraciones, relativas tanto a cuestiones de pura técnica legislativa, o terminológicas, con el ánimo de contribuir tanto a mejorar la corrección de los textos normativos, como a su efectiva aplicabilidad e incidencia sobre los procesos jurisdiccionales, por cuanto son los órganos jurisdiccionales quienes han de aplicar posteriormente en la práctica las normas correspondientes.
En consecuencia con lo anterior, en atención al objeto del Anteproyecto que se somete a informe, éste se ceñirá a lo que atañe a las materias que han de ser informadas por el Consejo General del Poder Judicial, desde la perspectiva del mencionado ámbito estricto, sin perjuicio de que, en su caso, puedan hacerse otras consideraciones en aras a la mejora técnica del texto.
III ESTRUCTURA Y CONTENIDO DEL ANTEPROYECTO
El Anteproyecto sometido a informe consta de una Exposición de Motivos, 561 artículos estructurados en nueve Títulos, seis Disposiciones adicionales, una Disposición transitoria, una Disposición derogatoria y seis Disposiciones finales.
En la Exposición de Motivos se destaca que la norma que se aprueba viene a diseñar un marco general en el que se inscriben el conjunto de actividades propias del tráfico marítimo, así como los instrumentos, vehículos y el propio medio geográfico o espacios físicos que hacen posible el desarrollo de esta actividad. Con esta nueva disposición se deja atrás todo un conjunto normativo que la Ley deroga y que está encabezado por el Libro III del Código de Comercio.
El texto legal viene a reflejar una decidida vocación de acomodar nuestra regulación a las más modernas orientaciones de un Derecho marítimo uniforme; y así se manifiesta, por ejemplo, en el artículo segundo, que consagra como regla general de interpretación de la Ley, la conformidad con los Convenios internacionales ratificados por España, o a la afirmación del artículo primero, al fomentar el recurso analógico a los propios principios inspiradores de la Ley.
La vocación de uniformidad del Derecho marítimo que el Anteproyecto recoge, tiene asimismo como objetivo explícito –tal y como afirma la Exposición de Motivos- acabar con la criticada dualidad de regulaciones existente en muchos ámbitos de esta materia, en la que por una parte España ha ratificado distintos Convenios internacionales, y por otra, cuenta con una legislación propia en la materia a menudo no coincidente con la recogida en la normativa internacional aplicable. Como medio para superar esta multiplicidad de reglas, se parte del respeto a los Convenios vigentes, cuyo contenido tiene a no ser reiterado por la Ley, salvo casos puntuales, y ello se acompaña de una regulación expresa de aquellos espacios que los Tratados internacionales remiten a los Estados.
El contenido del Anteproyecto se estructura en las siguientes materias:
Título Preliminar. Disposiciones generales Título I. De la ordenación administrativa de la navegación Título II. De los vehículos de la navegación.
Título III. De los sujetos de la navegación.
Título IV. De los contratos de utilización del buque.
Título V. De los contratos auxiliares de la navegación.
Título VI. De los accidentes de la navegación.
Título VII. De la limitación de la responsabilidad.
Título VIII. Del contrato de seguro marítimo.
Título IX. Normas procesales.
El Título Preliminar (arts. 1 a 8) determina: a) el objeto y ámbito de aplicación del Anteproyecto, ciñéndose a la navegación por aguas marítimas; b) la enumeración y jerarquía de las fuentes, dando primacía a las fuentes específicas del derecho de la navegación, esto es a la norma escrita y a los Tratados internacionales ratificados por España, pero invocando también los usos no escritos y el acervo de los principios del Derecho común, que se aplicarán cuando no pueda resolverse la cuestión planteada por la inexistencia de normas; c) la enumeración de las zonas españolas de navegación, estos es, aquellas en las que España ejerce soberanía, y que son las aguas interiores, mar territorial, zona contigua y zona económica exclusiva. Se excluyen del ámbito de aplicación los buques o embarcaciones de Estado y los buques de guerra, con las salvedades establecidas en la propia Ley.
El Título I, integrado por los artículos 9 a 106, y estructurado en once capítulos, recoge por primera vez en nuestro ordenamiento jurídico una regulación completa y sistemática en materia de policía de la navegación. Su contenido se ajusta e inspira en el llamado Derecho Internacional del Mar codificado por la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CONMAR), pero incorpora también las prescripciones de otros Tratados multilaterales, regionales o bilaterales relativos a la navegación y suscritos por España.
El Capítulo I, rubricado “Del ámbito de aplicación de las normas de policía”, determina dicho ámbito atendiendo al doble criterio de territorialidad (quedan sujetos todos los buques en zonas españolas de navegación) y del pabellón (quedan sujetos los buques españoles dondequiera que se encuentren), sin perjuicio de determinadas excepciones que se recogen.
El Capítulo II se ocupa “Del régimen de estancia en aguas interiores y en el puerto”. En esta materia, el Anteproyecto viene a aplicar el principio de soberanía del Estado ribereño sobre sus aguas interiores, lo que determina la atribución a las autoridades nacionales de plenas competencias para regular esta zona de la navegación. Con carácter general se opta por seguir el principio general permisivo, en cuya virtud, todos los buques quedan en libertad para navegar por las aguas interiores españolas y para la entrada y estancia en los puertos, si bien el Estado rector del puerto es soberano para determinar cuáles son los puertos abiertos al tráfico y para reglamentar las condiciones de acceso. En el mismo sentido, todos los buques situados en puertos españoles están sujetos a las leyes y reglamentos de policía vigentes en España y las facultades estatales incluyen el ejercicio de todas sus competencias administrativas sobre dichos buques, así como el ejercicio de la jurisdicción civil o penal sobre los mismos, por parte de los órganos judiciales españoles. La jurisdicción de los tribunales españoles se mantiene cuando los buques extranjeros hayan abandonado las aguas interiores y se encuentren navegando por el mar territorial, así como cuando sean detenidos fuera de éste, en el ejercicio del derecho de persecución. El presente Capítulo, sobre la base de lo anteriormente señalado, regula el régimen y condiciones de entrada en los puertos españoles, de estancia y salida de los mismos y otros aspectos específicos como son los relativos a los polizones, los buques inactivos o abandonados.
El Capítulo III, “Del régimen especial de la navegación marítima” recoge un conjunto de normas heterogéneas, dirigidas a regular la navegación por las distintas zonas. Se enuncia el principio general de libertado de la navegación, estableciendo las excepciones por razones de seguridad, protección marítima o de carácter medioambiental. Se regula la detención y fondeo; la exigencia de exhibición del pabellón y las de los submarinos; el régimen especial de navegación en la Zona contigua; las especialidades de navegación de los buques pesqueros y de los buques de investigación; y la exigencia del seguro de responsabilidad civil.
El Capítulo IV, “Del derecho de paso inocente por el Mar Territorial” recoge el principio general de que cualquier buque extranjero tiene derecho a navegar por el mar territorial de cualquier Estado que no sea el de su pabellón, siempre que dicha actividad sea constitutiva de un paso inocente.
Se recogen los requisitos, prohibiciones y matizaciones que comporta dicho principio y las reglas sobre competencia de los órganos judiciales españoles respecto a los buques extranjeros que naveguen por nuestro mar territorial. El Capítulo V, bajo la rúbrica “De la seguridad de la navegación marítima”, establece una serie de normas mínimas que, inspiradas en el Convenio Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar, constituyen la legislación de origen interno de obligado cumplimiento por la Administración marítima y aplicable con carácter general a todos los buques y embarcaciones, realicen o no viajes internacionales y pertenezcan o no a Estados Parte de aquel Convenio. A la regulación de aspectos concretos de la actividad pública en esta materia, se dedican también los siguientes Capítulos, que se refieren a la lucha contra la contaminación (Capítulo VI) y a la búsqueda y salvamento de vidas (Capítulo VII).
El Capítulo VIII, “De las facultades de interceptación, inspección y detención de buques” contempla las potestades ejecutivas que corresponden a las autoridades españoles competentes para la intervención administrativa, tanto en relación con los buques extranjeros como españoles, para hacer cumplir sus leyes y reglamentos, salvaguardar la seguridad en la navegación y prevenir la contaminación, e incluye asimismo la regulación del llamado Derecho de Persecución. El Capítulo IX, “De las remociones”, deroga la regulación que de esta materia efectúa la vigente Ley 27/1992, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, regulando el régimen de la llamada extracción de interés general de buques naufragados o de bienes hundidos.
El Capítulo X se rubrica “De los buques extranjeros de Estado” y viene a establecer una normativa específica para tales buques que gira en torno al principio de inmunidad soberana de los mismos, sin perjuicio del deber de respetar las prescripciones del Estado ribereño, y su sometimiento a autorizaciones especiales. Por último, el Capítulo XI, contempla la imposición de obligaciones por causa de utilidad pública o interés social a cargo de los armadores y capitanes de los buques, por motivos de salvamento, seguridad marítima, lucha contra la contaminación, sanitarios u otras causas graves, sin perjuicio del derecho a la correspondiente compensación económica así como a la indemnización por los daños sufridos.
El Título II lleva por rúbrica “De los vehículos de la navegación”, comprende los artículos 107 a 195 y se divide en 5 Capítulos. El Capítulo I se dedica a la delimitación del concepto jurídico de buque, y los de embarcaciones y artefactos navales. La noción de buque es uno de los pilares de este nuevo régimen jurídico de la navegación, y se caracteriza por su amplitud, pues se incluyen únicamente como elementos definidores la capacidad para navegar y la de transportar personas o cosas. El Anteproyecto opta por prescindir de una enumeración de las distintas clases de buques, dejando dicha configuración para otras normas legales (fundamentalmente la Ley de Puertos y Marina Mercante) e incluye como principal novedad la configuración del buque como un “bien mueble registrable”, lo que permite su consideración como objeto unitario de tráfico jurídico y la constitución sobre el mismo de todo tipo derechos reales, incluida la hipoteca. Consecuencia de ello, es a su vez la previsión de la necesidad de identificación, mediante la exigencia de unos datos mínimos que han de constar en toda la documentación pública relativa al buque. Se definen también los conceptos de embarcación, artefacto naval y plataforma fija.
El Capítulo II se dedica al registro de los buques, disponiendo que las titularidades y gravámenes sobre los mismos se inscriben en la Sección de Buques del Registro de Bienes Muebles y manteniendo el Registro de Buques y Empresas Navieras para la identificación y el control administrativo de los mismos; la coordinación entre ambos se impone imperativamente en el Anteproyecto mediante comunicaciones directas. La regulación de la inscripción en el Registro de Bienes Muebles se lleva a cabo mediante una remisión general a la legislación hipotecaria, recogiendo expresamente los principios hipotecarios de inscripción, especialidad, tracto sucesivo, publicidad, libertad de forma, legalidad, legitimación, fe pública registral e inoponibilidad. Se regula asimismo en este capítulo lo relativo a la Documentación de los buques.
El Capítulo III, denominado “Del abanderamiento de los buques” contempla el abanderamiento y sus efectos, el pasavante, la prohibición de doble nacionalidad y el régimen especial de tutela de las garantías reales. El Capítulo IV contiene las normas básicas relativas a la seguridad del buque. El Capítulo V regula el contrato de construcción naval y el Capítulo VI se refiere a la compraventa de buques, reduciendo el texto a lo que se consideran especialidades de la compraventa derivadas de que el objeto de contrato sea un buque y aplicándose supletoriamente las disposiciones generales del Derecho Común. Este Título concluye con el Capítulo VII en el que se contemplan los derechos de garantía sobre el buque, regulándose, por una parte, los privilegios marítimos, que se remiten a lo establecido en el Convenio internacional sobre esta materia y que gozan de preferencia sobre las hipotecas y gravámenes inscritos y, por otro, la hipoteca naval que toma rango preferente inmediatamente después de los privilegios marítimos.
El Título III (arts. 196 a 239) es el relativo a los “Sujetos de la Navegación” y está integrado por tres Capítulos, el primero de los cuales contempla la regulación de la figuras del armador y del naviero o empresa naviera. Destaca como principal novedad la configuración del armador, persona física o jurídica, como el sujeto que en su propio nombre y bajo su responsabilidad, dedica un buque a la navegación; es pues la persona responsable de la gestión náutica del buque, mientras que el concepto de naviero comprende con un carácter más general a quienes exploten económicamente buques mercantes, sean o no sus armadores.
Precisamente, para dar certeza a esa relaciones de responsabilidad, se estable la necesaria inscripción del armador en el Registro de Bienes Muebles. El Capítulo II regula el condominio naval caracterizado por su finalidad mercantil, y el Capítulo III se refiere a la Dotación, entendiendo por tal el conjunto de personas empleadas a bordo de un que nacional destinado a la navegación, e incluyen una regulación específica de la figura del capitán; las previsiones de este Capítulo vienen a aunar las normas administrativas y mercantiles aplicables al persona, con algunas de las garantías mínimas del orden laboral.
El Título IV (arts.240 a 345) se dedica a la regulación de los contratos de utilización del buque, incluyendo una regulación específica de los contratos de arrendamiento, fletamento, pasaje y remolque.
El Título V (arts. 346 a 370) se ocupa de los contratos auxiliares de la navegación, incluyendo en su ámbito la regulación del contrato de gestión naval, contrato de consignación de buques, contrato de practicaje y el contrato de manipulación portuaria.
El Título VI (arts. 371 a 422) regula los accidentes de la navegación, contemplando separadamente las figuras del abordaje; salvamento; bienes naufragados o hundidos; y la responsabilidad civil por contaminación.
El Título VII (arts. 423 a 436) lleva por rúbrica “De la limitación de la responsabilidad”, y en el mismo se contemplan las reglas relativas a la limitación de la responsabilidad ante reclamaciones nacidas de un mismo accidente, siempre que los titulares del derecho lo invoquen ante los órganos judiciales españoles competentes. La regulación de esta materia se remite con carácter general al Convenio internacional sobre limitación de responsabilidad, conocido como LLMC/76/96, que se caracteriza por la sustitución de la responsabilidad subjetiva por un sistema de responsabilidad objetiva basada en el tamaño del buque y configurada sobre un sistema de baremo o tarifa. El texto contempla los créditos limitables, esto es, susceptibles de limitar el importe de la indemnización, con independencia de que la acción ejercitada posea naturaleza contractual o extracontractual, y las reclamaciones excluidas de limitación y regula el denominado fondo de limitación, exclusivamente afecto a la satisfacción de las reclamaciones limitables, subordinando el mismo derecho a limitar al hecho de la constitución del fondo.
El Título VIII regula el Contrato de Seguro Marítimo (arts. 437 a 498), que tiene por objeto la indemnización de daños producidos por los riesgos propios de la navegación marítima y que se somete con carácter general al principio dispositivo de las partes. Se contemplan asimismo disposiciones especiales de diversas clases de seguro marítimo, en concreto, el seguro de buques, de mercancías y de responsabilidad.
El Título IX es el relativo a “Normas Procesales” y se ocupa de la regulación de aquellos aspectos procedimentales que son complemento indispensable de los institutos regulados en el texto legal. La regulación parte del respeto a los preceptos contenidos en la Ley de Enjuiciamiento Civil, e incluye únicamente una previsión sobre aquellas cuestiones que, por tratarse de especialidades de la navegación, no aparecen contempladas en dicho cuerpo legal, o bien que precisa de una adaptación a lo dispuesto en los Convenios internacionales suscritos por España. En concreto, los procedimientos que se regulan son: el embargo preventivo de buques; la venta judicial de los mismos; el expediente judicial de depósito y venta de mercancías y equipajes; el procedimiento sobre extravío, sustracción o destrucción del conocimiento de embarque; y el procedimiento de limitación de la responsabilidad por créditos marítimos.
Las Disposiciones Adicionales regulan las siguientes materias:
Primera.- Delimitación y publicidad de las zonas de navegación.
Segunda.- Sección de Buques del Registro de Bienes Muebles y Registro de Buques y Empresas Navieras.
Tercera.- Revisión de las sumas máximas de indemnización Cuarta.- Juntas Arbitrales Marítimas Quinta.- Infracciones y sanciones administrativas Sexta.- Contratación electrónica.
La Disposición transitoria se refiere al régimen aplicable a los expedientes administrativos sobre auxilios, salvamentos, remolques, hallazgos y extracciones marítimas que se hallen en tramitación.
La Disposición derogatoria efectúa una derogación expresa de las normas que resultan desplazadas por la nueva regulación.
Las Disposiciones finales 1 a 3 vienen a atender las necesidades de armonización del texto del Anteproyecto con otras normas legales vigentes, a cuyo fin resultan modificados determinados preceptos de la Ley de Enjuiciamiento Civil, Ley de Puertos del Estado y Marina Mercante y Ley Concursal. En la disposición final 4 se determina la competencia estatal para dictar ley, en base a los títulos competenciales de los apartados 6. 8 y 20 del art. 149.1 de la Constitución y la disposición final 5 se refiere a la aplicación de convenios internacionales para la preservación del medio marino.
Finalmente en la disposición final sexta se contempla un período de vacatio legis de 2 meses para la entrada en vigor del texto.
IV CONSIDERACIONES GENERALES
El objeto que preside la elaboración del presente Anteproyecto es el establecimiento de un marco general regulador de las actividades, instrumentos y sujetos que componen el tráfico marítimo, incluyendo en su ámbito la regulación de los espacios físicos en que dicho tráfico se realiza.
El actual sistema normativo del derecho marítimo español tiene como núcleo el Libro III del Código de Comercio, promulgado en 1885 y, que si bien ha sido completado con algunas leyes especiales, permanece desde entonces prácticamente inalterado. La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha venido realizando una importante tarea interpretativa de actualización y adaptación de nuestra normativa a las nuevas condiciones del tráfico marítimo, pero el desarrollo experimentado por el sector de la navegación marítima desde el siglo XIX, hacía ineludible la actualización del corpus legislativo en esta materia, que el presente Anteproyecto aborda.
Para el cumplimiento de este objetivo, se procede a la derogación del Libro III del Código de Comercio, así como a la derogación expresa de aquellas normas sectoriales que contemplaban aspectos parciales de la materia, cuya regulación global se pretende (Ley de 1949, sobre unificación de reglas para los conocimientos de embarque de los buques mercantes; Ley de Hipoteca Naval de 1893; Ley sobre auxilios, salvamentos, remolques y extracciones, de 1962; y Ley sobre embargo preventivo de buques extranjeros, de 1967). La antigüedad y consiguiente obsolescencia de la normativa reguladora y el carácter disperso de la misma, son insuficiencias del ordenamiento español en la materia, que dotan de justificación suficiente a una regulación como la del Anteproyecto que se somete a informe.
Un segundo objetivo, no menos relevante que el de modernización del marco regulador de la navegación marítima, es el de dotar a este sector de una regulación uniforme, superando la actual dualidad normativa derivada de la coexistencia entre una legislación interna y una muy extensa normativa internacional contenida en los Convenios Internacionales ratificados por España, que daba lugar a una convivencia de normas, a menudo no coincidentes.
Existe en la actualidad un elevado grado de unificación de la legislación marítima, que se ha llevado a cabo tanto por Agencias especializadas de las Naciones Unidas (ONI, UNCTAD, UNCITRAL) como por algunos organismos privados (OMI) y por la propia Unión Europea en su ámbito regional. Esta unificación tiene su principal manifestación en el llamado Derecho del Mar o Derecho Internacional del Mar, codificado por la Convención de las Naciones Unidas sobre el derecho del mar (CONMAR), aprobada en 1982 e incorporada a nuestro ordenamiento jurídico. El texto del Anteproyecto se ajusta e inspira en la CONMAR, pero también en las normas contenidas en otros Tratados multilaterales, bilaterales y regionales en materia de navegación suscritos por España, especialmente los Convenios de la Organización Marítima Internacional, complementarios de las normas de la CONMAR, en materia de seguridad de la navegación prevención de la contaminación causada por los buques.
En la disyuntiva entre una regulación prolija y detallada, que efectúe una transposición al derecho interno la normativa contemplada en los mencionados instrumentos internacionales, o la utilización de la técnica de remisión general al contenido de lo dispuesto en los textos internacionales aplicables a cada uno de los diferentes aspectos de la navegación marítima, el texto del Anteproyecto ha optado claramente por la segunda posibilidad. Es cierto que con ello evita una excesiva densidad de la norma legal, al omitirse la reproducción literal del texto de los Convenios aplicables, limitándose el Anteproyecto a contemplar aquellos aspectos que la normativa internacional deja a la regulación nacional. Pero también lo es, que ello introduce una mayor complejidad para los operadores jurídicos y va en detrimento de la precisión jurídica e integración sistemática de los preceptos, en la medida en que hace imprescindible, en algunos aspectos, la consulta al respectivo Convenio y su cotejo con las especialidades reguladas por el Anteproyecto, para obtener una visión completa de la materia regulada.
El Anteproyecto sometido a informe viene además a cumplir con una vieja aspiración, largamente manifestada por la doctrina jurídica especializada, que es la de dotar de unidad y autonomía a la legislación marítima española, mediante un tratamiento específico y diferenciado de un determinado sector de la realidad: el constituido por el conjunto de relaciones jurídicas que, con independencia de su naturaleza jurídica pública o privada, se desarrollan en el mar. La obsolescencia de la normativa reguladora del derecho marítimo español, ha hecho que hasta el presente esta actividad se desarrollase, en muchos aspectos, a través de una disciplina convencional, contenida en formularios, en los que se someten las disputas a un procedimiento arbitral, huyendo –en lo posible- de la competencia de Jueces y Tribunales.
Mediante el presente Anteproyecto se procede pues a la formación de un derecho marítimo autónomo, de alcance y significación transnacional, que viene a superar los estrechos márgenes del derecho mercantil, configurando una disciplina propia, mediante un proceso, tanto de unificación a nivel internacional, como de integración del derecho público del tráfico marítimo y del derecho privado de la navegación comercial.
Consecuencia inmediata de esa autonomía legislativa, es la enumeración de un sistema propio de fuentes del derecho, que acude en primer lugar a las fuentes normativas marítimas (la ley, los tratados internacionales suscritos por España y los usos de la navegación marítima) y, sólo en defecto de ambos, a la aplicación de los principios generales del derecho común. Además de ello, el texto procede también a la explicitación de las fuentes interpretativas, señalando que, en su interpretación “se tendrán en cuenta los tratados internacionales vigentes en España y la conveniencia de promover la uniformidad” (artículo 2.2).
En cuanto a su ámbito de aplicación, el Anteproyecto configura un régimen jurídico de origen interno pero de general aplicación para los buques tanto españoles como extranjeros, precisamente en razón de la incorporación de las normas de derecho internacional. En este sentido, la navegación marítima en las denominadas zonas españolas de navegación, queda sujeta a la legislación española, con independencia de que se trate de buques nacionales o extranjeros, y la jurisdicción nacional de cualquier orden se ejerce sobre todos los buques que naveguen o se detengan en dichas zonas.
El contenido del Anteproyecto se estructura en torno a lo que se consideran los principales ejes ordenadores de la navegación: el medio acuático en el que se realiza; el vehículo en el que se desarrolla la navegación; los sujetos de ésta y la actividad principal realizada. Las principales innovaciones incorporadas al texto, pueden sintetizarse en las siguientes:
A.- En cuanto al medio acuático, el Anteproyecto incorpora la definición y régimen jurídico de las zonas marítimo-territoriales españolas (aguas interiores, mar territorial, zona contigua y zona económica exclusiva), limitándose en esta materia a trasladar las definiciones ya efectuadas en normas específicas (Ley 27/92, de Puertos del Estado y Marina Mercante; Ley 10/1977, sobre Mar Territorial y Ley 15/1978, sobre zona económica exclusiva) y estableciendo con carácter general que las normas de policía de la navegación serán de aplicación a todos los buques que se encuentren en dichas zonas (artículo 9), sin perjuicio de las especialidades de los llamados buques de Estado.
B.- En cuanto al instrumento de la navegación, la regulación del buque y su estatuto jurídico constituyen el contenido principal de este apartado. Se opta por establecer un concepto amplio y unitario de buque, caracterizado por dos notas: la capacidad para navegar y la de transportar personas o cosas, prescindiendo de una enumeración de las distintas clases de buques, que se remite a otras normas legales o reglamentarias, y distinguiendo el buque de otras categorías en las que se engloban las embarcaciones, artefactos navales y plataformas fijas. La principal novedad en este ámbito, es la consideración del buque como bien mueble registrable, susceptible pues de una identificación individual, que hace posible su consideración como objeto unitario del tráfico jurídico y la constitución sobre el mismo de todo tipo de derechos reales, incluida la hipoteca.
El buque se somete a un doble registro: el Registro de Bienes Muebles (Sección Buques), que garantiza la publicidad material de titularidades y gravámenes inscritos, y que se articula con fidelidad a los principios hipotecarios; y el nuevo Registro de Buques y Empresas Navieras, de carácter administrativo, destinado a la identificación y control administrativo del mismo.
Dentro del estatuto jurídico del buque, merece destacarse también la regulación de los derechos de garantía real sobre el buque, donde se ha optado por mantener los que corresponden a la más remota tradición, como son los privilegios marítimos atribuidos a ciertos acreedores cuyos créditos proceden o son consecuencia de la utilización del buque, y la hipoteca naval.
Se agrupa en un solo texto la regulación de ambos, que hasta ahora se encontraba dispersa, en el Código de Comercio la primera y en una Ley especial, la segunda.
C.- En cuanto a los sujetos de la navegación, la novedad más destacada es la incorporación al texto del Anteproyecto del concepto de armador. Se consideran como sujetos de la navegación al armador y al naviero, desplazando a un plano secundario la figura del propietario del buque. Se sigue con ello la tendencia del derecho comparado, que hace del ejercicio de la navegación la característica del concepto de armador, que se define como el sujeto –persona física o jurídica- bajo cuyo nombre se dedica un buque, propio o ajeno, a la navegación, y que es quien asume la responsabilidad frente a terceros, debiendo responder de los actos y omisiones del capitán y de la dotación del buque, en los términos que se fijan en el Anteproyecto.
D.- En cuanto a los distintos aspectos que incluye el ejercicio de la navegación, debe destacarse que, en materia de contratos, se ha optado por regular en un único texto todos los contratos relativos a la explotación del buque –fletamento, en sus diversas modalidades, arrendamiento, pasaje y remolque-, construyendo un marco legal de marcado carácter dispositivo, en el que encajan los tipos y modelos de contratos utilizados en el tráfico marítimo. La normativa sobre seguro marítimo tiene también un marcado carácter dispositivo, limitándose a establecer las líneas básicas para que pueda operar la autonomía de voluntad de las partes. El Anteproyecto incluye, finalmente, un título sobre “Normas Procesales” que, lejos de configurar un sistema de derecho procesal marítimo, se limita a contemplar una serie de normas procesales concretas, específicamente pensadas para supuestos de hecho marítimos Por último, y en relación al título competencial que habilita al Estado para dictar la presente legislación, la disposición final cuarta del texto del Anteproyecto dispone que: “Esta ley se ampara en los apartados 6, 8 y 20 del artículo 149.1 de la Constitución y será aplicable en toda España”. Si bien no se especifican con precisión los ámbitos sectoriales específicos, dentro de los varios comprendidos en los citados apartados, resulta fácilmente deducible que los títulos constitucionales que sirven de amparo a la competencia estatal exclusiva en esta materia son los de: legislación mercantil y legislación procesal (art. 149.1.6); legislación civil (art. 149.1.8); y marina mercante y abanderamiento de buques (art. 149.1.20). La delimitación competencial se considera adecuada a lo que constituye el objeto del texto.
VI EXAMEN DEL ARTICULADO
Como consideración previa de carácter general, el Anteproyecto merece una valoración global positiva, debiendo afirmarse que se trata de un proyecto necesario, que moderniza la legislación marítima española, regida por un Código de Comercio con un siglo de antigüedad, legislación obsoleta y parcial, que únicamente contempla los aspectos atinentes al “comercio marítimo”. El Anteproyecto que ahora se somete a la consideración del Consejo, pretende dotar de sustantividad propia y autonomía legislativa al derecho marítimo español, mediante la regulación en un único texto de la totalidad de las relaciones jurídicas que se desarrollan en el mar, englobando tanto los aspectos de derecho público como derecho privado de la navegación marítima. En el ámbito privado se incluye sustancialmente el derecho de la contratación, en el público la disciplina de los aspectos relativos al tráfico marítimo.
Teniendo en cuenta el contenido del Anteproyecto sometido a informe, la naturaleza de la materia jurídica que constituye su objeto y el alcance de la función consultiva que al Consejo General del Poder Judicial atribuye el artículo 108. 1 e) de la Ley Orgánica del Poder Judicial, en la interpretación que de tal función viene haciendo este órgano constitucional, a la que se ha hecho referencia anteriormente, el presente informe habrá de referirse, fundamentalmente, a las materias que guardan relación, siquiera mediata, con el ejercicio de la función jurisdiccional, sin perjuicio de que se incluyan también aquellas observaciones o sugerencias que, a juicio de este Órgano, puedan servir para mejorar el texto, a efectos de facilitar su aplicación por los órganos judiciales competentes. Sentadas estas, consideraciones, procede entrar en el análisis del articulado del Anteproyecto, que incidirá sustantivamente en las cuestiones de índole procesal.
Con carácter previo al examen del articulado, debe ponerse de relieve una cuestión de carácter general que afecta al conjunto de la regulación efectuada. La navegación marítima, por su carácter esencialmente transnacional, ha generado tradicionalmente un elevado número de Convenios Internacionales de Derecho Uniforme regularmente ratificados por España. Ello ha venido planteando tradicionalmente un alto grado de conflictividad para la determinación del derecho aplicable en cada caso y su adecuada coordinación con una legislación interna a menudo no coincidente.
Uno de los objetivos confesados del Anteproyecto es precisamente el de garantizar la uniformidad del sistema español con la normativa internacional aplicable.
La técnica utilizada para ello en el texto del Anteproyecto es la de remisión general (y tácita) a cada uno de los Convenios aplicables en los diferentes ámbitos materiales que son objeto de regulación, sin una identificación expresa de cual sea el instrumento internacional aplicable en cada uno de los ámbitos materiales regulados, y sin referencia alguna a los preceptos del Convenio que resultan de directa aplicación, por no haber sido modulados por el Anteproyecto. Ello introduce en el texto que se informa una excesiva complejidad interpretativa que va en detrimento del principio general de seguridad jurídica exigible en la interpretación y aplicación de las normas, pues se obliga al operador y aplicador del derecho a una complicada labor de identificación del Convenio aplicable a cada uno de los diferentes sectores de actividad regulados (lo que en ocasiones no resulta sencillo si concurren más de uno) y una labor adicional de análisis que permita discernir aquellas normas del Convenio que resultan de directa aplicación en el ámbito interno y aquellas otras, que por haber sido recogidas o moduladas o introducidas ex novo en el texto del Anteproyecto, serán de aplicación, de conformidad con lo señalado en el mismo. A efectos pues de hacer posible una aplicación coherente y ordenada del texto que se informa, se considera imprescindible, que los diferentes Títulos del texto del Anteproyecto se inicien con una mención expresa al Convenio internacional por el que se regulan, y, en su caso, con una referencia también expresa a aquellos preceptos del Convenio que se consideren de directa aplicación, para a continuación proceder a la regulación de las especialidades de derecho interno que se incluyen en el texto.
Esta previsión resulta especialmente exigible en la regulación sobre “Normas Procesales”, contenida en el Título IX, donde, en muchos aspectos, se produce una concurrencia no resuelta entre tres tipos de normas: las normas procesales contempladas en el Convenio internacional aplicable en la materia; las reguladas en el texto del Anteproyecto; y las contempladas en la Ley de Enjuiciamiento Civil a la que el propio Anteproyecto se remite con carácter general para lo no regulado expresamente. Resulta imprescindible una identificación precisa y adecuada del precepto aplicable en cada caso, pues, de lo contrario se corre un riesgo evidente de multiplicación de los conflictos interpretativos, en el momento de hacer operativas las normas.
En esta misma línea, y también como consideración de carácter general, se apunta la necesidad de que el Anteproyecto preste especial atención al logro de una correcta armonización entre las normas del derecho internacional convencional y las de derecho interno contenidas en el mismo.
Este objetivo no resulta no resulta plenamente garantizado, con el suficiente grado de claridad y seguridad, pues subsisten en el texto algunas contradicciones puntuales entre los preceptos de la norma legal y el contenido del Convenio internacional respectivo, lo cual es susceptible de generar dudas interpretativas en el órgano judicial llamado a aplicar esta normativa, en orden a una adecuada identificación de la norma aplicable.
Primero.- En el Título Preliminar se contiene la enumeración y jerarquía de las fuentes aplicables en esta materia y la fijación de los criterios de interpretación de la ley. Se determina asimismo el ámbito espacial de sus normas y el ámbito en que no se aplica la Ley por razón del carácter del buque que realiza la navegación.
En el artículo 2.1 se enumeran las fuentes aplicables a las materias reguladas en la Ley, disponiendo que: “A falta de norma escrita aplicable a las materias que se regulan en esta Ley y en los Tratados internacionales ratificados por España, se estará a los usos de la navegación marítima; en defecto de ambos, se recurrirá a los principios generales deducibles de esta Ley y, en último término, a los del derecho común”. Aunque con una no muy clara redacción, el precepto viene a establecer una enumeración de fuentes que resulta acorde con la pretensión del texto, de atribución de autonomía legislativa al derecho marítimo español, y que se asienta sobre el criterio de primacía de las fuentes específicas del derecho marítimo: la norma escrita directamente aplicable al caso y las normas internacionales suscritas por España; en su defecto, los usos y costumbres propios de la navegación marítima; y en defecto de ambos, los principios generales deducibles de la propia Ley de Navegación Marítima y los principios generales del derecho común.
Más dudosa resulta, sin embargo la previsión contenida en el artículo 2.2 en donde se recogen las fuentes interpretativas: “Para la interpretación de las normas de esta Ley, se tendrán en cuenta los tratados internacionales vigentes en España y la conveniencia de promover la uniformidad”. El precepto omite toda referencia a la jurisprudencia como fuente de interpretación, siendo así que son perfectamente aplicables al derecho a la navegación las distintas cuestiones relativas al valor de la jurisprudencia, que se regulan en el artículo 1.6 C.c.
Se incluyen como fuente interpretativa, los “Tratados internacionales vigentes en España”. Dado que los tratados ratificados por España constituyen fuente directa del derecho marítimo, conforme a lo dispuesto en el apartado 1, esta mención no resulta muy clara. Parece que habría de entenderse referida a Tratados internacionales vigentes, que no hayan sido aún ratificados, pero que puedan contribuir a la interpretación del acervo propio de este derecho. Pero, si ello es así, debería ser objeto de la oportuna clarificación en la redacción del precepto.
Se incluye también en el precepto otra referencia, difícilmente comprensible, a la “conveniencia de promover la uniformidad”, como fuente interpretativa del derecho a la navegación. Se trata de una previsión que no parece tener encaje legal en este contexto, pues, lo que se contempla no es sino la expresión de un desiderátum –el de uniformidad del derecho interno con la normativa marítima internacional- que deberá hacerse efectivo por los cauces adecuados, pero cuya “conveniencia” no es susceptible de adquirir rango de criterio de interpretación de las normas legales, so pena de que se pida al aplicador del derecho el ejercicio de una función que no le corresponde.
Segundo.- El Título I es el relativo a la ordenación administrativa de la navegación y en el mismo se contemplan las normas de derecho público de la navegación, incluidas las normas relativas a la competencia de la jurisdicción española en relación con los buques extranjeros. La internacionalidad es una de las notas características del derecho marítimo, y ello tiene una influencia decisiva en la determinación de la jurisdicción competente, que se convierte en un prius obligado en la solución de cualquier conflicto en el campo marítimo.
Consecuencia inmediata de la transnacionalidad del derecho marítimo, es la primacía del derecho convencional de origen internacional sobre la normativa interna (art. 96 CE), que determina que los criterios especiales de competencia establecidos en los Convenios internacionales tengan una aplicación preferente a los recogidos con carácter general en los artículos 21 a 25 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. En este sentido, el propio artículo 21 sienta el principio general de que la competencia de los Tribunales españoles se ejercita “con arreglo a lo establecido en la presente ley y en los Tratados y Convenios internacionales en los que España sea parte”.
Partiendo de este criterio general, la competencia jurisdiccional de los Tribunales españoles en materia de ordenación de la navegación se determina en el Anteproyecto siguiendo los criterios de los arts. 20 a 25 LOPJ, e incluyendo las especialidades derivadas del CONMAR.
En relación a los buques nacionales, la regla general se establece en el artículo 10.1: “Con la excepción de los de guerra, los buques nacionales quedarán sujetos a las disposición de este Título con independencia del lugar en que se encuentren, y sin perjuicio de las competencias que con arreglo a los Tratados aplicables, correspondan a otros Estados ribereños o del puerto”.
En relación a los buques extranjeros, el principio general es el de competencia de los Tribunales españoles para conocer de todas las cuestiones que se planteen en territorio español, con independencia de la nacionalidad del buque, y sin perjuicio de las reglas de excepción previstas para los buques de Estado. De acuerdo con ello, el artículo 20.1 dispone que:
“Salvo lo previsto para los buques de Estado, la jurisdicción civil y penal de los tribunales españoles se extenderá a todos los buques extranjeros, mientras permanezcan en los puertos nacionales o demás aguas interiores”.
El apartado 3 de este precepto extiende la jurisdicción de los Tribunales españoles fuera de lo que constituye propiamente territorio español (puertos y aguas interiores) en ejercicio del derecho de persecución en los siguientes términos: “La jurisdicción de los tribunales españoles existirá incluso después de que los buques extranjeros hayan abandonado las aguas interiores y se encuentren navegando por el mar territorial, así como cuando sean detenidos fuera de éste, en el ejercicio del derecho de persecución”.
Partiendo de la corrección de los anteriores criterios de delimitación de la competencia jurisdiccional, debe, sin embargo, hacerse mención a las dudas que suscita lo dispuesto en el artículo 21, que introduce una excepción a las reglas que acaban de señalarse. En dicho precepto, bajo la rúbrica “Excepción de la paz del puerto”, se dispone que: “No obstante lo previsto en el artículo anterior, cuando en los hechos hubieran participado únicamente extranjeros y afecten exclusivamente al orden interior de los buques extranjeros, el ejercicio de la jurisdicción penal podrá limitarse a ordenar a las autoridades nacionales que presten a los capitanes y cónsules del país de la bandera los auxilios que soliciten y fueren procedentes de acuerdo con el Derecho internacional”.
El precepto viene a establecer una excepción al pleno ejercicio de la jurisdicción penal y por lo tanto a lo establecido con carácter general en el artículo 21.1 LOPJ en conexión con el art. 23, en relación a ilicítos penales que tengan lugar en el territorio español (puertos y aguas interiores), cuando se den dos condiciones: que afecten al orden interior del buque y que únicamente participen extranjeros. Se trata de una excepción no recogida expresamente en la normativa internacional y que, según la Memoria Justificativa que acompaña al texto (página 17), encuentra su justificación en el hecho de que “en el ámbito penal y disciplinario, la práctica de algunos Estados miembros ha consagrado la excepción denominada de la paz del puerto, en cuya virtud, el Estado del puerto se abstiene de intervenir sobre los buques no nacionales cuando el hecho cometido a bordo afecta exclusivamente al orden interno de dichos buques y a ciudadanos extranjeros”.
A la vista de lo señalado, puede entenderse que se exceptúa la competencia de la jurisdicción penal española en base a una mera práctica o costumbre, que no deriva de lo dispuesto en los Tratados internacionales aplicables. El precepto debe ser pues cuestionado, en cuanto supone la modificación, mediante ley ordinaria y en virtud de la referencia a meros usos y costumbres, de los criterios de competencia de la jurisdicción penal española que se recogen en el texto de la Ley Orgánica del Poder Judicial, que atribuye a la jurisdicción española el conocimiento de las cuestiones que se susciten en territorio español entre extranjeros, lo que incluye en su ámbito, el ejercicio de la jurisdicción penal en relación a cualesquiera hechos con relevancia penal que se produzcan en los buques extranjeros situados en puertos españoles, aunque sólo participen ciudadanos extranjeros.
En lo que respecta a las competencias jurisdiccionales en relación con hechos acaecidos en buques extranjeros que se encuentren en el mar territorial, el texto del Anteproyecto establece una distinción entre la jurisdicción civil y penal. En relación al ejercicio de la jurisdicción civil el texto del Anteproyecto (artículo 47) se limita a incorporar las previsiones contenidas en el artículo 28 del CONMAR.
Respecto del ejercicio de la jurisdicción penal en el mar territorial, el artículo 48 se limita a señalar que “Sin perjuicio de lo establecido en los Tratados específicos aplicables, la jurisdicción penal española en relación con los buques que se encuentren en el mar territorial se regirá por lo establecido en el artículo 23 de la Ley Orgánica 6/1985, del Poder Judicial”. El juego conjunto de normas internas y normas de derecho internacional en esta materia, -pues el CONMAR reconoce la competencia jurisdiccional del Estado ribereño para supuestos específicos- y la no distinción en el precepto entre buques españoles o extranjeros, hacen que esta remisión genérica resulte especialmente confusa y susceptible de generar dificultades interpretativas para el aplicador del derecho, lo que aboga por sugerir una adecuada clarificación en el texto del precepto.
La confusión y falta de seguridad jurídica se acentúa si se tiene en cuenta el siguiente precepto (artículo 49), en donde se precisa que: “A petición del capitán del buque o de un representante diplomático o consular del Estado del pabellón, los órganos jurisdiccionales competentes podrán proceder a una instrucción preliminar y a tomar medidas coercitivas, en relación con delitos distintos de los previstos en el artículo anterior, que se hayan cometido a bordo de un buque extranjero durante su paso por el mar territorial”. La referencia a “delitos distintos de los previstos en el artículo anterior”, dado que el precepto anterior no menciona expresamente delito alguno, obliga a una labor interpretativa adicional, deductiva de que dicha previsión debe ser entendida por remisión a lo dispuesto en el artículo 27 del CONMAR, para determinar los delitos distintos de los allí previstos y respecto de los cuales podrán ejercerse las facultades señaladas en este precepto. Sin duda resultaría más clarificadora la inclusión en el artículo 47 del Anteproyecto, de una referencia expresa al precepto del Convenio Internacional aplicable (artículo 27 del CONMAR), en orden a facilitar la labor de los órganos jurisdiccionales en este punto.
Tercero.- Una de las particularidades más notables del Derecho marítimo es el instituto de la limitación de la responsabilidad ante reclamaciones nacidas de un mismo accidente, que se regula en el Título VII.
En esta materia, el texto del Anteproyecto viene a derogar los actuales sistemas de limitación de la responsabilidad contemplados en el Libro III del Código de Comercio (el sistema de abandono in natura y el sistema de limitación ad valorem, previsto para los supuestos de abordaje) y adopta un nuevo régimen, que coincide con el previsto en el Convenio de Londres de 1996 (conocido como LLMC/1996) y basado en el sistema de baremo o tarifa, en el que la limitación de la responsabilidad del armador o del naviero se calcula en base al dato objetivo del tamaño del buque, lo que otorga mayor seguridad, al permitir que todos los interesados conozcan a priori el importe máximo de limitación aplicable globalmente a cada accidente, y, frente a la concepción tradicional de la limitación de la responsabilidad como privilegio del armador o del naviero, la nueva concepción parte de un criterio objetivo, que adosa dicha limitación a determinados créditos marítimos.
La técnica legislativa empleada es, nuevamente, la de remisión general a lo dispuesto en el texto del Convenio internacional aplicable, acompañada de una adaptación de la normativa internacional a los conceptos jurídicos de nuestro derecho interno.
El criterio general de la aplicación de la limitación, previsto en el Anteproyecto, es el de la invocación del derecho a la limitación “ante los órganos judiciales españoles que resulten competentes” por parte de cualquiera de los sujetos titulares de derecho a limitar (forum limitationis, art.
425.1); resulta irrelevante, tal y como señala el precepto, la nacionalidad o domicilio de los acreedores y deudores, así como el pabellón del buque respecto al cual se invoque el derecho a la limitación. Esta previsión se estima correcta puesto que se limita a recoger el criterio de competencia señalado en el propio Convenio, esto es, el de la nacionalidad española del Juzgado o Tribunal ante el que se invoca el derecho.
El aspecto procesal más relevante de la regulación contenida en este Título es el previsto en el artículo 424, en el que se procede a blindar el régimen de limitación de responsabilidad frente a una jurisprudencia vacilante de la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo (entre otras, Sentencias de 17 de enero de 199 y 27 de mayo de 1994), que ha inaplicado dicho régimen en el ámbito de la jurisdicción penal, por considerar que la responsabilidad civil ex delicto se rige por los artículos del Código Penal sobre responsabilidad civil (arts. 109 a 126 CP) y, como estos preceptos no recogen la limitación de responsabilidad por reclamaciones marítimas, el Tribunal Supremo ha venido interpretando que no cabe aplicar esa especialidad del derecho marítimo en la jurisdicción penal.
El artículo 424 viene a resolver esta cuestión, señalando que “el régimen de limitación de responsabilidad se aplicará con independencia de que la responsabilidad se exija en una procedimiento judicial de naturaleza civil, social o criminal, o bien en vía administrativa”. De conformidad con dicho texto el régimen de limitación de responsabilidad se aplica siempre que se cumplan los requisitos previstos en el Anteproyecto, con independencia del tipo de procedimiento o expediente en que se exija la responsabilidad. Esta previsión se considera acertada y se acomoda a lo que había venido defendiendo la doctrina especializada, que considera que la responsabilidad civil es la misma, tanto si deriva de un ilícito civil como si deriva de un ilícito penal (delito o falta) y que, por tanto, las peculiaridades de la normativa marítima reguladora de la limitación de la responsabilidad civil deben aplicarse tanto en la vía civil como en la penal. Debe tenerse en cuenta, además que, de acuerdo con la normativa internacional aplicable, la invocación del derecho de limitación no supone admisión de responsabilidad, pues ésta debe fijarse a través del oportuno procedimiento, y de conformidad con las normas que resulten de aplicación.
Novedad sustantiva respecto a la actual regulación interna, es también la subordinación del derecho a invocar la limitación de la responsabilidad, a la constitución del denominado fondo de limitación. De conformidad con el artículo 434, “para la válida alegación del derecho a limitar ante los órganos jurisdiccionales españoles, el titular deberá constituir el correspondiente fondo de limitación…depositando la suma correspondiente o aportando garantía suficiente a juicio del órgano judicial”, debiendo entenderse, aunque no se mencione expresamente, que dicha aportación podrá hacerse en cualquiera de las formas permitidas por el artículo 64.2 LEC.
El fondo sólo puede utilizarse para satisfacer las reclamaciones respecto de las cuales se pueda invocar la limitación de responsabilidad, y los acreedores limitables carecerán de acción para perseguir cualesquiera otros bienes del deudor o de otros deudores frente al mismo crédito. El derecho a constituir el fondo caduca a los dos años, contados desde el día en que se presentó la primera reclamación judicial nacida del accidente a que da lugar la invocación del derecho a limitar.
Por lo demás, la regulación contenida en este Capítulo, en materia de regímenes especiales de limitación, créditos limitables y sumas máximas de indemnización, se ajusta a las disposiciones del Convenio, por lo que no suscita comentarios.
La vigente regulación interna de la limitación de responsabilidad no establece un procedimiento específico para ejercitar este derecho. Frente a ello, el texto del Anteproyecto contempla un procedimiento específico para el ejercicio de este derecho en el Capítulo IV (“Del procedimiento para limitar la responsabilidad por créditos marítimos”) del Título IX (“Normas procesales”), concretamente en los arts. 530 a 543, que se examina en el apartado siguiente.
Cuarto. En el Título VIII se regula el Contrato de Seguro Marítimo. El artículo 495.1 de este Título establece en el ámbito del seguro marítimo de responsabilidad civil el principio de que el perjudicado “tendrá acción directa contra el asegurador para exigirle el cumplimiento de su obligación”; añadiendo que “será inválido cualquier pacto contractual que altere lo dispuesto en este artículo”.
Sin embargo, el apartado 2 del precepto excepciona de esta regla general a los denominados “seguros de protección e indemnización”, de origen y práctica anglosajonas. Dada la extensión de esta modalidad, en la contratación de los seguros de responsabilidad civil de los buques mercantes, esta exclusión tiene notable trascendencia, en cuanto hace inmunes a los aseguradores ante las reclamaciones de los perjudicados en todo tipo de accidentes marítimos, dado que no podrán dirigir su acción sino contra los armadores de los buques causantes del daño, y les resultará vedado accionar contra el asegurador que cubre la concreta responsabilidad patrimonial.
La doctrina especializada ha venido considerando tradicionalmente que esa excepcionalidad de los seguros “de protección e indemnización” carece de justificación, en cuanto estos seguros no son sino una variedad de seguro de responsabilidad civil, en el cual el reconocimiento legal de la acción directa es un derecho propio de las víctimas, del que las partes del contrato de seguro no pueden lícitamente disponer, entendiendo que tales partes podrán regular como deseen sus relaciones bilaterales a través de la póliza de seguro, pero no pueden regular lo que constituye derecho de un tercero.
En razón a lo expuesto, se considera que debería valorarse adecuadamente la trascendencia negativa que supone la inclusión de esta excepción, pues podría generar importantes distorsiones para la garantía de una adecuado resarcimiento de los daños y perjuicios sufridos por particulares y Administraciones en este tipo de accidentes, al excluirse al asegurador de la responsabilidad civil del buque, de la accionabilidad directa.
Quinto.- El Título IX del Anteproyecto lleva por rúbrica “Normas procesales”. Pero, no existe en nuestro sistema jurídico nada parecido a un derecho marítimo procesal, es decir, unas normas procedimentales especiales para los conflictos atinentes a la navegación marítima. Existen, y con este carácter se recogen también en el texto del Anteproyecto, algunas particularidades concretas, como la regulación del embargo preventivo de buques, o algunos expedientes de jurisdicción voluntaria, pero no un sistema de derecho procesal marítimo en sentido propio, por lo que la referencia que rubrica este Título sería más adecuada referirla a las “Especialidades procesales”.
Dentro de este Título se regula, en primer término (Capítulo I, artículos 499 a 514), el “Embargo preventivo de buques”. Se trata de una medida cautelar de aseguramiento de una reclamación judicial todavía no decidida por los Tribunales, mediante la inmovilización o detención del buque en un puerto, acordada por la autoridad judicial para la garantía de un crédito marítimo.
El embargo preventivo es una praxis jurídico-marítima de cierta relevancia que no cuenta, sin embargo, con una regulación procesal específica en nuestro derecho positivo, ni en la Ley de Enjuciamiento Civil de 1881 ni en la vigente. Ello ha llevado a que se haya venido aplicando para este supuesto lo establecido con carácter general para todo embargo, que exige la concurrencia del fumus bonis iuris y del periculum in mora (art. 728 LEC), los cuales no resultan exigibles en la normativa marítima internacional.
A ello se añade que el embargo preventivo de buques, practicado conforme a la legislación interna española, no da lugar a la inmovilización del buque en el puerto, ya que en la nueva LEC el embargo de bienes sujetos a registro se materializa mediante la anotación preventiva en el registro correspondiente.
El texto del Anteproyecto incorpora una regulación específica de esta medida cautelar, que viene a adaptar nuestro derecho interno a la normativa internacional en la materia, la cual hace posible la inmovilización del buque, como garantía de aseguramiento del crédito para los acreedores marítimos y presupone la existencia de urgencia y peligro por mora.
En cuanto a la determinación de la normativa aplicable, el artículo 499 del Anteproyecto se limita a señalar que “La medida cautelar de embargo preventivo de buques se regulará por lo dispuesto en esta Ley y, supletoriamente, por lo establecido en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil…”. Se omite toda referencia expresa a la existencia de una normativa internacional ratificada por España y directamente aplicable en esta materia, que viene constituida por el Convenio de Bruselas sobre Embargo Preventivo de Buques de 1952, actualmente vigente (BOE de 5- enero-1954) y que no parece ser el que se aplica a la presente regulación, pues según consta en la Memoria Justificativa (págs. 92 y 93) “…la regulación de esta medida cautelar se ha hecho siguiendo fielmente el contenido de Convenio que sobre esta materia se aprobó en la Conferencia Diplomática celebrada en Ginebra el 1 de marzo de 1999 y que sustituirá al todavía vigente de Bruselas de 1952”. El Anteproyecto opta pues por establecer una regulación propia, omitiendo toda referencia a la normativa internacional vigente y aplicable y fundada en un instrumento internacional todavía no ratificado por España, lo que sin duda introduce un mecanismo “sui géneris” de vigencia de normas, de dudosa legalidad.
a) Se dispone que dicha medida cautelar conllevará necesariamente la inmovilización del buque en el puerto en que se encuentre (499), presumiéndose, en todo caso que concurren el peligro por mora y la urgencia, de que tratan los correspondientes preceptos de la LEC (507).
b) El requisito del fumus iuris bonus (prueba del derecho que asiste al embargante) se sustituye, de conformidad con lo dispuesto en el Convenio, con “la mera alegación de un crédito”, lo que constituye apariencia suficiente de derecho, sin necesidad de justificación documental (501.2).
c) Se efectúa una remisión general a lo dispuesto en la LEC en todo lo que no constituyan aspectos específicamente marítimos (499).
d) La competencia jurisdiccional se atribuye, a elección de quien solicita la medida cautelar, al tribunal con competencia objetiva para conocer de la pretensión principal, el del puerto o lugar en que se encuentre el buque o aquél al que se espera que arribe (500), siendo ésta una cuestión que la normativa internacional remite a la legislación interna.
e) Se establece un “númerus clausus” de créditos marítimos, que permiten la traba cautelar del buque, siguiendo, en este punto, lo señalado en la normativa internacional (501.1).
f) En el caso de buques españoles que se encuentren dentro de la jurisdicción española, el embargo practicado a solicitud de personas que tengan su residencia habitual o establecimiento principal en España, no se sujeta a restricción anterior (502).
g) Se reconoce la competencia de los tribunales españoles para conocer sobre el fondo de los litigios que hayan dado lugar al embargo, salvo que exista expreso sometimiento de la cuestión a otra jurisdicción o a arbitraje; y se admite la validez de la resolución judicial o arbitral emitida por el órgano competente, en la medida en que se ajuste a lo previsto en las normas aplicables sobre el reconocimiento y ejecución de sentencias y laudos arbitrales extranjeros 513).
h) Finalmente, se regulan las cuestiones relativas a: buques embargables, ejecución, notificación y levantamiento del embargo, reembargo y pluralidad de embargos.
El Capítulo II trata “Del expediente judicial de depósito y venta de mercancías y equipajes”, en este Capítulo se procede a una actualización del procedimiento actualmente previsto en el art. 2.161.11ª de la LEC de 1881.
Con carácter general, debe señalarse que los artículos 2109 y siguientes de la LEC de 1881 regulan la denominada “jurisdicción voluntaria en negocios de comercio”, cuya parte más importante viene referida a los actos atinentes al comercio marítimo. La regulación de los expedientes de jurisdicción voluntaria en materia de comercio marítimo se caracteriza por su heterogeneidad, su carácter arcaico y la dificultad de su relación con el vigente Código de Comercio, dado que dicha regulación está referida al contenido del Código de Comercio de 1829, lo que exige al intérprete una labor de coordinación con los preceptos del actual Código de Comercio. Junto a ello, la mayoría de los supuestos de hecho previstos en la normativa aplicable, como motivadores de la intervención judicial se corresponden con una navegación actualmente periclitada, como es la navegación a vela, lo que revela su clara obsolescencia y determina que en su mayoría tales supuestos hayan devenido hoy inaplicables, siendo los únicos que hoy tienen alguna aplicación el de protesta de averías y el de venta judicial del cargamento para pago de fletes.
Su obsolescencia y ausencia de aplicación práctica son las razones que han llevado al texto del Anteproyecto a la derogación de estos expedientes de jurisdicción voluntaria. Así, la Disposición derogatoria, apartado i viene a derogar expresamente lo dispuesto en los artículos 2131 a 2161 de la LEC de 1881 (aunque se menciona que la derogación alcanza hasta el artículo “6.161”, la referencia es claramente errónea, debiendo ser sustituida por el mencionado art. 2161).
Se eliminan pues de nuestro ordenamiento jurídico todos los expedientes que por su arcaísmo resultaban hoy inaplicables y se da nueva regulación, en este Capítulo, al expediente de depósito y venta judicial de mercancías o equipajes, previsto para los supuestos en que el destinatario no abone el flete, pasaje o los gastos conexos a su transporte, o no se presente para retirar los efectos porteados.
El procedimiento contemplado en este Capítulo es similar al regulado en el art. 2161.11º LEC, con algunas novedades que van dirigidas a la modernización de sus previsiones, fundamentalmente, la previsión de que sea el porteador, y no el capitán, el que solicite el depósito y venta de las mercancías, y la previsión –actualmente no contemplada y que resulta justificada en la práctica comercial actual- de la posibilidad de que el reclamado pueda suministrar garantía de pago en el acto del requerimiento judicial.
Por lo demás en este Capítulo se contemplan las menciones que deben hacerse constar en la solicitud de depósito y venta (art. 517); se atribuye la competencia territorial al juez del lugar donde concluyó el transporte (art. 516); se detalla el procedimiento a seguir, consistente en un requerimiento de pago al destinatario, seguido de la verificación del depósito y, en su caso, la venta posterior, si el requerido no pagara u ofreciera garantía suficiente de pago, venta que se rige por lo dispuesto en la LEC para la venta de bienes muebles; y el destino del producto obtenido por la realización de los bienes, que será el de pago de los gastos originados por el depósito y el resto se dirigirá a satisfacer el importe de los fletes o gastos reclamados (arts. 520 y 521) y, finalmente, se regula el procedimiento de oposición al pago.
El Capítulo III trata “De la venta judicial de buques”, normativa que tiene por objeto la incorporación al derecho interno del Convenio de Ginebra de 1993, sobre privilegios e hipotecas marítimas, en un aspecto concreto, cual es el de reconocimiento de la eficacia extintiva de los privilegios y demás gravámenes sobre el buque mediante la venta forzosa del mismo para el pago de acreedores, llevada a cabo por una autoridad judicial o administrativa. En este sentido, el Convenio establece unas reglas procedimentales, complementarias de las nacionales, dirigidas a garantizar dicho efecto extintivo en todos los Estados Parte.
La regulación efectuada en este Capítulo no suscita observaciones, en cuanto se acomoda con carácter general a las previsiones establecidas en el Convenio internacional aplicable. No obstante, debe mencionarse que no resulta adecuado que el Capítulo se autotitule como “venta judicial de buques”, dado que el Anteproyecto –siguiendo las prescripciones del Convenio- contempla que dicha venta puede llevarse a cabo por autoridad judicial o administrativa, por lo que se considera más adecuada una determinación que permita identificar con mayor precisión el procedimiento regulado, como podría ser “Del reconocimiento internacional de la venta forzosa de buques”. En esta misma línea podría resultar conveniente que se clarifique adecuadamente la naturaleza del procedimiento que se regula, precisando que tiene por objeto el reconocimiento de la eficacia extintiva de los derechos reales de garantía en el supuesto de venta del buque llevada a cabo por una autoridad judicial extranjera.
Por otro lado, con el objetivo de favorecer la adecuada interpretación y aplicación de la norma, se considera adecuada una identificación más precisa del procedimiento regulado, que permita al aplicador del derecho, sin necesidad de una investigación adicional, el conocimiento de las normas procesales a que hace referencia este Capítulo. En este sentido, el artículo 523, bajo la rúbrica de “Regulación”, se limita a señalar que “En todo lo no previsto en esta Ley, la venta forzosa del buque se ajustará a lo prevenido en la Ley de Enjuiciamiento Civil para la subasta de bienes muebles sujetos a publicidad registral”. En línea con lo señalado anteriormente por este informe, se estima que el precepto debería precisar adecuadamente que la “Regulación”: tiene por objeto el procedimiento de venta forzosa del buque para pago de acreedores con efectos extintivos de privilegios y demás gravámenes sobre el mismo, que se regula por lo establecido en el Convenio Internacional sobre Privilegios Marítimos e Hipoteca Naval aprobado en Ginebra en 1993, por lo dispuesto en esta Ley, y en todo lo no previsto en ambas normas, por lo establecido en la Ley de Enjuiciamiento Civil para la subasta de bienes muebles sujetos a publicidad registral.
Como consideración de carácter general, debe ponerse de manifiesto que el procedimiento que aquí se regula está dotado de una gran complejidad, dada la variedad y posible multiplicidad de acreedores y las dificultades que necesariamente conlleva el trámite de notificación que debe seguirse. Por estas razones, podría resultar aconsejable la introducción de mecanismos jurídicos que favorezcan su agilización y permitan cohonestar su carácter de procedimiento cuasi-concursal, con el de ejercicio de acciones individuales.
El texto del Anteproyecto incorpora las especialidades del derecho convencional internacional, sometiéndose en lo restante, a la normativa procesal común. El principio general sobre el que gira el procedimiento es el establecido en el art. 527.1 donde se determina el efecto extintivo general de la venta forzosa sobre “todas las hipotecas y gravámenes inscritos, salvo aquellos en los que el comprador se hubiere subrogado con el consentimiento de los acreedores, así como todos los privilegios y otras cargas de cualquier género que pudieran recaer sobre el buque”. Este régimen extintivo va acompañado necesariamente de un sistema de publicidad del procedimiento de ejecución, en garantía de los derechos de todos los acreedores, que se contempla en los artículos 524 y 525.
Como novedad respecto de lo dispuesto en la normativa convencional, se incluye la posibilidad, prevista en el art. 641 LEC, de que la enajenación forzosa pueda llevarse a cabo, además del por el procedimiento tradicional de pública subasta, por persona especializada y conocedora del mercado (artículo 528); se contempla el destino que haya de darse a la suma obtenida, de conformidad con lo previsto en la normativa internacional (art. 529) y se incluye un reconocimiento expreso de la facultad de los acreedores marítimos privilegiados para formular las correspondientes tercerías de mejor derecho, en la forma y con los efectos previstos en los artículos 614 a 620 LEC.
El Capítulo IV regula el procedimiento para limitar la responsabilidad por créditos marítimos. Se incorporan aquí las especialidades procedimentales aplicables al sistema de limitación de la responsabilidad por créditos marítimos, que se ha examinado en el apartado anterior de este informe, y, específicamente, las relativas a la constitución del fondo de limitación. El Convenio de Londres (LMMC/96) contiene varios preceptos reguladores de este procedimiento, pero, en lo sustantivo, se remite con carácter general al derecho interno de los Estados miembros. El derecho español, a pesar de ser parte del Convenio, no ha establecido hasta la fecha un procedimiento ad hoc en esta materia, por lo que el Anteproyecto viene en este punto a cubrir una importante laguna de nuestro ordenamiento, mediante una regulación que pretende ser completa, del fondo de limitación y su reparto.
De lo señalado en este precepto merece destacarse que la competencia para la constitución del fondo se atribuye al Juez de lo mercantil que esté conociendo de cualquier reclamación limitable que haya sido presentada contra el titular del derecho a limitar (art. 530); se subordina el ejercicio del derecho de limitación a la constitución del fondo de limitación (art. 531.1); se dispone que dicha constitución deberá hacerse ante el mismo Juzgado que conoce de la reclamación, que la tramitará en pieza separada del pleito principal (art. 531.2); y se prevé la posibilidad de que se invoque la limitación en otros procedimientos judiciales distintos, sean del orden penal, contencioso-administrativo o social. Se resuelven así las dudas interpretativas que la inexistencia de un procedimiento específico planteaba en el derecho interno español, situándose el texto en línea con lo tradicionalmente defendido por la doctrina jurídica especializada.
El Capítulo V se ocupa De los expedientes de liquidación de avería gruesa. Se contempla un expediente de jurisdicción voluntaria para proceder a la liquidación de la avería en caso de que no hubiera acuerdo para la liquidación privada de la misma, por lo que la normativa será de aplicación en defecto de pacto establecido por los interesados.
Por último, el Capítulo VI es el relativo al Procedimiento de extravío, sustracción o destrucción del conocimiento de embarque, Se trata de un procedimiento totalmente nuevo, no previsto en la normativa internacional y que va dirigido a impedir que las mercancías amparadas por el conocimiento de embarque puedan ser entregadas a otra persona, y que no suscita comentarios.
Es todo cuanto tiene que informar el Consejo General del Poder Judicial.
