§1018905
Este régimen está destinado especialmente a sostener la producción de algodón en las regiones de la Comunidad donde tal producción sea importante para la economía agrícola, a proporcionar una renta equitativa a los productores interesados y a estabilizar el mercado mediante la mejora de las estructuras al nivel de la oferta y de la comercialización.
En el contexto de la reforma de la política agrícola común, el Consejo aprobó nuevas disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa, así como determinados regímenes de ayuda a los agricultores. A fin de equiparar los regímenes de apoyo al algodón, al aceite de oliva, al tabaco y al lúpulo con los regímenes de los demás sectores de la política agrícola común, el Consejo adoptó un nuevo régimen de ayudas para el algodón.
España interpuso un recurso ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas solicitando la anulación de este nuevo régimen de ayudas para el algodón. Alega en lo fundamental que la cuantía de la ayuda específica para el algodón y el hecho de supeditar la procedencia de la ayuda al único requisito de que el cultivo se mantenga hasta el momento de la apertura de las cápsulas son manifiestamente inapropiados para garantizar unas condiciones económicas que permitan la pervivencia del cultivo del algodón en las regiones dedicadas a dicha actividad en el sector del algodón y eviten su sustitución por otros cultivos. Por lo tanto, se ha infringido el principio de proporcionalidad.
Sobre este extremo, el Tribunal de Justicia recuerda, en primer lugar, que, habida cuenta de la amplia facultad de apreciación de que dispone el legislador comunitario en materia de política agrícola común, sólo el carácter manifiestamente inadecuado de una medida adoptada en este ámbito, con relación al objetivo que tiene previsto conseguir la institución competente, puede afectar a la legalidad de tal medida.
Concretamente, se plantea la cuestión de determinar sobre qué bases se fijó el importe de la ayuda específica para el algodón y, por lo tanto, si el legislador comunitario, sin rebasar su amplia facultad de apreciación, pudo sobre tales bases llegar a la conclusión de que el referido importe, fijado en el 35 % del total de las ayudas existentes en el anterior régimen de ayudas, era suficiente para alcanzar el objetivo perseguido de garantizar la rentabilidad y, por ende, la continuación de ese cultivo.
Para ello, las instituciones comunitarias deben poder demostrar ante el Tribunal de Justicia que la medida impugnada ha sido adoptada tomando en consideración todos los datos y circunstancias pertinentes de la situación que se haya pretendido regular con dicha medida.
El Tribunal de Justicia señala a este respecto que los costes salariales que tienen carácter fijo, tales como los costes de la mano de obra de los agricultores y de sus familias, no se incluyeron y, por ende, no se tuvieron en cuenta en el estudio comparativo sobre la rentabilidad previsible del cultivo de algodón bajo el nuevo régimen de ayudas elaborado por la Comisión, el cual sirvió de fundamento para determinar el importe de la ayuda específica para el algodón.
Por tanto, hace constar que parece difícilmente cuestionable en sí misma la pertinencia de los costes salariales de que se trata para calcular los costes de producción del algodón y la rentabilidad previsible de dicho cultivo. Además, el Consejo y la Comisión no han podido refutar que la inclusión de los costes de que se trata implica un aumento de los costes de producción del algodón de tal magnitud que no queda garantizada una rentabilidad suficiente de este cultivo bajo el nuevo régimen de ayudas, con el riesgo de que se abandone dicho cultivo, o al menos una parte significativa del mismo, o de que sea sustituido por otros cultivos.
Por otra parte, no se han examinado los efectos potenciales de la reforma del régimen de ayudas para el algodón sobre la situación económica de las empresas desmotadoras.
Pues bien, la producción de algodón resulta imposible desde el punto de vista económico sin que en las proximidades de las regiones productoras estén presentes empresas de este tipo operando en condiciones económicamente viables, habida cuenta de que el algodón apenas tiene valor comercial antes de su transformación y no puede ser transportado a mucha distancia.
Así pues, la producción de algodón y su transformación por las empresas desmotadoras se encuentran indisociablemente ligadas entre sí. Por lo tanto, los potenciales efectos de la reforma del régimen de ayudas al algodón sobre la viabilidad económica en las empresas desmotadoras constituyen un dato básico que ha de tenerse en cuenta para valorar la rentabilidad del cultivo de algodón.
En estas circunstancias, el Tribunal de Justicia concluye que se ha violado el principio de proporcionalidad y anula el nuevo régimen de ayudas para el algodón. No obstante, por motivos de seguridad jurídica, se suspenden los efectos de dicha anulación hasta que se adopte, dentro de un plazo razonable, un nuevo régimen.
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda)
de 7 de septiembre de 2006 (*)
“Recurso de anulación – Agricultura – Capítulo 10 bis del título IV del Reglamento (CE) n.º 1782/2003, introducido por el artículo 1, número 20, del Reglamento (CE) n.º 864/2004 – Modificación del régimen de ayudas para el algodón – Requisito de que la superficie sea mantenida, como mínimo, hasta la apertura de las cápsulas – Conformidad con el Protocolo n.º 4 sobre el algodón anejo al Acta de adhesión de la República Helénica a las Comunidades Europeas – Concepto de ayuda a la producción – Obligación de motivación – Desviación de poder – Principios generales de proporcionalidad y de confianza legítima”
En el asunto C-310/04,
que tiene por objeto un recurso de anulación interpuesto, con arreglo al artículo 230 CE, el 22 de julio de 2004,
Reino de España, representado por el Sr. M. Muñoz Pérez, en calidad de agente, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
contra
Consejo de la Unión Europea, representado por la Sra. M. Balta y el Sr. F. Florindo Gijón, en calidad de agentes,
parte demandada,
apoyado por
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. M. Nolin y la Sra. S. Pardo Quintillán, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte coadyuvante,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda),
integrado por el Sr. C.W.A. Timmermans (Ponente), Presidente de Sala, y el Sr. R. Schintgen, la Sra. R. Silva de Lapuerta y los Sres. P. Kuris y G. Arestis, Jueces;
Abogado General: Sra. E. Sharpston;
Secretaria: Sra. L. Hewlett, administradora principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 19 de enero de 2006;
oídas las conclusiones de la Abogado General, presentadas en audiencia pública el 16 de marzo de 2006;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante su recurso, el Reino de España solicita al Tribunal de Justicia que anule el capítulo 10 bis del título IV del Reglamento (CE) n.º 1782/2003 del Consejo, de 29 de septiembre de 2003, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CEE) n.º 2019/93, (CE) n.º 1452/2001, (CE) n.º 1453/2001, (CE) n.º 1454/2001, (CE) n.º 1868/94, (CE) n.º 1251/1999, (CE) n.º 1254/1999, (CE) n.º 1673/2000, (CEE) n.º 2358/71 y (CE) n.º 2529/2001 (DO L 270, p. 1), capítulo introducido por el artículo 1, número 20, del Reglamento (CE) n.º 864/2004 del Consejo, de 29 de abril de 2004 (DO L 161, p. 48) (en lo sucesivo, “Reglamento n.º 1782/2003 modificado”, y, en lo que atañe al capítulo 10 bis de dicho Reglamento, en lo sucesivo también “nuevo régimen de ayudas para el algodón”).
Marco jurídico
2 En 1980, con ocasión de la adhesión de la República Helénica a las Comunidades Europeas, se estableció un régimen de ayudas al algodón en virtud del Protocolo n.º 4 relativo al algodón, anejo al Acta de adhesión de dicho Estado miembro (DO 1979, L 291, p. 174; en lo sucesivo, “Protocolo n.º 4”).
3 El mencionado régimen se aplicó por primera vez a la cosecha de 1981 y posteriormente se amplió su aplicación cuando el Reino de España y la República Portuguesa se adhirieron a las Comunidades Europeas en 1986.
4 A tenor del apartado 2 del Protocolo n.º 4, el mencionado régimen está destinado especialmente a sostener la producción de algodón en las regiones de la Comunidad donde tal producción sea importante para la economía agrícola, a proporcionar una renta equitativa a los productores interesados y a estabilizar el mercado mediante la mejora de las estructuras al nivel de la oferta y de la comercialización.
5 Tanto en su versión original como en la versión resultante del Reglamento (CE) n.º 1050/2001 del Consejo, de 22 de mayo de 2001, por el que se adapta por sexta vez el régimen de ayuda para el algodón, establecido por el Protocolo n.º 4 anejo al Acta de adhesión de Grecia (DO L 148, p. 1), el apartado 3 del Protocolo n.º 4 dispone que dicho régimen comprenderá “la concesión de una ayuda a la producción”.
6 El apartado 6 del Protocolo n.º 4, en su versión modificada por el Reglamento n.º 1050/2001, dispone que “el Consejo, por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, decidirá las adaptaciones necesarias del régimen establecido por el presente Protocolo y adoptará las normas básicas necesarias para la aplicación de las disposiciones previstas en el presente Protocolo”.
7 Basándose en el referido apartado 6, el Consejo adoptó el Reglamento (CE) n.º 1051/2001, de 22 de mayo de 2001, sobre la ayuda a la producción de algodón (DO L 148, p. 3).
8 De los artículos 2, 11 y 12 del citado Reglamento resulta que la ayuda a la producción de algodón sin desmotar será igual a la diferencia existente entre el precio de objetivo establecido para el propio algodón sin desmotar de conformidad con dicho Reglamento y el precio del mercado mundial, y que dicha ayuda se abonará a las empresas desmotadoras por el algodón sin desmotar que compren a un precio no inferior al precio mínimo tal como se fija en el mismo Reglamento.
9 En el contexto de la reforma de la política agrícola común, el Consejo aprobó el Reglamento n.º 1782/2003, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores.
10 A fin de equiparar los regímenes de apoyo al algodón, al aceite de oliva, al tabaco y al lúpulo con los regímenes aplicables a los demás sectores de la política agrícola común, el Consejo aprobó el Reglamento n.º 864/2004.
11 Los considerandos primero, segundo, quinto, sexto, séptimo, vigésimo segundo y vigésimo tercero del Reglamento n.º 864/2004 afirman lo siguiente:
“(1) La disociación de la ayuda directa al productor y la introducción de un régimen de pago único constituyen elementos esenciales del proceso de reforma de la política agrícola común, cuyo objeto es el paso de una política de apoyo a los precios y la producción a otra de apoyo a la renta del agricultor. El Reglamento (CE) n.º 1782/2003 del Consejo introducía dichos elementos en relación con una serie de productos agrícolas.
(2) A fin de alcanzar los objetivos esenciales de la reforma de la política agrícola común, resulta oportuno disociar en gran medida las ayudas al algodón, el aceite de oliva, el tabaco y el lúpulo e integrarlas en el régimen de pago único.
[...]
(5) La plena integración del régimen de ayudas vigente en el sector del algodón en el régimen de pago único llevaría aparejado un notable riesgo de perturbación de la producción en las regiones comunitarias productoras. Por lo tanto, conviene que una parte de la ayuda siga vinculada al cultivo del algodón mediante un pago específico por hectárea admisible. Es preciso que el cálculo del importe de dicho pago se efectúe tratando de garantizar unas condiciones económicas que permitan la pervivencia del cultivo del algodón en las regiones dedicadas a dicha actividad y eviten su sustitución por otros cultivos. A fin de lograr tal objetivo, resulta justificado fijar la ayuda total disponible por hectárea para cada Estado miembro en un 35 % de la parte nacional de la ayuda que se concedía indirectamente a los productores.
(6) Resulta oportuno integrar en el régimen de pago único el 65 % restante de la parte nacional de la ayuda que se concedía indirectamente a los productores.
(7) Por razones de carácter ambiental, procede establecer una superficie básica por Estado miembro con objeto de limitar las zonas de cultivo de algodón. Por otro lado, las superficies subvencionables deben quedar limitadas a aquellas autorizadas por los Estados miembros.
[...]
(22) La instauración de una ayuda disociada en favor del algodón y del tabaco puede exigir el desarrollo de medidas para la reestructuración. Así pues, resulta conveniente fijar una ayuda comunitaria adicional en favor de las regiones de producción de los Estados miembros a las que se concedió ayuda comunitaria para el algodón y el tabaco crudo durante los años 2000, 2001 y 2002 mediante una transferencia de fondos de la rúbrica 1 a) a la rúbrica 1 b) de las perspectivas financieras. Resulta oportuno utilizar dicha ayuda de conformidad con lo dispuesto en el Reglamento (CE) n.º 1257/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, sobre la ayuda al desarrollo rural a cargo del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA).
(23) Para garantizar la continuidad armoniosa del pago de las ayudas a la renta a los productores de los sectores del algodón, el aceite de oliva y el tabaco, no debería aplicarse la alternativa de aplazar la integración de estos regímenes de ayudas en el régimen de pago único.”
12 El Reglamento n.º 864/2004 introdujo en el título IV del Reglamento n.º 1782/2003 el capítulo 10 bis, titulado “Ayuda específica al cultivo de algodón” y que comprende los artículos 110 bis a 110 septies.
13 A tenor de los artículos 110 bis a 110 quater del Reglamento n.º 1782/2003 modificado:
“Artículo 110 bis
Ámbito de aplicación
Se concederá una ayuda a los agricultores que produzcan algodón del código NC 5201 00 con arreglo a las condiciones establecidas en el presente capítulo.
Artículo 110 ter
Condiciones para acogerse a la ayuda
1. La ayuda se concederá por hectárea admisible de algodón. Para poder acogerse a la ayuda, la superficie deberá estar situada en tierra agraria autorizada para la producción de algodón por el Estado miembro, sembrada con variedades autorizadas y mantenida, como mínimo, hasta la apertura de las cápsulas en condiciones normales de crecimiento.
No obstante, cuando el algodón no logre alcanzar la fase de apertura de las cápsulas debido a condiciones climáticas excepcionales reconocidas como tales por el Estado miembro, las superficies sembradas de algodón seguirán pudiendo acogerse a la ayuda siempre que, hasta el periodo en que hubiera debido producirse la apertura de las cápsulas, no hayan sido utilizadas con una finalidad distinta de la de producción de algodón.
2. Los Estados miembros autorizarán la tierra y las variedades indicadas en el apartado 1 de acuerdo con las disposiciones de aplicación y las condiciones que se establezcan de conformidad con el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 144.
Artículo 110 quater
Superficies básicas e importes
1. Se establece la siguiente superficie básica nacional:
–
Grecia
370.000 ha
–
España:
70.000 ha
–
Portugal:
360 ha.
2. El importe de la ayuda por hectárea admisible será el siguiente:
–
Grecia:
594 euros para 300.000 hectáreas y 342,85 euros para las
restantes 70.000 hectáreas
–
España:
1.039 euros
–
Portugal:
556 euros.
[...]
14 Los artículos 110 quinquies y 110 sexies del Reglamento n.º 1782/2003 modificado versan sobre las organizaciones interprofesionales autorizadas, compuestas por productores de algodón y, como mínimo, una desmotadora, y “cuyo cometido sea, en particular, el suministro de algodón sin desmotar de calidad adecuada a la desmotadora”. Tales organizaciones profesionales pueden proceder a la diferenciación de la mitad, como máximo, del importe de la ayuda a la que tengan derecho los agricultores afiliados a ellas, según un baremo fijado por ellas que otorgue especial importancia a la calidad del algodón sin desmotar.
15 El Reglamento n.º 864/2004 también insertó en el Reglamento n.º 1782/2003 el título IV ter, denominado “Transferencias financieras”, que comprende, entre otros, el artículo 143 quinquies, denominado “Transferencia financiera en favor de la reestructuración de las regiones productoras de algodón” y redactado del siguiente modo:
“A partir del ejercicio presupuestario 2007, se asignará por año natural un importe de 22 millones de euros, obtenido a partir de la media del gasto en el sector del algodón durante los años 2000, 2001 y 2002, en concepto de ayuda comunitaria adicional para financiar medidas en las regiones productoras de algodón inscritas en los programas de desarrollo rural financiados con cargo a la Sección de Garantía del FEOGA de acuerdo con el Reglamento (CE) n.º 1257/1999.”
16 Por último, el Reglamento n.º 864/2004 insertó en el artículo 153 del Reglamento n.º 1782/2003, en particular, el apartado 4 bis, que derogaba el Reglamento (CE) n.º 1051/2001. Según el artículo 156, apartado 2, letra g), del Reglamento n.º 1782/2003 modificado, el nuevo régimen de ayudas para el algodón se aplica desde el 1 de enero de 2006 al algodón sembrado a partir de dicha fecha.
Pretensiones de las partes
17 El Gobierno español solicita al Tribunal de Justicia que:
– Anule el capítulo 10 bis del título IV del Reglamento n.º 1782/2003 modificado.
– Condene en costas al Consejo.
18 El Consejo solicita al Tribunal de Justicia que desestime el recurso por infundado y condene en costas a la parte demandante.
19 La Comisión, autorizada a intervenir en el procedimiento en apoyo de las pretensiones del Consejo mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 21 de septiembre de 2004, solicita al Tribunal de Justicia que desestime el recurso por infundado.
Sobre la solicitud del Consejo de que se devuelva el asunto al Tribunal de Justicia para su atribución a la Gran Sala
20 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 5 de abril de 2006, el Consejo solicitó que se devolviera el asunto al Tribunal de Justicia para su atribución a la Gran Sala.
21 Dicha solicitud se presentó al amparo del artículo 16, párrafo tercero, del Estatuto del Tribunal de Justicia, que dispone que el Tribunal de Justicia actuará en Gran Sala cuando lo solicite, entre otros, una institución de las Comunidades que sea parte en el proceso, así como con arreglo al artículo 44, apartado 4, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, que dispone que la formación a la que se haya atribuido un asunto podrá, en cualquier momento del procedimiento, devolver el asunto al Tribunal para su atribución a una formación más importante.
22 A este respecto, procede señalar que el artículo 16, párrafo tercero, del Estatuto del Tribunal de Justicia obliga a éste a actuar en Gran Sala si así lo solicita, entre otros, una institución de las Comunidades que sea parte en el proceso, mientras que la devolución contemplada en el artículo 44, apartado 4, de dicho Reglamento de Procedimiento constituye una medida que la formación a la que se haya atribuido el asunto decide, en principio, de oficio y libremente.
23 Ahora bien, permitir que una solicitud amparada en el citado artículo 16, párrafo tercero, se presente en un momento muy avanzado del procedimiento, en el presente caso después de la finalización de la fase oral y, por tanto, en la fase de deliberación, implica el riesgo de provocar un retraso considerable en el desarrollo del proceso y, por consiguiente, de que se produzcan efectos manifiestamente contrarios al imperativo de la buena administración de la justicia, que exige que el Tribunal de Justicia, en todos los asuntos de que conozca, haga lo necesario para adoptar una decisión que ponga fin a un procedimiento regido por la eficacia y cuya sustanciación se desarrolle dentro de un plazo razonable.
24 Por otra parte, el Tribunal de Justicia considera que en el caso de autos dispone de todos los elementos que le resultan necesarios para poder resolver.
25 Procede, pues, denegar la solicitud del Consejo.
Sobre el recurso
26 Para fundamentar su recurso, el Gobierno español invoca cuatro motivos, basados, respectivamente, en la violación del Protocolo n.º 4, en el incumplimiento de la obligación de motivación, en la desviación de poder y en la violación de los principios generales de proporcionalidad y de protección de la confianza legítima.
Sobre el primer motivo, basado en la violación del Protocolo n.º 4
Alegaciones de las partes
27 Mediante su primer motivo, el Gobierno español sostiene que el artículo 110 ter del capítulo 10 bis del título IV del Reglamento n.º 1782/2003 modificado, al establecer como única condición para poder acogerse a la ayuda específica al algodón que la superficie sea mantenida, como mínimo, hasta el momento de la apertura de las cápsulas, resulta contrario al apartado 3 del Protocolo n.º 4, disposición comunitaria de Derecho primario, y concretamente a la exigencia de un régimen de ayuda a la producción que prevé esta última disposición.
28 El mencionado Gobierno sostiene, en efecto, que el concepto de “producción” que figura en el apartado 3 del Protocolo n.º 4 debe entenderse en el sentido de que impone como requisito para obtener la ayuda al algodón que éste haya sido cosechado.
29 Añade que la referencia a la importancia del algodón como materia prima, contenida en el tercer considerando de dicho Protocolo, únicamente puede entenderse hecha al algodón ya cosechado, puesto que tan sólo éste puede ser objeto de transformación industrial.
30 Por otro lado, continúa el Gobierno español, la precisión que aporta el artículo 1 del Reglamento (CEE) n.º 4006/87 de la Comisión, de 23 de diciembre de 1987, por el que se modifica el Protocolo n.º 4 relativo al algodón (DO L 377, p. 49), de que dicho Protocolo se refiere “a algodón sin cardar ni peinar, de la partida 5201 00 de la Nomenclatura Combinada”, no tiene sentido si el término “algodón” se utiliza para referirse al algodón en el momento de apertura de las cápsulas, que por definición es algodón sin cardar ni peinar, sino únicamente si se alude al algodón ya cosechado.
31 Por último, concluye el Gobierno español, según un principio general del Derecho, común a los Estados miembros y plasmado concretamente en los Códigos Civiles de varios de ellos, los frutos naturales, como el algodón, no pueden entenderse producidos hasta el momento en que han sido recolectados, puesto que, antes de tal operación, los frutos no tienen existencia jurídica separada y se considera que forman parte de las propias plantas.
32 Pues bien, a diferencia de los regímenes de ayuda anteriores, la obligación de que la superficie sea mantenida, como mínimo, hasta la apertura de las cápsulas, obligación que el Reglamento n.º 1782/2003 modificado impone como única condición para poder acogerse al nuevo régimen de ayudas al algodón, ya no presupone que el algodón haya sido cosechado.
33 El Gobierno español añade que tanto la redacción del quinto considerando del Reglamento n.º 864/2004 como el tenor literal del artículo 10 bis del título IV del Reglamento n.º 1782/2003 modificado confirman que la nueva ayuda al algodón es una ayuda para el cultivo y no para la producción del mismo.
34 Según el Gobierno español, además, existen estudios que demuestran que es previsible que, como consecuencia de la entrada en vigor del nuevo régimen de ayuda al algodón, dejará de ser rentable para los agricultores esforzarse en que el algodón alcance una calidad mínima y, por consiguiente, éstos dejarán de cosecharlo.
35 Además, según la clasificación de las ayudas a efectos del Acuerdo sobre la agricultura, que figura en el anexo 1 A del Acuerdo por el que se establece la organización mundial del comercio, aprobado por el artículo 1, apartado 1, primer guión, de la Decisión 94/800/CE del Consejo, de 22 de diciembre de 1994, relativa a la celebración en nombre de la Comunidad Europea, por lo que respecta a los temas de su competencia, de los acuerdos resultantes de las negociaciones multilaterales de la Ronda Uruguay (1986-1994) (DO L 336, p. 1; en lo sucesivo, “Acuerdo OMC sobre la agricultura”), el nuevo régimen de ayuda al algodón pasa del “compartimiento ámbar” (ayudas a la producción contempladas en el artículo 6 de dicho Acuerdo) al “compartimiento azul” (pagos directos realizados en el marco de programas de limitación de la producción basados en superficies y rendimientos fijos, contemplados en el artículo 6, apartado 5, del mismo Acuerdo).
36 Lo anterior confirma, a juicio del Gobierno español, que en este nuevo régimen no se atribuye ninguna importancia a la producción de algodón.
37 Por lo tanto, concluye dicho Gobierno, el mencionado régimen no puede calificarse de régimen de ayuda a la producción en el sentido del apartado 3 del Protocolo n.º 4.
38 El Consejo sostiene que el nuevo régimen de ayudas al algodón resulta plenamente conforme con el Protocolo n.º 4 y, en particular, con su apartado 3, puesto que se trata efectivamente de un régimen de ayuda a la producción, aunque el hecho que genera el pago de la ayuda se base ahora en el mantenimiento del cultivo hasta la fase de la apertura de las cápsulas.
Apreciación del Tribunal de Justicia
39 Mediante su primer motivo, el Gobierno español cuestiona la compatibilidad con el apartado 3 del Protocolo n.º 4 de la nueva condición para poder acogerse a la ayuda específica que comporta el nuevo régimen de ayuda al algodón, a saber, que la superficie sea mantenida, como mínimo, hasta el momento de la apertura de las cápsulas.
40 Consta que esa nueva condición para poder acogerse a la ayuda no exige que el algodón haya sido cosechado. Por lo tanto, el presente motivo suscita esencialmente la cuestión de determinar si la obligación de prever la existencia de un régimen de ayuda a la producción, que establece el apartado 3 del Protocolo n.º 4, ha de entenderse en el sentido de que implica que un régimen de ese tipo deba supeditar necesariamente la concesión de la ayuda al requisito de que se haya realizado la cosecha.
41 Tal como ha señalado el Consejo, el concepto de producción, en su acepción usual, hace referencia a un proceso integrado en varias fases.
42 A falta de una definición del mencionado concepto en el Protocolo n.º 4, ningún elemento textual o contextual relacionado con dicho acto indica que el concepto de producción tenga, en el marco de dicho Protocolo, un alcance distinto del resultante de su acepción usual.
43 A este respecto, el hecho de que en el preámbulo del Protocolo n.º 4 se mencione la importancia del algodón como materia prima no implica que dicho Protocolo se refiera únicamente al algodón cosechado.
44 Si se la considera dentro del contexto del preámbulo del que forma parte, dicha mención ha de entenderse en el sentido de que se limita a poner de relieve que, dada la importancia del algodón como materia prima, el régimen de ayuda al algodón no deberá tener efectos perjudiciales para los intercambios comerciales con los países terceros.
45 A continuación, en lo que atañe a la precisión recogida en el artículo 1 del Reglamento n.º 4006/87 de que el Protocolo n.º 4 se refiere al algodón sin cardar ni peinar, de la partida 5201 00 de la Nomenclatura Combinada, procede hacer constar que dicha precisión no excluye en modo alguno el algodón tal como se presenta en el momento de la apertura de las cápsulas. En efecto, en esa fase el algodón se encuentra, por definición, sin cardar ni peinar, lo mismo que sucede, por lo demás, en la fase ulterior de la cosecha.
46 Por otra parte, las acepciones de los conceptos de producción, de producto o de fruto que, como sostiene el Gobierno español, podrían derivarse de las definiciones comunes al Derecho Civil de varios Estados miembros, o incluso de la clasificación de las ayudas a efectos del Acuerdo OMC sobre la agricultura, carecen de pertinencia a este respecto.
47 Por consiguiente, no cabe acoger la definición manifiestamente restrictiva del concepto de producción que propugna el Gobierno español, según la cual dicho concepto se refiere únicamente a la última fase de la producción, a saber, la cosecha.
48 Por otra parte, la acepción usual del concepto de producción, que contempla el proceso de producción como un todo, debe ponerse en relación con la amplia facultad de apreciación de que dispone el Consejo en virtud del apartado 6 del Protocolo n.º 4, tanto para decidir las adaptaciones necesarias del régimen establecido por dicho Protocolo como para adoptar las normas de base necesarias para la aplicación de sus disposiciones.
49 En el marco de tan amplia facultad, el Consejo puede supeditar la concesión de una ayuda para el algodón al requisito de que se materialice una u otra fase del cultivo de este producto.
50 No obstante, la medida por la que se opte deberá ser proporcionada a los objetivos definidos en el apartado 2 del Protocolo n.º 4. La cuestión de determinar si se ha observado tal limitación en el presente caso es objeto de la segunda parte del cuarto motivo invocado por el Gobierno español.
51 Así pues, el legislador comunitario podía legítimamente, en principio, elegir como condición para poder acogerse a la ayuda al algodón la culminación de alguna de las fases del cultivo, en el caso presente la fase de apertura de las cápsulas, en lugar de la fase ulterior que constituye la cosecha, fase cuya culminación exigían los regímenes de ayuda anteriores.
52 Por lo tanto, la referencia al nuevo régimen de ayuda al algodón como una ayuda al cultivo, que figura tanto en el quinto considerando del Reglamento n.º 864/2004 como en la denominación del capítulo 10 bis del título IV del Reglamento n.º 1782/2003 modificado, no implica en modo alguno que tal ayuda no constituya una ayuda a la producción de algodón en el sentido del apartado 3 del Protocolo n.º 4.
53 De lo anterior debe deducirse que el concepto de ayuda a la producción, tal como figura en el apartado 3 del Protocolo n.º 4, no se opone a la condición para acogerse a la ayuda específica que establece el nuevo régimen de ayuda al algodón, consistente en la obligación de que la superficie sea mantenida, como mínimo, hasta el momento de la apertura de las cápsulas.
54 Procede, pues, desestimar el primer motivo.
Sobre el segundo motivo, basado en el incumplimiento de la obligación de motivación
Alegaciones de las partes
55 Mediante su segundo motivo, el Gobierno español alega que la obligación de motivación que impone el artículo 253 CE se ha incumplido en el contexto de la adopción del nuevo régimen de ayudas para el algodón, puesto que el Reglamento n.º 864/2004, que establece dicho régimen, no menciona en parte alguna las razones que llevaron al legislador comunitario a sustituir el régimen anterior, que preveía la entrega por las empresas desmotadoras de ayudas indirectas a los productores en función del algodón cosechado, por un régimen que establece ayudas directas a los productores, ayudas cuya concesión a partir de ahora está supeditada al único requisito de mantener el cultivo del algodón hasta la fase de la apertura de las cápsulas.
56 El Consejo estima que se han observado los límites que establece la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en materia de motivación de los actos normativos de aplicación general. A este respecto, según él, basta con comprobar que el Reglamento n.º 864/2004 expone las razones generales que indujeron al legislador comunitario a adoptar, en el marco de sus amplias facultades discrecionales, las disposiciones sobre las que versa el presente recurso. Por otro lado, añade el Consejo, el legislador comunitario no tenía obligación de explicar específicamente por qué razón, en el nuevo régimen, el pago de la ayuda no depende ya de la cantidad de algodón cosechada ni de la calidad de éste, sino del algodón cultivado en una superficie determinada.
Apreciación del Tribunal de Justicia
57 Según reiterada jurisprudencia, la motivación exigida por el artículo 253 CE debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional comunitario pueda ejercer su control. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 253 CE debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (véase, en particular, la sentencia de 14 de julio de 2005, Países Bajos/Comisión, C-26/00, Rec. p. I-6527, apartado 113 y jurisprudencia citada).
58 Cuando se trata, como en el presente asunto, de un acto destinado a una aplicación general, la motivación puede limitarse a indicar, por una parte, la situación de conjunto que ha conducido a su adopción y, por otra parte, los objetivos generales que se propone alcanzar (véase, en particular, la sentencia de 10 de marzo de 2005, España/Consejo, C-342/03, Rec. p. I-1975, apartado 55).
59 Por otro lado, el Tribunal de Justicia ha declarado en repetidas ocasiones que si un acto de alcance general pone de manifiesto la parte esencial del fin perseguido por la institución, es excesivo pretender la motivación específica de cada una de las decisiones técnicas que ella adopta (véase, entre otras, la sentencia de 19 de noviembre de 1998, España/Consejo, C-284/94, Rec. p. I-7309, apartado 30).
60 A este respecto, procede declarar que la exposición de motivos del Reglamento n.º 864/2004 resume con transparencia y claridad la situación de conjunto que condujo al legislador comunitario a adoptar dicho acto, así como los objetivos generales perseguidos.
61 En efecto, de los dos primeros considerandos del mencionado Reglamento se desprende que las modificaciones que introduce tienen por objeto alinear los regímenes de ayudas a determinados sectores de la política agrícola común con los objetivos que el Reglamento n.º 1782/2003 había introducido para los demás sectores de esa misma política.
62 El segundo considerando precisa que tales objetivos implican, para los sectores de que se trata, el paso de una política de apoyo a los precios y la producción a otra de apoyo a la renta del agricultor y, por tanto, desvincular en gran medida las ayudas e integrarlas en el régimen de pago único.
63 A continuación, los considerandos quinto y sexto del Reglamento n.º 864/2004 enuncian las razones por las cuales no es posible desvincular en su integridad las ayudas al algodón. Se expone también sobre qué bases ha de fijarse la cuantía de la ayuda que debe seguir vinculada, que tal cuantía corresponde al 35 % del importe de las ayudas indirectas existentes y que resulta oportuno integrar en el régimen de pago único el 65 % restante de dicho importe.
64 Procede deducir de lo anterior que los mencionados considerandos en su conjunto ponen de manifiesto la parte esencial del fin perseguido por la institución al adoptar el Reglamento n.º 864/2004 en cuanto establece el nuevo régimen de ayudas al algodón.
65 Así pues, el legislador comunitario no tenía, además, la obligación de motivar específicamente cada una de las decisiones técnicas que adoptó, tales como la de supeditar la concesión de la ayuda específica para el algodón al requisito de que el cultivo del mismo fuera mantenido hasta la fase de la apertura de las cápsulas.
66 De lo anterior se deduce que también debe desestimarse el segundo motivo.
Sobre el tercer motivo, basado en la desviación de poder
Alegaciones de las partes
67 El Gobierno español sostiene que el Reglamento n.º 864/2004, en cuanto establece el nuevo régimen de ayudas para el algodón, incurre en desviación de poder, ya que fue adoptado sobre la base del apartado 6 del Protocolo n.º 4, pero con un fin distinto del previsto en dicha disposición y con la finalidad determinante de eludir el procedimiento establecido específicamente por el Tratado CE para la reforma de las normas de Derecho primario contenidas en dicho Protocolo.
68 El Consejo replica que el nuevo régimen de ayudas para el algodón, establecido por las disposiciones impugnadas del Reglamento n.º 1782/2003 modificado, corresponde perfectamente a la noción de “adaptación necesaria” prevista en el apartado 6 del Protocolo n.º 4, por lo que no se ha incurrido en desviación de poder.
Apreciación del Tribunal de Justicia
69 Como el Tribunal de Justicia ha declarado en reiteradas ocasiones, un acto sólo adolece de desviación de poder cuando existen indicios objetivos, pertinentes y concordantes de que dicho acto ha sido adoptado con el fin exclusivo o, al menos, determinante de alcanzar fines distintos de los alegados o de eludir un procedimiento específicamente establecido por el Tratado para hacer frente a las circunstancias del caso (véase, en este sentido, la sentencia de 10 de marzo de 2005, España/Consejo, antes citada, apartado 64 y jurisprudencia citada).
70 Procede declarar que el Gobierno español no ha aportado tales indicios.
71 En lo que atañe a los fines que perseguía el Consejo al adoptar el Reglamento n.º 864/2004 en cuanto establece el nuevo régimen de ayudas para el algodón, no consta en autos dato alguno que permita afirmar que el Consejo actuara con el fin exclusivo o, al menos, determinante de alcanzar fines distintos del enunciado en los considerandos primero y segundo del referido Reglamento, a saber, adaptar el régimen de ayudas en el sector del algodón a fin de alinearlo con los objetivos de la reforma que el Reglamento n.º 1782/2003 ya había introducido para otros sectores de la política agrícola común.
72 El Gobierno español tampoco ha demostrado que, al adoptar el Reglamento n.º 864/2004 sobre la base del apartado 6 del Protocolo n.º 4, el Consejo persiguiera el fin exclusivo o, al menos, determinante de eludir el procedimiento previsto para la reforma de las normas de Derecho primario.
73 A este respecto, procede señalar que la base jurídica constituida por el apartado 6 del Protocolo n.º 4 atribuye al Consejo una amplia facultad de apreciación para decidir las necesarias adaptaciones del régimen de ayudas al algodón que prevé dicho Protocolo.
74 Pues bien, el Gobierno español no ha aportado ningún indicio idóneo para demostrar que el Consejo persiguió, en realidad, un fin distinto al de llevar a cabo tales adaptaciones y que, por consiguiente, utilizó el procedimiento que el apartado 6 del Protocolo n.º 4 establece para realizar tales adaptaciones con el fin exclusivo o, al menos, determinante de eludir el procedimiento previsto para la reforma de las normas de Derecho primario.
75 Por último, es importante hacer constar que del quinto considerando del Reglamento n.º 864/2004 se desprende que, al adoptar este acto en cuanto modifica el régimen de ayudas para el algodón, el Consejo se propuso atenerse a los objetivos prescritos en el apartado 2 del Protocolo n.º 4, a saber, sostener la producción de algodón en las regiones de la Comunidad donde tal producción sea importante para la economía agrícola, proporcionar una renta equitativa a los productores interesados y estabilizar el mercado mediante la mejora de las estructuras al nivel de la oferta y de la comercialización.
76 Determinar si se ha alcanzado aquel objetivo constituye el objeto de la segunda parte del cuarto motivo, basada en la violación del principio de proporcionalidad. Por consiguiente, tal cuestión no ha de examinarse en el marco del presente motivo.
77 Habida cuenta de lo que antecede, también debe desestimarse el tercer motivo.
Sobre el cuarto motivo, basado en la violación de dos principios generales del Derecho comunitario, el de proporcionalidad y el de protección de la confianza legítima
78 Procede examinar, en primer lugar, la segunda parte del presente motivo, relativa al principio de protección de la confianza legítima, para analizar luego su primera parte, que versa sobre el principio de proporcionalidad.
Sobre la violación del principio de protección de la confianza legítima
Alegaciones de las partes
79 El Gobierno español alega que la adopción del Reglamento n.º 864/2004, por el que se establece el nuevo régimen de ayudas para el algodón, frustró la confianza legítima de los operadores del sector algodonero de seguir contando con un régimen de apoyo que se atuviera, en todo caso, a los objetivos formulados en el apartado 2 del Protocolo n.º 4, en particular el mantenimiento de la producción de algodón en determinadas regiones de la Comunidad, y a la necesaria existencia de un régimen de ayuda a la producción como el contemplado en el apartado 3 de dicho Protocolo.
80 El Consejo sostiene que la adopción de dicho Reglamento no vulneró la confianza legítima de los operadores del sector algodonero en el mantenimiento de un régimen de ayudas compatible con el Protocolo n.º 4, puesto que, según el Consejo, el nuevo régimen de ayudas para el algodón es perfectamente compatible con los objetivos de dicho Protocolo y no causará a los mencionados operadores los considerables perjuicios previstos por el Gobierno español, pues sus ingresos se mantendrán estables.
Apreciación del Tribunal de Justicia
81 Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la posibilidad de invocar la protección de la confianza legítima está abierta a todo operador económico en relación con el cual una institución haya generado esperanzas fundadas. No obstante, cuando un operador económico prudente y diligente está en condiciones de prever la adopción de una medida comunitaria que pueda afectar a sus intereses, no puede invocar el beneficio de tal principio si dicha medida se adopta. Además, si bien el principio del respeto de la confianza legítima forma parte de los principios fundamentales de la Comunidad, los agentes económicos no pueden confiar legítimamente en que se mantenga una situación existente, que puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las instituciones comunitarias, y esto ocurre especialmente en un ámbito como el de las organizaciones comunes de mercados, cuyo objeto lleva consigo una adaptación constante en función de las variaciones de la situación económica (sentencia de 15 de julio de 2004, Di Lenardo y Dilexport, C-37/02 y C-38/02, Rec. p. I-6911, apartado 70, y jurisprudencia citada).
82 En el caso de autos, el Gobierno español no ha aportado ningún indicio idóneo para demostrar que las instituciones comunitarias pudieron hacer nacer en los operadores afectados alguna esperanza fundada en que se mantendría la regulación aplicable a las ayudas en el sector del algodón antes de su modificación por el Reglamento n.º 864/2004.
83 Por otro lado, en el presente caso no cabe invocar el principio de protección de la confianza legítima, dado que un operador económico prudente y diligente estaba en condiciones de prever la adopción del Reglamento n.º 864/2004 y la reforma del régimen de apoyo al algodón que lleva consigo.
84 En efecto, tal como ha destacado la Abogado General en el punto 70 de sus conclusiones, dicha reforma se inscribe en el marco de una reforma fundamental más amplia que estuvo en la agenda política desde 1992 y que, además, había sido contemplada específicamente en el apartado 2 de la Comunicación de la Comisión COM(2003) 698 final, adoptada el 18 de noviembre de 2003, que contiene una propuesta de Reglamento que modifica el Reglamento n.º 1782/2003 y que fue objeto de un anuncio publicado en el Diario Oficial (DO 2004, C 96, p. 5). Por lo demás, el régimen de ayudas en el sector del algodón ya había sido objeto en el pasado de varias reformas importantes.
85 Por último, en cuanto a la alegación del Gobierno español de que existe violación del principio de protección de la confianza legítima debido a que el nuevo régimen de ayudas para el algodón no responde a los objetivos del Protocolo n.º 4, dicha alegación coincide con la expuesta para fundamentar la primera parte del cuarto motivo, de manera que no procede examinarla en el marco de esta segunda parte.
86 Por consiguiente, debe desestimarse la segunda parte del cuarto motivo, basada en la violación del principio de protección de la confianza legítima.
Sobre la violación del principio de proporcionalidad
Alegaciones de las partes
87 El Gobierno español alega, en lo fundamental, que los instrumentos adoptados en el marco del nuevo régimen de ayudas para el algodón, en particular la fijación de la cuantía de la ayuda específica para el mismo a un nivel igual al 35 % del importe de las ayudas disponibles bajo el precedente régimen de ayudas y el hecho de supeditar la procedencia de la ayuda al único requisito de que el cultivo se mantenga hasta el momento de la apertura de las cápsulas, son manifiestamente contrarios a los fines que el Consejo se marca en el considerando quinto del Reglamento de que se trata, fines que constituyen el reflejo de los enunciados en el apartado 2 del Protocolo n.º 4. Por lo tanto, concluye el Gobierno español, se ha infringido el principio de proporcionalidad.
88 El Gobierno español afirma, en efecto, que ha aportado dos informes que demuestran que la consecuencia previsible de tales medidas es que no podrá garantizarse la rentabilidad de la producción de algodón en las regiones españolas afectadas.
89 Para dicho Gobierno, el resultado probable de ello será el abandono de una parte considerable de la producción española de algodón en bruto, o incluso su sustitución por otros cultivos, así como una importante disminución del grado de utilización de la capacidad transformadora de las industrias desmotadoras en las regiones productoras, lo que podrá poner en peligro la viabilidad económica de dichas industrias y llegar incluso a provocar su cierre definitivo.
90 Según el Gobierno español, esta última evolución supone el riesgo de provocar una disminución adicional de la producción de algodón, ya que tal producción resultaría imposible sin la presencia y la viabilidad económica de tales industrias en las proximidades de las regiones productoras afectadas, habida cuenta de que el algodón apenas tiene valor comercial antes de su transformación y no puede ser transportado a mucha distancia.
91 El Consejo y la Comisión sostienen que las medidas controvertidas no son manifiestamente inadecuadas en relación con los objetivos que persiguen, tal como aparecen formulados en el apartado 2 del Protocolo n.º 4 y en el considerando quinto del Reglamento n.º 864/2004.
92 Dichas instituciones afirman que los ingresos de los productores bajo el nuevo régimen de ayudas para el algodón, a saber, la suma del pago único, de la ayuda específica por hectárea y del precio de venta de la cosecha, siguen siendo sustancialmente los mismos que bajo el régimen anterior, de manera que la introducción de este nuevo régimen no afecta a la rentabilidad de la producción algodonera.
93 Añaden que un estudio comparativo de la rentabilidad previsible del cultivo de algodón bajo el nuevo régimen de ayudas en relación con la de otros cultivos demuestra que la cuantía de la ayuda específica por hectárea se fijó a un nivel que permite que los productores obtengan del algodón un margen bruto (excluido el pago único) comparable con el que se obtiene de otros cultivos, tales como el trigo duro o el maíz.
94 Por consiguiente, concluyen, dado que según las previsiones el cultivo de algodón sigue siendo rentable, no es probable que dicho cultivo sea sustituido por otros.
Apreciación del Tribunal de Justicia
95 Con carácter liminar, procede recordar la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al principio de proporcionalidad, tal como se aplica concretamente en el marco de la política agrícola común.
96 El legislador comunitario dispone en materia de política agrícola común de una amplia facultad de apreciación que corresponde a las responsabilidades políticas que le atribuyen los artículos 34 CE a 37 CE. Por consiguiente, el control del juez comunitario debe limitarse a comprobar si la medida controvertida adolece de error manifiesto o de desviación de poder, o si la autoridad de que se trate ha sobrepasado claramente los límites de su facultad de apreciación (sentencia de 12 de julio de 2001, Jippes y otros, C-189/01, Rec. p. I-5689, apartado 80, y jurisprudencia allí citada).
97 Por lo que se refiere al control de proporcionalidad, debe recordarse que el principio de proporcionalidad, que forma parte de los principios generales del Derecho comunitario, exige que los actos de las instituciones comunitarias no rebasen los límites de lo que resulta apropiado y necesario para el logro de los objetivos legítimos perseguidos por la normativa controvertida, entendiéndose que, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, debe recurrirse a la menos onerosa, y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos (sentencia Jippes y otros, antes citada, apartado 81, y jurisprudencia allí citada).
98 En lo que atañe al control judicial de los requisitos para la aplicación de dicho principio, y habida cuenta de la amplia facultad de apreciación de que dispone el legislador comunitario en materia de política agrícola común, sólo el carácter manifiestamente inadecuado de una medida adoptada en este ámbito, con relación al objetivo que tiene previsto conseguir la institución competente, puede afectar a la legalidad de tal medida (sentencia Jippes y otros, antes citada, apartado 82, y jurisprudencia allí citada).
99 En consecuencia, se trata de saber no si la medida adoptada por el legislador era la única o la mejor posible, sino si era manifiestamente inadecuada (véase, en este sentido, la sentencia Jippes y otros, antes citada, apartado 83).
100 En lo que atañe al nuevo régimen de ayudas al algodón establecido por el Reglamento n.º 864/2004, del considerando quinto de dicho Reglamento se desprende que el cálculo del importe de la ayuda específica para el algodón se ha efectuado tratando de garantizar unas condiciones económicas que permitan la pervivencia del cultivo del algodón en las regiones dedicadas a dicha actividad y eviten su sustitución por otros cultivos.
101 El mencionado objetivo constituye el reflejo y la concreción de los fines enunciados en el apartado 2 del Protocolo n.º 4, a cuyo tenor el régimen de ayuda a la producción en el sector del algodón está destinado especialmente a sostener la producción de algodón en las regiones de la Comunidad donde tal producción sea importante para la economía agrícola, a proporcionar una renta equitativa a los productores interesados y a estabilizar el mercado mediante la mejora de las estructuras al nivel de la oferta y de la comercialización
102 Tal como resulta de la jurisprudencia citada en los apartados 98 y 99 de la presente sentencia, esta parte del motivo que invoca el Gobierno español conduce a examinar si las controvertidas medidas del nuevo régimen de ayudas para el algodón son manifiestamente inadecuadas en relación con dicho objetivo, que consiste esencialmente en fijar el importe de la ayuda específica para el algodón a un nivel que garantice una rentabilidad suficiente y, por tanto, la continuación de la producción de algodón en las regiones propicias para dicho cultivo, evitando así su sustitución por otros cultivos.
103 A este respecto, consta en autos que la adopción del Reglamento n.º 864/2004 no estuvo precedida por un estudio de la Comisión que evaluara los probables efectos socio-económicos de la reforma propuesta en el sector del algodón, mientras que sí se habían llevado a cabo estudios de este tipo en el marco de la reforma de los regímenes de ayudas en algunos otros sectores, como el del tabaco.
104 Así pues, se plantea la cuestión de determinar sobre qué bases se fijó el importe de la ayuda específica para el algodón y, por lo tanto, si el legislador comunitario, sin rebasar su amplia facultad de apreciación, pudo sobre tales bases llegar a la conclusión de que el referido importe, fijado en el 35 % del total de las ayudas existentes en el anterior régimen de ayudas, era suficiente para alcanzar el objetivo perseguido de garantizar la rentabilidad y, por ende, la continuación de ese cultivo.
105 A este respecto, el Consejo aduce un cuadro, elaborado por la Comisión, que comporta un estudio comparativo de la rentabilidad previsible del cultivo de algodón bajo el nuevo régimen de ayudas en relación con la rentabilidad de cultivos alternativos. El Consejo afirma que se le facilitaron tales cifras para que pudiera tenerlas en cuenta al adoptar el Reglamento n.º 864//2004.
106 Según el referido estudio, en lo que atañe al algodón el margen bruto por hectárea (excluido el pago único) es de 744 euros, de modo que se sitúa entre el margen bruto del trigo duro, a saber, 334 euros, y el correspondiente al maíz, a saber, 914 euros. La Comisión afirmó en la vista que tales cifras demuestran que el cultivo de algodón seguirá siendo posible y rentable con posterioridad a la aplicación de la reforma.
107 El margen de que se trata se calcula aplicando una fórmula que consiste, en lo esencial, en restar de los ingresos por hectárea –constituidos por el precio de venta del algodón en bruto, que es de 750 euros, y la ayuda específica de 1.039 euros, es decir, un total de 1.789 euros– los costes de producción (integrados por la suma de los costes específicos y de los gastos generales), los cuales, según la Comisión, deben valorarse en 1.045 euros por hectárea.
108 El Consejo alegó, no obstante, que, a efectos del referido estudio sobre la rentabilidad futura del cultivo de algodón, también han de tenerse en cuenta los ingresos procedentes del pago único, que es igual al 65 % de las ayudas existentes en el sector de que se trata.
109 Pues bien, el Consejo añade que, teniendo en cuenta que bajo el nuevo régimen de ayudas al algodón la suma de las ayudas vinculadas y de las ayudas desvinculadas equivale al importe total de las ayudas indirectas concedidas bajo el régimen anterior, no hay por qué dudar de la rentabilidad futura del cultivo algodonero. En efecto, concluye el Consejo, la reforma del apoyo a este cultivo se basa en su neutralidad presupuestaria.
110 Debe rechazarse este punto de vista. Tal como ha afirmado el Gobierno español sin ser contradicho por la Comisión, al tratarse de un estudio comparativo de la rentabilidad de cultivos alternativos, no procede tener en cuenta el pago único, puesto que éste se concede con independencia del cultivo elegido, e incluso en el supuesto de que el agricultor decidiera no producir nada.
111 Así pues, el referido pago no influye en absoluto en la decisión del agricultor de inclinarse por un cultivo en lugar de otro. La neutralidad presupuestaria de la reforma carece en sí misma de pertinencia a efectos de determinar si los agricultores optarán en el futuro por abandonar el cultivo de algodón o, eventualmente, por sustituirlo por otros cultivos.
112 Por otro lado, basándose en dos estudios, el Gobierno español cuestionó algunos de los datos numéricos utilizados por la Comisión para calcular la rentabilidad del cultivo de algodón, en particular el dato relativo a los costes de producción.
113 Según los referidos estudios, tales costes se elevarían, en realidad, a una cantidad mínima de 1.861,81 euros par hectárea. Dicha cantidad incluiría los costes salariales, mientras que, según el Gobierno español, el correspondiente importe en que se basa la Comisión los excluye erróneamente. Añadir los costes salariales al importe de 1.045 euros por hectárea que defiende la Comisión reduciría a un 10 % la diferencia entre la cifra del total de los costes de producción a la que llega dicha institución y la correspondiente cifra calculada por el Gobierno español.
114 El Gobierno español considera que, dado que el cultivo de algodón requiere mucha más mano de obra que otros cultivos, es indispensable tener en cuenta tales costes en un estudio de la rentabilidad de este cultivo.
115 Pues bien, añade el Gobierno español, si en el cálculo de la Comisión se incluyesen los costes salariales y, además, se tomase en consideración un precio de venta ajustado al nivel actual del mercado, resultaría de ello que los costes de producción son superiores a los ingresos de los productores bajo el nuevo régimen de ayudas y, por lo tanto, que el margen bruto previsible para el algodón es nulo, o incluso negativo, de modo que los agricultores corren el riesgo de trabajar con pérdidas si continúan produciendo algodón.
116 Interrogada sobre este extremo en la vista, la Comisión expuso que la cifra de 1.045 euros por hectárea que tuvo en cuenta en concepto de gastos generales incluidos en los costes de producción abarca determinados costes salariales, entre ellos los correspondientes a trabajadores de temporada o estacionales y a personas que efectúan trabajos específicos.
117 No obstante, siempre según la Comisión, un estudio de la rentabilidad comparativa de los cultivos únicamente debería tener en cuenta los costes específicos, es decir, los costes ligados a los cultivos de que se trate, y no los costes fijos, es decir, aquellos vinculados a la explotación. Por esta razón, la Comisión no incluyó los costes salariales que tienen carácter fijo, tales como los costes de la mano de obra de los agricultores y de sus familias.
118 La Comisión añadió que, en cualquier caso, estos últimos costes no habrían podido incluirse en el cálculo de rentabilidad. En efecto, por un lado, han podido observarse grandes diferencias, por lo demás inexplicables, entre las cifras relativas a tales costes en las diferentes regiones, de manera que dichas cifras no son fiables. Por otro lado, apostilla la Comisión, resulta sumamente difícil desglosar los referidos costes entre los diferentes cultivos y otras actividades a que se dedica cada explotación agrícola.
119 Habida cuenta de las anteriores precisiones, procede preguntarse sobre el extremo de si las instituciones comunitarias vulneraron el principio de proporcionalidad al fijar la cuantía de la ayuda específica para el algodón basándose en el estudio comparativo mencionado en el apartado 105 de la presente sentencia.
120 Es cierto que cuando el legislador comunitario ha de valorar, como sucede en el caso de autos, los efectos futuros de una normativa que haya de adoptar y dichos efectos no pueden preverse con exactitud, su valoración únicamente puede ser censurada si se revela manifiestamente errónea a la vista de los elementos de que disponía al adoptar dicha normativa (sentencia Jippes y otros, antes citada, apartado 84, y jurisprudencia allí citada).
121 También es verdad que la amplia facultad de apreciación del legislador comunitario, que implica un control judicial limitado de su ejercicio, no se aplica exclusivamente a la naturaleza y al alcance de las disposiciones que hay que adoptar, sino también, en cierta medida, a la comprobación de los datos de base (véase, en particular, la sentencia de 25 de octubre de 2001, Italia/Consejo, C-120/99, Rec. p. I-7997, apartado 44).
122 No obstante, dicho control judicial, a pesar de su alcance limitado, requiere que las instituciones comunitarias de las que emane el acto controvertido puedan demostrar ante el Tribunal de Justicia que el acto fue adoptado mediante un ejercicio efectivo de su facultad de apreciación, el cual supone la toma en consideración de todos los datos y circunstancias pertinentes de la situación que se haya pretendido regular mediante el acto en cuestión.
123 De lo anterior resulta que las instituciones comunitarias deben estar en condiciones, cuando menos, de aportar y exponer de manera clara e inequívoca los datos de base que debieron tenerse en cuenta para fundamentar las medidas del referido acto que son objeto de impugnación y de los que dependía el ejercicio de su facultad de apreciación.
124 Pues bien, tal como consta en los apartados 116 a 118 de la presente sentencia, de las precisiones facilitadas por la Comisión en la vista resulta que ciertos costes salariales no se incluyeron y, por ende, no se tuvieron en cuenta en su estudio comparativo sobre la rentabilidad previsible del cultivo de algodón bajo el nuevo régimen de ayudas que sirvió de fundamento para determinar el importe de la ayuda específica para el algodón.
125 En cambio, el Gobierno español sostuvo, basándose en estudios con datos numéricos, que los costes en cuestión pueden ser calculados, que son significativos y que la consideración de dichos costes arroja dudas fundadas sobre la rentabilidad del cultivo de algodón bajo el nuevo régimen de ayudas.
126 Sin que resulte necesario pronunciarse sobre la exactitud de las cifras aportadas por cada una de las partes, procede hacer constar que parece difícilmente cuestionable en sí misma la pertinencia de los costes salariales de que se trata para calcular los costes de producción del algodón y la rentabilidad previsible de dicho cultivo. La circunstancia, invocada por la Comisión, de que la obtención de tales datos habría suscitado algunos problemas técnicos no puede cuestionar la pertinencia de los mismos.
127 Por otro lado, procede observar que el Consejo y la Comisión no han alegado argumentos precisos que desvirtúen la afirmación del Gobierno español según la cual la inclusión de los costes de que se trata implica un aumento de los costes de producción del algodón de tal magnitud que no queda garantizada una rentabilidad suficiente de este cultivo bajo el nuevo régimen de ayudas, con el riesgo de que se abandone dicho cultivo, o al menos una parte significativa del mismo, o de que, eventualmente, sea sustituido por otros cultivos.
128 Por otra parte, consta que no se han examinado los efectos potenciales de la reforma del régimen de ayudas para el algodón sobre la situación económica de las empresas desmotadoras.
129 Es cierto que, como ha señalado el Consejo, el imperativo de mantener la rentabilidad de la producción de algodón, que se deriva del apartado 2 del Protocolo n.º 4, se refiere, en cuanto tal, a los productores de algodón y no a las empresas desmotadoras.
130 Pero no es menos verdad que un adecuado estudio de los efectos de la mencionada reforma sobre la rentabilidad de la producción de algodón requiere examinar las consecuencias que dicha reforma puede tener para las empresas desmotadoras radicadas en las zonas de producción.
131 En efecto, tal como ha subrayado el Gobierno español sin ser contradicho sobre este extremo, la producción de algodón resulta imposible desde el punto de vista económico sin que en las proximidades de las regiones productoras estén presentes empresas de ese tipo operando en condiciones económicamente viables, habida cuenta de que el algodón apenas tiene valor comercial antes de su transformación y no puede ser transportado a mucha distancia.
132 Así pues, la producción de algodón y su transformación por las empresas desmotadoras se encuentran indisociablemente ligadas entre sí. Por lo tanto, los potenciales efectos de la reforma del régimen de ayudas al algodón sobre la viabilidad económica de las empresas desmotadoras constituyen un dato básico que ha de tenerse en cuenta para valorar la rentabilidad del cultivo de algodón.
133 En tales circunstancias, es preciso declarar que el Consejo, del que emana el Reglamento n.º 864/2004, no ha demostrado ante el Tribunal de Justicia que el nuevo régimen de ayudas al algodón establecido por dicho Reglamento haya sido adoptado mediante un ejercicio efectivo de su facultad de apreciación, el cual suponía la toma en consideración de todos los datos y circunstancias pertinentes del caso concreto, entre los cuales se incluyen el conjunto de los costes salariales ligados al cultivo del algodón y la viabilidad de las empresas desmotadoras, datos todos ellos cuya consideración era necesaria para valorar la rentabilidad de dicho cultivo.
134 De lo anterior se deduce que los datos aportados por las instituciones comunitarias no permiten al Tribunal de Justicia verificar si el legislador comunitario pudo legítimamente, sin rebasar los límites de la amplia facultad de apreciación de que dispone, llegar a la conclusión de que fijar el importe de la ayuda específica para el algodón en el 35 % del total de las ayudas existentes en el anterior régimen de ayudas era suficiente para garantizar el objetivo formulado en el considerando quinto del Reglamento n.º 864/2004, consistente en hacer posible la rentabilidad y, por ende, la continuación del cultivo de este producto, objetivo que constituye el reflejo de los fines enunciados en el apartado 2 del Protocolo n.º 4.
135 Por consiguiente, procede declarar que se ha vulnerado el principio de proporcionalidad.
136 De lo anterior se deduce que el cuarto motivo resulta procedente, en cuanto se basa en la violación del mencionado principio, y que debe estimarse el recurso.
137 Así pues, a la vista de cuanto antecede, procede anular el capítulo 10 bis del título IV del Reglamento n.º 1782/2003 modificado.
Sobre la limitación de los efectos de la anulación
138 A tenor del artículo 231 CE, párrafo segundo, el Tribunal de Justicia podrá señalar, si lo estima necesario, aquellos efectos del reglamento declarado nulo que deban ser considerados definitivos.
139 En el caso de autos, procede recordar que, según el artículo 156, apartado 2, letra g), del Reglamento n.º 1782/2003 modificado, el nuevo régimen de ayudas para el algodón se aplica desde el 1 de enero de 2006 al algodón sembrado a partir de dicha fecha.
140 Por lo tanto, es posible que los agricultores de los Estados miembros afectados hayan adoptado ya algunas disposiciones para adaptarse a ese régimen con vistas a beneficiarse del apoyo que prevé o, cuando menos, que dichos agricultores se vean obligados a adoptar tales medidas en breve. También es posible que las autoridades competentes de esos Estados miembros hayan adoptado ya las medidas necesarias para la aplicación del referido régimen o que tengan que adoptar próximamente tales medidas.
141 En vista de tales circunstancias, y a fin de evitar toda inseguridad jurídica en cuanto al régimen aplicable a las ayudas en el sector del algodón a raíz de la anulación del capítulo 10 bis del título IV del Reglamento n.º 1782/2003 modificado, procede suspender los efectos de dicha anulación hasta que se adopte, dentro de un plazo razonable, un nuevo Reglamento.
Costas
142 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber solicitado el Reino de España la condena del Consejo y haber sido desestimados los motivos de éste, procede condenarlo en costas. En virtud del artículo 69, apartado 4, del Reglamento de Procedimiento, las instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio soportarán sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) decide:
1) Anular el capítulo 10 bis del título IV del Reglamento (CE) n.º 1782/2003 del Consejo, de 29 de septiembre de 2003, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CEE) n.º 2019/93, (CE) n.º 1452/2001, (CE) n.º 1453/2001, (CE) n.º 1454/2001, (CE) n.º 1868/94, (CE) n.º 1251/1999, (CE) n.º 1254/1999, (CE) n.º 1673/2000, (CEE) n.º 2358/71 y (CE) n.º 2529/2001 (DO L 270, p. 1), capítulo introducido por el artículo 1, número 20, del Reglamento (CE) n.º 864/2004 del Consejo, de 29 de abril de 2004.
2) Suspender los efectos de dicha anulación hasta que se adopte, dentro de un plazo razonable, un nuevo Reglamento.
3) Condenar en costas al Consejo de la Unión Europea.
4) La Comisión de las Comunidades Europeas cargará con sus propias costas.
