§1015871
RESOLUCIÓN 351/VII DEL PARLAMENTO DE CATALUÑA, SOBRE LA REVISIÓN DEL PLAN DIRECTOR DE COOPERACIÓN AL DESARROLLO 2003-2006. TRAMO. 259-00001/07.
Comisión de Organización y Administración de la Generalidad y Gobierno Local
La Comisión de Organización y Administración de la Generalidad y Gobierno Local, en sesión celebrada el día 1 de febrero de 2006, de conformidad con el artículo 148 del Reglamento, ha estudiado el texto de la revisión del Plan director de cooperación al desarrollo 2003-2006, presentado por el Gobierno, y las enmiendas presentadas por el Grup Parlamentari Socialistes - Ciutadans pel Canvi y por el Grup Parlamentari d'Iniciativa per Catalunya Verds - Esquerra Alternativa (reg. 32433).
Finalmente, de acuerdo con el artículo 146 del Reglamento, ha adoptado la siguiente
Resolución
El Parlamento de Cataluña aprueba la revisión del Plan director de cooperación al desarrollo 2003-2006 siguiente:
Revisión del Plan director de cooperación al desarrollo 2003-2006
1. Presentación.
2. Aplicación del Plan director en los años 2003 y 2004.
3. Revisión de los objetivos estratégicos (capítulo III del Plan director).
3.1 Revisión terminológica y conceptual.
3.2 Cambios relativos a la línea estratégica A de desarrollo (A. Objetivo estratégico de desarrollo) y a la ponderación entre objetivos.
3.2.1 Ampliación y refuerzo del objetivo 3.2 del área de gobernabilidad.
3.2.2 Establecimiento del área de construcción de la paz y prevención de conflictos violentos.
3.2.3 Establecimiento del área de equidad entre mujeres y hombres.
3.2.4 Simplificación del sistema de ponderaciones.
3.3 Cambios relativos a la línea estratégica B de ayuda humanitaria general y ayuda humanitaria de emergencia.
3.4 Cambios relativos a la línea estratégica C de educación y capacidades.
4. Revisión del escenario económico (capítulo VII del Plan director).
5. Otras revisiones del Plan director que parecen necesarias (capítulos II y IV del Plan director).
5.1 Revisiones del capítulo II. Directrices del Plan director.
5.1.1 Cambios relativos a los criterios para la transformación de las prioridades en objetivos estratégicos (A).
5.1.2 Cambios relativos a los principios ordenadores (B).
5.1.3 Cambios relativos a los principios transversales (C).
5.1.4 Cambios relativos a los países prioritarios (D).
5.2 Revisión del capítulo IV. Fortalecimiento de las capacidades de la Generalidad.
.1 Presentación
La aprobación por unanimidad de todos los grupos parlamentarios de la Ley 26/2001, de 31 de diciembre, de cooperación al desarrollo, significó un salto cuantitativo y cualitativo en la cooperación de Cataluña, al establecer nuevos instrumentos y órganos de dirección, planificación, coordinación, ejecución y consulta de la política de cooperación de la Generalidad, y porque permitió el establecimiento de prioridades y la introducción de la programación y la planificación de la actividad de la Administración de la Generalidad en la materia.
Dicho de otro modo, la Ley significó que la política de cooperación de la Generalidad debe responder a una planificación estratégica. Para hacerlo, introdujo dos nuevos instrumentos: el Plan director y los planes anuales, que deben fijar los objetivos, las prioridades geográficas y sectoriales, las líneas de actuación y los resultados, así como los recursos humanos y materiales necesarios.
Más concretamente, el artículo 8 de la Ley explicita que:
“1. La Administración de la Generalidad ha de elaborar con una periodicidad cuadrienal un plan director que establezca las previsiones de recursos y las prioridades geográficas y sectoriales que se tendrán que respetar y concretar en los planes anuales de cooperación al desarrollo.
“2. El plan director es la principal expresión técnica de la política de la Generalidad en materia de cooperación al desarrollo.
[...]
“4. El plan director ha de fijar las prioridades geográficas y sectoriales del período, los objetivos estratégicos, los productos y los resultados que se pretenden obtener, así como los recursos humanos, materiales, económicos o de gestión necesarios. El Plan ha de indicar también las líneas de coordinación, colaboración o cooperación con otros agentes públicos o privados, bilaterales o multilaterales, necesarios o convenientes para el refuerzo de los objetivos estratégicos de la cooperación pública catalana. [...]”
Sin embargo, el desarrollo efectivo de la Ley sufrió un retraso. De hecho, hasta el año 2003 no comenzó a desarrollarse la Ley con la aprobación de algunos reglamentos y la constitución efectiva de algunos de los órganos de coordinación y colaboración que en ella se establecían. Fue especialmente significativo que el 19 de febrero de 2003 se aprobase el primer Plan director de cooperación al desarrollo. En el año 2003, pese a lo previsto, no se elaboró ni se aprobó ningún plan anual, lo que sí se ha hecho durante los años 2004 y 2005.
El Plan director, además, establece la necesidad de efectuar una evaluación, en la mitad de su período de ejecución, de la cual podría derivar una revisión de los objetivos y del escenario económico. Literalmente, el texto dice:
“Dado el alcance del presente Plan es preciso incorporar un sistema que permita adecuar los objetivos y las prioridades a su desarrollo y al cambio de circunstancias que pueda producirse. Por ello, transcurridos dos años de la puesta en marcha del Plan se realizará un análisis de su aplicación y del nivel de consecución de los objetivos fijados, y, a partir de este análisis, si procede, se efectuará una revisión del contenido de sus objetivos y del escenario económico para los dos años siguientes.”
Nada se dice, sin embargo, de quién debe hacerlo ni de cómo debe hacerse.
Partiendo de estas directrices básicas, desde la Secretaría de Cooperación Exterior (órgano al cual corresponde -por delegación del consejero encargado de la materia, que actualmente es el consejero de Gobernación y Administraciones Públicas- la planificación y la dirección de la política de cooperación al desarrollo) y la Agencia Catalana de Cooperación al Desarrollo (ACCD) (entidad responsable de la ejecución y de dar apoyo a la planificación) se diseñó un proceso de revisión del Plan director, que fue aceptado por el Consejo de Cooperación al Desarrollo.
Dicho proceso se inició con la elaboración de dos documentos base:
1. Un análisis de la ejecución del Plan director en los años 2003 y 2004, a cargo de la Secretaría de Cooperación Exterior.
2. Un dictamen elaborado por una experta independiente (Irene Maestro), en el cual se analizan los dos primeros años de aplicación del Plan director y se realizan propuestas de su revisión.
Estos documentos se hicieron llegar a la Comisión legislativa del Consejo de Cooperación al Desarrollo, que los valoró y propuso una serie de orientaciones para la revisión del Plan director.
Teniendo en cuenta las conclusiones y las propuestas del proceso anterior, la Secretaría de Cooperación Exterior ha elaborado una propuesta de revisión del Plan director.
El documento se ha hecho llegar a los órganos consultivos establecidos por la Ley de cooperación al desarrollo (Consejo de Cooperación al Desarrollo, Comisión Interdepartamental de Cooperación al Desarrollo y Comisión de Coordinación con los Entes Locales), los cuales han presentado enmiendas y han emitido su dictamen favorable.
La propuesta de revisión resultante ha sido presentada al Gobierno, que ha acordado presentarla a su vez al Parlamento para su aprobación, si procede.
En lo concerniente a su estructura, este documento de propuesta de revisión se divide en cinco apartados:
1. Presentación.
2. Resumen de la evaluación de la aplicación del Plan director durante los años 2003 y 2004.
3. Propuesta de revisión de los objetivos estratégicos (capítulo III del Plan director).
4. Propuesta de revisión del escenario económico (capítulo VII del Plan director).
5. Propuesta de revisiones adicionales (capítulo II y IV del Plan director).
.2 Aplicación del Plan director en los años 2003 y 2004
La evaluación de los dos primeros años de aplicación del Plan director, el 2003 y el 2004, ha puesto de manifiesto, como muestran los documentos base mencionados anteriormente, una importante falta de adecuación entre las directrices del Plan y la práctica de la cooperación catalana en el momento de su aprobación, así como la falta de previsión para su posterior aplicación. Sin embargo, durante estos dos años sí se ha observado una tendencia general hacia la concentración sectorial y geográfica que propone el Plan y una evolución positiva entre el 2003 y el 2004.
Más concretamente, se ha puesto de manifiesto que:
1. Ha habido una sobredimensión, en relación con lo establecido por el Plan director, de las actividades destinadas a los objetivos de educación y capacidades, en detrimento de las acciones de desarrollo.
2. En lo concerniente a los nueve objetivos estratégicos de desarrollo, ha sido imposible, excepto en un caso, ceñirse a los porcentajes de asignación de recursos establecidos por el Plan director para cada uno de los objetivos.
3. La distribución geográfica de la ayuda solo se ha ajustado parcialmente a las directrices del Plan director. Así, por ejemplo, el África subsahariana, zona que reúne la mayor parte de países más pobres del mundo, ha quedado por debajo del porcentaje mínimo de asignación de recursos establecido por el Plan, mientras que la América del Sur ha superado con creces el máximo establecido.
4. Ha habido falta de concertación en el momento de planificar las actuaciones de la Secretaría de Cooperación Exterior y de los departamentos de la Generalidad, lo cual ha tenido un impacto constatable en la imposibilidad de alcanzar las directrices del Plan.
De todo cuanto se ha dicho anteriormente, y sin entrar en valoraciones más detalladas y cualitativas, puede concluirse que:
1. El Plan director, como principal instrumento de planificación de la política pública de cooperación al desarrollo, presenta algunas deficiencias que deberían ser corregidas, o al menos consideradas como constricciones durante el año y medio que queda de vigencia.
Aludimos básicamente a tres problemas:
a. La debilidad de los instrumentos de planificación, de los órganos de colaboración, coordinación y consulta, y la insuficiencia de los recursos humanos y materiales de la Generalidad en el terreno de la planificación, la elaboración de políticas y actuaciones subsiguientes y, finalmente, su ejecución.
b. El no haber tenido en consideración la falta de experiencia y de práctica en el momento de planificar, coordinar y evaluar en el ámbito de la cooperación al desarrollo, tanto en lo referente a la Secretaría de Relaciones Exteriores y a la Agencia Catalana de Cooperación al Desarrollo, en el momento de la aprobación del Plan director, como a la mayoría de los departamentos y organismos autónomos.
c. La propia elección de países prioritarios y el reparto de porcentajes entre líneas y objetivos, que no parece responder a criterios rigurosos y racionales. Además, la elección no consideró las constricciones derivadas de la falta de los instrumentos propios de un estado, que provocan que no se improvise la actuación en un determinado país.
2. La escasa práctica de coordinación entre los departamentos y el órgano de la Administración competente en materia de cooperación al desarrollo (la Secretaría de Relaciones Exteriores, en 2003, y la Secretaría de Cooperación Exterior, a partir de 2004), muy vinculada a la falta de recursos humanos.
Dadas estas constataciones, y dado asimismo que queda poco más de un año de vigencia del Plan director y que, por tanto, es preciso pensar en el nuevo Plan, la revisión que se presenta ha optado por intentar adecuar el Plan a las capacidades y la práctica existentes de la cooperación catalana y reforzar los mecanismos de planificación, sin renunciar a la visión estratégica de medio plazo que propone el Plan, coherente con las grandes líneas formuladas como prioritarias por la Ley de cooperación al desarrollo.
En esta visión estratégica destaca la adhesión de la cooperación catalana a los compromisos y los estándares internacionales en materia de cooperación al desarrollo, haciendo una remarca especial en los Objetivos del milenio de las Naciones Unidas y la necesaria vinculación con el trabajo de los organismos internacionales de cooperación que de ello se deriva.
.3 Revisión de los objetivos estratégicos (capítulo III del Plan director)
El Plan director propone, en el capítulo III, concentrar los recursos que constituyen el presupuesto ordinario de cooperación al desarrollo para alcanzar doce objetivos estratégicos, agrupados en tres grandes áreas: A, desarrollo; B, ayuda humanitaria general y ayuda humanitaria de emergencia, y C, educación y capacidades.
Los cambios que se proponen en relación con estos objetivos son los siguientes:
3.1 Revisión terminológica y conceptual.
En estos dos años, además de algunas deficiencias sustantivas que pueden ser corregidas, de las que nos ocuparemos más adelante, se ha observado una deficiencia formal, terminológica o conceptual.
Concretamente, esta deficiencia afecta a las diversas denominaciones (“objetivos”, “objetivos estratégicos” o “grandes áreas”) que el Plan aplica a finalidades de alcance muy diferente, lo que genera confusiones, ya que todas estas utilizan, a veces implícitamente, la palabra “objetivo”. La planificación estratégica suele distinguir el grado de alcance temporal y temático aplicando palabras distintas.
Para clarificar la terminología y facilitar el uso del Plan director como herramienta real de planificación, proponemos, pues, sin variar en absoluto su contenido, la distinción entre:
a. Líneas estratégicas, o sea, macroobjetivos de gran alcance temporal y temático, dos en el Sur (desarrollo y ayuda humanitaria general y ayuda humanitaria de emergencia) y uno en Cataluña (educación y capacidades). Corresponden al que el Plan denomina “objetivos estratégicos”, identificados con las tres primeras letras del alfabeto (A, B y C).
b. Áreas de trabajo, es decir, grandes bloques temáticos en que se dividen las líneas estratégicas. Corresponden, en el actual Plan director, a los diversos subapartados que figuran en el denominado “objetivo estratégico” de desarrollo, ordenados mediante numerales (1, 2, 3): apoyo a los derechos sociales básicos, mejora de la capacidad productiva y de la ocupación y gobernabilidad.
c. Objetivos, que permiten prever diferentes actuaciones, y que el Plan director explicita mediante infinitivos, una forma de concretar aquello que se pretende alcanzar en cada una de las líneas estratégicas.
El resultado final del cambio sería el que ahora se presenta:
Líneas estratégicas, áreas de trabajo y objetivos especificados por el Plan
Imagen Omitida
3.2 Cambios relativos a la línea estratégica A de desarrollo (A. Objetivo estratégico de desarrollo) y a la ponderación entre objetivos
La segunda modificación, sustantiva, afecta al “objetivo estratégico de desarrollo”, según la terminología vigente hasta el momento, o, según la propuesta de revisión, a la “línea A: desarrollo”.
Concretamente, este objetivo estratégico o esta línea contiene, como se muestra en el cuadro anterior, tres áreas de trabajo, cada una subdividida -respectivamente- en cuatro, dos y tres objetivos, como muestra el siguiente resumen:
1. Apoyo a los derechos sociales básicos.
1.1. Fortalecer los sistemas de atención primaria de salud favoreciendo, de manera especial, los programas de control de las principales enfermedades infecciosas y la mejora de la salud reproductiva.
1.2. Fortalecer los sistemas de educación básica y de alfabetización de adultos, y la incorporación y el refuerzo de las culturas y las lenguas propias.
1.3. Mejorar el acceso a una vivienda adecuada según el contexto sociocultural y medioambiental en zonas periurbanas.
1.4. Mejorar las capacidades existentes en la gestión integral del ciclo del agua.
2. Mejora de la capacidad productiva y la ocupación.
2.1. Mejorar la actividad productiva y comercial, en especial en los sectores populares.
2.2. Dar apoyo a programas ocupacionales y de derechos laborales.
3. Gobernabilidad
3.1. Contribuir a generar planes de desarrollo locales para mejorar la gobernanza y la participación ciudadana.
3.2. Fortalecer las capacidades de los actores estratégicos para mejorar la gobernabilidad democrática y el desarrollo humano.
3.3. Mejorar las capacidades para prevenir los conflictos derivados de las amenazas sobre las minorías étnicas, culturales y lingüísticas.
Los cambios que se proponen en relación con esta línea y estos objetivos son los siguientes:
1. Ampliar y reforzar los contenidos del objetivo 3.2 del área de gobernabilidad (fortalecer las capacidades de los actores estratégicos para mejorar la gobernabilidad democrática y el desarrollo humano).
2. Desplazar el objetivo 3.3 del área de gobernabilidad (mejorar las capacidades para prevenir los conflictos derivados de las amenazas sobre las minorías étnicas, culturales y lingüísticas) y, mediante una orientación más general que preserva el interés concreto por las minorías étnicas, establecer una cuarta área de trabajo específica, según la práctica habitual, llamada “de construcción de la paz y prevención de conflictos violentos”, y, en coherencia, redefinir sus contenidos.
3. Crear una quinta área de trabajo, dedicada a la búsqueda de la equidad entre mujeres y hombres, como complemento del principio transversal de género establecido por el Plan director.
4. Simplificar el sistema de ponderaciones que el Plan adjudica en cada uno de los objetivos estableciendo solo porcentajes de destinación de recursos para cada una de las áreas de trabajo.
3.2.1 Ampliación y refuerzo del objetivo 3.2 del área de gobernabilidad.
En cuanto a la propuesta de ampliar la definición de gobernabilidad y reforzar esta área de trabajo, concretamente en el objetivo 3.2 (fortalecer las capacidades de los actores estratégicos para mejorar la gobernabilidad democrática y el desarrollo humano), debemos tener en cuenta que, sin dejar de lado las propuestas relativas a fortalecer los mecanismos de participación en la toma de decisiones política que ya establece el Plan director, es preciso hacer mención expresa de otros vertientes del concepto de gobernabilidad democrática que se refieren a la calidad de las instituciones de representación y la toma de decisiones políticas.
En este sentido, sería necesario hacer una mención expresa a: (i) la garantía y el cumplimiento efectivo de los derechos políticos, sociales, económicos y culturales; (ii) el fortalecimiento de las instituciones de representación política por la vía de hacerlas más representativas, más efectivas y más legítimas, y eso implica a los partidos, los sistemas de partidos y los parlamentos; (iii) el fortalecimiento de los mecanismos de control político democrático, por la vía de garantizar una auténtica división de poderes y fortalecer las instituciones y los mecanismos auxiliares de control como son los defensores del pueblo, las auditorías ciudadanas, los organismos de control, etc., y por la vía de garantizar la existencia de una prensa libre; (iv) la autonomía y la profesionalización del poder judicial; (v) la profesionalización de la Administración pública para garantizar su independencia política, y (vi) el impulso de lideratos políticos renovados y el apoderamiento de actores tradicionalmente excluidos del sistema de toma de decisiones, haciendo un especial hincapié en las mujeres, los indígenas y los sectores más afectados por la pobreza y la exclusión.
Precisamente, el Informe de desarrollo humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) del año 2002 dice que la democracia también requiere unas instituciones que funcionen correctamente. Requiere un poder legislativo que represente al pueblo, y que no esté controlado por el presidente o presidenta, el primer ministro o primera ministra, los burócratas y los militares. Exige un poder judicial independiente, que consagre un estado de derecho con un respeto a la igualdad de todos los ciudadanos ante la ley. Requiere partidos políticos y sistemas electorales que funcionen de manera apropiada. Requiere fuerzas de seguridad profesionales, políticamente neutrales, que sirvan a las necesidades de los ciudadanos. Requiere unos medios de comunicación a los cuales se tenga acceso, que sean libres, independientes y neutrales, no controlados por el Estado o por ciertos intereses colectivos. Además, requiere una sociedad civil vibrante, que pueda ejercer un control del gobierno y de los grupos de interés, y proporcionar formas alternativas de participación política. Estas instituciones, sustentadas por los valores democráticos y el respeto de los derechos humanos, proporcionarían un sistema de control ante los riesgos de la tiranía y del populismo.
Por tanto, se propone el siguiente redactado adicional para completar el ámbito de actuación de este objetivo:
Igualmente, para mejorar la gobernabilidad democrática y el desarrollo humano es preciso continuar reforzando los sistemas democráticos por medio de acciones destinadas a garantizar el reconocimiento y el ejercicio real de los derechos de ciudadanía, el fortalecimiento de las instituciones de representación democrática, el fortalecimiento de las instituciones y los mecanismos de control político democrático, la existencia de una prensa libre, la existencia de un poder judicial independiente y una administración pública profesional, el apoderamiento político de actores tradicionalmente excluidos, como las mujeres y los indígenas, junto con el impulso de lideratos políticos renovados, y la inversión en capital social de manera que pueda contarse con una sociedad civil vibrante y capaz de ejercer un control político democrático eficaz.
Además, y teniendo en cuenta que las sociedades actuales ya no se gobiernan de forma jerárquica y centralizada, la mejora de la gobernabilidad democrática implicará en muchos casos la definición de nuevas fórmulas de gobierno: más horizontales, más participativas y más descentralizadas, en que, a los actores institucionales tradicionales, se sumarán nuevos actores portadores de agendas políticas renovadas.
3.2.2 Establecimiento del área de construcción de la paz y prevención de conflictos violentos.
En relación con el establecimiento del área de construcción de la paz y prevención de conflictos violentos, conviene tener presentes dos aspectos:
Primero. La existencia de la Ley de fomento de la paz, aprobada en 2003 por el Parlamento de Cataluña, que establece en el preámbulo la voluntad de Cataluña de sumarse a los países impulsores y pioneros de nuevas políticas que ayuden a construir una sociedad en paz, y de comprometerse a colaborar positivamente en el reto de sustituir la cultura de la violencia por la cultura de la paz.
Este compromiso del Parlamento y, por tanto, del pueblo de Cataluña, afecta en un triple sentido a la agenda y las actuaciones del tiempo en que estará vigente el Plan director:
a. Durante el 2005 se publicó el decreto de creación y pronto se constituirá, bajo la coordinación de la Agencia Catalana de Cooperación al Desarrollo, el Consejo Catalán de Fomento de la Paz.
b. La Agencia Catalana de Cooperación al Desarrollo abrió una convocatoria específica de construcción de la paz.
c. Existe un programa en marcha del Departamento de Relaciones Institucionales y Participación, orientado, siguiendo también la citada Ley de fomento de la paz, a crear un Instituto Internacional por la Paz.
Los tres puntos tienen que figurar en el Plan director, dado que ya son parte real de la planificación y la actuación de la Generalidad.
Segundo. Las agendas y los compromisos internacionales de desarrollo y de seguridad y paz se han mezclado y retroalimentado fuertemente durante los últimos cinco años, como muestra, por ejemplo, el enfoque de “seguridad humana” propiciado por las Naciones Unidas en el marco de los objetivos del milenio. Este enfoque, que ha dado lugar a un importante informe, sigue justamente los retos planteados por el desarrollo humano al considerar que el auténtico objetivo del desarrollo es ensanchar las libertades y la capacidad de elección de las personas. Por tanto, la seguridad consiste también en estar libre de las amenazas de la pobreza y de la miseria, de las injusticias estructurales, causas últimas de la violencia, y no únicamente de las conductas violentas directas.
Pues bien, en el marco de referencia internacional, esta línea de trabajo, vinculada a la rehabilitación y a la reconstrucción subsiguiente a un conflicto armado, y a la preparación del desarrollo humano, se suele llamar “construcción de la paz”.
La mejor manera de perseguir a la vez lo que ya determina el Plan director, las actuaciones que se derivan de los planes anuales 2004 y 2005, así como lo establecido por la Ley de fomento de la paz, expresión máxima del compromiso de Cataluña con la paz, es potenciar la construcción de la paz y la prevención de conflictos violentos, que deviene un área de trabajo de la línea estratégica de desarrollo.
Esta cuarta área de trabajo queda, pues, como sigue:
4. Construcción de la paz y prevención de conflictos violentos.
Objetivo:
4.1 Mejorar las capacidades para construir la paz y prevenir conductas violentas en los conflictos.
La paz es un bien global, pero nunca se adquiere plenamente y nunca puede tenerse aisladamente, al igual que la seguridad. Recientemente, dada la tendencia a considerar el desarrollo como la ampliación progresiva de las opciones de las personas y, por tanto, la ampliación de las libertades en su sentido más amplio, también se ha hablado de la importancia para el desarrollo de estar libres de amenazas para la seguridad como son la pobreza, la injusticia, la desigualdad extrema, etcétera.
Este enfoque, de la mano del Informe de la Comisión de Seguridad Humana de las Naciones Unidas (2003), ha recibido los nombres de “construcción de la paz” y “búsqueda de la seguridad humana”, denominaciones que a partir de ahora se utilizan indistintamente.
Concretamente, por “construcción de la paz”, o “búsqueda de la seguridad humana”, se entiende cualquier actuación multidimensional y prolongada en el tiempo de diversos actores, internos e internacionales, que buscan alterar la relación entre actores, incompatibilidades y conductas de los actores en un conflicto determinado para hacer que, en el futuro, la probabilidad que nuevas incompatibilidades o disputas entre los actores desemboquen en conductas violentas sea muy poca o nula. Por tanto, el concepto de construcción de la paz abarca todos los procesos, planteamientos, actuaciones, instrumentos y recursos necesarios para convertir los conflictos violentos i con riesgo de generar situaciones violentas en situaciones de paz estable, justa y duradera.
Entre las posibles causas de conflicto, a menudo se encuentran las diferencias étnicas, lingüísticas y culturales, especialmente cuando hay grupos etnopolíticos, en contextos de fuertes asimetrías y negaciones de derechos fundamentales, o, otras veces, cuando se ha perdido o se ha deteriorado la convivencia. Estos conflictos a menudo quedan agravados por los condicionantes sociopolíticos que estas diferencias conllevan. Por ello, aparte de incidir en estos condicionantes, es preciso establecer mecanismos que incidan directamente en la resolución de conflictos en el ámbito étnico, lingüístico y cultural. En este sentido, es preciso aprovechar la experiencia de Cataluña en la construcción de consensos y el trabajo en común entre las instituciones y la sociedad civil en el ámbito de la convivencia de lenguas y culturas. Por ello, en el área de construcción de la paz, el apoyo a los derechos lingüísticos y culturales y a las poblaciones indígenas y las culturas minorizadas tendrán un especial protagonismo.
En función del momento de intervención en el ciclo de vida de las conductas presentes en el conflicto, se habla de prevención de conflictos violentos (intervenciones destinadas a evitar el estallido de la violencia o su escalada), gestión y emergencia (intervención paliativa, de control de la escalda o de apoyo humanitario, cuando se realiza en un tiempo corto, con las conductas violentas presentes), rehabilitación y resolución (cuando la intervención se realiza a medio plazo) y transformación (cuando se realiza a largo plazo).
En la prevención de conflictos violentos es preciso detectar las situaciones con riesgo de generar violencia y contribuir a desactivarlas mediante el diálogo y un proceso negociador que resuelva de manera progresiva las causas latentes del conflicto. En estos casos conviene reforzar las estructuras democráticas y dotar a todos los actores implicados, especialmente los de la sociedad civil, de una capacidad real de interlocución e influencia política.
Durante la emergencia se trata de afrontar las dinámicas de violencia (gestión de crisis), las situaciones de guerra (ayuda humanitaria, operaciones de mantenimiento o establecimiento de la paz), de promover la investigación de soluciones negociadas (establecimiento de acuerdos entre las partes) y de satisfacer las necesidades más perentorias tan pronto como se ha firmado el acuerdo de alto el fuego.
Durante la rehabilitación, se establecen programas y actuaciones orientados a lograr la desmilitarización y el reasentamiento de civiles y militares, la reconstrucción tras los distintos daños (económicos, sociales, institucionales) causados por las conductas violentas, la resolución de las incompatibilidades, la normalización y la reinserción del país en la esfera internacional y la progresiva reconciliación entre las partes y los actores implicados (que puede representar diversas formas de justicia transicional y de políticas de recuperación de la memoria y del pasado). También es el momento de poner en marcha procesos institucionales, incluidos los mecanismos electorales, que permitan iniciar una normalización democrática y reforzar las capacidades administrativas del gobierno resultante.
En cuanto a la transformación, esta ya alude al largo plazo, al terreno propio del desarrollo, en el que se trata de transformar el contexto del país, en todas su dimensiones, para convertir en improbable el resurgimiento de conductas violentas masivas al aparecer nuevas incompatibilidades.
Dicho de otro modo, la construcción de la paz y la búsqueda de la seguridad humana, con sus especificidades y los elementos propios de la agenda, son parte de la tarea a medio y a largo plazo que llamamos “desarrollo”, como ya había dejado patente la Carta de las Naciones Unidas el año 1945 al decir que el progreso económico y el bienestar de las personas, las comunidades y las naciones es un prerrequisito para conseguir la paz y la seguridad internacionales.
Finalmente, es preciso reconocer la participación de las mujeres en la prevención de conflictos y en la construcción de la paz, y dar apoyo a esta participación, tal y como demanda la Resolución 1325 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas de octubre de 2000, ya que sin las mujeres no es posible concebir una paz sostenible.
Productos y resultados
Se establecen los siguientes productos:
- Actuaciones conjuntas y coordinadas de las distintas instituciones de la Generalidad y de los departamentos del Gobierno para promover la construcción de la paz, especialmente en los países prioritarios en zonas de conflicto bélico.
- Convenios con ONG y proyectos de cooperación directa con organismos e instituciones que se ocupan de la construcción de la paz, la rehabilitación postbélica y la prevención de conductas violentas en los países del Sur o en las zonas en situación de conflicto armado.
- Proyectos y programas destinados a intervenir, de manera directa o en coordinación con otros actores, en la prevención, gestión, reconstrucción y transformación de conflictos violentos en las zonas y los países del Sur que lo necesiten.
- Convocatorias para distintos actores de la cooperación catalana (universidades, centros de investigación e instituciones especializadas, ONG y entidades especializadas) para promover la investigación aplicada, la innovación, la sensibilización y la formación, así como la actuación concreta, en el terreno de la construcción de la paz (incluida la rehabilitación postconflicto armado), la prevención y la alerta de conductas violentas y la seguridad humana.
- Convenios con ONG e instituciones sin fines lucrativos que trabajen específicamente, de manera general o con alguna especificidad geográfica o temática, en la construcción de la paz y la seguridad humana.
- Convenios con organismos del sistema de las Naciones Unidas, y con organismos regionales, especializados en la construcción de la paz y el fomento de la seguridad humana.
- Actuaciones, convenios y programas para el caso específico de los conflictos violentos con causas étnicas o culturales, o ambas, y, una vez encauzado un proceso de paz, apoyo a las poblaciones indígenas y las comunidades que sufren vulneraciones importantes de sus derechos culturales y lingüísticos.
- Actuaciones de apoyo a las iniciativas e instituciones derivadas de los programas de apoyo a la Ley de fomento de la paz, especialmente al Consejo Catalán de Fomento de la Paz.
En cuanto a los resultados:
- Haber dado apoyo a los países en situación de conflicto armado, reconstrucción postbélica o de graves carencias en lo que concierne a la seguridad humana, especialmente en los países considerados prioritarios.
- Haber contribuido a combatir la violencia estructural, directa y cultural en los países y las zonas de intervención.
- Haber incrementado la participación de actores locales y regionales, especialmente actores civiles, en los procesos de resolución de conflictos y en los procesos de paz.
- Haber dado apoyo a iniciativas de fomento y construcción de la paz, con resultados comprobables a corto, a medio y a largo plazo, surgidas de instituciones y organizaciones de los países y las regiones del Sur afectados por la violencia, y también de Cataluña.
- Haber incrementado la capacidad de los distintos actores de resolver nuevos conflictos por sí mismos.
- Haber contribuido a mejorar el conocimiento, resolver conflictos etnopolíticos y respetar las poblaciones minoritarias o minorizadas.
- Haber contribuido a incrementar la participación de las mujeres en la construcción de la paz.
Agentes
Los agentes que participarán en esta área de trabajo son la Generalidad (el Parlamento, diversos departamentos e instituciones), los entes locales, el Consejo Catalán de Fomento de la Paz y otras instituciones surgidas de la Ley de fomento de la paz (Programa de creación del Instituto Internacional por la Paz), ONG e instituciones especializadas, universidades y centros de investigación especializados, sindicatos y demás agentes de la sociedad civil.
Recursos (véase más adelante)
3.2.3 Establecimiento del área de equidad entre mujeres y hombres.
En cuanto a la propuesta de crear una quinta área de trabajo, dedicada a promover la equidad entre mujeres y hombres, se justifica por dos razones.
Primero, porque tal y como se afirma en el Plan anual 2005 y como ha afirmado el Consejo de Cooperación, los dos primeros años de ejecución del Plan director han mostrado el riesgo de caer en la inacción si se abordan las cuestiones de género solo de forma transversal, tal y como establece el Plan. Por ello se ha evidenciado la necesidad, ratificada por los actores de la cooperación catalana, de llevar a cabo actuaciones centradas específicamente en algunos de los ámbitos relacionados con la equidad entre las mujeres y los hombres.
Segundo, porque el Gobierno (Plan de gobierno 2004-2007) se ha propuesto encauzar y liderar un proceso encaminado a lograr una sociedad con un grado más alto de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres. Este proceso abarca toda la acción de la Generalidad, incluida la cooperación exterior. Así, el V Plan de acción y desarrollo de las políticas de mujeres en Cataluña 2005-2007 establece una serie de medidas destinadas a garantizar el refuerzo de la perspectiva de género y el abordaje de la violencia contra las mujeres en la cooperación al desarrollo.
Por todo ello, se propone que la equidad entre mujeres y hombres, aparte de que siga siendo un principio y un objetivo transversal en todas las líneas y áreas y en todos los objetivos, se convierta también en un área de trabajo específica, con un objetivo asociado, de la línea estratégica de desarrollo.
Concretamente, esta nueva área quedaría como sigue:
5. Equidad entre mujeres y hombres.
Objetivo:
5.1 Reducir las desigualdades reales entre mujeres y hombres, aplicando los enfoques de género y el principio de acción positiva para mejorar el acceso de las mujeres a los derechos políticos, civiles, económicos, sociales y culturales.
De acuerdo con el Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE, la equidad entre mujeres y hombres conlleva que mujeres y hombres gocen, en condiciones de igualdad, de los bienes, oportunidades, recursos y recompensas a los cuales la sociedad atribuye valor.
La equidad entre mujeres y hombres no significa que las mujeres y los hombres lleguen a ser idénticos, sino que tengan oportunidades y posibilidades iguales en la vida. Dado que el punto de partida es claramente desigual en favor de los hombres, es preciso aplicar principios y actuaciones de equidad, o sea, acciones positivas para parar y, posteriormente, corregir la inequidad.
La lucha contra la discriminación y el empoderamiento de las mujeres no solo es importante por sí misma, sino que es fundamental para alcanzar el desarrollo sostenible y combatir la pobreza en el mundo. A la vez, un enfoque de equidad entre mujeres y hombres y de empoderamiento de las mujeres en la cooperación al desarrollo es un medio para mejorar la eficacia global de la ayuda.
En la revisión que se ha llevado a cabo en 2005 de la aplicación de la Declaración y la Plataforma de Acción de Pekín, adoptadas por los países miembros de las Naciones Unidas en la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer, el 1995, se han destacado progresos en diversas áreas. Sin embargo, persisten importantes inequidades entre mujeres y hombres.
Por ello es preciso emprender una estrategia proactiva de empoderamiento de las mujeres y seguir incidiendo en las áreas críticas que identificaban a la Plataforma de Acción de Pekín y el documento final del vigésimo tercer período extraordinario de sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas en el año 2000. Los colectivos de atención prioritaria han de ser las mujeres más desfavorecidas, las niñas, las jóvenes y las mujeres mayores.
También habrá que esforzarse para que los hombres se involucren y participen plenamente en la consecución de la equidad, ya que esta solo puede alcanzarse con el trabajo conjunto de mujeres y hombres.
Productos y resultados
Se establecen los siguientes productos:
- Convenios con ONG y proyectos de cooperación directa con organismos de igualdad en los países en vías de desarrollo.
- Convenios y proyectos de cooperación directa con autoridades locales, regionales y estatales para la promoción de la equidad real entre mujeres y hombres.
- Proyectos de cooperación destinados al desarrollo, la educación y la formación de las mujeres en países en vías de desarrollo.
- Convenios con grupos de mujeres y ONG que trabajen sobre el problema del tráfico de mujeres en los territorios de origen.
- Convenios con grupos de mujeres y ONG que trabajen en el abordaje de prácticas tradicionales y convencionales perjudiciales para la salud y la sexualidad de las mujeres y las menores en los territorios de origen.
- Convenios con ONG en los países en vías de desarrollo que trabajen sobre el problema de las violencias contra las mujeres en los conflictos armados.
- Convenios con organismos del sistema de las Naciones Unidas que promuevan la equidad entre mujeres y hombres y el empoderamiento de las mujeres.
En cuanto a los resultados:
- Haber apoyado a los países en desarrollo para que fortalezcan sus políticas y sus capacidades institucionales para promover la equidad entre mujeres y hombres.
- Haber mejorado el acceso de las niñas y las mujeres a la salud primaria y a la educación.
- Haber incrementado el acceso de las mujeres a los medios de producción, así como al control de estos.
- Haber incrementado la participación de las mujeres en los procesos de decisión en los ámbitos local, regional, estatal e internacional.
- Haber contribuido a combatir el tráfico de mujeres en los países de origen.
- Haber dado apoyo a iniciativas que abordan la cuestión de las prácticas tradicionales y convencionales que son perjudiciales para la salud y la sexualidad de las mujeres y las menores.
- Haber contribuido a combatir la violencia contra las mujeres en los conflictos armados.
Agentes
Los agentes que participarán en este objetivo estratégico son la Generalidad (especialmente, la Agencia Catalana de Cooperación al Desarrollo, el Instituto Catalán de las Mujeres y el Programa para el Instituto Internacional por la Paz), los entes locales, las ONG, las organizaciones empresariales y los sindicatos, las universidades, los centros de investigación catalanes y otros agentes de la sociedad civil.
Recursos (véase más adelante)
El resultado final, una vez creadas las dos nuevas áreas de trabajo, sería, pues, el cuadro que se presenta seguidamente, producto de aplicar el cambio formal y los dos sustantivos, de manera que la línea estratégica de desarrollo quedaría como sigue:
Línea estratégica de desarrollo: áreas de trabajo y objetivos establecidos por el Plan
Imagen Omitida
3.2.4 Simplificación del sistema de ponderaciones.
El tercer cambio relativo a la línea A, antiguo objetivo estratégico de desarrollo, consiste en simplificar el
sistema de ponderaciones, estableciendo solo porcentajes de destinación de recursos para cada una de las actuales cinco áreas de trabajo.
El Plan director fija los siguientes porcentajes máximos y mínimos de distribución de los recursos entre los objetivos de desarrollo:
a. Entre el 12% y el 18% de los recursos destinados a los objetivos prioritarios de desarrollo para cada uno de los cuatro objetivos de derechos sociales básicos.
b. Entre el 5% y el 11% para cada uno de los dos objetivos de capacidad productiva y ocupación y de los tres objetivos de gobernabilidad.
El análisis de la aplicación del Plan director en 2003 y 2004 ha mostrado que solo un objetivo estratégico, el de apoyo a los programas ocupacionales y de derechos laborales, se ha mantenido dentro de los límites recomendados. El resto de objetivos han presentado diversos grados de desviación.
Si se intenta averiguar por qué ha acontecido, parece claro que, independientemente de la consistencia y la fortaleza de las ponderaciones (se observa, por ejemplo, que la asignación de los mismos porcentajes a todos los objetivos de una misma área representa una ponderación demasiado uniforme), es poco realista fijarse unos objetivos de asignación sectorial de los recursos tan concretos, dadas las capacidades actuales de la cooperación catalana.
Por ello proponemos simplificar el sistema de ponderaciones, estableciendo solo porcentajes para cada área de trabajo:
P=porcentaje del total de los recursos aplicados a los diez objetivos prioritarios de desarrollo
Áreas de trabajo
P
1. Apoyo a los derechos sociales básicos
35% - 45%
2. Mejora de la capacidad productiva y la ocupación
25% - 35%
3. Gobernabilidad
15% - 20%
4. Construcción de la paz y prevención de conflictos violentos
15% - 20%
5. Equidad entre mujeres y hombres
5% - 10%
3.3 Cambios relativos a la línea estratégica b de ayuda humanitaria general y ayuda humanitaria de emergencia.
La línea B, ayuda humanitaria general y ayuda humanitaria de emergencia, comprende todas las acciones humanitarias.
Lo que establece el Plan director continúa siendo válido, con algunas excepciones:
a. La partida presupuestaria dedicada a ayuda humanitaria es aproximadamente el 65% del total del presupuesto dedicado a la línea B, incluyendo algunas conductas y actuaciones preventivas, y el 35% restante queda para ayuda de emergencia.
b. En cuanto a instrumentos, se tiene en cuenta la centralidad de dos instrumentos recientemente creados:
1. El Comité Catalán de Ayuda Humanitaria de Emergencia, que sustituye a la mesa de coordinación a que se refiere el Plan director.
2. Los convenios específicos con ONG y organizaciones especializadas.
3.4 Cambios relativos a la línea estratégica c de educación y capacidades.
Atendiendo a la inclusión de una nueva área de trabajo de la línea de desarrollo dedicada a la construcción de la paz y la prevención de conflictos violentos, es preciso reforzar la perspectiva correspondiente a las acciones de educación y capacidades.
Por lo tanto, se establecen los siguientes productos y resultados adicionales en relación con los dos objetivos de la línea estratégica:
Objetivo C1. Incrementar el alcance de las acciones de educación y sensibilización
Productos:
- Acciones informativas sobre los conflictos armados, el potencial de paz y la tarea de negociación, mediación y apoyo en procesos de paz.
- Convenios y acciones informativas sobre los efectos y la gravedad de las carencias de seguridad humana y el impacto múltiple de los conflictos violentos, con una especial atención a los impactos sobre las comunidades y las personas más desfavorecidas.
- Convenios y acciones de seguimiento de los procesos de paz y de divulgación de las bondades de la diplomacia paralela y multidimensional.
- Ampliación del conocimiento de los procesos de paz y de los ejemplos de construcción de la paz y de mejora de la seguridad humana.
Resultado:
- Incremento tangible del conocimiento sobre los conflictos armados, su impacto y los diversos procesos de paz existentes, en diversas fases, en el mundo.
- Visualización tangible de los efectos y la gravedad del impacto de la falta de seguridad humana y de las conductas violentas.
- Actuaciones para dar a conocer, en los procesos de paz, la tarea de los diversos actores, en particular los de la sociedad civil.
Objetivo C2. Mejorar las capacidades de los agentes de cooperación públicos y privados
Productos:
- Programas formativos, de diferentes tipos (incluidos los postgrados) destinados a mejorar sensiblemente la capacidad de los distintos actores de la cooperación catalana de trabajar en las diversas dimensiones y los diversos componentes de la construcción de la paz y la seguridad humana.
- Apoyo a la investigación que identifique las interacciones entre las agendas y los compromisos de desarrollo, seguridad humana y construcción de la paz.
- Convenios con instituciones y entidades nacionales e internacionales para mejorar la información, la formación, la investigación y la transferencia de conocimientos, así como para la elaboración de estrategias y programas conjuntos, en materia de construcción de la paz y de seguridad humana.
- Apoyo a las iniciativas de desarrollo en el terreno de la investigación, la docencia, la educación y la sensibilización, así como a las campañas e iniciativas de la sociedad civil.
Resultados:
- Mejora tangible en la formación y su impacto.
- Efectos tangibles en la investigación a corto y medio plazo y en publicaciones de transferencia de sus resultados.
- Existencia de convenios, programas y estrategias con instituciones nacionales e internacionales, y conocimiento del impacto de sus resultados.
- Efectos tangibles en el apoyo a las instituciones surgidas o derivadas de la Ley de fomento de la paz.
Asimismo, de acuerdo con la inclusión de una nueva área de trabajo de la línea de desarrollo dedicada a la equidad entre mujeres y hombres, es preciso reforzar la perspectiva de equidad entre mujeres y hombres en las acciones de educación y capacidades.
Por tanto, se establecen los siguientes productos y resultados adicionales en relación con los dos objetivos de la línea estratégica.
Objetivo C1. Incrementar el alcance de las acciones de educación y sensibilización
Productos:
- Acciones informativas sobre la tarea que realizan las mujeres como mediadoras en los conflictos bélicos.
- Convenios y acciones informativas sobre los efectos y la gravedad de las violencias contra las mujeres derivadas de los conflictos armados.
- Actuaciones para dar a conocer la tarea de las mujeres de reivindicación de sus derechos en los países donde no los tienen reconocidos.
Resultados:
- Incremento tangible del conocimiento sobre el papel de las mujeres como mediadoras en los conflictos bélicos.
- Visualización tangible de los efectos y la gravedad de las violencias contra las mujeres derivadas de conflictos armados.
- Mejora del conocimiento de la tarea de las mujeres de reivindicación de sus derechos en los países donde no los tienen reconocidos.
Objetivo C2. Mejorar las capacidades de los agentes de cooperación públicos y privados
Productos:
- Programas formativos sobre la perspectiva de equidad entre mujeres y hombres en cooperación al desarrollo.
- Convenios con instituciones y entidades nacionales e internacionales para recoger datos sobre la situación de las mujeres en los países en vías desarrollo y la elaboración de estrategias conjuntas.
Resultados:
- Pruebas tangibles que muestren que la perspectiva de equidad entre mujeres y hombres en la cooperación al desarrollo que se realiza desde Cataluña ha mejorado.
- Mejora del conocimiento de la realidad de las mujeres en los países en vías de desarrollo y disposición de estrategias para combatir los principales problemas de desarrollo identificados.
Finalmente, considerando, por una parte, la importancia de la sostenibilidad ambiental para el desarrollo y, por la otra, el papel de la sociedad civil y el movimiento asociativo juvenil en Cataluña en la cooperación al desarrollo, se añaden los siguientes productos y resultados a los objetivos C1 y C2:
Objetivo C1. Incrementar el alcance de las acciones de educación y sensibilización
Productos:
- Acciones de sensibilización y capacitación relacionadas con el desarrollo sostenible y, especialmente, la preservación y la gestión de los recursos naturales.
Resultados:
- Incremento de los conocimientos y capacidades sobre las interrelaciones entre el desarrollo y el medio ambiente y, especialmente, sobre la preservación y la gestión de los recursos naturales.
Objetivo C2. Mejorar las capacidades de los agentes de cooperación públicos y privados
Productos:
- Apoyo a las iniciativas del movimiento asociativo juvenil catalán en la creación de redes de cooperación internacional al desarrollo.
Resultados:
- Bases para el establecimiento de una red joven de la sociedad civil en materia de cooperación al desarrollo.
.4 Revisión del escenario económico (capítulo VII del Plan director)
El Plan director establece un escenario económico para sus cuatro años de vigencia, desglosado en tres partidas: la partida de “Solidaridad y cooperación internacional”, la partida de “Ayuda humanitaria y de emergencia” y la ayuda destinada por los departamentos y organismos autónomos de la Generalidad. El escenario conforma el apartado VII del Plan, el único apartado no aprobado por unanimidad del Parlamento de Cataluña.
En síntesis, este escenario, siguiendo el mandato establecido por la disposición adicional tercera de la Ley (alcanzar “la aportación del 0,7% de los ingresos corrientes incondicionados en los presupuestos para el año 2010, como máximo”), preveía un crecimiento hasta el 2006 relativamente pequeño, hasta alcanzar los 34.703.574,45 euros, y, por inferencia, uno bastante importante que debía establecer el próximo Plan director, el del 2007 al 2010.
El escenario proponía únicamente cifras absolutas, sin efectuar referencia alguna a porcentajes respecto a los ingresos corrientes incondicionados ni previsiones sobre sus variaciones.
El crecimiento de recursos se repartía de la siguiente forma a lo largo del período de vigencia del Plan director:
a. Partida de “Solidaridad y cooperación internacional”: crecía anualmente 2.500.000 euros respecto al año anterior.
b. Partida de “Ayuda humanitaria y de emergencia”: se mantenía invariable anualmente en 500.000 euros (excepto en 2003, en que no se le asignó ningún importe).
c. Ayuda destinada por los departamentos y organismos autónomos de la Generalidad: crecía anualmente un 5% respecto al año anterior.
En 2003 la Ley de presupuestos de la Generalidad destinó 24.962.827 euros a la cooperación al desarrollo y la solidaridad internacional, la misma cantidad y con el mismo desglose que establecía el escenario económico del Plan director: 13.919.230 euros a la partida de “Solidaridad y cooperación internacional” y 11.043.597 euros a los departamentos y organismos.
Sin embargo, en los años 2004 y el 2005 la situación ha cambiado, fruto del pacto del nuevo Gobierno de la Generalidad, que establece el compromiso de incrementar progresivamente los recursos que se destinan a la política de cooperación y de solidaridad internacional, con el objetivo de llegar en la actual legislatura al 0,7% de los tributos propios (Acuerdo del Tinell).
O sea, un escenario prácticamente inverso: un incremento muy importante hasta el 2007 y uno más moderado entre los años 2007 y 2010.
Así, los presupuestos de la Generalidad aumentaron, en el año 2004, los recursos destinados a la Agencia Catalana de Cooperación al Desarrollo (partida que, a partir de la creación de la Agencia, engloba las partidas de “Solidaridad y cooperación internacional” y “Ayuda humanitaria y de emergencia”) en un 12% respecto al escenario del Plan director, que totalizan 18.998.088,57 euros. En cuanto a los departamentos, se mantuvo la cifra establecida por el Plan director, o sea, 11.595.777,29 euros.
En 2005, la partida de la Agencia Catalana de Cooperación al Desarrollo fue de 28.974.630 euros, lo que significa un incremento del 49% respecto al previsto por el Plan director. La cantidad asignada a los departamentos corresponde a la cifra que fija el escenario económico del Plan, 12.175.566,16 euros. El total de la Generalidad representa el 0,29% de los tributos propios.
Estas asignaciones al alza en 2004 y en 2005 respecto a lo establecido por el Plan, resultado de la aplicación de los acuerdos constitutivos del pacto de gobierno (Acuerdo del Tinell), exigen una importante revisión del escenario económico del Plan director, que detallamos a continuación.
Imagen Omitida
* En 2003, partida de “Solidaridad y cooperación internacional”.
Es preciso, no obstante, añadir dos comentarios:
1. Se ha cambiado el nombre de la partida de “Solidaridad y cooperación internacional” (denominación que figuraba en el Plan director) por el de “Ayuda destinada por la Agencia Catalana de Cooperación al Desarrollo”, nombre que esta partida adopta en la mencionada Agencia.
2. Se ha integrado en esta partida la de “Ayuda humanitaria y de emergencia”, que se gestiona en el marco del presupuesto de la Agencia Catalana de Cooperación al Desarrollo con la creación de este organismo.
En cuanto al 2006, en el marco de las disponibilidades que resulten del escenario presupuestario, se mantendrá la tendencia de crecimiento para llegar a alcanzar, en el mencionado ejercicio, un porcentaje del 0,4% de los tributos propios. En este sentido, es preciso recordar que la Unión Europea se comprometió, en ocasión del Consejo Europeo de Barcelona previo a la cumbre de Monterrey, a llegar al 0,39% del PIB de ayuda oficial al desarrollo en el año 2006.
.5 Otras revisiones del Plan director que parecen necesarias (capítulos II y IV del Plan director)
Como se ha dicho al principio, y según lo establecido por el Plan director, la revisión del Plan a la mitad del período de aplicación se centra principalmente en los objetivos y el escenario económico.
No obstante, en este apartado se tienen en cuenta diversas revisiones adicionales, centradas en el capítulo II, “Directrices del Plan director”, y en el capítulo IV, “Fortalecimiento de las capacidades de la Generalidad”.
5.1 Revisiones del capítulo II, “Directrices del Plan director”.
Este capítulo del Plan director incluye cuatro asuntos:
A. Criterios para la transformación de prioridades en objetivos estratégicos
B. Principios ordenadores
C. Principios transversales
D. Países prioritarios
A continuación se detallan las propuestas de cambio para cada uno de estos asuntos.
5.1.1 Cambios relativos a los criterios para la transformación de las prioridades en objetivos estratégicos (A)
Los cambios que proponemos se refieren, por una parte, al primero de los cuatro criterios mencionados por el Plan director, el de la concentración sectorial de la cooperación catalana, y por otra, al tercero de los criterios, el de la interrelación de los agentes de la cooperación catalana al desarrollo.
Como ya se ha dicho, el Plan director propone concentrar los recursos que constituyen el presupuesto ordinario para la consecución de doce objetivos estratégicos, agrupados en tres grandes áreas, que ahora hemos llamado “líneas estratégicas”: desarrollo, ayuda humanitaria general y ayuda humanitaria de emergencia, y educación y capacidades. La distribución de recursos en función de estas tres grandes líneas estratégicas se realiza mediante los planes anuales, teniendo en cuenta los siguientes límites:
Imagen Omitida
De acuerdo con el análisis de aplicación del Plan director en 2003 y 2004, el promedio del comportamiento de los dos años solo se ha ajustado a estos márgenes en lo que concierne a la ayuda humanitaria general y la ayuda humanitaria de emergencia. La línea de desarrollo ha quedado a más de ocho puntos por debajo del límite mínimo del 82%, mientras que el porcentaje de recursos destinados a la línea de educación y capacidades ha sido más del doble del máximo previsto.
Hay, pues, una clara desviación en la asignación de recursos en favor de la línea de educación y capacidades en detrimento de la línea de desarrollo. Esta es una manifestación de la importancia y la tradición en las actuaciones de educación y capacidades en Cataluña, que probablemente no queda reflejada en el Plan director, pero también -como se ha observado- de la existencia de una gran pluralidad de actores y actuaciones, con la consiguiente dispersión, y de carencias en la financiación y la importancia de la ayuda estructural y de funcionamiento a las entidades.
Teniendo en cuenta eso, se propone:
1. Incrementar el porcentaje de recursos a destinar a la línea de educación y capacidades hasta el 12%-15%. Con este incremento moderado se pretende que el Plan director refleje mejor la realidad y la importancia de estos objetivos en Cataluña, buscando a la vez un ajuste a la baja en el volumen de recursos destinados a educación y capacidades respecto al 2003 y al 2004 por medio de una necesaria racionalización de las actuaciones en esta área.
2. Disminuir moderadamente, en coherencia con la propuesta anterior, el porcentaje de recursos destinados a los objetivos de desarrollo hasta el 77%-80%, que, a pesar de ello, continuarían representando el espesor de los recursos de cooperación al desarrollo de la Generalidad.
3. Mantener los porcentajes de ayuda humanitaria general y ayuda humanitaria de emergencia entre el 7%-10%, márgenes que se consideran apropiados a las capacidades de los agentes de la cooperación catalana y en línea con las recomendaciones internacionales al respecto.
Por tanto, la nueva distribución de recursos en función de las tres grandes líneas estratégicas sería:
Imagen Omitida
En cuanto a la concentración dentro de la línea estratégica de desarrollo, el Plan director establece que:
“En relación con los recursos y las capacidades destinados a los nueve objetivos de desarrollo, se llevará a cabo una concentración del 70% en el año 2006. Transitoriamente, conscientes de las actuaciones realizadas y de las capacidades existentes hoy, la concentración de recursos que se propone es del 60% el año 2003, con un incremento gradual de un 5% hasta alcanzar, ya en año 2005, el grado de concentración antes mencionado.
“El 30% restante de los recursos y las capacidades disponibles estará destinado a impulsar y fomentar otras iniciativas sociales de la Administración de la Generalidad y la sociedad civil catalana, en el marco de los valores, las finalidades y las prioridades que fija la Ley de cooperación al desarrollo.”
Respecto al tercero de los criterios mencionados por el Plan director, el de la interrelación de los agentes de la cooperación catalana al desarrollo, es preciso constatar que el Plan director establece que “otra riqueza de la cooperación catalana al desarrollo es la pluralidad de agentes que intervienen”. Igualmente, menciona la necesidad “de articular mecanismos que permitan efectuar la conexión y la interrelación entre las diversas iniciativas” y otorga a la Generalidad el papel principal de coordinador, además de actuar como catalizador de todas las iniciativas, a pesar del reconocimiento de las funciones de los órganos colegiados establecidos por la Ley.
Además, de acuerdo con el Plan director, se reconoce explícitamente el papel relevante de los entes locales en el fortalecimiento y la promoción de estrategias integrales de desarrollo local. Se da una importancia singular a las administraciones locales catalanas en la coordinación y la colaboración entre todas las administraciones y las entidades públicas de la cooperación catalana, y se establece que esta debe hacerse por medio de la Comisión de Coordinación con los Entes Locales. Finalmente, los entes locales son los agentes de muchos de los objetivos de las áreas de trabajo y las líneas estratégicas establecidas por el Plan.
Teniendo en cuenta este reconocimiento, se propone:
Desarrollar todas las medidas y todos los instrumentos ya previstos para reforzar el papel del ámbito local en la cooperación catalana al desarrollo y, a la vez, mejorar su coordinación por parte de la Generalidad.
Teniendo en cuenta las capacidades de Cataluña en términos de políticas y derechos culturales, parece evidente que la cooperación cultural y la defensa de los derechos culturales merecen un papel muy destacado entre los ámbitos de intervención de la cooperación catalana.
Por ello, se propone recoger expresamente este ámbito de intervención en el Plan director, mediante una reformulación de la frase citada anteriormente:
“El 30% restante de los recursos y las capacidades disponibles será destinado a impulsar y fomentar otras iniciativas sociales de la Administración de la Generalidad y la sociedad civil catalana, con especial atención a la cooperación cultural, en el marco de los valores, las finalidades y las prioridades fijados por la Ley de cooperación al desarrollo.”
5.1.2 Cambios relativos a los principios ordenadores (B)
El Plan director propone una serie de mecanismos para traducir o aplicar los principios que, de conformidad con la Ley de cooperación al desarrollo, han de guiar la actuación de las administraciones públicas en materia de cooperación al desarrollo.
En relación con el principio de coherencia entre las actuaciones en materia de cooperación al desarrollo de todos los departamentos y organismos de la Generalidad, el Plan propone una serie de instrumentos para garantizarlo: el intercambio de información y experiencias en el seno de la Comisión Interdepartamental de Cooperación al Desarrollo, la necesidad de que los departamentos faciliten a la Secretaría de Relaciones Exteriores (actualmente Secretaría de Cooperación Exterior) una descripción de las actividades que emprendan en materia de cooperación al desarrollo a fin de efectuar la previsión presupuestaria necesaria e incluirlas en el Plan anual, y, posteriormente, la necesidad de que informen sobre las actuaciones llevadas a cabo antes de finalizar el mes de marzo del siguiente año, para que puedan incluirse en la memoria anual.
Como ha demostrado el análisis de la aplicación de los dos primeros años del Plan director, se ha probado que estos mecanismos son insuficientes para garantizar la coherencia de la acción de los departamentos. Es preciso, pues, de conformidad con el dictamen de Irene Maestro, generar un marco operativo que permita que el conjunto de todos los recursos financieros utilizados por la Generalidad se sometan a las directrices del Plan (independientemente de quién sea su ejecutor).
El diseño de este marco, por su importancia y su complejidad, tendrá que ser objeto del próximo Plan director.
Aun así, en la revisión del Plan proponemos las siguientes medidas de emergencia, con el objetivo de avanzar hacia una mayor coordinación y coherencia en la acción del conjunto de la Generalidad:
1. Reforzar el papel de la Comisión Interdepartamental en la planificación de la cooperación al desarrollo.
2. Reforzar el papel coordinador de la planificación que realiza la Secretaría de Cooperación Exterior, así como la coordinación de la política de cooperación al desarrollo con la acción exterior del Gobierno.
3. Crear un mecanismo de relación y coordinación permanente entre la Secretaría de Cooperación Exterior -por medio de la Agencia Catalana de Cooperación al Desarrollo- y el Programa para el Instituto Internacional por la Paz del Departamento de Relaciones Institucionales y Participación en cuanto a todas las cuestiones relacionadas con los procesos de paz, construcción de la paz y fomento de la paz.
4. Establecer que, en el seno de la coordinación que realiza la Comisión Interdepartamental, la información de cada año de los departamentos y de la Agencia Catalana de Cooperación al Desarrollo tendrá que estar disponible dos veces el año:
a. En el mes de marzo, tal y como establece el Plan director, ha de aportarse información sobre las actuaciones llevadas a cabo el año anterior, para elaborar la memoria anual.
b. En el mes de octubre, cuando ha de aportarse información sobre las actuaciones llevadas a cabo durante el mismo año, junto con las previsiones de gasto para el año siguiente, para la preparación del nuevo Plan anual.
5. Establecer la necesidad de que la información que los departamentos aportan a la Secretaría de Cooperación Exterior sobre las actividades a emprender en materia de cooperación al desarrollo para la elaboración del Plan anual se presente en relación con los objetivos y prioridades del Plan director.
5.1.3 Cambios relativos a los principios transversales (C)
El Plan director establece que hay cuatro principios transversales que, dada su importancia en los procesos de desarrollo, han de inspirar toda la política de la Generalidad de cooperación al desarrollo:
1. La gobernabilidad democrática y el fortalecimiento del tejido social.
2. La cultura de la paz y los derechos humanos.
3. El género.
4. El medio ambiente.
Es cierto, sin embargo, que la denominación de “principios transversales” no es en absoluto afortunada. Difícilmente puede planificarse con simples principios.
Por tanto, se propone denominar “objetivos transversales” a los “principios transversales” del Plan director.
Por otra parte, en el proceso de elaboración del Plan anual 2005, se acordó, en el seno del Consejo de Cooperación, sustituir el nombre de los principios transversales de género y de medio ambiente del Plan por las expresiones “equidad entre mujeres y hombres” y “sostenibilidad y medio ambiente”, respectivamente. Estas denominaciones se consideraron más adecuadas y se decidió que serían propuestas en la revisión del Plan director.
En coherencia, proponemos que el objetivo transversal de “género” pase a denominarse “equidad mujer-hombre”, expresión que recoge el principio feminista de acción positiva para cambiar el constructo social de género (el llamado sistema sexo-género) y la realidad de las relaciones mujer-hombre. Además, con este cambio se respeta que el catalán -a diferencia del inglés- no tenga como acepción de la palabra “género” el significado de “sexo”.
Por otra parte, se propone cambiar la denominación del objetivo transversal “medio ambiente” por el objetivo de “sostenibilidad medioambiental”, ya que este concepto refleja mejor la idea de interacción entre la actividad humana y la naturaleza, la necesidad y la conveniencia de integrar la dimensión ambiental en la toma de decisiones en todos el campos de la actividad humana. Además, hablar simplemente de “sostenibilidad” se prestaría a confusiones, dado que la expresión “sostenibilidad” abarca, en desarrollo, dimensiones sociales, culturales y económicas.
5.1.4 Cambios relativos a los países prioritarios (D).
El Plan director establece dieciséis países prioritarios en las cuatro zonas de intervención preferente que establece la Ley de cooperación al desarrollo:
Mediterráneo: Argelia y Marruecos.
África subsahariana: Camerún, Costa de Marfil, Etiopía, Mozambique y Senegal.
América Central y Caribe: El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, República Dominicana y Cuba.
América del Sur: Bolivia, Ecuador y Perú.
Además, anualmente puede priorizarse algún país o algún área en conflicto, previo informe del Consejo de Cooperación al Desarrollo.
Los planes anuales de 2004 y 2005 empezaron a aplicar una concentración de entre cinco y ocho países de la lista de prioritarios, lo que también se ha previsto para el año 2006. Además, la evaluación de la aplicación del Plan director durante el 2003 y el 2004 ha puesto de manifiesto que se han dedicado pocos recursos a un número de países prioritarios del Plan director. Tal y como se afirma en la evaluación, poner un país en la lista, sin considerar las capacidades reales de los actores de la cooperación catalana, no garantiza -ni cuando hay voluntad firme- los resultados previstos. Podría decirse que dieciséis países, incluso en un escenario de crecimiento de los recursos, es un número demasiado grande para una cooperación al desarrollo de las dimensiones cualitativas y cuantitativas como la catalana.
Por otra parte, el Parlamento ha solicitado al Gobierno que, de acuerdo con la voluntad del pueblo catalán de redoblar esfuerzos para la construcción de la paz, que declare el Sahara occidental, Palestina, Colombia y los Balcanes (Bosnia-Herzegovina) países en conflicto prioritarios en el Plan director, una categoría que no se había incluido inicialmente. Naturalmente, la demanda ha sido aceptada y es preciso evitar que, finalmente, eso implique una ampliación de los países y las zonas prioritarios.
De acuerdo con todo eso, se propone, previo debate intenso en los diversos órganos de coordinación y asesoramiento (y especialmente en el Consejo de Cooperación) sobre la oportunidad y la conveniencia de reducir el número de países prioritarios antes de que concluya el período de vigencia del actual Plan director, lo siguiente:
1. Constatar que la consideración de “país prioritario” debe ser, en el futuro, selectiva y debe conllevar realmente capacidad, voluntad y asignación real de recursos, coordinación, complementariedad y sinergias entre cooperación directa de la Generalidad y cooperación por medio de otros actores de la cooperación catalana en los países considerados prioritarios, por razones de desarrollo o de situaciones de conflicto violento persistente. Dicho de otro modo, considerar un país prioritario en un plan director no significa reconocer su carácter de empobrecido o de merecedor de atención preferente, sino ponerlo realmente en el centro de las actuaciones futuras de la cooperación catalana, lo que implica trabajar con un número realmente reducido de países. En el momento de la elaboración del nuevo Plan director es cuando debe hacerse un debate en profundidad sobre esta cuestión, antes de tomar decisiones.
2. Constatar que los planes anuales de los años 2004 y 2005 ya han iniciado este camino, se han concentrado en algunos de los países prioritarios mencionados por el Plan, actuación que se ha valorado muy positiva y que es preciso continuar en el Plan anual 2006.
3. Considerar que la creación de la categoría de “países en conflicto”, propuesta por el Parlamento y la aplicación de esta a cuatro países / zonas geográficas durante la duración del Plan director, dado el carácter prolongado del conflicto armado, es útil, pero que no debe comportar en el futuro una ampliación de la lista de países prioritarios.
4. Considerar, pues, que para el 2006, último año de vigencia del Plan director, no se elimina ninguno de los dieciséis países prioritarios que constaban originariamente en el Plan director (a los cuales se añaden los cuatro países en conflicto), a pesar de que se focalizan las actuaciones, de acuerdo con la práctica de los dos últimos años, en un número muy menor de países.
Así pues, la lista de veinte países prioritarios del Plan director queda como sigue:
Mediterráneo: Argelia y Marruecos.
África subsahariana: Camerún, Etiopía, Mozambique, Costa de Marfil y Senegal.
América Central y Caribe: El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Honduras, Cuba y República Dominicana.
América del Sur: Bolivia, Ecuador y Perú.
Países en conflicto: Sahara Occidental, Palestina, Colombia y Bosnia-Herzegovina.
5.2 Revisión del capítulo IV. Fortalecimiento de las capacidades de la Generalidad.
Como se ha dicho en el epígrafe 2, la evaluación de los dos primeros años de aplicación del Plan director ha puesto de manifiesto que uno de los factores subyacentes a la falta de adecuación entre las directrices del Plan y la práctica de la cooperación catalana ha sido la escasez de los recursos humanos y materiales de la Generalidad en el terreno de la planificación, la elaboración de políticas y actuaciones subsiguientes y, finalmente, su ejecución.
Considerando eso, se propone que el Plan incida sobre la importancia de dedicar recursos suficientes a estos ámbitos mediante la siguiente enmienda de adición al epígrafe A del capítulo IV, dedicado a los recursos financieros de la Generalidad:
Los planes anuales y los presupuestos de la Generalidad de cada año deben garantizar una adecuada dotación presupuestaria para la realización de actuaciones de formación, investigación y evaluación del impacto de las políticas públicas de cooperación al desarrollo.
