DICTAMEN DEL CONSEJO CONSULTIVO DE CATALUÑA SOBRE LA PROPOSICIÓN DE LEY ORGÁNICA DEL ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE CATALUÑA (PARTE I)

§1012445

Barcelona, 1 de setembre de 2005

El Consell Consultiu de la Generalitat de Catalunya, amb assisténcia deis senyors Joaquín Tornos ¡ Mas, president, Joaquim Borrell ¡ Mestre, secretan, Agustí M. Bassols ¡ Pares, Pere Jover ¡ Presa, Jaume Vernet ¡ Llobet, Jaume Camps ¡ Rovira, ¡ Marc Carrillo, ha acordat d'emetre el següent

DICTAMEN

a sollicitud del Parlament de Catalunya, amb relació al Dictamen de la Comissió d'Organització i Administració de la Generalitat i Govern Local, sobre la proposta de Proposició de llei orgánica per la qual s'estableix l'Estatut d'autonomia de Catalunya i es deroga la Llei orgánica 4/1979, del 18 de desembre, de l'Estatut d'autonomia de Catalunya, les esmenes i els vots particulars reserváis per defensar en el Pie.

ANTECEDENTS

1. La Mesa del Parlament de Catalunya, en la sessió del dia 2 d'agost de 2005, a instancia de tots els grups parlamentaris, va acordar de sol-licitar dictamen, d'acord amb els articles 8.primer i 9.1 de la Llei 1/1981, de 25 de febrer, en relació amb el Dictamen de la Comissió d'Organització i Administració de la Generalitat i Govern Local sobre la Proposta de Reforma de l'Estatut d'Autonomia

de Catalunya i les esmenes i els vots particulars reserváis per a defensar en el Pie. L'escrit de sol-licitud va teñir entrada en el registre d'aquest Consell el dia 3 d'agost de 2005 (Reg. E-12759).

2. El Consell Consultiu, en la seva sessió del dia 3 d'agost de 2005, i amb relació al preceptiu trámit d'admissió de la petició de dictamen va acordar, per majoria, acceptar la sol-licitud presentada.

L'acord es va fonamentar en l'article 1.3 de la Llei 1/1981, de 25 de febrer, de creació del Consell Consultiu de la Generalitat, segons el qual aquest “vetlla en la seva actuació per l'observanga i el compliment de la Constitució i l'Estatut de Catalunya”, així com en els articles 3, 10 i 16 del Reglament del Consell Consultiu, i en alió que determina l'article 115 del Reglament del Parlament de Catalunya, peí qual les proposicions de reforma estatutaria a qué es refereixen els articles 56 i 57 de l'Estatut de Catalunya s'han de tramitar d'acord amb les normes establertes en els articles 110 i 111 de l'esmentat Reglament, els quals remeten al procediment legislatiu comú.

Igualment, l'acord va teñir en compte el principi general que obliga a interpretar de forma favorable l'admissió de les peticions de Dictamen formulades per part deis órgans legitimáis, quan existeixen raons jurídiques que puguin justificar-la.

En conseqüéncia, d'acord amb els preceptes de l'ordenament jurídic invocáis, en l'exercici de la seva funció estatutaria, el Consell Consultiu, tot seguint la seva doctrina relativa al control jurídic sobre projectes i proposicions de llei sotmesos a debat i aprovació del Parlament de Catalunya, així com també respecte de Neis i altres disposicions normatives, va acordar emetre dictamen de constitucionalitat.

Van expressar el seu parer contrari a l'emissió del dictamen els consellers Srs. Vernet i Llobet, i Camps i Rovira, els quals van anunciar la possibilitat d'emetre, en el seu moment, un vot particular respecte d'aquesta qüestió.

El Consell Consultiu va acordar també nomenar ponencia conjunta de tots els consellers, d'acord amb l'article 11 de la Llei 1/1981, de 25 de febrer, de creació del Consell Consultiu de la Generalitat.

3. En la mateixa sessió va acordar demanar informació i documentació complementáries ais Grups Parlamentaris de Convergencia i Unió, Socialistes - Ciutadans peí Canvi, d'Esquerra Republicana de Catalunya, Popular de Catalunya i d'Iniciativa per Catalunya Verds - Esquerra Alternativa, i ais consellers Primer i de Relacions Institucionals i Participado, d'acord amb l'article 15 del Reglament del Consell.

4. El mateix dia 3 d'agost de 2005 va teñir entrada en el registre d'aquest Consell (Reg. E-12760) un escrit del Pariament de Catalunya, en el qual es feia constar que en la documentació adjunta a la sol-licitud de dictamen “hi figura també una correccio d'errades que es publicará al Butlletí Oficial del Pariament de Catalunya núm. 214, de 4 d'agost de 2005, data a partir de la qual inicia el termini d'emissió de dictamen establert a l'article 9 de la Llei 1/1981, de 25 de febrer, del Consell Consultiu de la Generalitat”.

FONAMENTS

1. D'acord amb la sol-licitud de dictamen formulada per tots els grups parlamentaris del Parlament de Catalunya, amb relació a la proposta de Proposició de llei orgánica per la qual s'estableix l'Estatut d'autonomia de Catalunya i es deroga la Llei orgánica 4/1979, del 18 de desembre, de l'Estatut d'autonomia de Catalunya (en endavant Proposta de Reforma), aquest Consell Consultiu ha examinat tots els articles, les esmenes i els vots particulars formuláis a la Proposta de Reforma.

Un cop dut a terme un primer examen de la totalitat deis preceptes, esmenes i vots, es va considerar que només serien objecte de tractament singular, amb pronunciament sobre la seva adequació o no al text de la Constitució, aquells preceptes, esmenes i vots sobre els quals s'hagués apreciat en aquest primer examen algún dubte d'inconstitucionalitat. En conseqüéncia, aquells preceptes, esmenes o vots que no son tractats en aquest dictamen s'entenen plenament adequats a la Constitució. Així mateix aquells altres preceptes, esmenes o vots que sí que son tractats en aquest dictamen, pero que no s'esmenten en les conclusions com a inconstitucionals, son també constitucionals.

Peí que fa al contingut del dictamen, cal assenyalar que el Consell, d'acord amb la funció institucional que li correspon, ha dut a terme un judici de constitucionalitat sobre els preceptes, esmenes i vots objecte d'examen, sense entrar a valorar la seva oportunitat, i sense ponderar el grau de major o menor adequació a la Constitució de les diverses solucions que en ocasions ofereixen els preceptes, esmenes i vots a una mateixa qüestió.

De forma excepcional el Consell ha cregut oportú formular recomanacions de redacció alternativa per tal de garantir millor la seguretat jurídica i la constitucionalitat d'un precepte, esmena o vot, i també, de forma excepcional, es proposa alguna correcció de carácter merament técnic.

2. Abans d'escometre l'examen deis diferents preceptes de la Proposta de Reforma, en la línia que acabem d'expressar, farem en aquest Fonament unes consideracions generáis sobre la funció constitucional que compleixen en el nostre Estat compost els estatuís d'autonomia, amb especial referencia a la seva naturalesa i a la seva posició en l'ordenament jurídic. Amb aixó només pretenem exposar uns criteris que posteriorment puguin ser utilitzats, almenys en alguns casos, per afrontar el judici de constitucionalitat de preceptes concrets, si bé ha de quedar ciar que aquest judici sempre requerirá un examen específic.

Que els estatuís d'autonomia ocupen una posició especial en el nostre ordenament constitucional és quelcom que a hores d'ara difícilment es pot negar. Aquests estatuís han complert i continúen complint una funció d'excepcional relleváncia, fins al punt que determináis sectors de la doctrina científica no han dubtat a considerar-los com a part integrant de l'anomenada “Constitució territorial” espanyola.

Aixó és així perqué la nostra Constitució, al contrari del que és habitual en el dret comparat, va remetre a decisions posteriors deis poders constituíts la concreta determinació de l'organització territorial de l'Estat. Aquesta determinació es va realitzar básicament durant els anys posteriors a 1978 mitjangant la institucionalització de les diferents comunitats autónomes, institucionalització que resultava en cada cas de l'exercici de la iniciativa autonómica d'acord amb el principi dispositiu, i que es plasmava jurídicament en l'aprovació deis respectius estatuís d'autonomia. Conseqüenímení, els esíaíuís compleíen la Consíiíució i han poguí ser qualificaís com a insírumenís de naíuralesa “paraconsíiíucional” o, amb major precisió, “subconsíiíucional”, eníenení per aquesía expressió no

solament el seu carácter subordinat a la Constitució, sino també la seva funció de complement indispensable de la Constitució per a la determinació de l'estructura territorial de l'Estat.

Aixó no significa que el poder constituent hagi realitzat una remissió totalment oberta en aquesta materia. Decisions crucials relatives al que s'ha denominat “el mapa autonómic” ja havien estat adoptades anteriorment, i la Constitució les va fer seves en la disposició transitoria primera. A mes, la “desconstitucionalització” al-ludida només fou parcial, com ho demostra la simple lectura del títol VIII de la norma fonamental, indos el cabdal article 149 CE. El mateix es pot dir del valor preferent que s'ha de donar a la disposició transitoria segona, interpretat sistemáticament en el context de l'article 2: el dret a l'autonomia no és el resultat de decisions postconstitucionals sino que está constitucionalment garantit, i aquesta garantía és especialment forta respecte ais “territoris” que ja en el passat havien expressat de forma clara la seva voluntat d'autogovern. És per aixó que les consideracions que estem fent han d'entendre's referides, básicament, ais estatuís que, com el de Catalunya, van resultar afectáis per aquesta disposició.

3. Tot i ser de gran importancia, les circumstáncies que acabem d'exposar no son les úniques que abonen l'afirmació que féiem a l'inici de l'apartat anterior. Al cap i a la fi totes les constitucions requereixen d'una concretització mes o menys intensa, i la nostra no és l'excepció, com ho demostren, entre d'altres, la legislacio orgánica que desenvolupa drets fonamentals de configuració legal i el régim electoral general o els reglaments parlamentaris. Totes aqüestes Neis integren, al costat deis estatuís d'autonomia, la Constitució material espanyola. El que realment distingeix els estatuís deis altres insírumenís normaíius ciíaís, i els aíorga una posició especialmení rellevaní, és el feí que el poder consíiíuení no va habiliíar per a la seva elaboració i aprovació al legislador ordinari, esíaíal o auíonómic, sino que va exigir la necessária confluencia de dues voluníaís: una procedení del íerriíori que accedeix a l'auíonomia i l'alíra represeníada per les Corís Generáis. Es íracía d'un cas únic en el nosíre ordenamení i probablemení

també en el Dret comparat, en el qual el constituent reservava aquesta funció a un legislador de característiques própies, que podem qualificar com a legislador estatuent. Aquesta “reserva d'estatut” es plasmava en un específic ¡ter procedimental per a la seva elaboració, en el qual la bilateralitat apareixia com una condició determinant.

En el cas de Catalunya, igual com les altres nacionalitats i regions que van exercir el seu dret a l'autonomia mitjangant el procediment establert a l'article 151.2 CE, es reforgava aquest carácter bilateral mitjangant l'exigéncia d'un procediment negociat en seu de la Comissió Constitucional del Congrés deis Diputáis amb la participado d'una delegació de l'assemblea proponent, de manera que la formulació definitiva de la proposta resultes del “comú acord” d'ambdues parts. És per aixó que aquests estatuís han pogut ser qualificats com “pactats”, per contraposicio ais que van ser aprovats mitjangant el procediment previst a l'article 143 CE.

Peí que fa a la reforma deis estatuís, en canvi, la Constitució es remet expressament a alió que s'hi disposi, la qual cosa reforga encara mes el seu carácter de normes especifiques i diferenciades de la resta de l'ordenament. Ara bé, la mateixa lógica del sistema exigeix que en aquest procediment es respectin les característiques de bilateralitat i negociació esmentades. Consegüentment:

A) Les Corts Generáis han estat desapoderades per procedir per si mateixes a la reforma deis estatuís.

B) El nostre Estatut regula el procediment de reforma en els seus articles 56 i 57, de forma precisa en tot alió que afecta la fase d'elaboració que correspon al Parlament (art. 56.1), encara que sense poder evitar una certa confusió respecte a la fase substanciada a les Corts Generáis. Es tracta, certament, d'una llacuna que haurá de ser integrada de la forma que es consideri oportuna, qüestió aquesta sobre la qual no ens correspon opinar, encara que convé recordar que la Proposta de Reforma sotmesa al nostre dictamen resol aquest problema per al futur (títol VII, art. 217 ¡ 218).

C) La iniciativa legislativa de la reforma correspon exclusivament al Parlament. Conseqüentment la hipotética realització d'un trámit de presa en consideració no significa que el Congrés deis Diputáis la faci seva, com succeeix de forma ordinaria amb les proposicions de llei. El Parlament conserva la disposició sobre la proposició, i pot retirar-la en qualsevol moment de la tramitació si ho considera oportú.

4. És així com la doctrina científica i jurisprudencial, aquesta última de forma menys rotunda, han pogut reconéixer els criteris definidors d'aquest tipus especial de normes que son els estatuís d'autonomia pactats.

A) En la mesura que constitueixen complement indispensable de la Constitució per a la determinació de la distribució territorial del poder, els estatuís integren l'anomenat bloc de la constitucionalitat. Son, dones, juntament amb la mateixa Constitució, parámetre o canon per enjudiciar la constitucionalitat de la legislado estatal i autonómica en aquesta materia.

Qualsevol infracció de la norma estatutaria és, dones, infracció de la Constitució, com ja va reconéixer el Tribunal Constitucional (STC 163/1995, de 8 de novembre, FJ 4), pero els mateixos estatuís están subordináis a la Constitució en tots els seus aspectes, i guarden amb aquesta, igual que qualsevol altre tipus de normes, una relació de subordinació jerárquica, que s'haurá de protegir, en el seu cas, mitjangant els procediments del recurs i la qüestió d'inconstitucionalitat expressament previstos a l'article 27.2.a LOTC en relació amb els articles 161.1.a i 163 CE.

Aixó no significa que l'Estatut prevalgui de forma absoluta i incondicionada sobre qualsevol altre instrument normatiu, sino que “el único parámetro para enjuiciar la validez constitucional de una disposición incluida en un Estatuto de Autonomía es la propia Constitución; esto es, la constitucionalidad de un precepto estatutario sólo puede enjuiciarse sobre la base de su conformidad con la norma fundamental” (STC 99/1986, d'll de juliol, FJ 4), la qual cosa inclou els possibles conflictes entre diversos estatuís d'autonomia, com és el cas de la Sentencia citada. Conseqüentment amb tot el que hem dit, els estatuís s'hauran d'interpretar d'acord amb la mateixa Constitució.

B) Son instruments normatius de carácter paccionat, ja que tant la seva aprovació com la seva reforma exigeixen la concurrencia o concordanga de les dues voluntáis, l'autonómica i l'estatal o, si es prefereix, la “coparticipació entre l'Estat i la comunitat”. La primera voluntat és manifestada per l'assemblea legislativa (en el nostre cas, el Parlament) i, posteriorment, peí eos electoral; la segona voluntat correspon en exclusiva a les Corts Generáis.

C) Disposen d'una forga especial, forga “passiva” o resistencia, ja que només poden ser reformats mitjangant el procediment específic que els mateixos estatuís preveuen. El Tribunal Constiíucional ja va reconéixer aviaí aquesía realiíaí en la seva Seníéncia 36/1981, de 12 de novembre, en la qual va afirmar que la regulació que feia la Llei basca 2/1981, de 12 de febrer, “supone la modificación del Esíaíuío de Autonomía [...] por un cauce disíinío del previsto íanío en la Consítución de 1978 -artículo 147, número 3- como en el propio Esíaíuío de Autonomía [...per la qual cosa...] ha vulnerado íanío la Consíiíución [...] como el propio Esíaíuío Vasco” (FJ 4). A mes, el nosíre Esíaíuí disposa d'una rigidesa excepcional, ja que es requereixen majories molí qualificades per a la seva elaboració en fase autonómica, a les quals s'ha d'afegir la majoria propia de les Neis orgániques en les Corís Generáis i l'aprovació miíjanganí referéndum peí poblé de Caíalunya.

D) Consegüenímení, una vegada aprovaí i promulgaí, l'Esíaíuí és indisponible íaní per al legislador esíaíal com per al legislador auíonómic, de manera que és ¡mmune a qualsevol modificado realitzada per llei orgánica o ordinaria, amb el benentés que amb aquesta expressió ens referim a les normes estatutáries própiament dites, i no ais preceptes que contenen proposicions diferides i condicionades a la intervenció del legislador estatal. Només s'exceptuen d'aquesta resistencia els casos expressament previstos per la Constitució (articles 149.1.29, 152.1, parágraf segon i, en el seu cas, 157.3) o pels estatuís mateixos, que poden, a aquests efectes, operar una “desestatutització” com l'observada en la disposició addicional sisena, apartat segon EAC.

E) Aquesta especial immunitat ha de comportar, óbviament, una contrapartida ineludible: l'Estatut no pot regular qualsevol tipus de matéries, sino només aquelles que están directament relacionades amb la seva específica naturalesa i funció constitucional, qüestió aquesta a la qual ens referirem immediatament després. No obstant aixó, no hi ha distinció de forga entre els diferents preceptes estatutaris, per la qual cosa, una vegada promulgat l'Estatut, tot el seu contingut queda afectat per la congelació de rang abans referida, amb les excepcions indicades.

5. El que acabem de dir s'ha d'entendre en relació amb el que es preveu a l'article 147.1 CE, en la mesura que els estatuís d'autonomia s'integren a l'ordenament jurídic de l'Estat, que els reconeix i empara com a tais. Pero, a mes, els estatuís donen lloc a Tapando i al desenvolupament d'un ordenament autonómic propi i diferenciat, que s'articula de forma harmónica amb l'ordenament estatal en un context plural.

A) Els estatuís van actuar, en el seu momení, com a insírumení normaíiu fundacional i fundaní de la respecíiva comuniíaí autónoma. Miíjanganí l'esíaíuí, la comuniíaí exerceix el seu dreí a l'auíogovern, es consíiíueix com a íal i decideix els elemenís que la ideníifiquen: denominació, íerriíori, Mengua i símbols.

B) Com a “norma institucional básica de la Comunitat”, l'estatut determina les

seves institucions i forma de govern, la seva organització i les seves competéncies, d'acord amb la Constitució. El principi dispositiu actúa en aqüestes matéries amb tota la seva plenitud.

C) L'Estatut, finalment, és norma de capgalera de l'ordenament autonómic. És per aixó que actúa com a norma sobre la producció de les normes, i com a tal conté previsions que afecten l'ordenament mateix (tipus de normes i la seva eficacia territorial i personal, jerarquía, órgans titulars de les potestats normatives), o que imposen condicionaments per a la creació del dret (procediments, reserves, mandats ais poders públics), així com el procediment per a la seva propia reforma.

Consegüentment, l'Estatut opera, respecte a la resta de l'ordenament autonómic, com a norma suprema amb eficacia derogatoria immediata, sempre, naturalment, que així resulti de les característiques de la corresponent norma estatutaria.

6. L'específica naturalesa deis estatuís d'autonomia condiciona el seu contingut. Aixó és així perqué, com déiem anteriorment, la inclusió d'una determinada disposició al eos estatutari la converteix en indisponible tant per a les Corts Generáis com per al parlament autonómic corresponent, que no hi poden intervenir de forma unilateral. Consegüentment, es produeix una limitació a l'exercici de la potestat legislativa, i aquesta limitació només resulta constitucionalment acceptable quan és necessaria per garantir el compliment de la funció que la Constitució ha encomanat ais estatuís.

Tots els estatuís d'autonomia que han esíaí aprovaís al llarg deis úlíims anys han respecíaí de forma general aquesí principi i oferien un noíable grau d'auíoconíenció, limiíaní-se amb peíiíes excepcions a les qüesíions expressamení previsíes per la Consíiíució. En canvi, la Proposía de Reforma objecíe d'aquesí dicíamen opera de manera diferení, ja que incorpora un íexí que, íaní per la seva extensió, com per les matéries regulades, com per la técnica legislativa utilitzada, suposa una opció distinta de la que havia estat usual fins al moment. Convé, dones, que abordem aquesta qüestió.

A) Existeix un contingut necessari i indisponible per a tots els estatuís, determinat per l'article 147.2 CE, al qual cal afegir alió que resulta de l'article 69.5 CE sobre els procediments de designació deis senadors de representació autonómica.

Constitueix el que podríem qualificar com a “nucli dur” de la reserva estatutaria, vedat a qualsevol altre tipus de norma que no sigui l'Estatut mateix, si bé és cert que el Tribunal Constitucional ha admés la possibilitat d'una certa remissió al legislador autonómic fins i tot en els casos en els quals, com succeeix amb la determinació de la seu de les institucions própies, la Constitució és taxativa (STC 89/1984, de 28 de setembre, FJ 7).

En la Proposta de Reforma objecte del present dictamen aqüestes matéries apareixen regulades en els títols preliminar, II i IV, i la seva extensió deriva en gran part de la seva nova técnica legislativa d'assumpció de competéncies, que renuncia a la cláusula del “sense perjudici” i opta per la definició casuística i detallada, dins de cada títol competencial, de submatéries o perfils competencials.

B) Així mateix, la Constitució ha previst un contingut que podríem qualificar com a disponible, caracteritzat per l'expressió “podran”. La seva inclusió en la Proposta de Reforma no ha de plantejar, en principi, problemes de gran transcendencia, encara que és cert que sovint ens trobem amb una regulació que no s'ajusta estrictament a la materia prevista peí corresponent precepte constitucional. No obstant aixó, entenem que la doctrina jurisprudencial sobre les matéries connexes podría ser aplicable en aquests casos, amb el benentés que amb aixó no estem justificant la intensitat i el contingut d'aquesta regulació, que examinarem en cada cas.

a) La determinado del régim de Mengua oficial propia (art. 3.2 CE). La Proposta de Reforma inclou decisions que fins ara havien estat considerades com a opcions del legislador.

b) El reconeixement d'ensenyes i banderes própies (art. 4.2 CE).

c) La competencia per establir i exigir tribuís propis (art. 133.2 CE) que, al costat de la possibilitat d'actuar com a col-laboradors o delegáis de l'Estat per a la recaptació, la gestió i la liquidació deis seus recursos tributaris (art. 156.2 CE), justifica la incorporació d'un títol específic sobre finangament (títol VI de la Proposta de Reforma).

d) La determinació deis casos, requisits i terminis per a la celebració de convenís i acords de cooperació amb altres comunitats autónomes (art. 145 CE).

e) Les formes de participado en l'organització de les demarcacions judicials del seu territori (art. 152.1, segon parágraf CE). La Proposta de Reforma dedica un títol específic a aquesta qüestió (títol III) que, en la mesura que pugui afectar matéries reservades a la llei orgánica, haurem de tractar posteriorment.

f) Finalment, la creació i el reconeixement de circumscripcions territorials própies, constituídes a partir de l'agrupació de municipis (art. 152.3 CE). També en aquesta materia la Proposta de Reforma innova de manera substancial, ja que els escassos preceptes existents al vigent Estatuí es converteixen en dos capítols del títol II (capítol VI sobre govern local, dividit al seu torn en quatre seccions sobre organització general, municipis, vegueries i comarques; i capítol VII sobre el régim especial de l'Aran).

7. Tota la regulació material que acabem d'identificar, d'una manera o d'una altra, presenta una connexió suficient amb el contingut necessari i disponible de tot estatuí d'autonomia, tal com deriva de forma directa o indirecta de les prescripcions constitucionals. No obstant aixó, hi ha altres qüestions que no presenten una connexió tan evident.

La mes important és la relativa a la incorporació d'una extensa declaració de drets i deures, així com de principis rectors, superant la práctica que havia estat habitual fins ara. Naturalment, aquesta decisió de l'estatuent será mes operativa si afecta drets que no están expressament reconeguts per la Constitucio o, si mes no, si amplia el nivell de protecció que la Constitucio reconeix. En gran manera aixó és el que es fa al títol I (art. 15 a 52), mitjangant una operació que per si mateixa no solament és válida sino mereixedora d'elogis, perqué tot el que signifiqui ampliar i aprofundir la protecció deis drets de les persones així ha de ser considerat.

En un altre Fonament examinem aquesta qüestió amb mes deteniment. Aixó no obstant, volem deixar ciar que la legitimitat constitucional d'aquesta operació queda avalada per la indubtable connexió de la materia regulada amb les competéncies de la Generalitat. Efectivament, la gran majoria deis drets reconeguts en el títol I están configuráis mes com a mandats d'optimització que com a regles d'immediata aplicació, mitjangant la utilització de clausules molt obertes, acompanyades d'una remissio al legislador amb la usual expressio “en els termes establerts per la llei”. Així, dones, el que fa la Proposta de Reforma, precisament, és imposar regles, condicions i garanties a la Generalitat, i per tant actúa com un límit a l'exercici de les seves competéncies, de manera que s'asseguri de la manera mes amplia possible la dignitat de la persona i el lliure desenvolupament de la seva personalitat.

És cert que aquesta técnica de remissio al legislador limita el potencial transformador que podria deduir-se d'una declaració de drets que, com la que ens ocupa, es refereix fonamentalment a drets socials i de prestació, pero aquesta és una opció política que a nosaltres no ens correspon enjudiciar.

El títol I presenta, dones, una indubtable connexió amb la materia prevista a l'article 147.2.C/CE.

8. En canvi, entenem que l'Estatut d'autonomia no hauria de ser l'instrument constitucionalment adequat per reformar Neis organiques. El fet que el mateix Estatuí sigui aprovat per mitjá de llei orgánica no significa, en absolut, que pugui ser integrat dins d'aquesta categoría sense mes ni mes. En realitat, sota aquesta denominació, la Constitució ha indos instruments normatius que no son assimilables, ja que disposen d'un contingut reservat, i com a tais la Constitució els ha previst de forma específica.

En qualsevol cas, el que resulta ineludible és que si, com déiem anteriorment, l'Estatut aprovat i promulgat resulta indisponible per al legislador estatal, tenint en compte el seu carácter de bilateralitat i norma paccionada, no tindria cap sentit privar l'Estat de la seva potestat per dictar Neis organiques que, en canvi, expressen la seva voluntat unilateral no sotmesa a altres límits que els deriváis de la mateixa Constitució. Qüestió diferent és la possibilitat que l'Estatut incorpori, mitjangant disposicions addicionals, mandats ais poders autonómics perqué instin la reforma de determinades Neis organiques utilitzant els instruments previstos en l'ordenament, o previsions d'eficacia diferida d'aquelles de les seves disposicions que requereixin la intervenció del legislador orgánic, opció aquesta que podrá ser especialment válida en aquells casos, com son els relatius al Poder Judicial i a les Forces i Cossos de Seguretat, en qué la mateixa Constitució ha previst la intervenció de l'Estatut mitjangant expressions com “de conformitat amb” o “en el marc de”.

El mateix es pot dir de les matéries que, per ser competencia exclusiva de l'Estat a l'empara de l'article 149.1 CE, només podrien ser considerades com a competéncies de la Generalitat mitjangant la corresponent llei orgánica de transferencia o delegació prevista a l'article 150.2 CE. Per les mateixes raons que indicávem anteriorment, l'Estatut no és l'instrument normatiu constitucionalment adequat per operar com una d'aquestes Neis, i considerem que la técnica legislativa mes adequada hagués estat la d'acompanyar a la proposta d'Estatut la corresponent proposició de llei orgánica, perqué fos tramitada simultániament i estigues en condicions de ser promulgada al mateix temps que l'Estatut. Aixó no obstant, la incorporacio de les materies susceptibles de transferencia o delegació en una disposició addicional, com fa la Proposta de Reforma, no planteja problemes de validesa constitucional, sempre que quedi ciar que es tracta de competéncies extraestatutáries i diferides, que només podran ser assumides quan i en la mesura que les Corts Generáis aprovin la corresponent llei orgánica.

II

1. El títol preliminar s'inicia amb un article rubricat”La Nació catalana”, constituít per dos apartáis, el primer deis quals afirma únicament que “Catalunya és una nació”. Aquesta no és Túnica referencia de la Proposta de Reforma on es fa esment al terme “nació” o ais seus deriváis, pero sí que és aquella en la qual apareix d'una forma mes directa i clara, per la qual cosa, a continuació, ens referirem a l'article 1.1 de la Proposta de Reforma i posteriorment, un cop ens haguem pronunciat sobre la seva constitucionalitat o no, seguirem per aquells articles que hi están connectats o que esmenten el carácter nacional de Catalunya.

L'análisi d'aquest precepte ens podría portar a fer un excursus molt llarg sobre la noció d'alló que s'entén per “nacional” i per “nació”, cosa que obviarem, ates que son termes d'ús general i no es vol allargar aquest dictamen, que, per rao de la petició, ja será prou extens. Tanmateix, cal indicar breument que es tracta d'un concepte polisémic que ha tingut diverses accepcions i que no sempre s'ha identificat amb la idea d'Estat, sino que també s'ha definit des del vessant cultural, sociológic i també jurídic, sense que se'n dedueixi una única definició, en cadascun d'aquests camps del saber. Per aquesta rao, entenem que hi ha nocions

de “nació” que no son contradictóries amb l'ús constitucional d'aquest terme emprat a l'article 2 CE, que, entre d'altres coses, diu:

“La Constitucio es fonamenta en la indissoluble unitat de la Nació espanyola [...], reconeix i garanteix el dret a l'autonomia de les nacionalitats i de les regions [...]”

A mes a mes, com es veurá, dins de les accepcions del mot “nacionalitat” n'hi ha també que fan equivalent aquesta expressio a la de “nació”.

En el debat constituent van ser diversos els oradors que entengueren que nacionalitat era sinónim de nació i alguns, fins i tot, plantejaren la possibilitat que Espanya fos entesa com una “nació de nacions”; mentre que altres parlamentaris consideraven que nacionalitat no era pas un terme adient, des de la perspectiva de la Constitucio espanyola, precisament perqué entrava en contradicció amb el terme “nació”. En qualsevol cas, d'acord amb una interpretació auténtica de la Constitucio, la majoria de parlamentaris que intervingueren en les sessions corresponents del debat constituent entenien que nació i nacionalitat eren el mateix, és a dir, conceptes idéntics i intercanviables. Aquesta sinonimia també ha estat posada en relleu per la doctrina.

Naturalment la interpretació deis antecedents no és Túnica possible, pero, ais nostres efectes, mostra un límit a l'ús de la paraula “nació” dins de l'Estatut de Catalunya, de forma que el sentit que s'empri a l'Estatut ha de ser un altre diferent del que la Constitucio predica de la Nació espanyola, perqué, en cas contrari, entrarien en contradicció i no seria aleshores possible parlar d'una “nació de nacions” o d'un “estat-nació plurinacional”.

Des d'aquest punt de vista, la diferencia essencial entre els dos vocables de “nació” -el que apareix a la Constitucio i el que podría recepcionar-se a l'Estatut-no és altra que l'atribució del concepte clássic de sobirania, que incorpora el terme “nació” a la Constitució. En qualsevol cas, un cop establert el límit constitucional, no és funció del Consell entrar ara a escatir quin és el concepte de nació que pren l'Estatut, ja que totes les nocions que siguin conformes amb el límit enunciat serán compatibles amb la Constitució, que és el context jurídic imprescindible de l'Estatut d'autonomia.

Aquesta argumentació ve reforgada, seguint amb una hermenéutica de carácter sistemátic, per la dicció del segon apartat de l'article 1 de la Proposta de Reforma: “Catalunya exerceix el seu autogovern mitjangant institucions própies, constituida com a comunitat autónoma d'acord amb la Constitució i aquest Estatuí”, cosa que contribueix a fer copsar els poders de la Generalitat com a poders estatals, en tant que la Generalitat és Estat, com ho son també les institucions centráis, d'acord amb una primera jurisprudencia constitucional en la qual s'advertia de l'ús amfibológic de la paraula “Estat” i que recull la Proposta de Reforma a l'article 3.1, quan afirma també “la Generalitat és Estat”. En aquest sentit, l'expressió “Nació catalana” no és només de contingut cultural sino també política i jurídica, tot i que sotmesa al límit constitucional predit.

Finalment, també ens podriem plantejar si una definicio com la de l'article 1.1 de la Proposta de Reforma és pertinent i adequada en un text jurídic com és l'Estatut d'autonomia. La resposta és positiva perqué a l'Estatut actual ja es defineix Catalunya com a nacionalitat i a la Constitució, que no es dubta de la seva eficacia jurídica, es defineix Espanya com a nació i es distingeix ensems les nacionalitats de les regions a l'article 2 CE, sense que, fins a l'actualitat, se n'hagin derivat conseqüéncies jurídiques. A mes, tampoc no está prohibit constitucionalment que es defineixi cada comunitat autónoma. Al contrari, l'article 147.2.a CE demana, peí cap baix, que els corresponents estatuís d'autonomia triín la denominació de la comunitat que s'ajusti millor a la seva identitat histórica.

En conclusió, resta palesa la constitucionalitat de l'article 1 de la Proposta de Reforma en el seu conjunt i de tots els articles que contenen la noció “nacional” referida a Catalunya, com ara l'article 3.1 de la Proposta on es fa referencia a un principi de plurinacionalitat que regeix, entre d'altres, les relacions de la Generalitat amb l'Estat central; o també l'article 8 de la Proposta de Reforma, referit ais símbols nacionals de Catalunya, on es qualifiquen amb el derivat del terme nació, com ja va fer la llei catalana 1/1980, de 12 de juny, de la diada nacional, sense que fos impugnada davant del Tribunal Constitucional.

2. Solament caldria fer esment, per connexió material, a l'article 2.4 de la Proposta de Reforma, per si es pogués entendre que aquest precepte podría col-lidir amb la noció excloent de sobirania a la qual ens hem referit mes amunt.

L'apartat quart de l'article 2 de la Proposta de Reforma, referit a la Generalitat, afirma que els poders d'aquesta “emanen del poblé de Catalunya i s'exerceixen d'acord amb el que estableixen aquest Estatuí i la Constitució”. Aquest darrer incís ja és suficient, a parer nostre, per declarar la constitucionalitat del precepte, pero ad addendam podem afegir que altres estatuís d'autonomia vigents empren expressions similars, com ara el de Canáries (art. 1.2), que diu que “del poblé” de la comunitat de qué es tracti -en aquest cas, “el poblé canari”-; “emanen els seus poders”, cosa que -amb una dicció diferent- també s'escau interpretar de la literalitat deis Estatuís d'Andalusia (art. 1.3), Aragó (arí. 1.2) i Casíella i Lleó (arí. 10.1); feí que poí omplir de coníinguí la referencia “pobles d'Espanya” del proemi consíiíucional. A mes, el vigení aríicle 1.3 EAC ja deia que “Els poders de la Generaliíaí emanen [...] del poblé”, sense indicar explíciíamení que es íracía del poblé caíala, pero que la docírina que s'ha ocupaí de la qüesíió sobreeníenia; d'una banda, perqué el preambul de l'Esíaíuí fa referencies al poblé de Caíalunya; i de l'alíra, perqué es dedueix, sense dificulíaís, per l'exisíéncia d'insíiíucions própies que exerceixen l'auíonomia polííica i que represeníen la voluníaí popular, com succeeix a molís d'alíres esíaíuís, on no es fa una menció expressa al poblé de la comuniíaí. En conseqüéncia, aixó implica l'exisíéncia d'un poblé diferenciaí i corresponení a la comuniíaí autónoma en qüesíió. Per íaní, l'article 2.4 de la Proposía de Reforma és consíiíucional.

3. Del contingut d'aquest títol preliminar s'escau abordar ara, en segon lloc, l'adequació a la Constitucio de l'article 5 i de la disposicio addicional primera de la Proposta de Reforma. Així mateix, per rao de llur connexió amb els esmentats preceptes, analitzarem també el contingut de les esmenes 13 i 400, així com també els vots particulars 398 i 399. No obstant aixó, cal fer avinent que, en la mesura que l'abast jurídic d'aquests dos preceptes que son objecte del nostre dictamen de constitucionalitat és heterogeni, per rao de la seva especial relleváncia, tractarem en primer lloc la disposicio addicional primera.

L'article 5 estableix que:

“L'autogovern de Catalunya es fonamenta en els drets histories del poblé cátala, que aquest estatuí incorpora i actualitza”.

Per la seva banda, la disposicio addicional primera estableix que:

“1. Es reconeixen i s'actualitzen, per mitjá d'aquest Estatuí, tal com estableix l'article 5, els drets histories de Catalunya, d'acord amb el que estableix la disposicio addicional primera de la Constitucio. 2. El reconeixement i l'actualització deis drets histories empara, especialment els ámbits següents:

a) El régim de finangament (títol VI).

b) L'organització de les administracions publiques catalanes; el régim jurídic, el procediment, la contractació, l'expropiació i la responsabilitat en les administracions publiques catalanes, i la funció pública i el personal al servei de les administracions publiques catalanes (articles 112, 113, i 114).

c) L'organització territorial de Catalunya i el régim local (articles 154 i 155).

d) El dret civil (article 123).

e) El régim lingüístic de Catalunya (article 128).

f) L'educació (article 125).

g) La cultura (article 145).

h) La seguretat jurídica (article 163).

3. Els drets histories, en la Constitució, emparen i garanteixen el régim singular de les competéncies i les atribucions de la Generalitat en els termes que estableix aquest Estatuí”.

4. Una primera consideració que cal fer relativa al contingut d'aquests dos preceptes és que aquesta previsio normativa sobre el drets histories contemplada a la Proposta de Reforma, en termes generáis, no resulta estranya a I'ordenament constitucional vigent. En aquest sentit, és ciar que la Constitució espanyola de 1978, en principi i de forma global, es refereix ais drets histories com a Fonament de l'autogovern quan estableix, a la disposició addicional primera, que: “La Constitució empara i respecta els drets histories deis territoris forals. L'actualització general del dit régim foral es dura a terme, en el seu cas, dins el marc de la Constitució i deis Estatuís d'Autonomia”.

Una segona consideració és la referida a la relació entre Constitució, en la seva condició de norma jurídica de l'Estat i drets histories deis territoris forals. Aquesta singuiaritat de I'ordenament constitucional espanyoi obliga a determinar el valor que pugui teñir aquesta duaiitat en el marc de l'análisi jurídica deis dos conceptes. Altrament dit, cal precisar l'abast de la compatibilitat del binomi integrat per la Constitució, que és el resultat de la voluntat del constituent expressada democráticament en un moment determinat i que es projecta vers el futur, i determináis drets histories deis territoris forals, que provenen del passat, d'un passat que, óbviament, és anterior al moment constituent de 1978.

En tot cas, també és obvi que per a aquest órgan consultiu la relleváncia jurídica d'una norma vigent, com son la Constitució espanyola de 1978 i l'Estatut d'autonomia de Catalunya de 1979, i la que puguin teñir els drets histories deis territoris forals vigents en el passat, és l'únic parámetre de referencia per a aquest dictamen de constitucionalitat que ens ha estat encomanat. En conseqüéncia, la interrelació jurídica que pugui existir entre el present i el passat i l'análisi jurídica deis drets histories com a títol atributiu de competéncies, qué és l'únic objecte d'aquest dictamen, en cap cas pot qüestionar l'existéncia mil-lenária d'identitats col-lectives prévies a la Constitució, históricament contrastades, com és la de Catalunya, definida a l'article 1.1 de la Proposta de Reforma. Es tracta de dos ámbits diferents: el primer pertany al domini del dret i és l'únic sobre el qual es pronuncia el dictamen, mentre que el segon és part integrant de la historia.

La Constitució com a norma jurídica superior de l'Estat, en la seva condició de norma jurídica i norma normarum, configuradora del sistema de fonts de l'ordenament jurídic, i l'Estatut en la seva qualitat de norma institucional básica, son expressió del racionalisme normatiu que ha definit el constitucionalisme que es consolida a Europa a partir de 1945. Un constitucionalisme fonamentat en els trets básics que han caracteritzat el denominat Estat social i democrátic de dret. És a dir, en la llei com a expressió de la voluntat popular democráticament manifestada, en el principi de la divisió de poders, en el principi de constitucionalitat que determina la superioritat jerárquica de la Constitució, en el principi de legalitat que subordina tots els actes deis poders públics a la llei i en el reconeixement deis drets i llibertats de les persones, dotats de garanties jurisdiccionals davant els tribunals. Aquest racionalisme normatiu s'ha fonamentat, així mateix, en dos pilars básics: d'una banda, en el principi democrátic, que comporta la constitucionaiitzacio de la sobirania popular a través del sufragi universal, així com també la participació política, essencialment a través de les eleccions i el referéndum, sempre en el marc del pluralisme polític que ha de servir per garantir l'alternanga d'opcions polítiques. I, d'una altra, en la complementarietat de dos valors constitucionals: la llibertat i la igualtat. En conseqüéncia, l'ordenament jurídic de l'Estat democrátic ha de respondre a aqüestes exigéncies del constitucionalisme racional normatiu.

Quan la norma constitucional incorpora una remissió a determinades realitats col-lectives sedimentades a través de la historia que, eventualment, han estat expressió de drets o ¡nstitucions de dret públic o privat vigents en el passat, ho ha de fer d'acord amb els parametres de la racionalitat jurídica que la Constitucio de l'Estat democrátic estableix. Les invocacions a realitats históriques han de teñir expressió jurídica en normes que préviament hagin estat expressament legitimades per la voluntat popular, és a dir, avalades peí principi democrátic. Així ha de ser entesa la previsió contemplada a la disposició addicional primera de la Constitucio quan, en preceptuar que “empara i respecta els drets histories deis territoris forals”, estableix que Tactualització general del dit régim foral es dura a terme, en el seu cas, dins el marc de la Constitucio i deis Estatuís d'Autonomia”.

Son, dones, la Constitucio i, si s'escau, els estatuís d'autonomia, les disposicions que, d'acord amb el seu contingut, predeterminen i condicionen la connexió existent entre els drets histories i l'ordenament jurídic vigent, entre el passat i el futur normatiu. La Constitucio i, en el seu cas, l'estatut d'autonomia de la comunitat autónoma, son els únics instruments normatius que serveixen per a modular el passat normatiu-institucional segons les previsions generáis que va establir el procés constituent de 1978, d'acord amb els principis que caracteritzen l'Estat social i democrátic de dret. En aquest sentit, quan la disposició addicional primera de la Constitucio estableix que l'actualització general del régim foral es dura a terme en el marc de la mateixa Constitucio i deis estatuís d'autonomia, está afirmant que la remissió a la historia en cap cas pot violentar aquells principis. La Constitucio, i també l'Estatut, son l'instrument jurídic que ha de permetre l'assumpció de drets histories, sempre que aquests no contradiguin els principis de l'Estat social i democrátic de dret. En conseqüéncia, la remissió a clausules históriques fetes per la norma constitucional i, en el seu cas, per la norma estatutaria, no poden crear una doble legitimitat o una legitimitat alternativa al principi democrátic: és a dir, una basada en el principi democrátic i una altra d'arrel historicista. La remissió a la historia no pot suposar la institucionalització d'un sistema jurídic i d'un sistema normatiu que resulti contrari a aquell que deriva del sufragi universal i, per tant, del principi de la sobirania popular.

La Constitució i l'Estatut d'autonomia, com a subjectes normatius que integren el bloc de la constitucionalitat, poden garantir drets histories sedimentáis al llarg de la historia. Pero perqué aquesta previsió sigui constitucional és necessari que préviament els identifiquin; altrament dit, la remissió histórica será assumible jurídicament sempre que sigui la norma democrática la que hagi decidit, amb carácter previ, explicitar materialment la remissió a normes históriques. En aquest sentit, la previa concreció duta a terme per un Estatuí de comunitat autónoma, d'acord amb el principi general contemplat a la disposicio addicional primera de la Constitució, és la garantia de la interconnexió entre el passat i el futur. Sempre que l'Estatut, cal reiterar-ho, introdueixi una certa concreció de la norma histórica a la qual es remet, aquesta concreció esdevé una garantia de previsibilitat jurídica i, per tant, de seguretat jurídica, element essencial del sistema jurídic en un Estat de Dret. Per contra, si aquesta concreció no existís, si la invocació fos genérica, la remissió a drets histories romandria varada en una nebulosa indeterminada i abstracta, mancada de seguretat jurídica i, en conseqüéncia, aliena ais principis de l'Estat democrátic. Mes encara, quan la invocació a drets histories estigui prevista per dur a terme un nou procés de distribució de competéncies, és a dir, d'atribució de poder normatiu, caldrá que la connexió entre la norma constitucional que habilita per a fer-ho i la identificació del destinatari o benefician d'aquesta atribució, així com també de l'objecte de les competéncies, sigui previsible i, en tot cas, no ofereixi dubtes.

5. Un cop fixades les condicions jurídiques prévies que s'escauen teñir en compte per abordar la inserció deis drets histories a l'article 5 i a la disposicio addicional primera de la Proposta de Reforma, és obligat determinar l'abast de la previsió constitucional respecte d'aquesta qüestió prevista a la ja esmentada disposicio addicional primera de la Constitució de 1978. Mes concretament, ens correspon ara esbrinar quina fou la voluntat del constituent en aquest aspecte concret relatiu a la configuració general d'Espanya com a Estat políticament descentralitzat. Cal determinar si la dita disposicio addicional primera de la Constitucio es referia ais drets histories d'uns territoris forals específics o bé no introduía cap distinció.

El contingut literal del text de la disposicio addicional primera de la Constitucio, és ben cert que no es refereix ais drets histories d'uns territoris forals determináis, sino que l'esment a aquests és de carácter genéric. Tanmateix, sembla necessari posar en relleu que la interpretació mes adient de les normes jurídiques exigeix no reduir la seva análisi hermenéutica a una única regla interpretativa, perqué el risc d'arribar a un resultat erroni sobre el sentit de la norma pot ser alt, especialment si el criteri interpretatiu emprat es redueix a la verificació del seu sentit literal.

Per bé que els treballs parlamentaris constitueixen un important criteri interpretatiu del sentit de les normes, cal recordar també que no el determinen, com així ho recordava el Tribunal Constitucional (STC 5/1981, de 13 de febrer, FJ 9). No obstant aixó, la voluntat expressada pels representants populars en el procés constituent no pot ser negligida, especialment en un procés constituent com el que va concloure amb la promulgació de la Constitucio. D'aquesta manera, si recorrem ais antecedents parlamentaris que permeten analitzar l'origen d'aquest precepte constitucional, es pot constatar que, a diferencia del que, eventualment, podría derivar-se d'una interpretació literal, l'abast de la previsió sobre l'empara i respecte ais drets histories contemplada a l'esmentada disposicio addicional primera de la Constitucio es reduía ais territoris histories basco-navarresos: Alaba, Biscaia, Guipúscoa i Navarra. El conjunt deis debats parlamentaris i 1'análisi de l'última fase de la discussió i la controversia parlamentáries a les Corts Generáis espanyoles amb els quals s'anava finalitzant el procés constituent de 1978, previ a la convocatoria del referéndum del 6 de desembre de 1978, posa de manifest que la dita disposicio addicional primera tenia uns destinataris únics i específics que no eren cap altres que els abans esmentats, amb l'objectiu -semblava ser- de sumar el máxim d'acords possibles per aconseguir el mes ampli consens que permetés un gran suport popular al llavors Projecte de Constitució, que anava a ser sotmés poc després al referéndum esmentat. En aquest sentit es van pronunciar tots els parlamentarte (a excepció d'un diputat del grup mixt) que van intervenir en el debat, com així també tots els grups parlamentaris.

El constituent espanyol, dones, amb el reconeixement deis drets histories i la seva actualització d'acord amb la Constitució i els estatuís d'autonomia s'estava adregant únicament tant a Navarra com ais tres territoris bascos compresos en el territori de l'Estat (és a dir, els equivalents a les tres províncies basques), que foren i son de manera incontestable, com així ho fa palés la seva organització de l'autogovern, el Fonament essencial del que després, amb l'aprovació de l'Estatut d'autonomia, fou la Comunitat Autónoma del País Base.

No obstant aixó, convé assenyalar que a la Constitució s'hi contenen altres referents a factors histories amb transcendencia normativa referits a territoris integrants de l'Estat. S'escau, dones, determinar si aquests fets anteriors a l'entrada en vigor de la Constitució teñen relleváncia a l'hora de determinar l'abast subjectiu deis territoris histories ais quals es refereix la disposició addicional primera. I, en aquest sentit, determinar si mes enllá deis basco-navarresos, per territoris histories cal entendre d'altres de diferents. Perqué, en efecte, la disposició transitoria segona de la Constitució estableix que:

“Els territoris que en el passat haguessin plebiscitat afirmativament projectes d'Estatut d'Autonomia i en el moment de promulgar aquesta Constitució comptin amb régims provisionals d'autonomia, podran procedir immediatament en la forma prevista per l'apartat 2 de l'article 148, sempre que ho acordin així, per majoria absoluta, els órgans pre-autonómics col-legiats superiors, els quals hauran de comunicar-ho al Govern. El Projecte d'Estatut será elaborat d'acord amb alió que estableix l'article 151, número 2, a convocatoria de l'órgan col-legiat pre-autonómic”.

Aquests territoris foren Catalunya, el País Base i Galicia. Tots tres varen plebiscitar el seus respectius Estatuís d'autonomia durant el període de la II República i els Estatuís deis dos primers van arribar a estar vigents. Pero la finalitat d'aquesta disposicio transitoria no va ser cap altra que, en funció del fet historie de l'existéncia d'un plebiscit sobre l'autogovern al qual donava dret la Constitució republicana de 9 de desembre de 1931, crear una via especial d'accés a l'autonomia. Concretament, aquests tres territoris -les futures Comunitats Autónomes de Catalunya, País Base i Galicia- disposaven d'un privilegi de procediment, que els permetia, a partir de l'entrada en vigor de la Constitució de 1978, adoptar una via mes rápida per accedir a l'autonomia, com era la descrita a l'article 151.2 de la Constitució. Una via que els facilitava prescindir de l'anomenat referéndum d'iniciativa autonómica (art. 151.1 CE) al qual, preceptivament, havien de sotmetre's aquelles altres futures comunitats autónomes que, sense haver plebiscitat un projecte d'Estatut en el passat, tanmateix volguessin disposar des del primer moment, del máxim nivell d'autonomia permés per la Constitució, com fou el cas d'Andalusia, que va accedir-hi a través d'aquest procés mes lent i rígid.

Aquesta era, dones, Túnica finalitat de la disposicio transitoria segona de la Constitució, un precepte de carácter exclusivament procedimental que en el seu moment va permetre privilegiar uns territoris que en el passat havien plebiscitat un Estatuí d'autonomia. Pero no era una disposicio que servís per identificar els territoris forals titulars de drets histories. I una bona prova d'aixó és que, com era evident, Navarra quedava exclosa deis avantatges processals que la disposicio transitoria segona aportava per accedir a l'autogovern. Perqué, tot i disposar d'institucions forals en el passat, ates que no es va plebiscitar un Estatuí d'autonomia quedava exempía deis beneficis que la disposicio íransiíória segona proporcionava.

Mes encara, si recorrem ara a una análisi sisíemáíica del íexí consíiíucional, el seu coníinguí permeí consíaíar un cop mes que la voluníaí del consíiíuení restava limitada ais territoris basco-navarresos. Així es posa de manifest en la connexio directa establerta entre la disposicio addicional primera amb la disposicio derogatoria única, apartat segon, de la Constitució, la qual va establir que:

“En alió que pogués conservar alguna vigencia, es considera definitivament derogada la llei de 25 d'octubre de 1839 en alió que pogués afectar les províncies d'Álaba, Guipúscoa i Biscaia.

En els mateixos termes es considera definitivament derogada la llei de 21 dejuliolde 1876.”

Aquesta relació directa entre els dos preceptes constitucionals, la disposicio addicional primera i la disposicio derogatoria, apartat segon, redueix l'abast que ja en aqüestes circumstáncies es pugui donar al criteri segons el qual la norma constitucional pot cobrar autonomía respecte del legislador que la va generar en un moment historie determinat. Perqué la previsió de l'actualització deis drets histories deis territoris forals a la disposicio addicional primera de la Constitució de 1978 va teñir una especial concreció restablint un régim de foralitat pública a l'any següent, a l'Estatut d'autonomia del País Base, aprovat mitjangant la Llei orgánica 3/1979, de 19 de desembre i una cosa similar va esdevenir quasi tres anys després en el cas de Navarra, a través de l'aprovació del seu régim d'autogovern mitjangant la Llei orgánica 13/1982, de 12 d'agost, coneguda com la Ley de reintegración y amejoramiento del Régimen Forai de Navarra. En ambdós casos, l'Estatut respectiu recollia de forma específica i detallada la referencia ais drets deis territoris histories en un nombre rellevant deis seus preceptes. Així, en el cas de l'Estatut base, els articles 3 (restabliment i actualització de l'organització de llurs institucions), 10.1 i 34 (demarcacions territorials municipals i régim jurídic de carreteres i camins), 16 (ensenyament), 17.1 (policía autónoma), i altres en el mateíx sentit. I en el cas de Navarra els artícles 2.1 (referencia específica a la Llei de 25 d'octubre de 1839 i a la Llei Paccionada de 16 d'agost de 1841), 3 (integració en el régim forai de totes aquelles facultáis i competéncies compatibles amb la unitat constitucional, ordenació democrática de les institucions representatives forals), 39.1 (atribució de competéncies que continuava exercint a l'empara de la Llei Paccionada de 16 d'agost de 1841), i altres en el mateix sentit.

És a dir, tant en el cas base com en el cas navarrés, l'aprovació deis respectius Estatuís d'autonomia fou el moment decisiu, d'acord amb la previsió establerta a la disposicio addicional primera de la Constitució, per a dur a terme l'actualització deis drets deis territoris forals. Uns territoris en els quals la foralitat específica que els garanteix la Constitució de 1978 és una foralitat de dret públic. Diferent a la foralitat civil que la mateixa Constitució garanteix en l'ámbit del dret privat, a través de la previsió establerta a l'article 149.1.8, en el qual s'estableix la competencia exclusiva de l'Estat sobre: “Legislado civil, sens perjudici de la conservació, modificació i desenvolupament deis drets civils, forals o especiáis per part de les Comunitats Autónomes allá on n'hi hagi. En qualsevol cas, les regles relatives a 1'aplicació i a l'eficácia de les normes jurídiques, relacions jurídico-civils relatives a les formes de matrimoni, ordenació deis registres i instruments públics, bases de les obligacions contractuals, normes per a resoldre els conflictes de Neis i la determinació de les fonts del Dret, d'acord, en aquest darrer cas, amb les normes del dret foral o especial”.

Per tant, fou l'Estatut, naturalment legitimat per la Constitució, com a norma institucional básica, el que va concretar quins eren aquests drets deis territoris histories, tot precisant, amb un divers grau de detall, sobre quines competéncies es projectaven. I el títol habilitant al qual els estatuís base i navarrés es van acollir per fer-ho fou la tantes vegades esmentada disposicio addicional primera.

Per la seva banda, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha estat explícita a l'hora d'interpretar l'abast de la disposicio addicional primera. En primer lloc, i de sempre, la seva jurisprudencia ha emfasitzat que no és un títol autónom de competéncies per ais territoris forals (STC 123/1984, de 18 de desembre, FJ 4; 76/1988, de 26 d'abril, FJ 4; 140/1990, de 20 de setembre, FJ 3; 159/1993, de 6 de maig, FJ 6, etc.)- També ha afegit que “nada impide que la atribución competencial de una determinada competencia como propia de alguna comunidad autónoma encierre también el reconocimiento de uno de los derechos históricos a que hace referencia la disposición adicional primera de la norma fundamental” (STC 94/1985, de 29 de juliol, FJ 6). I en aquest sentit, com ja ha estat consignat anteriorment, l'Estatut és l'element decisiu per a l'actualització deis drets histories (STC 159/1993, de 6 de maig, FJ 6). Finalment, sobre l'abast subjectiu al qual va adregada la disposició addicional primera de la Constitució, el Tribunal ha estat especialment explícit, ja que, amb motiu de la Sentencia del Tribunal Constitucional 76/1988, de 26 d'abril, en la qual va resoldre el recurs d'inconstitucionalitat plantejat contra alguns preceptes de la Llei 27/1983, del Parlament Base, de territoris histories, afirma el següent:

“Comienza la disposición proclamando que 'La Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios foraies'. Viene pues a referirse a aquellos territorios integrantes de la monarquía española que, pese a la unificación del derecho público y de las instituciones políticas y administrativas del resto de los reinos y regiones de España, culminada en los decretos de Nueva Planta de 1707, 1711, 1715 y 1716, mantuvieron sus fueros (entendidos en el sentido de peculiar forma de organización de sus poderes públicos como del régimen jurídico propio en otras materias) durante el siglo XVIII y gran parte del XIX, llegando incluso hasta nuestros días manifestaciones de esta peculiaridad foral. Tal fue el caso de cada una de las provincias vascongadas y de Navarra. En lo que atañe a las primeras [...] sus regímenes foraies afectados por la Ley confirmatoria de 25 de octubre de 1839, y, posteriormente, por la Ley de 21 de julio de 1876, que vino a suprimir gran parte de las particularidades foraies aún existentes, si bien las tres provincias vascongadas mantuvieron, a partir del Real decreto de 28 de febrero de 1878, que aprueba el primer concierto económico, un régimen fiscal propio, interrumpido respecto a Vizcaya y Guipúzcoa, por el Decreto-ley de 23 de junio de 1937, pero que se mantuvo para la provincia de Álava” (FJ 2).

Així mateix, cal teñir en compte també la posició que en idéntica línia va sostenir el Tribunal Constitucional, en la seva Sentencia 214/1989, de 21 de desembre (FJ 26), dictada amb motiu d'un recurs d'inconstitucionalitat presentat peí Parlament de Galicia i el Parlament i el Govern de la Generalitat de Catalunya contra la Llei 7/1985, de 2 d'abril, reguladora de les bases del régim local, en la qual recordava a les parts recurrents que:

“[...] no pueden pretender [...] que los derechos reconocidos a los territorios históricos sean extensibles a las Comunidades de Cataluña y Galicia por el simple hecho de haber asumido idénticas competencias que la Comunidad Autónoma del País Vasco en materia de régimen local, dado el carácter particular o excepcional de los derechos reconocidos a los territorios históricos que tiene por objeto, como ha señalado la STC 76/1988, garantizar “la existencia de un régimen foral, es decir, de un régimen propio de cada territorio histórico de autogobierno territorial, esto es, de su 'foralidad'...”, de manera que “la garantía constitucional supone que el contenido de la foraiidad debe preservar tanto en sus rasgos organizativos como en su propio ámbito de poder la imagen identificabie de ese régimen foral tradicional” (FJ 4o). Se comprende, de este modo, que esa garantía constitucional comporte un tratamiento normativo singular propio de ese régimen local y ello aun frente a los poderes del Estado”.

Per tant, la interpretació jurisprudencial és clara respecte d'aquesta qüestió en favor deis territoris basco-navarresos com a destinataris del régim de foralitat pública, al qual es refereix la disposició addicional primera de la Constitució.

En conseqüéncia, de la interpretació de la Constitució fonamentada en els antecedents parlamentaris del debat constituent i en la interpretació de carácter sistematic deis preceptes relatius ais drets histories deis territoris forals, a mes de la posició adoptada per la jurisprudencia constitucional respecte d'aquesta qüestió, es deriva que els titulars deis régims forals, l'actualització deis quals és habilitada per la Constitució a través del respectiu Estatuí d'autonomia, son els basco-navarresos.

No obstant aixó, hi ha un altre exemple estatutari que contempla un precepte genéric relatiu ais drets histories. És el cas de l'Estatut de l'Aragó. El fet que en un altre Estatuí d'autonomia, com és el de la Comunitat Autónoma d'Aragó aprovat per la Llei orgánica 8/1982, de 10 d'agost (i reformat el 1994 i el 1996), es faci referencia a drets histories, no és causa que pugui permetre l'extensió de l'ámbit d'aplicació de la disposicio addicional primera de la Constitució. En la seva disposicio addicional tercera (la cinquena en la redaccio original) estableix que:

“La aceptación del régimen de autonomía que se establece en el presente Estatuto no implica la renuncia del pueblo aragonés a los derechos que como tal le hubieren podido corresponder en virtud de su historia, los que podrán ser actualizados de acuerdo con lo que establece la Disposición adicional primera de la Constitución”.

A banda del sentit donat a la disposicio addicional primera de la Constitució en el debat constituent, la rao per la qual aquesta previsió de l'Estatut aragonés no permet l'extensió deis titulars deis drets histories i de la seva actúalització mes enllá deis territoris bascos i navarresos, es fonamenta en el fet que, en cap cas, aquest Estatuí no estableix en el seu articulat un punt de connexio o referencia explícita que serveixi de marc per a l'actualització d'un ordenament jurídic historie, al contrari del que fan -com s'ha assenyalat anteriorment- l'Estatut del País Base i la Ley de Amejoramiento del Fuero navarrés. Per tant, en aqüestes condicions, la disposicio addicional primera de la Constitució esdevé un precepte varat, en la mesura que no disposa de la necessaria connexio expressa que hauria de contenir l'Estatut de la comunitat autónoma com a norma institucional básica que, entre d'altres, té per objecte la determinació de les competéncies que la comunitat autónoma assumeix. En aquest sentit, i mes enllá de la seva dimensió simbólica i de disposar d'un eventual carácter interpretatiu, l'esmentada disposicio addicional tercera de l'Estatut aragonés resulta ineficag en termes competencials. Així també es va pronunciar el Tribunal Constitucional en un supósit en qué fou al-legada aquesta disposicio, amb relació a un recurs d'inconstitucionalitat sobre una llei aragonesa que modificava parcialment el dret civil propi, tot dient que la disposicio addicional no podia ser presa en consideració, ates que: “los derechos históricos de las comunidades y territorios forales no puede considerarse como un título autónomo del que puedan deducirse específicas competencias no incorporadas a los estatutos” (STC 88/1993, de 12 de marg, FJ 1). I aquesta és la diferencia decisiva entre el cas aragonés i el que presenten els territoris basco-navarresos: que l'Estatut d'aquests últims sí que va incorporar en el seu articulat referéncies expresses a competéncies amb arrel histórica. I ho van fer, perqué eren els únics territoris ais quals el constituent, a través de la disposicio addicional primera, habilitava per mantenir una certa continuítat histórica de les seves institucions forals de dret públic. Una continuítat basada en la seva adequació ais parámetres de l'Estat social i democrátic de dret, que aixó era i és el que vol significar la prescripció constitucional “[...] dins el marc de la Constitucio i deis Estatuís d'Autonomia”.

Per tant, i ja amb relació a la Proposta de Reforma, segons els criteris que hem exposat en aquest Fonament i atenent al fet que: primer, la interpretació de la disposicio addicional primera de la Constitucio no permet incloure Catalunya com a integrant deis territoris forals que disposen d'un régim foral de dret públic, ais quals es refereix aquest precepte constitucional; segon, la dita disposicio addicional primera de la Proposta de Reforma es configura com un títol autonom d'atribució de competéncies, cal concloure que la dita disposicio addicional primera de la Proposta de Reforma de l'Estatut d'autonomia de Catalunya, relativa al reconeixement i actualització deis drets histories, és inconstitucional.

En coherencia amb la mateixa argumentació, son constitucionals els vots particulars de supressió de la disposicio addicionai primera de la Proposta de Reforma, números 398 i 399.

Per les mateixes raons l'esmena número 400, que en la seva integritat estableix el següent:

“1. Mitjangant el present Estatuí, i tal com s'estableix a l'article 5 es reconeixen i actualitzen els drets histories de Catalunya, d'acord amb el que preveu la disposicio addicionai primera de la Constitucio. 2. Aquest reconeixement i actualització empara, de manera especial, en Dret Civil i en Mengua propia”.

Les raons de la inconstitucionalitat de la integritat d'aquesta esmena es fonamenten en el fet que, d'acord amb els antecedents legislatius i segons la seva interpretació sistemática amb la disposicio derogatoria segona de la Constitucio, l'ámbit propi de la disposicio addicionai primera de la Constitucio només es projecta sobre la foralitat relativa a les institucions de dret públie de les actuáis comunitats autónomes del País Base i Navarra. La Mengua i el Dret civil ja gaudeixen de garantía constitucional en els articles 3 i 149.1.8 CE.

Per tant, l'esmena núm. 400 també és inconstitucional.

Per la seva banda, l'article 5 de la Proposta de Reforma és un precepte que no constitueix un títol autonom d'atribucio de competencies. Perqué, en efecte, quan estableix que “l'autogovern de Catalunya es fonamenta en els drets histories del poblé cátala que aquest Estatuí incorpora i actualitza”, no hi ha cap obstacle constitucional per a ubicar aquesta prescripció general continguda en el títol preliminar de la Proposta de Reforma, en un context de referencia interpretativa per ais poders públics, sense que, en aquest sentit, es pugui fer cap rebuig d'inconstitucionalitat.

III

1. El títol I de la Proposta de Reforma és el dedicat ais drets, deures i principis rectors. L'análisi de constitucionalitat del seu contingut versará sobre els articles següents: l'article 21.1 i l'esmena número 35 (drets i deures en l'ámbit de l'educació); l'article 28.2 (dret de partid pació); l'article 32.5 (drets lingüístics davant les administracions publiques i les institucions estatals); l'article 37 (tutela, que será analitzat en el Fonament V, dedicat al títol III, que regula el Poder Judicial a Catalunya); l'article 42.3 (foment de la participado) i l'article 50.1 (els mitjans de comunicació social). No obstant aixó, abans d'abordar aquests aspectes específics, a criteri d'aquest órgan consultiu convé tractar, amb carácter general, la procedencia jurídica del fet que la Proposta de Reforma prevegi en el seu títol I una declaració de drets, deures i principis.

La previsió d'aquesta declaració per part de la Proposta de Reforma no és una excepció en els exemples que aporta sobre aixó el dret comparat, en el casos d'estats compostos. Així, son diversos els antecedents que es poden invocar d'ens subestatals (estats membres, lánder, cantons) integráis en estats políticament descentralitzats, que disposen d'una declaració propia de drets, a mes de la que reconeix la Constitució de l'Estat del qual formen part. Aquest és el cas, entre d'altres, deis estats membres del Estats Units, deis cantons de Suíssa o d'alguns lánder en la República Federal d'Alemanya, per bé que en tots aquests i en d'altres supósits la singularitat que ofereixen respecte de les previsions contingudes a la Constitució de l'Estat és diversa, com heterogenis resulten també l'abast i la relleváncia deis drets reconeguts per les constitucions o les normes d'aquestes entitats subestatals. Ara bé, el que resulta incontestable és que la previsió feta per la Proposta de Reforma d'incloure un títol en el qual es conté una declaració propia de drets i llibertats com a forma de limitar el poder públic, sens perjudici d'alló que amb la mateixa finalitat ha previst la Constitució estatal, no resulta estranya al dret comparat.

En segon lloc, aquesta previsió d'un títol dedicat a determinar els drets, deures i principis que la Proposta de Reforma estableix no contradiu l'ordenament constitucional vigent. En efecte, cal precisar que, d'acord amb el que preveu el títol I de la Constitució, els ciutadans de Catalunya son titulars deis drets i Ilibertats allá reconeguts amb independencia del que estableixi l'Estatut d'autonomia.

Cal recordar, en aquest sentit, que els drets i Ilibertats, conjuntament amb el principi de la divisió de poders, son la senya d'identitat de l'Estat de dret i del constitucionalisme contemporani, com així ho va posar de manifest l'article 16 de la célebre Declaració francesa de Drets de l'Home i del Ciutadá de 1789, incorporada a la Constitució de la V República francesa de 1958. Per la seva banda, la Constitució espanyola de 1978, així com la majoria de les que es varen promulgar després de 1945, son hereves d'aquesta tradició constitucional que, alhora, i en la seva condició de norma institucional básica, és acollida per l'article 8.1 del vigent Estatuí d'autonomia de 1979 quan estableix que “Els ciutadans de Catalunya son titulars deis drets i deures establerts a la Constitució”.

La incorporació d'un títol dedicat a drets, deures i principis en la Proposta de Reforma estatutaria és una opció legítima des de l'optica constitucional per dues raons fonamentals. La primera, perqué l'Estatut -cal reiterar-ho- com a norma institucional básica de Catalunya (art. 147.1 CE), i també com a norma de l'Estat derivada de la Constitució, concreta el dret a l'autonomia política. Per la seva banda, els órgans de la Generalitat, com a institució d'autogovern, i la resta de poders públics a Catalunya, exerceixen les funcions que l'Estatut els ha encomanat per a dur a terme les polítiques publiques que creuen pertinents, d'acord amb la legitimitat que els dona la representació política obtinguda a les eleccions, en el marc de les competéncies que l'Estatut, com a norma subconstitucional, ha establert. En aquest sentit, és un principi essencial del constitucionalisme democrátic que l'activitat deis poders públics está sotmesa a límits, i les declaracions de drets i Ilibertats son la manifestacio principal d'aquests límits, tant enfront deis poders públics com també en relació amb les accions deis particulars (art. 9.1 CE). Per tant, el límit a l'acció deis poders públics és una lógica conseqüéncia d'abast constitucional que l'Estatut ha d'establir, i la previsió d'un títol que determini drets, deures i principis és una opció que gaudeix de plena cobertura constitucional, com també ho seria una altra opció en sentit oposat.

Una segona rao de la constitucionalitat d'aquesta previsió estatutaria resta vinculada a les competencies que la Proposta de Reforma estableix. En efecte, en la mesura que el seu títol IV, d'acord amb la Constitució (art. 147.2.d CE), ha establert un criteri de determinació de les competencies amb una especial voluntat de concreció material i funcional, és una conseqüéncia lógica que també es concretin tant els drets i deures que aqüestes competencies generen com també els principis que les informen. Al capdavall, la previsió d'un títol que, a mes d'alló que preveu el títol I de la Constitució, consagri de forma específica una serie de drets i principis ais quals queda sotmesa l'activitat deis poders públics i deis particulars a Catalunya, és un contingut addicional que l'Estatut pot teñir sense contravenir, sense violentar, les previsions constitucionals sobre alió que els estatuís d'autonomia han de preveure (art. 147.2 CE).

Mes enllá del carácter especialment detallat del títol I de la Proposta de Reforma, que aquest órgan consultiu no entra a valorar, tanmateix, en el nostre análisi de constitucionalitat sí que haurem de teñir en compte si la Proposta respecta tres limitacions constitucionals fonamentals. La primera és el respecte a la reserva de llei orgánica en alió que es refereix al desenvolupament directe deis drets fonamentals (art. 81 CE), una reserva que l'Estatut malgrat el seu carácter orgánic no pot satisfer; la segona és la relativa a la subjecció a les condicions básiques que l'Estat hagi establert per tal de garantir a tots els espanyols la igualtat en l'exercici deis drets i en acompliment deis deures constitucionals (art. 149.1.1 CE); i la tercera és la que es deriva de la propia naturalesa jurídica de l'Estatut, en la seva condició de norma institucional básica, la qual cosa significa que es tracta d'una norma dirigida de forma primordial a orientar i alhora limitar els poders públics de Catalunya i, en el marc de les seves competéncies, els ens locáis del mateix ámbit territorial. Tot i així, i atenent a la seva condició -també-de norma estatal, no s'ha d'excloure que l'Estatut, en vincular els poders públics de Catalunya, pugui incidir simultániament sobre l'exercici de competéncies estatals.

Dones bé, d'acord amb aquests parámetres, s'escau ara que abordem el contingut deis articles del títol I de la Proposta de Reforma que hem detallat a l'inici d'aquest Fonament, amb el benentés que tots els altres preceptes que no s'hi esmenten superen aquest test de constitucionalitat.

2. Article 21.1 (drets i deures en l'ámbit de l'educació).

Aquest apartat, relatiu al dret fonamental a l'educació i els deures que comporta, estableix el següent: “Totes les persones teñen el dret a I'ensenyament públie i de qualitat i a accedir-hi en condicions d'igualtat. La Generalitat ha d'establir un model educatiu que garanteixi aquest dret i en el qual I'ensenyament és laic”.

Ates el contingut d'alló que per la seva banda estableix l'article 27 CE, és procedent determinar si la qualificació de laic atribuida al dret a I'ensenyament per l'apartat 1 de l'article 21 s'adiu a la Constitució. Amb aquesta finalitat, cal anaiitzar el contingut de dos preceptes constitucionais d'especial relleváncia per a determinar si la qualitat de laic atribuida a I'ensenyament disposa de cobertura constitucional. Es tracta, sobretot, de l'article 16.3 CE, que reconeix la llibertat religiosa tot establint que “cap religió tindrá carácter estatal. Els poders públics tindran en compte les creences religioses de la societat espanyola i mantindran les consegüents relacions de cooperació amb l'Església Católica i les altres confessions”. I també de l'article 27.3 CE que, en reconéixer el dret a I'ensenyament, preceptúa que “els poders públics garanteixen el dret que assisteix els pares per tal que els filis rebin la formacio religiosa i moral que vagi d'acord amb les seves conviccions”.

La relació entre aquests preceptes s'inclou en el marc d'un altre mandat constitucional previst al mateix article 27, quan en el seu apartat 2 estableix que “L'educació tindrá com a objecte el pie desenvolupament de la personalitat humana en el respecte ais principis democrátics de convivencia i ais drets i llibertats fonamentals”. És dones, en aquest context normatiu básic en el que cal analitzar la previsió de l'article 21.1 de la Proposta de Reforma segons la qual, “...l'ensenyament públie és laic”.

El laícisme és aquella característica del pensament polític i social que defensa la independencia de l'Estat de tota influencia religiosa. El concepte de laic s'atribueix a aquella situació que prescindeix de la formacio religiosa i, de forma mes específica, comporta l'exclusió de la instrucció religiosa a les escoles. En el context que és propi de l'organitzacio políticoinstitucional deis Estats, la condició de laic és una qualitat que és acollida expressament per algunes constitucions per definir els principis en els quals s'inspira la forma de govern que han decidit adoptar. Probablement, l'exemple mes paradigmátic en aquest sentit, peí seu carácter explícit, és el que, sens dubte, ofereix el constitucionalisme francés, i mes concretament l'article 1 de la vigent Constitució de 1958, quan estableix que “Franga és una república indivisible, laica, democrática i social. Assegura la igualtat davant la llei de tots els ciutadans sense distinció d'origen, de raga o de religió i respecta totes les creences”. I, certament, no és l'únic cas.

Sense pretensions exhaustives, entre els exemples de previsions constitucionals de separació entre l'Estat i les confessions religioses que es poden invocar, cal fer esment també a la histórica esmena primera a la Constitució deis Estats Units de 1787, ratificada peí Congrés al 1789 i ratificada per les legislatures deis Estats al 1791, en la qual s'estableix que “El Congrés no aprovará cap llei per la qual adopti una religió com a oficial de l'Estat o es prohibeixi practicar-la lliurement [...]”. O a l'article 3.1 de la Constitució de Méxic, que preceptúa que “Garantizada por el artículo 24 la libertad de creencias, el criterio que orientará a dicha educación se mantendrá por completo ajeno a cualquier doctrina religiosa y, basado en los resultados del progreso científico, luchará contra la ignorancia y sus efectos, las servidumbres, los fanatismos y los prejuicios [...]”.

Totes aqüestes i d'altres manifestacions constitucionals del laícisme es fonamenten en un principi básic: la separació entre l'Estat i la religió, que comporta l'impediment que a l'escola pública s'imparteixi formació religiosa. Naturalment, aquest principi és compatible amb el reconeixement constitucional de les llibertats ideológica i religiosa, així com del dret a l'educació. Cal fer avinent, pero, que la configuració constitucional del laícisme no és homogénia, sino que es poden distingir casos en els quals l'Estat es manifesta indiferent davant el fet religiós i les seves conseqüéncies en els diversos ámbits de la vida social, com ara en la regulació del dret a l'ensenyament, i d'altres supósits en els quals l'Estat mostra tolerancia respecte d'aquesta situació.

En tot cas, peí que fa a la previsió establerta a l'article 21.1 de la Proposta de Reforma, la pregunta que cal respondre és si la Constitució de 1978 estableix un principi general de laícisme que predetermini l'actuació deis poders públics en els diversos ámbits de la vida social, i específicament, en alió que afecta el dret a l'educació.

Amb carácter general, alió que de forma explícita prescriu l'article 16.3 CE és que cap religió tindrá carácter estatal, com una lógica conseqüéncia del principi general de separació entre l'Estat i l'església (entesa aquesta expressió de forma comprensiva de totes les manifestacions de cuite religiós). És a dir, el que preceptúa el text constitucional és el carácter aconfessional de l'Estat, en el marc d'una forma democrática de govern que, entre d'altres drets fonamentals, reconeix la llibertat religiosa (art. 16.1 CE) i el dret a l'educació (art. 27 CE). Com recordava la jurisprudencia constitucional en una de les seves primeres resolucions respecte de l'abast a atribuir al principi d'aconfessionalitat de l'Estat, “el artículo 16.3 de la Constitución proclama que 'ninguna confesión tendrá carácter estatal' e impide por ende, [...] que los valores e intereses religiosos se erijan en parámetros para medir la legitimidad o justicia de las normas. Al mismo tiempo, el citado precepto constitucional veda cualquier tipo de confusión entre funciones religiosas y funciones estatales” (STC 24/1982, de 13 de maig, FJ 5).

Pero el principi d'aconfessionalitat i el reconeixement de la llibertat religiosa, tant en el seu vessant positiu de dret a practicar un cuite religiós, com negatiu, de dret a no practicar-ne cap, no son una prescripció constitucional sinónima al laícisme. La Constitució no estableix explícitament un model d'Estat laic sino que opta, en el marc del seu carácter aconfessional, per institucionalitzar un compromís de l'Estat amb el fet religiós, en la mesura que prescriu que “els poders publics tindran en compte les creences religioses de la societat espanyola i mantindran les consegüents relacions de cooperació amb l'Església Católica i les altres confessions”. Per tant, d'acord amb aquest precepte constitucional, l'Estat no és ni indiferent ni, tampoc, únicament tolerant, sino que mostra una especial vinculació respecte al fet religiós arrelat a la societat, a través de l'instrument de la cooperació, en especial respecte del cuite religiós católic. Pero, certament, ho fa sense excloure altres modalitats de cuite.

Com a conseqüéncia d'aquesta configuració constitucional del fet religiós, l'article 27 de la Constitució, relatiu al dret a l'educació, prescriu en el seu apartat 3, que “els poders publics garanteixen el dret que assisteix els pares per tal que els filis rebin la formació religiosa i moral que vagi d'acord amb les seves conviccions”. És a dir, aquest és un precepte que posa en relleu de forma especial el compromís del poder públic, tot i essent aconfessional, amb el fet religiós en un ámbit sectorial de la vida social com és l'exercici al dret a l'educació. Un compromís deis poders publics que es tradueix en garantir ais pares que els seus filis, si així ho desitgen el progenitors, rebin formació religiosa. Aquest és el mandat constitucional indeclinable del qual son destinataris els poders publics (estatals, autonómics i locáis). És un mandat amb un objecte inqüestionable: la formació religiosa. Pero, alhora, és un mandat genéric que els poders públics están obligáis a complir. Altrament dit, l'obligació a la qual els poders públics no es poden sostreure és la que es refereix a garantir que els filis rebin la formació religiosa que els seus pares decideixen, d'acord amb llurs conviccions. Pero aquesta obligació no s'estén a la forma a través de la qual els poders públics han de proporcionar la garantía de la dita formado religiosa. La Constitució no és en aquest aspecte taxativa, i no hi ha dubte que deixa ais poders públics un marge formal per prendre la decisió. Per tant, en l'ámbit de l'educació, els poders públics disposen d'habilitació constitucional per decidir la manera a través de la qual aquesta formació religiosa ha de ser garantida.

Per tant, la configuració de l'ensenyament laic al qual es refereix l'apartat 1 de l'article 21 de la Proposta de Reforma no impedeix ni és obstacle per a la garantía que han d'oferir els poders públícs del dret que assisteíx ais pares a la formació religiosa que els seus filis han de rebre d'acord amb llurs conviccions. És una evidencia constitucional que els poders públics han de preveure i, així mateix, han d'assegurar aquesta formació religiosa en el marc de les diverses activitats que formen part de l'ámbit educatiu. Mes concretament, els poders públics a Catalunya teñen l'obligació expressa de garantir aquesta formació i també están habilitáis per arbitrar la forma que creguin mes adient per dur-la a la práctica, en l'ámbit de les diverses activitats educatives que han de regular. En aquest sentit, l'ensenyament públic laic no és incompatible amb la formació religiosa que, si s'escau, han de rebre els alumnes. Altrament dit, dins el marc mes ampli de les activitats educatives que en qualsevol cas l'administració pública está obligada a garantir, tant l'ensenyament laic com la formació religiosa deis alumnes son compatibles i aquesta compatibilitat disposa de cobertura constitucional, a través de les diverses formes que els poders públics teñen potestat per organitzar-la, en l'exercici de llurs competéncies d'ordenació i gestió de l'ensenyament.

En conseqüéncia, ¡ d'acord amb aquesta interpretado deis articles 16.3 ¡ 27.3 de la Constitució, no h¡ ha ¡mpediment constitucional perqué en la previsió establerta per l'article 21.1 de la Proposta de Reforma, el dret a l'ensenyannent públic sigui qualificat de laic; i que aquesta condició sigui plenament compatible amb el dret deis pares a que, quan així ho sol-licitin, els seus filis rebin la formació religiosa segons llurs conviccions. Sempre en el marc del mandat constitucional de l'article 27.2, quan prescriu que Teducació tindrá com objecte el pie desenvolupament de la personalitat humana en el respecte ais principis democrátics de convivencia i ais drets i llibertats fonamentals”.

D'acord, dones, també amb l'argumentació exposada en aquest Fonament, el contingut de l'esmena número 35 és constitucional.

3. Article 28.2 (dret de partid pació).

En aquest apartat 2 de l'article 28 s'estableix que: “Els ciutadans de Catalunya teñen dret a elegir llurs representants en els órgans polítics representatius i a presentar-s'hi com a candidats, d'acord amb les condicions i els requisits que estableixen les Neis”.

L'exercici del dret de sufragi en el seu doble vessant actiu i passiu que prescriu aquest precepte, segons el que estableixi la llei, cal entendre que, sens dubte, compren el dret que a Catalunya teñen els estrangers respecte de llur representació en els órgans polítics que s'escaiguin. És a dir, el dret deis estrangers ciutadans de la Unió Europea a exercir el dret de sufragi a les eleccions municipals i a les europees (article 19.1 del Tractat Constitutiu de la Comunitat Europea). Així mateix, s'ha d'entendre també que compren el dret al sufragi actiu i passiu deis residents estrangers que no son titulars deis drets de la ciutadania europea, pero que, segons estableix l'article 13.2 CE, poden exercir-lo d'acord amb criteris de reciprocitat en les eleccions municipals. Per tant, d'acord amb aquesta argumentació, l'article 28.2 és constitucional.

4. Article 32.5 (drets lingüístics davant les administracions publiques I les institucions estatals).

L'apartat 5 de l'article 32 de la Proposta de Reforma, relatiu a l'exercici deis drets lingüístics davant les administracions publiques i les institucions estatals, prescriu que: “Els ciutadans de Catalunya teñen el dret a relacionar-se per escrit en cátala amb els órgans constitucionals i amb els órgans jurisdiccionals d'ámbit estatal. Aqüestes institucions han d'atendre i han de tramitar els escrits presentáis en cátala, i no poden exigir a la persona interessada la traducció al castellá”.

Aquest precepte estableix un nou régim jurídic de l'ús de les Mengües oficiáis en les relacions deis ciutadans de Catalunya amb els órgans de l'Estat, predeterminant una forma específica quant a la Mengua a emprar en la tramitació deis escrits adregats a aqüestes institucions, sense cap altra precisió quant a la via jurídica que les ha de regular.

En la mesura que manca aquesta precisió, l'article 32.5 només será constitucional si incorpora la previsió d'una remissió a les liéis.

5. Article 42.3 (foment de la participado) i 50.1 (els mitjans de comunicació social).

Finalment, ais articles 42.3 i 50.1 de la Proposta de Reforma s'estableix que la informació tramesa pels poders públics i mitjans de comunicació, entre d'altres requisits, ha de ser neutral. Els termes en els quals s'expressen els dos preceptes son el següents:

L'article 42.3 estableix: “Els poders públics han de procurar que les campanyes institucionals que s'organitzin en ocasió deis processos electorals tinguin com a finalitat la de promoure la participado ciutadana i que els electors rebin deis mitjans de comunicado una informado vera?, objectiva, neutral i respectuosa del pluralisme polític sobre les candidatures que concorren ais processos electorals”.

I per la seva banda, l'article 50.1 preceptúa que: “Correspon ais poders públics de promoure les condicions per a garantir el dret a la informació i a rebre deis mitjans de comunicació una informació vera?, neutral, i uns continguts que respectin la dignitat de les persones i el pluralisme polític, social, cultural i religiós”.

La qüestió de relleváncia constitucional que en els dos articles es planteja és la relativa al significat que pugui teñir l'ús del mot “neutral”. Tots dos, en activitats de foment dutes a terme pels poders públics que, tanmateix, teñen un abast ben diferent. En el cas de l'article 42.3, l'objectiu de la neutralitat afecta les campanyes institucionals deis poders públics per a promoure la participado política; mentre que en el supósit de l'article 50.1 la finalitat de la neutralitat es prescriu del dret a comunicar informació per part deis mitjans de comunicació, públics i privats, i del dret de les persones (els drets del públic destinatari) a rebre informació.

A) En el primer cas, el que es refereix a l'apartat 3 de l'article 42, el mandat segons el qual les campanyes institucionals per promoure la participado política a través deis mitjans de comunicació -que les difonen per previa decisió deis poders públics-, han de ser neutrals, és una conseqüéncia lógica del principi constitucional del pluralisme polític, que informa l'ordenament jurídic (art. 1.3 CE) i l'actuació deis poders públics.

En la seva activitat de promoció adregada a la ciutadania, a fi d'incentivar la participado política, els poders públics han d'ajustar el seu missatge a procurar el compromís polític deis ciutadans amb les institucions democrátiques, tot evitant qualsevol temptació que pretengui l'orientació del vot en un sentit determinat i sense influir, directament o indirecta en la voluntat de l'elector. La informació que els poders públics poden trametre ha de ser, en efecte, neutral ¡ limitada a informar sobre els aspectes técnics del procés electoral. És un bon exemple, en aquest sentit, el que aporta l'article 50.1 de la Llei orgánica 5/1985, de 19 de juny, del régim electoral general (LOREG), que en la seva redacció després de la reforma operada per la Llei orgánica 3/1994, de 30 de marg, preveu el següent: “Los poderes públicos que en virtud de su competencia legal hayan convocado un proceso electoral pueden realizar durante el período electoral una campaña de carácter institucional destinada a informar a los ciudadanos sobre la fecha de la votación, el procedimiento para votar y los requisitos y trámite del voto por correo, sin influir, en ningún caso, en la orientación del voto de los electores [...]”. En la mateixa línia cal subratllar la doctrina de la Junta Electoral Central, com a órgan superior de l'administració electoral que vetlla per la transparencia i objectivitat del procés electoral i garanteix el principi d'igualtat (art. 8 LOREG), que en el seu Acord de 15 de marg de 1995 establí que: “[...] no puede realizarse por los poderes públicos ninguna campaña durante el período electoral, es decir, el comprendido entre la convocatoria de las elecciones y el día mismo de la votación, pues ello vulnera los principios de objetividad y transparencia del proceso electoral y el principio de igualdad entre los actores electorales, principios por los que debe velar la Administración Electoral [...]”.

Per tant, quan els poders públics, a través deis mitjans de comunicació, difonen una campanya institucional de promoció de la participado ciutadana, el carácter neutral d'aquella s'adiu a les prescripcions constitucionals respecte d'aquesta situació, en especial, al principi d'igualtat que els poders públics ha de preservar en la seva activitat de foment de la participació deis ciutadans en els processos electora Is.

En conseqüéncia, l'article 42.3 és constitucional.

B) Qüestió diferent és la que es deriva de la prescripció de l'article 50.1 de la Proposta de Reforma, per la qual s'estableix que “correspon ais poders públics de promoure les condicions per garantir el dret a la informació i a rebre deis mitjans de comunicació una informació vera?, neutral, i uns continguts que respectin la dignitat de les persones i el pluralisme polític, social, cultural i religiós”.

Respecte d'aquesta formulació, no susciten contradicció amb els parámetres constitucionals els mandats relatius a la informació vera? ni tampoc que el contingut de la informació hagi de respectar la dignitat de les persones i el pluralisme polític, social, cultural i religiós. Per contra, l'atribució ais poders públics, és a dir, ais órgans que integren les institucions d'autogovern, del mandat segons el qual aquests han de garantir que el dret fonamental a rebre informació per part de la ciutadania sigui neutral, planteja problemes de relleváncia constitucional que cal abordar.

La neutralitat no és, primer de tot, un mandat constitucional. L'article 20.1.d CE, quan es refereix al dret a la informació, estableix que aquest consisteix en el dret “a comunicar i rebre informació vera? per qualsevol mitjá de difusió [...]”. Així mateix, a l'apartat 4 del mateix article, referit ais límits que operen sobre la llibertat d'expressió i el dret a la informació, s'estableix que “aquests drets teñen el límit en el respecte ais drets reconeguts en aquest Títol, en els preceptes de les Neis que el desenvolupin i, especialment, en el dret a l'honor, a la intimitat, a la imatge propia i a la protecció de la joventut i la infancia”. La neutralitat, dones, no és un principi que la Constitució proclami com a part integrant del dret a la informació. Per contra, sí proclama, amb el máxim de relleváncia jurídica, el principi del pluralisme com a valor superior de l'ordenament jurídic (art. 1.1 CE), que, naturalment, no solament es projecta sobre l'escena política sino també sobre tots els altres ámbits deis drets i llibertats de les persones. És per aixó que cal parlar també de pluralisme social, ideológic, religiós, lingüístic i, evidentment, de pluralisme informatiu.

“Neutral” és un mot que serveix per definir alió que no és ni d'un ni d'un altre, de quelcom que no intervé a favor de l'un ni de l'altre, o d'aquell que no participa de cap de les opcions en confiicte. De manera derivada, “neutre” es alió que es diu de quelcom que no participa de cap de les opcions en confiicte. Per la seva banda, el pluralisme és la llibertat d'opció i per tant la seva existencia és una garantía de la diversitat de concepcions sobre un mateix objecte. I aquest és el mandat constitucional que es deriva deis articles 1.1 i 20.1.d CE en alió que es refereix al dret a comunicar i rebre informació. En aquest sentit, cal recordar la reiterada jurisprudencia constitucional al respecte, quan interpreta que:

“El artículo 20.1 de la Constitución dice, como es sabido, que se reconocen y protegen los derechos de... 'expresar y difundir libremente los pensamientos, ideas y opiniones mediante la palabra, el escrito o cualquier otro medio de reproducción'. Se ha señalado acertadamente que se trata ante todo de un derecho de libertad, por lo que básicamente significa ausencia de interferencias o de intromisiones de las autoridades estatales en el proceso de comunicación. Sin embargo, en otro plano significa el reconocimiento y la garantía de una institución política fundamental, que es la opinión pública libre, indisolublemente ligada con el pluralismo político, que es un valor fundamental y un requisito del funcionamineto del Estado democrático. El artículo 20 defiende la libertad en la formación y en el desarrollo de la opinión pública, pues la libertad en la expresión de las ideas y los pensamientos y en la difusión de las noticias es premisa necesaria de la opinión pública libre” (STC 12/1982, de 31 de mar?, FJ 3).

En el mateix sentit, entre d'altres, la Sentencia del Tribunal Constitucional 127/1994, de 5 de maig (FJ 4).

Dones bé, cal recordar que el valor constitucional del pluralisme en l'ámbit de la informació avala, com a criteri general, la llibertat de tendencia, entesa com la disponibiiitat deis mitjans de comunicacio per adoptar una línia editorial. És a dir, l'exercici del dret a la informació comporta la llibertat del mitjá de comunicacio, en el marc deis límits de l'article 20.4 CE, de confegir una línia informativa, un carácter propi en el tractament de la informació que difon i que, sense lesionar el mandat constitucional de la veracitat informativa (articie 20.1.d CE) i la garantía deis drets fonamentals de les persones (articie 20.4 CE), permeti al públic destinatari de la informació establir diferencies i prendre opcions respecte de l'oferta informativa posada al seu abast.

La veracitat informativa és un mandat constitucional que no es pot confondre amb la informació neutral. La veracitat, segons la reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional (per totes, la STC 6/1988, de 21 de gener, en la seva integritat, a mes, entre d'altres, de la STC 178/1993, de 31 de maig, FJ 5; STC 41/1994, de 15 de febrer, FJ 3; i la STC 52/1996, de 26 de mar?, FJ 8), ha de ser entesa com a sinónim d'informació obtinguda i difosa amb diligencia, és a dir, amb escrupolós respecte a les normes de deontologia professional. La veracitat concebuda com a diligencia informativa segueix estant limitada pels altres mandats constitucionals relatius a la garantía deis altres drets fonamentals i, per tant, no és camp obert a dífondre qualsevol tipus d'informacíó (STC 6/1988, de 21 de gener, en la seva ¡ntegritat).

Per contra, la neutralitat com a criteri definidor de la informació és l'equidistáncia, que, com a tal, fa abstracció del pluralisme alhora que el nega. En els termes emprats per la jurisprudencia constitucional, i en la mesura que impedeix la Iiibertat de tendencia en els mitjans de comunicacio privats, la informació entesa com a neutral redueix l'abast de l'opinió pública lliure.

En aquest sentit, quan son els poders públics les instáncies a les quals, segons la Proposta de Reforma (art. 50.1), els correspon “promoure les condicions per a garantir el dret a la informació i a rebre deis mitjans de comunicacio una informació [...] neutral [...]”, cal concloure que aquests poders públics están exercint o poden exercir un poder d'intervenció sobre la informació. Una intervenció que, en la mesura que podría mediatítzar el seu contingut, ¡nfringeíx el dret fonamental a comunicar informacio deis mitjans de comunicació de carácter privat, perqué limita el dret a definir la línia editorial o tendencia.

La conclusió, pero, ha de ser diferent si es tracta de mitjans de comunicació públics. En efecte, i com a excepció al criteri anterior, el carácter neutral de la informacio sí que s'ha de predicar del dret a comunicar informacio deis mitjans de comunicació de carácter públic, entenent com a compresos en aquest ámbit aquells que ho son en la seva tituiaritat i també en la gestió. En aquests supósits d'empreses de tituiaritat pública i gestionades per ens públics, Túnica tendencia, Túnica línia editorial que ha de defensar el mitjá de comunicació públic, certament, ha de ser la neutralitat.

Per tant, la incorporació de l'adjectiu neutral de la informacio amb carácter general i sense distincions lesiona l'article 20.1.d CE, entes en relació amb l'article 1.1 CE, rao per la qual l'apartat 1 de l'article 50 de la Proposta de Reforma és inconstitucional en alió que es refereix a l'activitat informativa del mitjans de comunicació de naturalesa privada.

IV

El títol segon, “De les Institucions”, compren els articles 53 a 89, i está dividit en set capítols que s'ocupen, respectivament, del Parlament, del president o presidenta de la Generalitat, del Govern i l'Administració de la Generalitat, de les relacions entre el Parlament i el Govern, d'altres institucions de la Generalitat, del Govern local, i de l'organització institucional propia de l'Aran. Destaca, com a novetat respecte de l'Estatut de 1979, la incorporació d'una extensa regulació de la materia relativa al Govern local inclosa al títol de les institucions de la Generalitat de Catalunya.

Els preceptes d'aquest títol no plantegen, en principi, problemes de constitucionalitat per rao competendal, ja que ens trobem davant d'una materia que la Constitució defineix precisament com a contingut obligatori de l'Estatut (“Els Estatuís d'Autonomia hauran de fer constar [...] la denominado, l'organitzadó y seu de les institudons autónomes própies”, art. 147.2.c CE). La regulado de les institudons d'autogovern és, per altra banda, una manifestado directa de la condició d'entitat dotada d'autonomia política.

Si bé per rao del reconeixement d'un amplíssim ámbit de lliure decisió a la norma estatutaria en aquesta materia la majoria deis articles i esmenes d'aquest títol no presenten problemes de constitucionalitat, analitzarem a continuació quatre preceptes, tres esmenes, i farem al final una recomanació de carácter merament técnic respecte de l'apartat cinqué de l'article 66.

1. Article 65.4 (nomenament del president de la Generalitat).

Aquest precepte entra en contradicció amb el contingut deis articles 56.3 i 64.1 CE, els quals estableixen, respectivament, que “la persona del Rei és inviolable i no está subjecta a responsabilitat. Els seus actes serán sempre subjectes a referendament en la forma establerta en l'article 64, sense la qual no tindran validesa, llevat del que disposa l'article 65.2” (art. 56.3 CE), i que “Els actes del Rei serán refenderats peí President del Govern i, en el seu cas, pels Ministres competents. La proposta i el nomenament del President del Govern i la dissolució prevista en l'article 99 serán refrendáis peí President del Congrés” (art. 64 CE).

La contradicció entre els preceptes esmentats de la Proposta de Reforma i de la Constitució es produeix peí fet que l'article 65.4 de la Proposta de Reforma estableix que el nomenament del President de la Generalitat correspon al rei i al mateix temps determina que la contrasignatura d'aquest acte reial correspondrá al president o presidenta del Parlament de Catalunya, atribució competencial que contradiu l'article 64 CE.

El contingut del precepte de la Proposta de Reforma respon a la voluntat d'introduir en rinstrument de la contrasignatura un criteri de racionalitat institucional, evitant al mateix temps que aquesta funció s'atribueixi a una institució que no ha participat en el procediment d'elaboració de l'acte que es contrasigna. D'altra banda, amb la finalitat de justificar la constitucionalitat del precepte de la Proposta de Reforma, es podría establir una relació entre el seu contingut i el primer apartat de l'article 64 CE, en el sentit que correspon ais presidents o presidentes deis parlaments contrasignar els nomenaments deis presidents o presidentes deis governs respectius. També es podría entendre que la contrasignatura que s'atríbueix en 1'artícle 65.4 de la Proposta de Reforma al president o presidenta del Parlament de Catalunya no impedeix la contrasignatura prevista a l'article 64 de la CE. Finalment, es podría entendre que el precepte constitucional no va teñir en compte les institucions própies de les comunitats autónomes quan va regular la contrasignatura, ja que en el moment d'aprovar-se la Constitució, aqüestes encara no estaven constituídes.

Malgrat aquests arguments raonables i favorables a la constitucionalitat del precepte que analitzem, entenem que la literalitat del precepte constitucional i el seu carácter taxatiu no permeten salvar la contradicció que existeix entre el precepte de la Proposta de Reforma i l'article de la Constitució.

La Constitució estableix que els actes del rei serán contrasignats en tot cas peí president, pels ministres del Govern de l'Estat, o peí president del Congrés. L'Estatut d'autonomia no pot, encara que sigui en exercici de la seva amplíssima potestat d'autoorganització de les seves institucions, oposar-se a una concreta i precisa previsió constitucional. En aquest mateix sentit s'ha pronunciat el Tribunal Constitucional en relació amb el nomenament del president de la Comunitat Autónoma del País Base, en les Sentencies 5/1987, de 27 de gener, FJ 2, i 8/1987, de 29 de gener, FJ 3. En la primera de les Sentencies, s'afirma que “cualquier forma de refrendo de los actos del Monarca distinta de la establecida en el artículo 64 de la Constitución o que no encuentra en éste su fundamento debe ser considerada contraria a lo preceptuado en el artículo 56.3 de la misma y, por consiguiente, inconstitucional”. La mateixa Sentencia afirma que la Constitució imposa el procediment de la contrasignatura i els subjectes titulars d'aquesta funció i nega que, peí fet de tractar-se d'actes propis d'una comunitat autónoma, l'article 64 de la Constitució s'hagi d'interpretar de forma diversa. En aquest sentit, afirma que, en el cas del nomenament deis presidents de les comunitats autónomes, la contrasignatura prevista a la Constitució es justifica per rao del fet que els presidents o presidentes autonómics assumeixen també la representació de l'Estat en la seva comunitat autónoma.

Cal concloure que l'article 65.4 de la Proposta de Reforma és inconstitucional.

2. Article 69.1 i disposició addicional onzena (administració estatal ordinaria).

El contingut d'aquests dos preceptes pot plantejar algún dubte sobre la seva constitucionalitat per la referencia que inclouen al carácter de l'Administració de la Generalitat de Catalunya com a “administració estatal ordinaria”. En particular, el dubte és mes remarcable en el cas de l'article 69.1.

El problema a qué fem referencia és fruit de la relació que es pot establir entre el concepte d'administració ordinaria i el valor que s'ha donat en ocasions al concepte d'administració única, com a sistema de distribució de funcions executives, segons el qual en el territori de Catalunya Túnica administració possible és la de la Generalitat de Catalunya. Si aquest últim fos el sentit de l'expressió “administració ordinaria”, els preceptes esmentats s'haurien de considerar inconstitucionals.

La rao d'aquesta declaració d'inconstitucionalitat es fonamentaria en el fet que el constituent no va establir un model de “federalisme d'execució”, segons el qual l'exercici de totes les funcions executives en el territori d'una comunitat autónoma correspon a la seva administració, sense que pogués existir una administració periférica estatal.

Per contra, la Constitució reconeix a l'Estat competencies executives que, en el seu cas, podrá exercir de forma desconcentrada, sense que l'Estatut pugui imposar un model diferent d'exercici territorial d'aquestes competencies, ja que la decisió sobre la forma de la seva prestació territorial correspon a l'Estat. Per aquesta mateixa rao, la Constitució crea la figura del delegat del Govern, com a órgan de l'Administració general de l'Estat, al qual li correspon la direcció i la coordinació de l'Administració de l'Estat en el territori de la comunitat autónoma (art. 154 CE).

Ara bé, el fet cert és que ni l'article 69.1 ni, encara menys, la disposició addicional onzena de la Proposta de Reforma, tracten d'imposar un model d'administració única. Aquests dos preceptes es limiten a afirmar que quan la Generalitat exerceix funcions executives, que en principi corresponen a l'Estat (“d'acord amb el que estableixen aquest Estatuí i les Neis”, article 69.1 o: “una vegada l'hi siguin transferides mitjangant els instruments que corresponguin”, disposició addicional onzena), es considerará que l'Administració de la Generalitat de Catalunya que exerceix aqüestes funciones té la condició d'administració estatal ordinaria. L'expressió administració ordinaria es limita a identificar els supósits en qué l'administració de la Generalitat actúa exercint funcions executives de l'Estat, al mateix temps que reconeix la possibilitat (que en certa mesura es tracta de fomentar) que l'Estat atribueixi a l'Administració de la Generalitat l'exercici de les seves funcions executives. Pero aquest procés de transferencia o delegació no s'imposa i, a mes, es fa expressa reserva de les competencies executives que per la seva banda puguin correspondre a l'Administració local.

Cal concloure que l'article 69.1 i la disposició addicional onzena de la Proposta de Reforma, interpretades en el sentit abans exposat, son conformes a la Constitució.

3. Article 75.3 (exclusivitat Síndic de Greuges).

Aquest apartat s'ha de posar en connexió amb l'apartat primer del mateix article, el qual disposa que “el Síndic de Greuges té la funció de protegir i defensar els drets i les llibertats reconegudes per la Constitució i aquest Estatuí...”.

L'obligada interpretació conjunta deis apartáis 1 i 3 de l'article 75 ens porten a concloure que la inclusió de l'expressió “amb carácter exclusiu” a l'apartat tercer és inconstitucional.

Aquesta afirmació es basa en el contingut de l'article 54 de la Constitució, que estableix:

“Una llei orgánica regulará la Institució del Defensor del Poblé, com a alt comissionat de les Corts Generáis, designat per aqüestes per a defensar els drets compresos en aquest Títol; a aquest efecte podrá supervisar l'activitat de l'Administració i donar-ne compte a les Corts Generáis”.

Aquest precepte constitucional atribueix a la Institució del Defensor del Poblé la funció general de la defensa deis drets continguts en el títol primer de la Constitució davant de l'actuació de qualsevol administració, i remet a una llei orgánica la regulació de la institució. Conseqüentment, i sense qüestionar l'atribució de competéncies que la Proposta de Reforma fa al Síndic de Greuges, el que no es pot és afirmar que les funcions de protecció i defensa deis drets i llibertats reconeguts a la Constitució, en relació amb l'actuació deis subjectes enumeráis a l'apartat tercer, corresponen en exclusiva al Síndic de Greuges.

Aquesta afirmació contradiu l'article 54 CE i el contingut de la Llei orgánica 3/1981, de 6 d'abril, a la qual es remet el mateix precepte constitucional. Son normes que atribueixen la mateixa funció al Defensor del Poblé.

Cal concloure, dones, que l'expressió “amb carácter exclusiu” continguda a l'article 75.3 és inconstitucional. No ho és la resta del precepte, ja que el Síndic de Greuges sí que pot assumir aqüestes funcions en concurrencia amb el Defensor del Poblé, si bé tenint en compte el que estableix la Llei orgánica que regula aquesta institució i els mecanismes de coordinació entre les dues institucions que legalment es puguin establir (en l'actualitat, Llei 36/1985, de 6 de novembre).

D'acord amb el que s'acaba d'exposar, s'ha d'assenyalar que els vots particulars 130 i 131, en tant que proposen la supressió de l'expressió “amb carácter exclusiu”, coincideixen amb la posició d'aquest Consell i permetrien adequar l'article 75.3 a la Constitució.

4. Articles 79.1 i 86.3 i esmena núm. 151 (vegueries) i esmena núm. 160 (Aran).

a) La Proposta de Reforma estableix un model d'ordenació territorial local de la Generaiitat de Catalunya basat en l'existencia obligatoria deis dos ens: els municipis i les vegueries; i en la possible creació d'altres ens: les comarques i aitres ens supramunicipais que creí la Generaiitat (art. 79).

Peí que fa a les vegueries, l'article 85 les defineix com a govern local i com a divisió territorial adoptada per la Generaiitat per a l'organització territorial del seus servéis. En tant que ens local, l'article 86 afirma en el seu apartat tercer: “els consells de veguería substitueixen les diputacions”, i el mateix precepte afirma que la creació, la modificació i la supressió i també l'establiment del régim jurídic de les vegueries es regularan per una llei del Pariament.

D'acord amb aquesta regulació es pot afirmar que a Catalunya les vegueries substitueixen les províncies en tant que entitat local. Conseqüentment, el que cal preguntar-se és si aquesta substitucio és conforme amb l'existencia obligatoria de l'ens local provincial a la Constitucio espanyola (art. 137 CE) i, per tant, si l'article 86.3 i concordants de la Proposta de Reforma son conformes a la Constitucio.

Per tal de donar resposta a la pregunta formulada examinarem breument els preceptes constitucionals que fan referencia a l'ens provincial, així com la jurisprudencia constitucional relativa a aquests preceptes.

b) La Constitucio de 1978 fa esment de l'ens provincial en diversos preceptes. Així, l'article 137 CE disposa:

“L'Estat s'organitza territorialment en municipis, en províncies i en les Comunitats Autónomes que es constitueixin. Totes aqüestes entitats gaudeixen d'autonomia per a la gestió deis interessos respectius”.

Per la seva banda, l'article 141 CE estableix que:

“1. La provincia és una entitat local amb personalitat jurídica propia, determinada per ¡'agrupado de municipis i la divisió territorial per al compliment de les activitats de l'Estat. Qualsevol alteració deis límits provincials haurá de ser aprovada per les Corts Generáis per mitjá d'una llei orgánica.

2. El govern i l'administració autónoma de les províncies serán encomanats a Diputacions o altres Corporacions de carácter representatiu.

3. Es podran crear agrupacions de municipis diferents de la provincia.

4. En els arxipélags, les ¡lies tindran, a mes, administració propia en forma de cabildos o consells”.

Els articles 68 i 69 del text constitucional també es refereixen a la provincia com a circumscripció electoral. Així, el primer d'aquests articles diu en els seus tres primers apartáis, els que ara ens interessen, que:

“1. El Congrés es compon d'un míninn de 300 ¡ un máxinn de 400 Diputáis, elegits per sufragi universal, lliure, igual, directe i secret en els termes que estableixi la llei.

2. La circumscrípció electoral és la provincia. Les poblacions de Ceuta i Melilla serán representades cadascuna per un Diputat. La llei distribuirá el nombre total de Diputáis, assignará una representado mínima inicial a cada circumscripció i distribuirá els altres en proporció amb la població.

3. L'elecció es verificará en cada circumscripció atenint a criteris de representació proporcional”.

Per la seva banda, l'article 69 CE assenyala en els seus dos primers apartáis el següent:

“1. El Senat és la Cambra de representació territorial.

2. Els votants de cada provincia elegirán quatre Senadors per sufragi universal, lliure, igual, directe i secret en els termes que assenyali una llei orgánica”.

A mes, s'ha de teñir present l'article 143.1 de la Constitució, que contempla la provincia com a protagonista en el procés de constitució de les comunitats autónomes.

Així dones, la provincia, a la Constitució, es configura amb una triple funcionalitat: com a ens local, com a divisió territorial de l'Estat i com a circumscripció electoral, tal com va posar en relleu la coneguda Sentencia del Tribunal Constitucional 32/1981, de 28 de juliol, FJ 3:

“(...) la provincia no es sólo circunscripción electoral (artículos 68,2 y 69,2), entidad titular de iniciativa para la constitución de comunidades autónomas (artículo 143,1) o división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado (artículo 141,1), sino también, y muy precisamente, 'entidad local' (artículo 141,1)”.

Dones bé, a nosaltres ens interessa de forma especial la interpretació deis preceptes relatius a la provincia com a ens local. En aquest sentit, cal recordar la ja citada Sentencia del Tribunal Constitucional 32/1981, de 28 de juliol, per la qual s'introdueix la doctrina de la garantía institucional de l'autonomia provincial. Afirma que si bé no s'assegura un contingut concret ni un determinat ámbit competencial, sí que es garanteix la preservado d'una institució en “términos recognoscibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar”, de tal manera que només es podrá entendre vulnerada aquesta garantía quan “la institución es limitada de tal modo que se la priva prácticamente de sus posibilidades de existencia real como institución para convertirse en un simple nombre”.

Tot acceptant aquesta doctrina, creiem que es pot afirmar que els preceptes de la Proposta de Reforma que examinem no vulneren la garantía institucional de l'ens provincial, en tant que es limiten a modificar el nom de l'ens provincial (que a Catalunya passará a denominar-se veguería), tot respectant en els altres aspectes, que son els substanciáis, els elements identificadors de l'ens provincial.

Peí que fa al canvi de nom de l'ens, és cert que existeix una doctrina del Tribunal Constitucional segons la qual el canvi de nom de les províncies forma part de les bases del régim local (STC 385/1993, de 23 de desembre). Doctrina que a mes s'ha de reconéixer que no es refereix al canvi del nom de l'entitat en general (veguería per provincia), sino al nom que identifica una provincia concreta, cosa que sens dubte és un canvi de menor transcendencia que el que ara es proposa.

Malgrat aixó, creiem que aquesta doctrina constitucional és fruit de la interpretació de la normativa vigent en aquell moment (art. 25.2 del Text refós de la Llei de régim local, aprovat peí RDL 781/1986, de 18 d'abril), i que podría variar. Per tal d'afavorir aquest canvi jurisprudencial, creiem oportú assenyalar que fóra convenient introduir, en la Proposta de Reforma, en concret en el seu article 155, que correspon a la Generalitat de Catalunya la competencia exclusiva per modificar la denominació de l'ens provincial, la denominado de les províncies i la seva capitalitat.

c) Un cop afirmada l'adequació a la Constitució de 1'article 86.3 i concordants de la Proposta de Reforma, creiem necessari formular una serie d'adverténcies.

En primer lloc, s'ha de posar de manifest que si es pretenen modificar els límits territorials de les actuáis províncies, creant noves vegueries, será necessari que aquests nous límits s'estableixin en una llei orgánica, tal com estableix l'article 141.1 CE. Ates el contingut precís i general del precepte, no creiem possible entendre que la reserva de llei orgánica es limiti a la provincia com a circumscripció electoral, com es podría al-legar atenent a la relació d'aquesta delimitado territorial amb la materia electoral i, per tant, amb la reserva de llei orgánica establerta a l'article 81 CE. L'article 141.1 CE fa referencia a les modificacions deis límits territorials de la provincia en qualsevol de les seves accepcions.

En segon lloc, la denominació veguería i les noves delimitacions territorials només serán efectives en relació amb la provincia com a ens local, pero no en relació amb la provincia com a circumscripció electoral i com a demarcació de l'administració periférica estatal. A l'efecte de les eleccions al Congrés i al Senat, es mantindran les actuáis províncies, d'acord amb els articles 161 a 166 LOREG.

En tercer lloc, la llei a qué fa referencia l'article 86.3 de la Proposta de Reforma, que creará i establirá el régim jurídic de les noves vegueries, haurá de respectar les bases del régim local en els termes en qué aquesta competencia será definida en aquest dictamen en tractar l'article 155 de la Proposta de Reforma.

d) L'esmena 151 afegeix al final de l'article 85 la frase “així com per al compliment de les activitats de l'Estat”.

D'aquesta forma el precepte tracta d'imposar a l'Estat Toblígació d'adequar l'ordenació territorial de la seva administració periférica al nou model d'administració local de les vegueries, el qual pot no coincidir territorialment amb Tactual divisió provincial si, com hem dit abans, una llei orgánica així ho estableix.

Com també hem dit, les vegueries només substitueixen les províncies en tant que administració local i, per altra banda, l'Estatut no pot imposar un mandat a l'Estat per tal que aquest exerceixi d'una forma determinada una competencia seva exclusiva, com és el cas de l'organització territorial de l'administració periférica propia.

Conseqüentment, l'esmena 151 és inconstitucional.

e) Peí que fa a l'esmena 160 (d'addició a l'article 89 d'un número nou amb el següent contingut: “L'Aran no pot restar inclosa en cap divisió territorial propia de Catalunya que no sigui ella mateixa”), s'ha de dir que per tal que aquesta esmena sigui constitucional Túnica solució possible es que TAran sigui una nova veguería, ja que tot el territori espanyol ha d'estar organitzat en províncies. Conseqüentment, TAran será una nova provincia que, tal com hem vist, a Catalunya les províncies es denominaran vegueries. Aixó comporta que la llei orgánica que ha de determinar la reforma deis límits provincials (art. 141.1 CE), haurá de crear aquesta nova veguería coincídint amb el terrítori de TAran. Aquest fet afectará també el régím jurídic de TAran, ja que sí bé es podrá establir per aquest terrítori un régím especial, haurá de respectar els elements básícs de Tentitat provincial que integra.

5. Per últím, creiem oportú realítzar una considerado de carácter exclusivament técníc en relació amb Tapartat cínqué de l'article 66. Aquest precepte díu:

“Les disposicions generáis i els actes emanats del Govern han d'ésser publicáis en el Diarí Oficial de la Generalitat de Catalunya. Aquesta publicació és suficient, a tots els efectes, per a la validesa deis actes i l'entrada en vigor de les disposicions i les normes de la Generalitat”.

La redacció del precepte transcrit conté defectes estructuráis i conceptuáis. Peí que fa a l'estructura de l'apartat que examinem, no existeix la necessária coherencia conceptual entre les dues frases del mateix. Mentre que la primera fa referencia a les disposicions generáis i ais actes del Govern, la segona, que sembla vinculada a la primera, es refereix ais actes, disposicions i normes de la Generalitat.

Peí que fa ais defectes conceptuáis, no és corréete afirmar que la publicació determina la validesa deis actes, ja que la publicació és una condició per a l'eficácia deis actes, pero no determina la seva validesa. Per altra banda, no és corréete atribuir a la Generalitat la competencia per emanar normes, ja que la potestat normativa correspon al Govern, a l'Administració de la Generalitat o a d'altres entitats publiques a les quals es reconegui aquesta potestat.

Conseqüentment, d'acord en l'essencial amb el contingut de l'esmena 160, i amb la finalitat de garantir millor la seguretat jurídica, aquest Consell proposa donar una nova redacció a l'article 66.5, en els termes següents:

“Els actes, disposicions generáis i les normes emanades del Govern o de l'Administració de la Generalitat han d'ésser publicáis en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya. Aquesta publicació és suficient a tots els efectes per a l'eficácia deis actes i per a l'entrada en vigor de les disposicions generáis i normes”.

V

A continuado s'examinará el títol III (art. 90 a 104), així com l'article 37.2 i la disposició addicional novena. Tots fan referencia al Poder Judicial a Catalunya.

1. Amb carácter previ a l'examen de tots aquests preceptes, farem una referencia al repartiment competenciai en materia d”'Administrado de Justicia”.

A) Des del punt de vista de la distribució de competéncies la materia “Administrado de Justicia” engloba dimensions tan diferents, encara que complementáries, com ara la jurisdiccional i l'administrativa. La primera, referida al Poder Judicial en sentit estríete (estatuí de jutges i magistrats, potestat jurisdiccional i govern del Poder Judicial); la segona, relacionada amb el conjunt d'accions i mitjans materials, económics i personáis que han de proporcionar el suport adequat per al bon funcionament d'aquell. Aquesta delimitació és, com veurem mes endavant, l'eix a partir del qual s'articulen jurisprudencialment les competéncies autonómiques i estatals en aquest ámbit.

El Poder Judicial el composen un conjunt d'órgans que funcionen cadascun de forma independent, sotmés únicament a l'imperi de la llei i alié dins de l'exercici de la potestat jurisdiccional a qualsevol interferencia deis altres poders públics, siguin estatals o autonómics. Aquesta és una important rao per la qual en la delimitació competenciai s'ha d'actuar amb la máxima prudencia i cautela.

En aquest context, els dos primers apartáis de l'article 122 CE estabieixen que la Llei orgánica del Poder Judicial determinará la constitució, el funcionament i el govern deis Jutjats i Tribunals, l'estatut jurídic deis Jutges i Magistrats de carrera, que formaran un eos únic, i el del personal al servei de l'Administració de Justicia, així com l'estatut i el régim d'incompatibilitats deis membres del Consell General del Poder Judidal (en endavant, CGPJ) i les seves fundons, en particular en materia de nomenaments, ascensos, inspecció i régim disciplinan.

Aquesta reserva a la llei orgánica que conté l'article 122 CE té com a finalitat última garantir la preservació deis principis caracteritzadors de la configuració del Poder Judicial establerts en el títol VI de la Constitució i, molt especialment, la de protegir la plenitud de la imparcialitat i de la independencia del Poder Judicial.

Per a una millor comprensió de la intervenció de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en la delimitació competencial en materia d'Administració de Justicia, resulta important recordar que l'elaboració de la LOPJ al 1985, amb posterioritat ais estatuís d'autonomia (entre aquests, l'Estatut d'autonomia de Catalunya, de 1979), va provocar un desfasament entre el contingut de la Constitució i el que sobre la materia de justicia havien previst els estatuís d'autonomia. També s'haura de teñir en compte que les competéncies assumides estatutáriament en aquesta materia ho van ser, quant a la seva concreció i forma d'exercici, de conformitat amb el que disposés la futura LOPJ. A mes, a la confusió competencial que va provocar el desfasament temporal referit, s'ha d'afegir la dificultat que va comportar el fet que el legislador estatal, en aprovar la LOPJ al 1985, no aconseguís tampoc una divisió diáfana entre el que en sentit estríete s'ha d'entendre per Administrado de Justicia ¡ aquelles altres actuacions accessóries o auxiliars d'aquest que no comprometen la independencia i unitat del Poder Judicial i que en principi es podrien encomanar a les comunitats autonomes, en virtut principalment de les clausules subrogatóries.

B) A l'hora d'exposar resquema competencial sobre PAdministració de Justicia”, es fa necessari al-ludir en primer lloc al principi d'unitat jurisdiccional recollit a l'article 117.5 CE. Aquest precepte disposa que: “El principi d'unitat jurisdiccional és la base de l'organització i del funcionament deis Tribunals”.

Aquest principi, quant a l”'organització” deis Jutjats i Tribunals, requereix, com a mínim, una Planta Judicial i unes circumscripcions judicials homogénies en tot el territori de l'Estat, la unitat de govern del Poder Judicial, que els Jutges i Magistrats de carrera formin un eos únic i que el Tribunal Suprem, culmini, en la funció jurisdiccional, l'esmentada organització. En definitiva, exigeix una organització judicial ordinaria d'ámbit general i predeterminada en la llei que integri tots els órgans que exerceixen el Poder Judicial. Malgrat l'anterior, la mateixa Constitucio en aquest mateix precepte excepciona la Jurisdiccio Militar.

A l'article 117.3 CE s'encomana ais Jutjats i Tribunals integrants del Poder Judicial l'exercici de la potestat jurisdiccional i es disposa que aquests hauran de dur a terme les seves funcions d'acord amb les normes de competencia i procediment que les Neis determinin. En aquest sentit, el principi d'unitat jurisdiccional implica també, quant al seu “funcionament” que aquest ha d'estar ben enllagat des del punt de vista processal, de tal forma que a través de les seves actuacions i especialment mitjangant la via deis recursos i molt particularment del recurs de cassació, s'aconsegueixi i asseguri la desitjada uniformitat de criteri en l'aplicació de la norma. Per assegurar aquesta unitat d'actuació, l'article 149.1.6 CE ha reservat a l'Estat la competencia sobre la “legislado processal, sens perjudici de les necessaries especialitats que en aquest ordre es deriven de les particularitats del dret substantiu de les Comunitats Autónomes”. En aquest últim cas es tractaria de normes processals l'ámbit d'aplicació de les quals no podría excedir de l'ámbit de la respectiva comunitat autónoma.

En resum, perqué el sistema d'organització i funcionament del Poder Judicial dissenyat peí text constitucional s'adeqüi al principi d'unitat jurisdiccional necessitará, en tot cas, no només respectar aquells preceptes constitucionals que es refereixen a manifestacions concretes de la unitat, sino també que en la globalitat del sistema implantat es reconegui la presencia d'aquell principi i la seva virtualitat en ordre a conjuntar-lo, de manera que quedin ben enllagats tant el model d'organització com el de funcionament del Poder Judicial. En aquest sentit, el principi d'unitat jurisdiccional constitueix un límit a l'actuació de les comunitats autonomes en aquest ámbit.

C) Els preceptes constitucionals que fan possible compatibilitzar el principi básic d'unitat d'organització i funcionament del Poder Judicial (art. 117.5 CE) amb la possible assumpcio per les comunitats autonomes de competencies en l'ámbit de la Justicia, son els articles 149.1.5 i 152.1, parágraf segon CE.

L'article 149.1.5 CE atribueix a l'Estat la competencia exclusiva sobre PAdministració de Justicia”. Estableix una regla competencial l'abast de la qual, com s'ha apuntat abans, ha hagut de ser posteriorment delimitat peí Tribunal Constitucional, buscant una interpretació que cohonestes i fes coherents els preceptes constitucionals citats amb el que en relació amb la materia havien recollit els estatuís d'autonomia. L'AIt Tribunal ha matisat l'exclusivitat que predica l'article 149.1.5 CE en el sentit que la competencia estatal no assoleix la totalitat de la materia “Administrado de Justicia”, ates que acceptar la solució contraria hagués suposat negar virtualitat a les clausules subrogatóries contemplades ais estatuís d'autonomia.

En efecte, el Tribunal Constitucional en la seva Sentencia 56/1990, de 29 de marg, que va resoldre un recurs d'inconstitucionalitat plantejat contra determinats preceptes de la Llei orgánica 6/1985, d'l de juliol, del Poder Judicial, en el seu Fonament Jurídic 6 diu:

“El art. 149.1.5 de la Constitución reserva al Estado como competencia exclusiva la 'Administración de Justicia'; ello supone, en primer lugar, extremo este por nadie cuestionado, que el Poder Judicial es único y a él le corresponde juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, y así se desprende del art. 117.5 de la Constitución; en segundo lugar, el gobierno de ese Poder Judicial es también único, y corresponde al Consejo General del Poder Judicial (art. 122.2 de la Constitución). La competencia estatal reservada como exclusiva por el art. 149.1.5 termina precisamente allí. Pero no puede negarse que, frente a ese núcleo esencial de lo que debe entenderse por Administración de Justicia, existen un conjunto de medios personales y materiales que, ciertamente, no se integran en ese núcleo, sino que se colocan, como dice expresamente el art. 122.1, al referirse al personal, 'al servicio de la Administración de Justicia', esto es, no estrictamente integrados en ella. En cuanto no resultan elemento esencial de la función jurisdiccional y del autogobierno del Poder Judicial; cabe aceptar que las Comunidades Autónomas asuman competencias sobre esos medios personales y materiales”.

En el mateix sentit es pronuncia la Sentencia del Tribunal Constitucional 62/1990, de 30 de marg (FJ 4), que va resoldre un recurs d'inconstitucionalitat contra determináis preceptes de la Llei 38/1988, de 28 de desembre, de demarcació i planta judicial (LDiPJ).

El Tribunal Constitucional, com a intérpret suprem de la Norma Fonamental, ha elaborat una doctrina sobre el contingut de l'esmentat concepte material, destacant que la distinció entre un sentit ampli i un sentit estríete en el terme “Administrado de Justicia” no és una qüestió jurídicament irrellevant. És per aixó que el Tribunal parla de P'adnninistració de l'Administració de Justicia” per diferenciar-la de PAdministració de Justicia”, sobre la base de distingir entre funció jurisdiccional própiament dita, acompanyada de l'ordenació deis elements intrínsecs units a la independencia amb qué s'ha de desenvolupar la funció jurisdiccional (“Administrado de Justicia”); i d'altra banda, el conjunt d'aspectes o elements que serveixen de suport material o personal a l'exercici d'aquella funció (“administrado de l'Administració de Justicia”). El Poder Judicial necessita actuar de forma independent, la qual cosa no és obstacle perqué compti amb els mitjans personáis i materials adequats per al seu corréete funcionament que puguin proporcionar-li altres poders que disposin d'aquests mitjans o que hi tinguin accés.

2. Comengarem l'examen deis preceptes a qué hem fet referencia al principi per la disposició addicional novena de la Proposta de Reforma (“modificado de Neis per a l'efectivitat plena de l'Estatut”). En la part que aquí estem analitzant, aquest precepte disposa el següent: “Per a donar efectivitat plena al que estableix aquest Estatuí s'han de modificar, en els aspectes que calgui perqué els preceptes estatutaris corresponents siguin plenament eficagos, les Neis següents: a) Llei orgánica 6/1985, de l'l d'abril, del poder judicial [...]; b) Llei de l'Estat 50/1981, de 30 de desembre, de l'Estatut orgánic del Ministeri Fiscal [...]”

Com a principi general, entenem que perqué aquest precepte pugui ser considerat constitucional hauria de recollir que determináis articles que están inclosos en el text de reforma estatutaria referents al Poder Judicial (i ais que la disposició addicional novena al-ludeix genéricament, sense concretar-los), no podran teñir vigencia fins que l'Estat modifiqui la LOPJ i l'Estatut orgánic del Ministeri Fiscal. I a mes, hem de precisar que quan l'Estat exerceix la seva potestat legislativa no pot estar condicionat jurídicament peí que disposen aquests preceptes estatutaris, sobre els quals prevalen, en tot cas, la LOPJ i l'Estatut orgánic del ministeri fiscal, en virtut, respectivament, deis articles 122 i 124.3 CE. Del text de la disposició addicional novena, que utilitza els termes “efectivitat plena”, “s'han de modificar” i “siguin plenament eficagos”, no és possible assumir aquesta interpretació. A mes, aquesta disposició addicional novena hauria de mencionar expressament tots els preceptes estatutaris que quedarien condicionats en la seva vigencia, que en l'ámbit judicial son els que mencionarem en la part final d'aquest Fonament. Per tant, el primer parágraf de la disposició addicional novena és inconstitucional. Per eliminar aquesta inconstitucionalitat, caldria substituir la redacció actual per una que no contingui un mandat ais órgans de l'Estat i que mencioni els preceptes estatutaris afectáis, com podría ser la següent: “L'eficácia deis preceptes d'aquest Estatuí que s'especifiquen a continuació es produirá una vegada hagin estat modificades, d'acord amb el contingut previst en aquests, les Neis orgániques o ordináries següents:” (Neis que, en el tema que ara ens ocupa, serien la LOPJ i l'Estatut orgánic del Ministeri Fiscal, a les quals es refereixen respectivament les lletres a ¡ c d'aquesta disposició addicional).

3. A continuado examinarem la resta deis preceptes que es contenen en el text de la reforma estatutaria i que es refereixen al Poder Judicial.

Convé avangar que en analitzar els dubtes de constitucionalitat que poden presentar-se considerem essencial teñir en compte la cobertura que per solucionar-los els dona la disposició addicional novena interpretada en el sentit que hem exposat.

En primer lloc farem referencia ais articles 37.2 (“Els actes que vulneren els drets reconeguts pels capítols I, II i III d'aquest títol i per la Carta deis drets i els deures deis ciutadans de Catalunya son objecte de recurs directament davant una sala de garanties estatutáries del Tribunal Superior de Justicia de Catalunya, en els termes i mitjangant el procediment establerts per la Llei orgánica del poder judicial”) i 90, que es refereix al Tribunal Superior de Justicia de Catalunya.

En general es pot afirmar que el Tribunal Superior de Justicia és l'únic órgan judicial en qué la seva jurisdicció es correspon exactament amb el territori de la comunitat autónoma. Constitueix el mes important reflex de l'estructura territorial de l'Estat en el Poder Judicial, ja que amb la seva creació s'ha pretés adaptar l'organització d'aquest a l'Estat de les Autonomies. Per aixó es va incloure la referencia a aquest Tribunal en el títol VIII de la Constitució (“de l'organització territorial de l'Estat”), en comptes de fer-ho en el títol VI, dedicat al Poder Judicial.

Aquest órgan constitueix el vértex de l'organització judicial al territori autonómic, pero no s'integra en l'organització institucional de la comunitat autónoma, ja que está enquadrat en l'estructura única del Poder Judicial de l'Estat. Es tracta dones d'un órgan estatal i el seu superior jerárquic en l'ámbit jurisdiccional és el Tribunal Suprem.

L'article 152.1, parágraf tercer CE consagra com a regla general el principi d'esgotament d'instáncies processals davant deis organs judicials que estiguin al territori de la comunitat autónoma en la qual es trobi l'órgan competent en primera instancia. Aixó suposa la prohibició que els recursos ordinaris (instáncies en sentit tecnic) siguin coneguts per organs judicials situats fora del territori de la comunitat autónoma. No obstant aixó anterior, aquest precepte constitucional no sembla impedir, segons ha entes el Tribunal Constitucional, que determináis assumptes, per raons constitucionalment justificades, puguin correspondre en primera instancia a l'Audiéncia Nacional (STC 25/1981, de 14 de gener, FJ 6; 199/1987, de 16 de desembre, FJ 6; 153/1988, de 20 de juliol, FJ 3; i 56/1990, de 29 de mar?, FJ 36).

En atribuir-se a aquests Tribunals Superiors de Justicia potestats cassacionals sobre el dret autonómic de la respectiva comunitat autónoma, és possible també l'aplicació del concepte estríete de jurisprudencia -a la qual es refereix l'article 1.6 del Codi civil- a la doctrina que aquests elaboren i que es manifesta principalment a través del recurs de cassacio. Sobre aquest esmentat article 1.6 convé advertir que la seva redacció actual és anterior a la Constitució per la qual cosa difícilment s'hi hagués pogut esmentar aquests tribunals (organs judicials estatals) que sorgeixen precisament d'aquella.

Si bé al principi (al marge de la cassacio respecte al Dret civil propi), es va dubtar sobre la possibilitat d'atribuir ais Tribunals Superiors de Justicia el coneixement de recursos extraordinaris o especiáis (“graus”), que no son consideráis com a instáncies processals en sentit tecnic, el fet cert és que la Llei de la jurisdicció contenciosa administrativa confirma tal possibilitat. Aquesta solució és raonable per tal com es fa necessari dotar a aquests tribunals superiors deis instruments precisos per a la correcta aplicació i interpretació del dret autonómic. D'aquesta manera es consagra una certa autonomía d'aquests tribunals superiors per interpretar i aplicar l'ordenament autonómic. De fet, l'aplicació per aquests órgans judicials de les normes autonómiques suposa una estreta vinculació del Poder Judicial amb l'ens autonómic, cosa que a mes posa en relleu el reconeixement d'un interés per part de la comunitat autónoma en tot alió que períoca a l'organització i al funcionament del seu corresponent Tribunal Superior de Justicia. Així dones, pot admetre's que amb suport en alió que disposa l'article 152 CE, l'Estatut d'autonomia de la corresponent comunitat autónoma competent pugui contenir unes determinacions raonables sobre algunes especialitats respecte a l'organització i funcionament del seu corresponent Tribunal Superior.

L'article 37.2 de la Proposta de Reforma crea una nova sala en el Tribunal Superior de Justicia de Catalunya, amb la qual cosa predetermina una nova modalitat d'órgan judicial. Es tracta d'una previsió que altera la disponibilitat funcional del legislador estatal, perqué en afectar el principi d'unitat jurisdiccional com a base de l'organització deis tribunals, aquesta materia está reservada per l'article 122.1 CE a la LOPJ. No obstant aixó, la constitucionalitat del precepte no es qüestiona si es posa aquest en relació amb la disposició addicional novena, redactada segons es proposa en aquest Fonament.

No seria necessária tanmateix aquesta cobertura i s'acceptaria la constitucionalitat del precepte si del seu text se suprimís l'incís “una sala de garanties estatuíaries”.

L'article 90, en els apartats 2 i 3, introdueix com a competéncies del Tribunal Superior de Justicia de Catalunya la resolució de recursos extraordinaris, “sens perjudici del recurs per a la unificació de doctrina que estableix la llei de la competencia del Tribunal Suprem” (apartat 2) i “la funció de cassació en materia de dret estatal, llevat, en aquest darrer cas, de la competencia reservada al Tribunal Suprem per a la unificació de doctrina” (apartat 3).

Es tracta de qüestions que han de ser objecte de regulacio per la Llei orgánica del Poder Judicial d'acord amb el que disposa a l'article 122 CE, ja que afecten tant el funcionament homogeni deis Tribunals Superiors de Justicia com la seva relació amb el Tribunal Suprem. En aquest sentit la constitucionalitat d'aquest precepte no es qüestiona si es posa en relació amb el que disposa la disposició addicional novena, redactada tal com s'ha proposat anteriorment.

Per una altra part, hem d'afegir que l'esmena núm. 162, que proposa una nova redacció de l'article 90.2, és constitucional.

Article 90, apartats 5 i 6. El contingut d'aquests preceptes (nomenament del president del Tribunal Superior de Justicia i deis presidents de les seves sales) incideix sobre l'estructura orgánica del Tribunal Superior de Justicia de Catalunya i afecta el principi d'unitat jurisdiccional en el seu vessant de base de Porganització deis tribunals”. En conseqüéncia, la seva regulacio en virtut de l'article 122.1 CE correspon a la LOPJ. Ara bé, aquests preceptes troben el seu aval de constitucionalitat en el que estableix la disposició addicional novena, redactada en els termes que hem proposat.

L'article 91 del text que se'ns sotmet a dictamen fa referencia a “el Fiscal o la Fiscal Superior de Catalunya”.

L'article 149.1.5 CE atribueix a l'Estat la competencia sobre l'“Administració de Justicia”, que compren la funció jurisdiccional própiament dita, acompanyada de l'ordenació deis elements intrínsecs units a la independencia amb qué s'ha de desenvolupar la funció jurisdiccional. L'article 124.4 CE estableix que: “El Fiscal General de l'Estat será nomenat peí Rei, a proposició del Govern, havent escoltat el Consell General del poder judicial”. A fi que es pugui cumplimentar aquest últim trámit, l'article 127.6 LOPJ atribueix al Pie del CGPJ la competencia per emetre el corresponent informe. Finalment, l'article 124.3 CE disposa que la llei regulará

l'estatut orgánic del Ministeri Fiscal. D'acord amb aquesta previsió, la Llei de l'Estat 50/1981, de 30 de desembre, regula l'esmentat estatuí orgánic.

Sobre les previsions contingudes en els apartáis 2, 3 i 4 del precepte que s'examina (nomenament del fiscal superior de Catalunya i memoria anual de la Fiscalía del Tribunal Superior de Justicia de Catalunya), hi ha una reserva de regulació en favor de l'Estat. Malgrat aquesta reserva, en la regulació estatal es podría habilitar una participado de les comunitats autonomes respecte al Ministeri Fiscal. Quant al judici de constitucionalitat, hem de concloure que aquest precepte és constitucional si es posa en relació amb alió establert a la disposició addicional novena, redactada segons es proposa en aquest Fonament. A idéntica conclusió s'ha d'arribar respecte del que disposa l'article 96.3 respecte a les oposicions i concursos referents al Ministeri Fiscal.

Els articles 92 a 95 de la Proposta de Reforma, que regulen el “Consell de Justicia de Catalunya”, contemplen una normativa que afecta el govern del Poder Judicial, la regulació del qual, de conformitat amb alió establert a l'article 122.2 CE, es reserva a la LOPJ. A aquests efectes cal ressaitar que la Constitucio espanyoia ha instaurat, com a órgan constitucional de govern del Poder Judicial, el Consell General del Poder Judicial. L'ha situat en una posició institucional de paritat respecte deis altres órgans constitucionals, i l'ha investit amb les garanties de superioritat i independencia, característiques d'aquests en el seu ordre respectiu. La seva creació constitueix una manifestació mes del principi d'unitat jurisdiccional (article 117.5 CE), ja que a través de la reserva de la seva regulació a la LOPJ (art. 122.2 CE) es proclama la unitat de govern d'aquest poder de l'Estat.

Per la cobertura que els ofereix la disposició addicional novena, redactada en els termes que hem proposat, aquests preceptes son constitucionals.

L'article 96, apartats 1 i 2 es refereixen a les oposicions i concursos del personal judicial.

Respecte a l'apartat 1 i quant a l'al-lusió que s'hi fa al “Consell de Justicia de Catalunya” es donen aquí per reproduíts els arguments i la conclusió a la qual s'ha arribat en tractar els articles 92 a 95. La seva regulació peí que fa a l'apartat 2 correspon, segons l'article 122.1 CE, a la LOPJ, pero resulta constitucional per la cobertura que li atorga la disposició addicional novena, redactada segons s'ha proposat anteriorment.

L'article 98 fa referencia ais mitjans personáis al servei de l'Administració de Justicia.

L'article 122.1 CE estableix que la Llei orgánica del Poder Judicial determinará l'estatut jurídic “del personal al servei de l'Administració de Justicia”. Referent a aquests mitjans personáis, els preceptes clau de la LOPJ son els articles 470 i 471. El primer perqué enumera els cossos de funcionaris que s'engloben sota la denominació de personal al servei de l'Administració de Justicia, ais quals qualifica com a cossos de carácter “nacional” i el segon perqué atribueix competéncies respecte a aquests al Ministeri de Justicia o, en el seu cas, a les comunitats autónomes. Aquest últim precepte, que va ser reformat per la Llei orgánica 16/1994, de 8 de novembre, va permetre una major operativitat en aquest ámbit a les clausules subrogatóries, ja que va introduir la possibilitat que les comunitats autónomes assumissin competéncies respecte del personal al servei de l'Administració de Justicia en totes les matéries relatives al seu estatuí i régim jurídic compreses la selecció, formació inicial i continuada, promoció de destinacions, ascensos, situacions administratives, jornada laboral, horari de treball i régim disciplinan.

Sobre la cláusula subrogatória que es conté a l'article 18.1 del vigent Estatuí d'autonomia i que també recull la Proposta de Reforma al seu article 104, convé simplement recordar que té com a finalitat l'atribució a la Generalitat, en relació amb l'Administració de Justicia, de l'exercici de totes aquelles facultáis que la LOPJ hagi reconegut o atribuít al Govern de l'Estat. Les competéncies asumidse en virtut d'aquesta cláusula no poden entrar en matéries referents a les competéncies estatals d'Administració de Justicia en sentit estríete (ex art. 149.1.5 CE), ni tampoc operar en aquells ámbits de la Justicia que la LOPJ reserva a órgans diferents del govern o a algún deis seus departaments (per exemple al CGPJ). Finalment, la remissió que en aqüestes fa a les facultáis del govern identifica les competéncies assumides com de naturalesa d'execució simple i reglamentaria, excloent-se per tant les competéncies legislatives.

Quant a la qualificació legal deis cossos funcionaríais com a “Cossos Nacíonals”, el Tribunal Constitucional, en les seves Sentencies 56/1990, de 29 de marg (FJ 10), i 105/2000, de 13 d'abril (FJ 5), s'ha pronunciat favorablement respecte a la constitucionalitat d'aquesta qualificació, encara que sense considerar aquesta opció com Túnica constitucionalment acceptable. Entén que, d'entre les altres possibles solucions constitucionals, aquesta és l'alternativa adoptada peí legislador orgánic, que és a qui per expressa determinació de l'article 122.1 CE li correspon regular l'estatut i el régim jurídic d'aquest personal. Malgrat l'anterior, aquest Tribunal no nega l'eventualitat que les comunitats autónomes puguin assumir competéncies en aquest ámbit. Ara bé, per la propia condició de la cláusula subrogatória, les facultáis a assumir han de ser de carácter executiu, respectant la regulació orgánica i els elements que es consideren definitoris i essencials de l'Estatut d'aquest personal afectat i integrat dins d'una estructura d'abast supracomunitari.

Tenint en compte les prescripcions constitucionals, l'apartat 1, lletres a, b, i k de l'article 98 de la Proposta de Reforma es refereixen a matéries la regulació de les quals correspon en virtut de l'article 122.1 CE a la LOPJ. En conclusió, pot afirmar-se que aquest precepte és constitucional si es posa en relació amb l'establert en la disposició addicional novena, redactada segons es proposa en aquest Fonament. A idéntica conclusió cal arribar respecte a l'apartat 3, referent ais secretaris judicials, i respecte a la disposició transitoria tercera.

L'article 102 es refereix a la demarcado, planta ¡ capitalitat judicials.

La demarcació judicial consisteix a circumscriure territorialment els órgans jurisdiccionals -que son definits en establir la Planta Judicial- i localitzar la capitalitat de cada una de les circumscripcions judicials. Encara que la demarcació judicial s'integra teóricament en la materia “Administrado de Justicia”, tanmateix i per expressa disposició constitucional, el seu títol competencial específic se sitúa a l'article 152.1 parágraf segon CE, que disposa que: “En els Estatuís de les Comunitats Autonomes podran establir-se els suposits i les formes de participació d'aquelles en l'organització de les demarcacions judicials del territori, tot de conformitat amb el que preveu la llei orgánica del poder judicial dins la unitat i la independencia própies d'aquest darrer”. Per la seva part la LOPJ, en el seu article 35.1, en relació amb la disposició addicional primera, efectúa una habilitació en favor de la Llei de Demarcació i Planta Judicial (LDiPJ). Aquesta Llei és la 38/1988, de 28 de desembre.

Els apartáis 1 i 2 de l'article 102 que examinem contenen una regulacio diferent a la que, sobre aquesta materia, recull l'article 35 de la LOPJ, amb la qual cosa es contradiu amb el que disposa l'article 152.1 CE. Es tracta, dones, d'una materia que ha de ser regulada a la LOPJ.

La constitucionalitat del precepte no ofereix dubtes si es posa en relació amb la disposició addicional novena, redactada en els termes que hem proposat.

D'altra banda, hem d'afegir que l'esmena núm. 191, que proposa modificar l'article 102.1, és constitucional.

L'article 103 de la Proposta de Reforma fa referencia en el seu apartat 1 a la justicia de pau i en el seu apartat 2 a la de proximitat.

En l'actualitat l'article 26 de la LOPJ atribueix ais jutjats de pau l'exercici de la potestat jurisdiccional i els seus titulars formen part del Poder Judicial durant el temps que serveixen en aquest órgan. La regulació que contempla l'apartat 1 de l'article 103 de la Proposta de Reforma (després del primer punt i seguit d'aquest apartat), en la qual s'explicita la competencia de la Generalitat en aquest ámbit, és materia objecte de regulació per la LOPJ.

Aixó no obstant, si es posa en relació aquest article 103.1 amb la disposició addicional novena, redactada com s'ha proposat anteriorment, el precepte és constitucional.

L'apartat 2 d'aquest article que s'analitza es dedica a la Justicia de Proximitat. Es tracta d'uns órgans judicials de nova creació i que en l'actualitat no figuren recollits en la LOPJ. La constitució ex novo d'aquest tipus d'órgans judicials correspon en virtut de l'article 122.1 CE a la LOPJ.

Sobre la constitucionalitat d'aquest apartat arribem a una mateixa conclusió que hem expressat respecte a l'apartat 1.

D'altra banda, hem d'afegir que l'esmena núm. 194, que proposa modificar l'article 103.1, és constitucional.

En conclusió, pot afirmar-se que els articles 37.2; 90.2, 3, 5 i 6; 91.2, 3 i 4; 92 a 95; 96.1, 2 i 3; 98.1.a, b i k; 102.1 i 2 i 103, son constitucionals si es posen en relació amb la disposició addicional novena i si aquesta es redacta en termes similars ais que figuren en el punt 2 d'aquest Fonament.

Finalment, i com ja hem dit anteriorment, per aconseguir un major grau de seguretat jurídica, s'haurien de citar expressament els esmentats preceptes a la disposició addicional novena.

VI

1. El capítol I del títol IV de la Proposta de Reforma estableix una tipologia de les competencies: competencies exclusives (art. 105), competencies compartides (art. 106) i competencies executives (art. 107). Així mateix, aquest capítol I es completa amb una serie de preceptes relatius a les competencies de la Generalitat en relació amb la normativa de la Unió Europea (art. 108), en els termes que estableix el títol V, que será analitzat mes endavant; l'activitat de foment referida a l'exercici de les seves competencies (art. 110) i, finalment, l'abast territorial i els efectes de les competencies (art. 111).

La primera consideracio que ais efectes de l'objecte d'aquest dictamen correspon fer és la referida a la legitimitat constitucional de l'opció presa per la Proposta de Reforma d'establir, per si mateixa, una tipologia de competencies quan, per la seva banda, la Constitució no ho va fer expressament. A la pregunta de si aquesta és una previsió que l'Estatut, com a norma institucional básica, pot contenir, la resposta no pot ser una altra que la d'afirmar que es tracta d'una opció que gaudeix de cobertura constitucional. En efecte, quan l'article 147.2.d CE estableix que correspon ais estatuís d'autonomia, com a part integrant de l'ordenament jurídic estatal, determinar les competencies de les comunitats autónomes, res no obsta perqué, amb aquesta finalitat, el legislador estatuent pugui ordenar les competencies que assumeix d'acord amb els criteris que cregui mes oportuns, en el marc delimitat per la Constitució.

L'ordre competencial o régim de distribució de competencies entre l'Estat i les comunitats autónomes s'organitza a través del binomi integrat per la Constitució i l'Estatut. En aquest marc predeterminat per la Constitució, i d'acord amb el principi dispositiu que presideix el sistema construít a partir del seu títol VIII, és l'Estatut d'autonomia la norma a qui correspon determinar les competencies que s'assumeixen i, en aquest sentit, res no impedeix que en la determinació competencial s'inclogui també un criteri d'ordenació o de tipologia competencial.

Aquesta és una conclusió que es deriva ja de la primera jurisprudencia del Tribunal Constitucional, quan afirma que:

“Por lo que se refiere a la delimitación de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, de acuerdo con lo que determina el artículo 147.2.d) de la Constitución, son los Estatutos de Autonomía las normas llamadas a fijar las 'competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución', articulándose así el sistema competencial mediante la Constitución y los Estatutos, en los que éstos ocupan una posición jerárquicamente subordinada a aquella” (STC 76/1983, de 5 d'agost, FJ 4.a).

Per tant, en aquesta funció de determinació competencial que correspon dur a terme ais estatuís d'autonomia, no resta exciosa la d'establir també una tipoiogia de les competéncies assumides per la norma institucional básica. És una opció que, com a tal, s'adiu a la Constitució.

2. En segon lloc, i en el marc de l'análisi del contingut d'aquest capítol I, aquest órgan consultiu centrará la seva atenció en l'article 106, relatiu a la configuració de les competéncies compartides, sens perjudici de, si s'escau, incidir circumstanciaiment en aitres articies del capítol I.

L'esmentat article 106 preceptúa el següent:

“En les matéries que l'Estatut atribueix a la Generalitat de forma compartida amb l'Estat, corresponen a la Generalitat la potestat legislativa i la integritat de la potestat reglamentaria i de la funció executiva, en el marc deis principis, els objectius o els estándards mínims que fixi l'Estat en normes amb rang de llei, llevat deis casos que estableixen expressament la Constitució i aquest Estatuí. En l'exercici d'aquestes competéncies, la Generalitat pot estabiir polítiques própies.

El Parlament ha de concretar per mitjá d'una llei l'efectivitat normativa i el desplegament d'aquestes disposicions estatals”.

A criteri d'aquest órgan consultiu, el contingut d'aquest precepte de la Proposta de Reforma resulta d'especial relleváncia per abordar la constitucionalitat del plantejament que, a partir del capítol II (les matéries de les competéncies), ha seguit el legislador cátala per a la concreció material i funcional de les matéries competencials. Sembla fora de dubte que les prescripcions de l'article 106 predeterminen una bona part del contingut del capítol II.

De les previsions de l'article 106 cal destacar tres aspectes que justifiquen la importancia de la definició que el precepte fa de les competéncies compartides i que han de permetre jutjar la seva adequació a la Constitucio: A) la concepció de la potestat legislativa de la Generalitat com una funció compartida amb l'Estat i la integritat de la potestat reglamentaria i de la funció executiva, en el marc deis principis, els objectius o els estándards mínims que el mateix Estat hagi fixat; B) la consideració de la llei com a instrument formal de carácter general per a la fixació per l'Estat deis principis, els objectius o els estándards mínims, llevat deis casos que estableixen expressament la Constitucio i aquest Estatuí; i C) l'atribució efectuada al Parlament perqué, mitjangant una llei, concreti l'efectivitat normativa i el desplegament d'aquestes disposicions estatals.

A) Abordem ja la primera qüestió, que -en si mateixa- compren dos aspectes que han de rebre un tractament individualitzat: a) el primer es refereix a la concepció de les competéncies compartides en el marc deis principis, els objectius o els estándards mínims que fixi l'Estat; b) el segon és el relatiu a les matéries que son objecte de competéncies compartides i les técniques que han estat emprades per delimitar-íes.

a) La concepció de la potestat legislativa de la Generalitat de forma compartida amb l'Estat, i la integritat de la potestat reglamentaria i de la funció executiva, en el marc deis principis, els objectius o els estándards mínims que aquest hagi fixat i la seva adequació a les prescripcions constitucionals, obliga, en primer lloc, a posar en relleu alguns aspectes relacionáis amb l'abast que fins ara ha tingut la normativa que l'Estat ha aprovat amb el carácter de básica, segons les prescripcions de l'article 149.1 CE. Amb aquesta finalitat, s'escau concretar els criteris que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional i la doctrina d'aquest Consell Consultiu han establert sobre l'abast de la legislado básica estatal, per ubicar millor l'opció que ha pres la Proposta de Reforma en el seu context jurídic.

En síntesi, el Tribunal Constitucional, des deis inicis de la seva jurisprudencia i el seu desenvolupament posterior, ha assenyalat que la qualificació peí legislador estatal d'una norma com a “básica” no comporta que per aquesta rao hagi de teñir aquest carácter, sino que finalment correspon a la jurisdicció constitucional jutjar si l'atorgament de la condició de básica a aquella norma s'ajusta a la Constitució. És a dir, és la justicia constitucional la que determina si el legislador estatal ha fet bon ús de la seva potestat (STC 32/1981, de 28 de juliol, FJ 5; i 197/1996, de 28 de novembre, FJ 5.a).

Aquesta regla interpretativa va cobrar una especial rellevancia ja des de llavors, com a conseqüencia de la vis expansiva que el legislador estatal anava atribuint a la seva normativa básica, tot reduint alhora el marge d'acció legislativa deis parlaments autonómics. Per la seva banda, la doctrina d'aquest Consell Consultiu va reiterar també, des deis seus primers dictámens, que l'Estat ha d'establir les bases de forma flexible, a fi de permetre a les comunitats autónomes l'exercici de llurs competéncies normatives i poder desenvolupar polítiques publiques própies (Dictámens núm.: 1, 10, 182, 211, etc.).

L'eix central de la jurisprudencia constitucional sobre les anomenades “bases” estatals s'ha configurat sobre les competéncies compartides entre l'Estat i les comunitats autónomes, d'acord amb un criteri material i formal de determinació de les bases. Segons el primer, el Tribunal ha assenyalat que la definició d'alló que és básic no pot quedar a la lliure disposició de l'Estat i, en tot cas, la competencia estatal en aquest ámbit funcional haurá sempre d'evitar el buidament o el desapoderament de les competencies de les comunitats autónomes (STC 80/1988, de 28 d'abril, FJ 5). Malgrat el carácter homogeni que és atribuít a les bases estatals, la seva interpretació no es pot fer de manera uniforme i, en aquest sentit, la fixació deis parámetres que han de servir per delimitar-íes cal fer-la -recorda el Tribunal Constitucional- cas per cas (STC 197/1996, de 28 de novembre, FJ 5).

En aquest mateix context material, les bases han estat enteses com un comú denominador normatiu, que ha de permetre assegurar la unitat fonamental de l'ordenament sobre la distribucio de competencies (STC 1/1982, de 28 de gener, FJ 1.2; 172/1996, de 31 d'octubre, FJ 1; i 103/1997, de 20 de maig, FJ 2). Aixó comporta que el comú denominador normatiu está dirigit a assegurar els interessos generáis i a dotar d'estabilitat la regulació general de les matéries, ates que les bases afecten aspectes estructuráis de l'Estat (STC 1/1982, de 28 de gener, FJ 1.2) i, a partir d'aquest marc unitari, cada comunitat autónoma pot introduir les peculiaritats que estimi mes convenients (STC 49/1988, de 22 de marg, FJ 16). Tot precisant la seva construcció argumental, el Tribunal ha afirmat que les bases estatals teñen un doble carácter: d'una banda, positiu, en la mesura que serveixen per establir els criteris fonamentals que han de servir per assegurar la unitat normativa indispensable d'un sector o activitat i, d'una altra, un vessant negatiu, ates que son un límit que el legislador autonomic no pot ultrapassar (STC 25/1983, de 7 d'abril, FJ 4). No obstant aixó, l'element d'uniformitat que el Tribunal Constitucional ha atribuít a la definició d'alló que és básic també ha admés, en supósits excepcionals, la possibilitat d'estendre l'abast de les normes básiques mes enllá del comú denominador (STC 49/1988, de 22 de marg, FJ 16; i 133/1997, de 16 de juliol, FJ 4.6).

Des de la perspectiva formal, i un cop la legislado relacionada amb la configuració de l'anomenat Estat de les autonomies s'anava consolidant, el Tribunal Constitucional va fixar la doctrina segons la qual l'instrument normatiu que amb carácter general resultava mes adient per determinar les bases havia de ser la llei de les Corts Generáis (STC 69/1988, de 19 d'abril, FJ 5; i 80/1988, de 28 d'abril, FJ 5). Ara bé, també va admetre la determinació de l'abast de les normes básiques a través de disposicions infralegals, sempre que fossin regulacions de carácter marcadament técnic (STC 76/1983, de 5 d'agost, FJ 24; i 131/1996, d'll de juliol, FJ 2). I solament en casos excepcionals, el Tribunal ha acceptat actes d'execució amb carácter básic.

Tanmateix, el balan? que ha ofert el grau de seguiment d'aquesta doctrina jurisprudencial per part de les Corts Generáis no ha estat massa deferent, la qual cosa ha motivat que la doctrina d'aquest Consell Consultiu, en l'exercici de la funció que li correspon en relació amb casos concrets en qué es dilucidaven controvérsies competencials, hagi posat de manifest que la intensa col-laboració entre la llei i el reglament, en la determinació de les bases estatals, ha suposat -de fet- una mena de xec en blanc al Govern, quan no una deslegalització absoluta en la determinació de les bases (Dictamen núm. 231, de 22 de juliol de 2002). Conseqüéncia aquesta que, no obstant aixó, no ha trobat una actitud de major refús en la jurisdicció constitucional. En aquest sentit, el criteri adoptat peí Tribunal Constitucional, malgrat la seva doctrina basada en la concepció formal de les bases, ha obert un camí caracteritzat per una gran inseguretat jurídica (Dictamen núm. 261, de 17 de febrer de 2004).

Dones bé, després d'aquesta necessaria síntesi de la jurisprudencia constitucional i de la nostra doctrina, cal determinar ara si, d'acord amb les previsions de la Constitució i la interpretació donada peí seu máxim intérpret, el contingut de la Proposta de Reforma, establert a l'article 106, relatiu a l'exercici de les competéncies compartides de la Generalitat “[...] en el marc deis principis, els objectius o els estándards mínims que fixi l'Estat [...]”, disposa de suport constitucional.

Cal comengar per afirmar que, quan la Constitució atribueix a l'Estat la competencia exclusiva per determinar les bases, les condicions basiques o les normes basiques en els diversos apartats de l'article 149.1 CE, en cap cas no está definint qué entén per bases. És a dir, la Constitució de 1978, tot i que hagués estat desitjable d'acord amb criteris d'una major seguretat jurídica, no va determinar un criteri per delimitar l'abast d'alló que, com a regla general, havia de ser l'objecte de la legislado básica estatal. Altrament dit: la Constitució no va definir les “bases” i, per aquest motiu, tot i que no era la solució mes adient, el Tribunal Constitucional ha esdevingut l'órgan constitucional que, de fet, ha assumit la funció de dur a terme aquesta definició. I, en aquest sentit, la seva doctrina es va construir segons les regles interpretatives que acaben de ser exposades, en les quals, en tot cas, prevalía el criteri indeterminat relatiu al fet que l'exercici de la competencia estatal per regular les normes, la legislado o les condicions basiques, havia de deixar marge per a l'autonomia normativa de les comunitats autónomes. I peí que fa a la doctrina jurídica, les concepcions sobre la determinació de l'abast de la legislado básica han estat diverses, variant entre una noció de les bases enteses com a principis generáis i una altra en qué s'entendrien com a directrius mes precises i concretes.

En tot cas, alió que esdevé especialment rellevant per endegar el judici de constitucionalitat que aquest órgan consultiu ha de dur a terme és que -efectivament- la Constitució no va definir les bases ni, encara menys, va especificar el seu abast, amb la qual cosa la seva indeterminació i, per tant, també la manca de concreció sobre les competéncies assumides en els estatuís d'autonomia i sobre els límits de la potestat legislativa deis parlaments autonómics, fou una lógica conseqüéncia.

La Proposta de Reforma que ens ha estat sotmesa a dictamen peí Parlament de Catalunya ha pres l'opció de dur a terme una tasca de definició i concreció funcional i material de les competéncies. I la pregunta immediata, a la qual hem de donar una necessária i imprescindible resposta en aquesta seu consultiva, és si l'Estatut d'autonomia, com a norma institucional básica, pot realitzar aquesta funció. Dones bé, d'acord amb les previsions establertes a l'ordenament jurídic, no existeix una reserva de llei estatal -llevat de les excepcions relatives, per exemple, a policía autónoma o radiotelevisió- que obligui a concretar els criteris funcionáis i materials establerts a la Constitucio per delimitar les competencies. Tampoc no existeix una reserva de Constitucio segons la qual hagi de ser aquesta Túnica norma en la qual calgui definir les competencies. És a dir, no existeix un mandat constitucional explícit que obligui a deixar oberts els preceptes constitucionals que atribueixen competencies.

En realitat, aquesta funció de definició o concreció deis aspectes materials i funcionáis que caracteritzen a cadascuna de les competencies l'han realitzada fins ara les Neis básiques estatals, tot desconstitucionalitzant el procés de descentralització política. Per tant, res no impedeix que la tasca de definició competencial la duguin a terme els mateixos estatuís, en la seva condició de norma institucional básica, és a dir, de norma estatal a través de la qual es concreten els mandats constitucionals en materia de competencies. Evidentment, és una tasca que consisteix a delimitar les própies competencies, pero no pas a definir l'abast de les “bases” estatals. Així es deriva de l'article 147.2.d CE, quan estableix que “2. Els Estatuís d'Autonomia hauran de fer constar: [...] d) Les competencies assumides dins el marc establert per la Constitucio i per les bases per al traspás deis servéis que els correspondran”. I sense que, en aquesta tasca de concreció material i funcional de les matéries competencials, cápiga imputar a l'Estatut estar realitzant una funció similar a la que és impedida per la jurisprudencia constitucional al legislador estatal, d'aprovar Neis interpretatives de la Constitucio (STC 76/1983, de 5 d'agost, FJ 4.c).

Per tant, en defecte d'una definició de les bases estatals continguda a la mateixa Constitucio vigent, la qual cosa segurament hagués estat mes coherent amb la lógica jurídica d'un Estat políticament descentralitzat; en defecte, també, d'una reforma constitucional en el mateix sentit, cal concloure que no hi ha impediment constitucional explícit perqué aquesta tasca de concreció l'acompleixi l'Estatut d'autonomia. Óbviament, la funció de concreció material i funcional no és lliure perqué, si bé no hi ha dubte que l'Estatut pot tancar les opcions que la Constitucio ha deixat obertes, és del tot preceptiu que no pot contradir alió que clarament ha quedat establert per la norma normarum. Quan aquesta dona marge per a mes d'una solució, l'Estatut disposa d'un cert camp d'elecció. Pero quan la Constitucio no admet cap concreció, és evident que la mateixa funció resta vedada. D'acord, dones, amb aquest criteri, abordarem mes endavant cadascuna de les matéries competencials que componen el capítol II del títol IV de la Proposta de Reforma.

En conclusió, l'opció presa per la Proposta de Reforma de dur a terme una concreció o determinació material i funcional de les competéncies és constitucional. En conseqüéncia, idéntica ha de ser la conclusió a qué cal arribar, en relació amb la previsió del seu article 106, sobre la concepció de la potestat legislativa de la Generalitat de forma compartida amb l'Estat, en el marc deis principis, els objectius o els estándards mínims que aquest hagi fixat.

b) Un segon apartat d'aquest primer punt de la nostra analisi de constitucionalitat de l'article 106 de la Proposta de Reforma és el relatiu a les técniques que han estat emprades per delimitar les matéries que son objecte de competéncies compartides.

Aquesta Proposta de Reforma, després de definir les competéncies exclusives a l'article 105, ámbit sobre el qual el legislador estatal no pot intervenir, determina les competéncies compartides a l'article 106. D'acord amb la tipología de competéncies que incorpora al seu títol IV, en uns casos ha emprat la técnica de distingir, dintre d'una materia que la Constitucio qualifica com a competencia básica estatal, una submatéria que passa a teñir una identitat propia i que és qualificada com a competencia exclusiva de la Generalitat. A mode d'exemple, en l'ámbit de la materia relativa al régim jurídic i procediment de les administracions publiques, que segons el que estableix la Constitucio (art. 149.1.18 CE), és de carácter compartit, la Proposta de Reforma, en el seu article 113, introdueix dues submatéries: la que s'inclou a l'apartat 1 és exclusiva mentre que la que apareix a l'apartat 2 és compartida.

De forma abstracta i amb carácter general, és criteri d'aquest Consell Consultiu que res no es pot objectar a la utilitzacio d'aquesta técnica per la Proposta de Reforma, la qual cosa comporta que una part de la competencia, definida ara de manera mes precisa, esdevingui una competencia exclusiva de la Generalitat i, per tant, exercida d'acord amb el que estableix l'article 105 de l'esmentada Pro posta.

Ara bé, la utilitzacio d'aquesta técnica s'ha d'analitzar cas per cas per determinar si és conforme amb la Constitució, ja que cal examinar si la part que declara com a competencia exclusiva queda o no integrada en el nucli material que la Constitució manté com a competencia básica estatal. Aquesta tasca la durem a terme en el proper Fonament.

De la mateixa forma s'ha entendre també la técnica que ha utilitzat la Proposta de Reforma de definir les competéncies compartides sobre determinades matéries, pero tot derivant d'aquestes una serie de submatéries respecte de les quals, en tot cas, la competencia correspon a la Generalitat (com ara l'art. 139.2, relatiu a universitats, o l'art. 150, referit a mercats de valors i centres de contractació, entre d'altres). Aquesta previsió continguda a la Proposta suposa convertir aqüestes submatéries en ámbits de regulació que, en tot cas, corresponen a la Generalitat, a fi d'impedir que les bases estatals puguin ocupar la reglamentació i l'execució sobre una materia, i la Generalitat pugui exercir les competéncies previstes a l'article 107 de la Proposta de Reforma. Ara bé, alhora, cal teñir present que, en la seva actuació sobre aqüestes submatéries, i en els casos excepcionals que s'escaigui, la Generalitat haurá de respectar les bases estatals.

Per tant, en aquest sentit, la técnica emprada per la Proposta de Reforma relativa al contingut de les competéncies compartides és constitucional.

D'acord, dones, amb aquests criteris, en el Fonament següent serán analitzats, cas per cas, els preceptes del capítol II del títol IV referits a les matéries competencials en particular.

B) Passem ara a analitzar el segon aspecte del contingut de l'article 106 de la Proposta de Reforma, relatiu a la consideració de la llei com a instrument formal de carácter general per a la fixació per l'Estat deis principis, els objectius o els estándards mínims, llevat deis casos que estableixen expressament la Constitució i aquest Estatuí.

La qüestió que ara es planteja en aquesta part de les prescripcions de l'article 106 de la Proposta de Reforma és la regla segons la qual, en les matéries que l'Estatut atribueix a la Generalitat la competencia de forma compartida amb l'Estat, cal que sigui una norma estatal amb rang de llei la via a partir de la qual la Generalitat exerceixi la seva potestat legislativa compartida i la integritat de la potestat reglamentaria i de la funció executiva, en el marc deis principis, els objectius o els estándards mínims que fixi l'Estat. La llei formal de les Corts Generáis ha de ser, dones, la regla general ais efectes de la fixació d'alló que és básic.

Atesa la jurisprudencia constitucional que hem ressenyat anteriorment, no pot oferir dubte que aquesta previsio de la Proposta de Reforma troba pie suport a la Constitució. En efecte, el que prescriu l'article 106 no és cap altra cosa que el criteri formal de bases establert temps engá per la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, segons el qual l'instrument normatiu mes adient per establir les normes básiques amb posterioritat a la Constitució ha de ser la llei (STC 1/1982, de 28 de gener, FJ 1). No és, dones, cap imposició de la Proposta de Reforma de l'Estatut adregada a la Constitució.

En aquesta línia interpretativa, cal recordar que per Fonamentar la seva posició, el Tribunal Constitucional argumenta que la justificació d'aquesta exigencia de llei formal es troba en el fet que només mitjangant aquest instrument normatiu s'assolirá, amb les garanties inherents al procediment legislatiu, una determinació certa i estable deis corresponents ámbits d'ordenació de les matéries, en les quals concorren i s'articulen les competéncies básiques estatals, i les legislatives i reglamentáries autonómiques (STC 69/1988, de 19 d'abril, FJ 5; 80/1988, de 28 d'abril, FJ 5; i 13/1989, de 26 de gener, FJ 3). I així també ho va recollir el nostre Dictamen núm. 215, de 28 de mar? de 2000.

Aquesta previsió de l'article 106 en favor del criteri general de la llei com a instrument per determinar l'abast d'alló que ha de ser básic, a mes de ser escrupolosament respectuosa amb la jurisprudencia constitucional, respon a un desitjable principi de garantía jurídica per preservar la seva integritat, que ha de trobar en la llei de les Corts Generáis la máxima expressió, ja que, en efecte, no és el mateix que la fixació de les bases sigui aprovada per les Corts o que sigui obra del Govern. I no ho és perqué el procediment legislatiu i la pluralitat d'opcions normatives que han de donar-se en el debat parlamentan permeten expressar en la llei la pluralitat política que la institucio parlamentaria representa. Per tant, el que estableix l'article 106, tot seguint la jurisprudencia constitucional, és que han de ser les Corts Generáis l'órgan constitucional mes adient, o si es vol, la seu natural destinada a la fixació de les bases que l'Estat estableix com a límit de la legislado autonómica.

En conseqüéncia, aquesta segona previsió de l'article 106 de la Proposta de Reforma és constitucional.

C) Finalment, abordem el tercer aspecte de l'article 106 de la Proposta de Reforma, que és el relatiu a l'atribució feta al Parlament perqué, per mitjá d'aquesta cambra, es concreti l'efectivitat normativa i el desplegament d'aquestes disposicions estatals. Mes concretament, el precepte estableix el següent:

“[...] El Parlament ha de concretar per mitjá d'una llei l'efectivitat normativa i el desplegament d'aquestes disposicions estatals”.

En aquest incís del precepte, no hi ha dubte que la Proposta de Reforma explícita un principi essencial de l'ordenament jurídic segons el qual la llei autonómica és l'expressió normativa de l'autonomia política derivada de la Constitucio i, en aquest sentit, el desenvoiupament de la Iegisiacio básica de I'Estat ha de traduir-se en una llei. En una llei del Parlament autonómic, en la llei del Parlament de Catalunya diferenciada de I'estatai soiament en virtut del principi de competencia.

En l'ámbit de les competencies compartides entre I'Estat i les comunitats autónomes, el binomi integrat per la llei básica estatal i la llei autonómica de desenvoiupament ha de ser una lógica conseqüéncia del sistema normatiu estabiert per la Constitucio de 1978 per regular les competencies.

Tanmateix, el balan? que ha ofert l'aplicació d'aquest binomi al llarg deis anys transcorreguts d'autonomia política -i que aquest órgan consultiu considera adient evocar en la fonamentació d'aquest dictamen- posa de manifest una relació existent entre la llei básica i la llei autonómica en la qual aquesta última ha aparegut com un producte normatiu de carácter subordinat. De fet, en moltes ocasions, la relació entre ambdues Neis ha estat mes propia de la relació que es produeix entre la llei i el reglament administratiu, és a dir, una relació merament executiva. La vis expansiva experimentada en la determinació de les bases per I'Estat i la concreció formal d'aquestes a través de reglaments administratius, ha estat sense dubte la causa d'aquesta posició jurídicament disminuida de la llei autonómica. I l'efecte d'aquesta situació ha comportat una considerable parcel-lació de les competencies de la Generalitat i de la resta de comunitats autónomes, fins al punt d'impedir en bona part la disponibilitat normativa sobre les própies competencies legislatives.

En aquest sentit, la previsió de l'últim incís de l'article 106 de la Proposta de Reforma s'ha d'entendre en una lógica diferent a la ressenyada, és a dir, en una lógica constitucional de relació entre la llei autonómica i la llei básica estatal fonamentada en el principi de competencia. La qual cosa significa que, en efecte, ha de ser la llei del Parlament la que ha de concretar o desplegar, d'acord amb el principi d'autonomia normativa, els principis, els objectius o els estándards que l'Estat hagi fixat. Aixó, tanmateix, no pot impedir que, si s'escau, la llei básica estatal pugui ser d'aplicació directa a Catalunya.

En conseqüéncia, aquest incís final de l'article 106 segons el qual, “el Parlament ha de concretar per mitjá d'una llei l'efectivitat normativa i el desplegament d'aquestes disposicions estatals”, és constitucional.

En el marc d'aquest capítol I del títol IV, períoca també abordar el judici de constitucionalitat de l'esmena número 200, que estableix el següent:

“1. En l'ámbit de les seves competéncies exclusives, correspon a la Generalitat de manera íntegra i excloent, amb l'únic límit que el de respectar les condicions básiques a que es refereix l'article 149.1.1 de la Constitució, la potestat reglamentaria i la funció executiva. L'exercici d'aquestes potestats i funcions correspon únicament a la Generalitat, mitjangant les quals pot establir polítiques própies”.

D'acord amb els criteris hermenéutics que han estat exposats en aquest Fonament, cal considerar que els mots “integre” -és a dir, complert- i “excloent” -és a dir, exclusiu- son conceptes complementaris, que permeten definir una competencia en un ámbit material determinat, la qual cosa no impedeix la incidencia d'aitres títols competenciais. En aquest sentit, el text de l'esmena 200 és constitucional.

3. Ens pertoca ara tractar el contingut de l'article 107 de la Proposta de Reforma, relatiu a les competéncies executives, que estableix el següent:

“Correspon a la Generalitat, en les matéries en qué aquest Estatuí li atribueix la funció executiva, la potestat reglamentaria, que compren l'aprovació de reglaments de desplegament i l'execució de la normativa de l'Estat dictada per establir l'ordenació general de la materia i també la integritat de la funció executiva, que en tot cas inclou la potestat d'organitzacio de la seva propia administració, les activitats de planificació i programació, les facultáis d'intervenció administrativa, l'activitat registral, les potestats inspectores i sancionadores, l'execució de les subvencions i totes les altres funcions i activitats que l'ordenament atribueix a l'Administració pública”.

L'article 107 estableix el tercer tipus de competéncies de la Generalitat, que qualifica d'“executives”. En l'exercici d'aquestes competéncies, correspon a la Generalitat la funció executiva, la potestat reglamentaria, que compren l'aprovació de reglaments de desplegament i l'execució de la normativa de l'Estat dictada per a establir l'ordenació general de la materia, i també la integritat de la funció executiva, la qual inclou en tot cas la potestat d'organitzacio de la mateixa Administració i una serie de funcions de carácter instrumental per fer efectiva la potestat executiva.

Dintre del concepte “competencia executiva” s'inclouen, de fet, dos tipus d'activitats materials própies del govern i de les administracions publiques: l'exercici de la potestat reglamentaria i la funció executiva en sentit estríete, és a dir, l'emanació d'actes administratius, sigui amb contingut general o singular. Per tal de garantir la integritat d'aquesta funció executiva s'enumeren tot un seguit de funcions administratives que son complementáries o instrumentáis amb relació a l'activitat d'execució. Així, la planificació o programació, les facultáis d'intervenció administrativa, l'activitat registral, les potestats inspectores i sancionadores i l'execució de les subvencions.

La novetat d'aquest precepte i que, eventualment, podría plantejar dubtes de constitucionalitat, és la introducció de la potestat reglamentaria externa, ja sigui per desenvolupar Neis autonómiques o estatals, dintre del concepte de competencia executiva.

Fins ara, el Tribunal Constitucional ha establert, de forma reiterada i uniforme, que les competéncies executives de les comunitats autónomes inclouen la potestat d'emanar actes administratius i reglaments organitzatius, és a dir, els necessaris per crear i organitzar l'Administrado que ha de dur a terme la funció executiva. Aquesta doctrina ha estat elaborada amb motiu de la interpretació sobre l'abast de les competéncies legislatives estatals i el seu complement mitjangant la competencia d'execució de la llei estatal per part de les comunitats autónomes.

En aquest sentit, ja des de la Sentencia 18/1982, de 4 de maig, el Tribunal Constitucional ha establert que la potestat reglamentaria general o d'execució de la llei correspon a l'Estat com a titular de la potestat legislativa, mentre que a la comunitat autónoma només li correspon la potestat d'executar la normativa estatal (llei mes reglament) i, en el seu cas, l'aprovació de reglaments organitzatius.

A aquesta conclusió arriba el Tribunal Constitucional després de recordar la distinció dogmática entre reglaments executius i reglaments organitzatius o independents i defensar la necessária col-laboració entre la llei i el reglament executiu, la qual cosa comporta que el titular de la potestat legislativa hagi de ser el mateix que el de la potestat per dictar el reglament executiu.

Al mateix temps, el Tribunal Constitucional utilitza un altre argument que té un valor molt significatiu. En l'esmentada Sentencia 18/1982, FJ 5, afirma que el seu raonament “cuenta hoy con el apoyo de los Estatutos de Autonomía hasta la fecha promulgados” i, en concret, fa referencia a l'article 25 EAC, on s'afirma que, en el cas de les competéncies executives, la Generalitat haurá de sotmetre's a les normes reglamentáries estatals. Cal concloure, dones, que la doctrina del Tribunal Constitucional no es fonamenta en la interpretació de la Constitució, sino en la deis estatuís d'autonomia.

Dones bé, si la doctrina del Tribunal Constitucional es fonamenta en el contingut deis estatuís d'autonomia, que formen part del bloc de constitucionalitat, es pot concloure que, si aquest contingut es modifica sense vulnerar el text de la Constitució (que en cap moment no determina l'abast de la competencia estatal de “legislado”), la doctrina del Tribunal Constitucional podría ser modificada.

En conseqüéncia, el contingut de l'article 107 no vulnera cap precepte constitucional i, si bé és contrari a la doctrina del Tribunal Constitucional en relació amb les competéncies executives de les comunitats autónomes, aquesta doctrina va ser elaborada sobre la base d'un contingut estatutari que ara es modifica.

Per tant, l'article 107 de la Proposta de Reforma és constitucional.

4. Un cop abordades les qüestions relatives a la tipología de les competéncies que estableix la Proposta de Reforma, seguidament serán analitzades les que afecten les matéries competencials en particular, les que son previstes al capítol II del títol IV (art. 112 a 167). No obstant aixó, s'escau fer avinent que en algunes d'aquestes matéries competencials també es plantegen problemes de relleváncia constitucional, pero específicament referits a les relacions de bilateralitat entre l'Estat i la Generalitat, que serán tractades de forma conjunta en el Fonament IX, que será dedicat, justament, a les esmentades relacions de bilateralitat regulades al títol V de la Proposta de Reforma.

VII

1. Articles 112, 113, 114 i 155 (administracions publiques).

Examinarem conjuntament els articles 112, 113, 114 i 155 de la Proposta de Reforma, ja que tots aquests regulen les competéncies de la Generalitat en materia d'administracions publiques. Aquests preceptes mereixen dos tipus de consideracions, una de general i una altra de carácter mes específic.

A) De forma general, resulta evident que amb aquesta regulacio podría produir-se un salt qualitatiu important envers la situació actualment vigent. En efecte, l'article 10.1 EAC qualifica aquesta competencia com a compartida i, el que és mes important, la refereix exclusivament, en els seus punts 1 i 2, a l'Administració de la Generalitat i ais ens públics que en depenguin; i d'altra banda, l'article 9.8 EAC, referit a les competéncies de la Generalitat sobre régim local, les qualifica com a exclusives, encara que limitades per la coneguda cláusula de “sens perjudici d'alló que disposa el número 18 de l'apartat 1 de l'article 149 de la Constitució”.

En canvi, els articles 112, 113 i 114 de la Proposta de Reforma no només qualifiquen aquesta competencia com a exclusiva en bona part del seu contingut (art. 112, 113.1, 113.3.a, 114.a i c), sino que l'estenen a la generalitat de les “administracions publiques catalanes”.

Dones bé, si s'entengués aquesta regulacio en el sentit d'equiparar les competéncies que disposa la Generalitat sobre l'Administració local (en particular els municipis) amb les que pot exercir sobre la seva propia Administracio, Túnica conseqüéncia possible seria la declarado d'inconstitucionalitat deis preceptes esmentats. Aqüestes competéncies no son exclusives, ja que han de respectar les bases previstes a l'article 149.1.18 CE i, el que encara és mes important, les referides a l'Administració local resulten també afectades peí necessari respecte a la garantía institucional de l'autonomia local, que correspon garantir no només a la Generalitat sino també a l'Estat. Els municipis son entitats dotades de personalitat propia, i encara que l'article 2.3 de la Proposta de Reforma consideri encertadament que integren el sistema institucional de la Generalitat, aixó no significa que aquesta disposi sobre aquests d'una capacitat reguladora assimiiabie a la que té sobre la seva propia Administració.

A mes, la combinacio deis dos grups de preceptes pot donar lloc a confusió, ja que si l'article 155 és el que regula les competéncies relatives ais ens locáis, no és fácil decidir si aquests també resulten afectáis pels articles 112, 113 i 114, i en quina mesura.

Consegüentment, entenem que s'haurien de precisar aqüestes qüestions. Nosaltres ens limitem a exposar una interpretació que permet considerar, de la manera següent, la constitucionalitat deis preceptes al-ludits: els articles 112, 113 i 114 afecten, prima facie, només a l'Administració de la Generalitat, i el plural “administracions publiques” permet incloure en l'ámbit d'aquests preceptes els ens locáis de lliure creació de la Generalitat que no apareixen protegits per la garantía de l'autonomia local (comarques, entitats metropolitanes, vegueríes), així com els ens públics de base institucional o fundacional dependents d'una i deis altres. En la mesura que puguin afectar, excepcionalment, també els municipis (situació que aparentment només sembla donar-se en relació amb l'article 114, sobre la funció pública) les actuacions corresponents hauran de respectar l'esmentat principi de l'autonomia local, la protecció de la qual també correspon a l'Estat.

Així interpretáis de forma global, els articles 112, 113 i 114 son constitucionals, a l'igual que l'esmena 210.

B) De forma mes concreta hi ha altres preceptes que mereixen un tractament diferenciat.

a) L'article 113.3.a declara la competencia exclusiva de la Generalitat en materia de contractació pública, en dos aspectes: l'organització i les competéncies deis órgans de les administracions publiques catalanes, i les regles d'execució, modificació i extinció deis contractes. Fácilment s'observa la contradicció entre aquest precepte i l'article 149.1.18 CE, que defineix aquest específic títol competencial (“legislado básica sobre contractes i concessions administratives”) com a compartit. Així i tot, entenem que el primer aspecte no presenta problemes, ja que es refereix a qüestions d'organització interna de la mateixa Administracio de la Generalitat, una vegada hem aclarit que és aquesta la que resulta afectada per aquest article 113.

En canvi, la frase final sobre les “regles d'execució, modificació i extinció deis contractes de I'Administracio” mereix una consideració diferent. Les qüestions afectades per aquesta frase no son de naturalesa accessoria, sino que incideixen en el nucli dur de la contractació administrativa: aspectes tan importants com les prerrogatives de l'Administració en l'execució deis contractes (poders de direccio, inspecció i control, possibilitat de resolució com a conseqüéncia de la interpretació unilateral, exercici unilateral del ¡us variandi, entre d'altres), així com la regulació de les causes de resolució, resultarien immunes a la normativa básica de l'Estat, la qual cosa no és constitucionalment correcta.

Consegüentment, l'expressió esmentada de l'article 113.3.a, ¡n fine, és inconstitucional.

b) L'article 114.a declara la competencia exclusiva de la Generalitat en materia de “régim estatutari del personal al servei de les administracions publiques catalanes”. També aquí es produeix una contradicció de naturalesa similar amb l'article 149.1.18 CE, que utilitza una expressio idéntica per definir un títol que és compartit, i per aixó no hauria de ser definit com a exclusiu.

No obstant aixó, un examen mes detallat del precepte, interpretat sistemáticament en relació amb la Metra b, permet assegurar la seva constitucionalitat. En efecte, aquesta Metra b declara que la Generalitat té competencia compartida “sobre l'adquisició i la pérdua de la condició de personal al servei de les administracions publiques i sobre els seus drets i deures”.

Dones bé, sembla que amb aquesta expressio s'exclouen de la competencia exclusiva de la Generalitat tots aquells aspectes que, d'acord amb la jurisprudencia constitucional, han de considerar-se la part essencial de l'estatut deis funcionaris, sobre el qual necessáriament han d'operar les bases estatals. Així consta, per exemple, en la recent Sentencia del Tribunal Constitucional 1/2003, de 16 de gener, que al seu torn confirmava la doctrina establerta per les Sentencies 99/1987, d'll de juny, i 37/2002, de 14 de febrer, entre d'altres, quan es deia, sobre aquesta qüestió:

“[...] debiendo entenderse comprendida en su ámbito, 'en principio, la normación relativa a la adquisición y pérdida de la condición de funcionario, a las condiciones de promoción de la carrera administrativa y a las situaciones que en ésta puedan darse, a los derechos y deberes y responsabilidad de los funcionarios y a su régimen disciplinario, así como a la creación e integración, en su caso, de cuerpos y escalas funcionariales y al modo de provisión de puestos de trabajo al servicio de las Administraciones Públicas'“ (FJ 3).

Son aquests extrems els esmentats a la Metra b de l'article 114. Certament, es troba a faltar la referencia a alguns d'ells, en particular el relatiu al régim disciplinan, encara que no hi hauria d'haver problemes per considerar-ho integrat a l'expressió “deures i drets básics”.

Així interpretat, i recordant l'excepció que anteriorment féiem en relació amb el régim estatutari deis funcionaris de l'Administració local, l'article 114 és constitucional.

c) L'article 155 declara la competencia exclusiva de la Generalitat en materia de régim local. Aquesta qualificació ja és present a l'article 9.8 de l'Estatut vigent, encara que el mateix precepte s'encarrega de desactivar-la immediatament mitjangant la cláusula abans citada de “sens perjudici”. En canvi, l'article 155 opta per una nova configuració normativa, en la qual la cláusula indicada és substituida per l'explicitació de sis submatéries de les quals sembla excloure's totalment la competencia estatal per dictar bases.

Aquesta operació planteja dubtes importants, almenys peí que fa a les lletres b (“La determinació de les competéncies i de les potestats própies deis municipis i deis altres ens locáis...”) i d (“La determinació deis órgans de govern deis municipis i deis altres ens locáis... “) de l'article 155.1.

En efecte, el Tribunal Constitucional s'ha manifestat en diverses ocasions sobre aquesta qüestió, deixant ciar que la competencia básica sobre el régim jurídic deis ens locáis, en la mesura que resulta afectada per la protecció de la garantía institucional de la seva autonomía, inclou alió relatíu tant ais aspectes organitzatíus i ¡nstitucíonals com a les competéncies necessáries per fer recognoscible aquesta garantía.

Així, en la coneguda Sentencia 214/1989, de 21 de desembre, llegim:

“El razonamiento, en concreto, de este Tribunal es el siguiente: 'Como titulares de un derecho de autonomía constitucional garantizada, las comunidades locales no pueden ser dejadas en lo que toca a la definición de sus competencias y la configuración de sus órganos de gobierno a la interpretación que cada Comunidad Autónoma pueda hacer de ese derecho, tanto más cuanto que el mismo no va acompañado, como en otros ordenamientos sucede, de un derecho de carácter reaccional que, eventualmente, les abra una vía ante la jurisdicción constitucional frente a las normas con rango de ley'. Por todo ello, el Tribunal Constitucional deja sentado que la 'garantía constitucional es de carácter general y configuradora de un modelo de Estado, y ello conduce, como consecuencia obligada, a entender que corresponde al mismo la fijación de principios o criterios básicos en materia de organización y competencia'“ (FJ 1).

Consegüentment, els apartáis b i d de l'article 155.1 son inconstitucionals. Les esmenes 282 i 283, en canvi, son constitucionals, i aquesta última deixa ciar que es tracta d'una competencia compartida.

2. Article 115 (obres hidráuliques).

Ens pertoca ara analitzar el contingut de l'article 115.5 dins de la competencia d'aigües i obres hidráuliques. Aquest precepte prescriu que:

“La Generalitat és competent per a executar i regular la planificació hidrológica deis recursos hídrics i deis aprofitaments hidráulics que passin per Catalunya o que hi fineixin provinents de territoris de fora de l'ámbit estatal espanyol, d'acord amb els mecanismes que estableix el títol V”.

Aquesta competencia que, a tenor d'aquest precepte, és executiva, permetrá a la Generalitat, d'acord amb l'article 107 de la Proposta de Reforma, desenvolupar una capacitat normativa de carácter reglamentan i tasques de gestió que s'emmarquen dins de les potestats d'execució sobre una materia, justament la deis recursos hídrics ¡ aprofitaments hidráulics que teñen la particularitat que passen per Catalunya o que h¡ fineixen provinents de territoris de fora de l'ámbit estatal espanyol. Aquesta dicció literal podría portar-nos a relacionar l'article 115.5, que ara dictaminem, amb l'article 149.1.22 CE, on es reserva a l'Estat la competencia sobre la legislado, ordenació i concessió deis recursos i aprofitaments hidráulics si les aigües passen per mes d'una comunitat autónoma. Per tant, s'ha d'entendre que els recursos i aprofitaments ais quals es refereix l'article 115.5 no transcurren o afecten una altra comunitat autónoma (o mes), tret de la de Catalunya i, en conseqüéncia, és constitucional si no afecta conques hidrográfiques sobre les quals l'Estat és competent per legislar i realitzar les tasques executives esmentades. Ultra aixó, convindria aclarir la referencia final del precepte ais “mecanismes que estableix el títol V”.

Per tant, l'article 115.5 de la Proposta de Reforma és constitucional, interpretat de la forma abans exposada.

3. Article 117.l.e (caixes d'estalvis).

Seguidament dediquem la nostra atenció a l'article 117.l.e, relatiu a la competencia de la Generalitat en materia de caixes d'estalvis, el qual afirma que:

“1. Correspon a la Generalitat, en materia de caixes d'estalvis amb domicili a Catalunya, la competencia exclusiva sobre la regulació de llur organització, que inclou en tot cas: [...]

e) La regulació d'agrupacions de caixes d'estalvis que impliqui una caixa o mes d'una amb domicili a Catalunya”.

Aquest precepte, si altres comunitats autónomes assumissin idéntiques competéncies, podría provocar que una mateixa agrupado de caixes estígués afectada per regulacions díverses de distíntes comunitats autónomes. Per aquest motiu, ates que el punt de connexió podría ser insuficient en produir una certa inseguretat jurídica, s'ha d'entendre que la regulació de la Generalitat afecta les caixes d'estaivi amb domicili a Catalunya que es volen agrupar, com diu l'enunciat, i no les agrupacions de caixes que integren caixes domiciliades en mes d'una comunitat autónoma. En aquest sentit, la Generalitat pot posar unes determinades condicions a les caixes d'estaivi catalanes que vuiguin constituir una agrupació supraautonómica, pero no podrá regular l'agrupació si no és d'acord amb les altres comunitats autónomes afectades, utilitzant l'instrument de col-laboració que es consideri mes apropiat. D'aquesta manera, aquesta competencia d'ámbit organitzatiu ni regula certs aspectes de caixes amb domicili fora de Catalunya que pretenguin establir una agrupació amb caixes d'aquest ámbit territorial, ni pot afectar les bases de l'ordenació del crédit, que és una funció reservada a l'Estat en virtut de l'article 149.1.11 CE.

Consegüentment, l'article 117.1.e és constitucional interpretat de la forma suara exposada.

4. Article 118.l.f (corriere i fires).

A l'apartat l.f de l'article 118, referit a la competencia per a Tadopció de les mesures de política administrativa amb relació a la disciplina de mercat”, s'observa un error en l'ús de la paraula “política”. Cal entendre que a fi que aquest apartat del precepte tingui el significat juridicoadministratiu que es dedueix del seu contingut material, i a l'objecte de definir l'actuació de l'Administració de la Generalitat amb relació a la disciplina de mercat, on es diu “política” hauria de dir “policía”.

5. Article 125 (educado).

L'article 125 de la Proposta de Reforma tracta de la materia “ensenyament no universitari”. Aquesta materia es subdivideix en diferents submateries, en relació amb les quals s'atribueix de forma diferenciada la competencia funcional exclusiva (apartat primer), la compartida (apartat segon) o l'executiva (apartat tercer).

No hi ha dubte que l'ensenyament no universitari forma part, a la seva vegada, de la materia mes genérica “educado”, tal i com indica el títol de l'article 125. Consegüentment, per tal de determinar si aquest precepte és constitucional, haurem de fer referencia ais preceptes constitucionals i la doctrina del Tribunal Constitucional en materia d'educació.

El tractament competencial de la materia d'educació en la Constitucio és singular. L'article 149.1.30 CE atribueix a l'Estat la competencia per tal d'establir les “normes basiques” per al desenvolupament de l'article 27 de la Constitucio, a fi de garantir el compliment de les obligacions deis poders públics en aquesta materia. D'aquesta forma la Constitucio ha reconegut la relació entre aquesta competencia material de l'Estat i el fet de tractar-se del desenvolupament d'un dret fonamental, que comporta que l'Estat posseeixi també un ámbit competencial propi en tant que els principis básics del dret a l'educació s'hauran de desenvolupar per llei orgánica. Pero, al mateix temps, ha atribuít a l'Estat la competencia per establir mitjangant normes basiques de carácter finalista tot alió que sigui necessari per desenvolupar un dret fonamental i fer possible el compliment de les obligacions deis poders públics en aquesta materia.

El Tribunal Constitucional, en la Sentencia 330/1993, de 12 de novembre, Fonament Jurídic 3, ha precisat l'abast de la competencia normativa estatal en els termes següents: “al Estado le corresponde, en efecto, además de la alta inspección, las competencias de ordenación general del sistema educativo, fijación de las enseñanzas mínimas, regulación de las condiciones para la obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales y establecimiento de normas básicas para el desarrollo del artículo 27 CE, que garanticen el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos y la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales”, (ja abans, en el mateix sentit, STC 6/1982, de 22 de febrer, FJ 4).

Tal com es desprén del text de la Sentencia transcrita, en materia d'educació correspon a l'Estat la potestat de dictar normes básiques en relació amb un ampli ventall de submatéries, que son les que constitueixen el nucli essencial d'aquest dret fonamental i, alhora, servei públic.

Dones bé, dins l'apartat primer de l'article 125 -i com a competencia exclusiva-s'inclouen una serie de submatéries que formen part d'aquest contingut essencial que forma part de la competencia estatal per establir les bases, en concret les lletres a, b (llevat de “la regulació i l'execució de la programació al seu territori i també la regulació d'órgans de participació i consulta deis sectors afectáis”), c (llevat de “la creació, l'organització i el régim deis centres públics”), d (llevat de “la regulació, l'organització i l'exercici de la inspecció i l'avaluació general del sistema educatiu; la innovació i la recerca i 1'experimentació educatives, i la garantía de la qualitat del sistema educatiu”), h i /.

En conseqüéncia, en relació amb totes les matéries compreses a les lletres que acabem d'esmentar, no és constitucionalment possible qualificar la competencia de la Generalitat com a exclusiva, ja que en relació amb totes aqüestes l'Estat pot establir normes de carácter básic o pertanyents a la materia reservada a llei orgánica.

Cal concloure que l'apartat primer de l'article 125 és inconstitucional llevat de les parts esmentades de les lletres b, c i d i les lletres e / f. Així mateix la Metra g és constitucional interpretada d'acord amb el que s'ha dit en relació amb l'article 114.

6. Esmena núm. 228 (educado).

L'esmena 228 segueix la mateixa técnica que l'article 125, si bé en el seu apartat primer, dins de les diverses submatéries, identifica alhora mes submatéries que qualifica de competencia de la Generalitat “en tot cas”.

D'acord amb el mateix criteri abans exposat, en tractar de l'article 125 entenem que no poden ser qualificades de competencia exclusiva les lletres a, b, i c.

L'apartat segon de l'esmena inclou dins les competencies compartides la regulació per la Generalitat de les condicions d'expedició i homologació deis títols estatals, matéries que segons l'article 149.1.30 CE corresponen a la potestat normativa estatal, de tal forma que la Generalitat només pot assumir la competencia executiva.

Cal concloure que les lletres a, b i c de l'apartat primer, així com l'apartat segon, de l'esmena 228 son inconstitucionals.

7. Article 129.1.a (comunicado audiovisual).

L'article 129.1.a de la Proposta de Reforma assumeix la competencia exclusiva sobre la regulació de la prestació del servei públic de comunicació audiovisual de la Generalitat, i també sobre l'establiment deis principis basics relatius a la creació i la prestació del servei públic de comunicació audiovisual d'ámbit local, sens perjudici del principi d'autonomia local.

Les competencies de la Generalitat sobre aquesta materia (régim jurídic de premsa, radio i televisió i, en general, de tots els mitjans de comunicació social) son definides per l'article 149.1.27 CE com a compartides. Els apartáis l.b, 2 i 3 d'aquest article 129 respecten aquesta qualificació, per la qual cosa ens limitarem a examinar la constitucionalitat del transcrit apartat 1.a, que se'n separa.

A) L'exercici d'aquestes competencies apareix, prima facie, condicionat per dos factors substanciáis.

a) En primer lloc, per l'afectació d'un altre títol competencial, aquesta vegada d'exclusiva titularitat estatal, que és el de les telecomunicacions. Es tracta de

dues matéries diferents, ja que les activitats de radiodifusió i televisió, almenys quan es realitzen a través d'ones hertzianes, están limitades per la necesaria gestió unitaria i per l'ordenació de l'espai radioeléctric, amb la consegüent demanialització d'aquest espai. El Tribunal Constitucional, en la seva Sentencia 168/1993, de 27 de maig, va establir amb precisió el criteri diferenciador entre ambdues competencies:

“En definitiva, todos estos aspectos y otros de la radiodifusión conectados con las libertades y derechos fundamentales recogidos en el art. 20 CE, en los que prevalece la consideración de la radio y la televisión como medio de comunicación social mediante un fenómeno que no es sustancialmente distinto al de la prensa, encuentran un natural acomodo en el art. 149.1.27 CE a efectos de la distribución de competencias.

En cambio, aquellos aspectos claramente atinentes a la regulación de los extremos técnicos del soporte o instrumento del cual la radio y la televisión se sirven -las ondas radioeléctricas o electromagnéticas- quedan dentro de la materia radiocomunicación y, por tanto, de la competencia estatal ex art. 149.1.21 CE para ordenar el dominio público radioelectrico” (FJ 4).

b) En segon lloc, no hem d'oblidar que la radiodifusió i la televisió son, en el nostre ordenament, servéis públics essencials. Mes encara, de forma inicial la Llei 4/1980, de 10 de gener, de l'Ens Public de la Radio i la Televisió, va declarar la titularitat estatal d'aquests servéis essencials, declaració que en l'ámbit de la televisió configurava de facto un auténtic monopoli. Tant és així que l'assumpció de competencies per la Generalitat en aquesta materia es va haver de configurar, d'acord amb la disposició transitoria vuitena EAC, a través de l'atorgament per l'Estat, en régim de concessió, d'un tercer canal de “titularitat estatal”.

Aquesta situació, com és sabut, ha conegut canvis ¡mportants a partir de la promulgació de la Llei 10/1988, de 3 de maig, de la televisió privada i, probablement, en coneixerá molts mes en el futur, a la vista de les transformacions tecnológiques que s'estan produint. Així, la titularitat estatal del servei públic pot considerar-se superada per a totes aquelles activitats de televisió que no siguin d'ámbit general, sobretot si renrimarquem en l'inevitable procés de migració a la tecnología digital. Així, la Llei 41/1995, de 22 de desembre, de régim jurídic del servei de televisió local per ones terrestres, ja va reconéixer a les comunitats autónomes la competencia per atorgar les concessions de televisió local, competencia que s'ha ampliat posteriorment, peí que fa a la televisió digital, també per a les concessions de televisió d'ámbit autonómic, d'acord amb la disposició addicional 44.4 de la Llei 66/1997, de 20 de desembre, de mesures fiscals, administratives i de l'ordre social.

B) És a la llum d'aquestes consideracions generáis com hem d'interpretar el contingut del precepte examinat, amb l'abast següent:

a) La Generalitat disposa de plena capacitat per regular i organitzar la prestació directa del servei públic de televisió i radiodifusió a Catalunya (a aixó es refereix, sens dubte, l'expressió “regulado de la prestació del servei públic de comunicació audiovisual de la Generalitat”), i a aquest efecte gestiona aquest servei i l'organitza de la forma que consideri mes convenient utilitzant els criteris de personificació en una o diverses corporacions que siguin adequats encara que, naturalment i tractant-se d'un mitjá públic de comunicació, amb plena subjecció al control parlamentan derivat de l'article 20.3 CE.

b) Així mateix, la Generalitat és competent per legislar, reglamentar i executar tot alió referent a la prestació d'aquest servei públic en régim indirecte, i molt particularment per atorgar les corresponents concessions d'ámbit autonómic o local encara que, aixó sí, amb subjecció a les normes básiques dictades per l'Estat i ais condicionaments técnics deriváis de la competencia estatal sobre teiecomunicacions (en particular el Pía Tecnic i la reserva de freqüéncies).

Així interpretat, l'article 129.1.a és constitucional.

8. Article 140.3 (ordenació i promoció de l'activitat económica).

L'apartat tercer de l'article 140 de nou crea una nova materia que fins ara s'entenia que formava part de la materia “ordenació de l'activitat económica general”, a la qual es refereix l'article 12.1 EAC, i que per connexió amb la materia establerta a l'article 149.1.13 CE (“bases i coordinació de la planificació general de l'activitat económica”) es va considerar, per una reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que era una competencia no exclusiva de l'Estat.

D'acord amb la normativa anterior, i la jurisprudencia constitucional elaborada a partir d'aquesta normativa, el precepte seria inconstitucional. Ara bé, l'apartat tercer identifica una nova materia diferent de la continguda en l'article 149.1.13 CE, i a la qual fa referencia l'apartat primer del mateix article 140. Aquesta materia no es refereix a la planificació general de l'economia i, d'acord amb els apartáis 1 i 2, s'entén que l'ordenació i la promoció de l'activitat económica haurá de respectar la planificació económica estatal.

Interpretat d'aquesta forma, l'apartat tercer de l'article 140 és constitucional.

9. Article 144.1 (corporacions de dret públic).

Segons l'article 144.1 de la Proposta de Reforma, la Generalitat disposa de competencia exclusiva en materia de “col-legis professionals, académies, cambres agráries, cambres de comer?, d'indústria i de navegació i altres corporacions de dret públic representatives d'interessos económics i professionals”. A continuació defineix cinc submatéries o perfils competencials sobre els quals es projecta aquesta competencia. De tots aquests mereix especial atenció la Metra a sobre “regulado del model organitzatiu, de l'organització interna, del funcionament i del régim económic, pressupostari i comptable, i també del régim de col-legiació i adscripció, deis drets i deures de llurs membres i del régim disciplinan”.

La qualificació d'exclusiva respon, certament, a consideracions similars a les que observávem en la regulació del régim local, i també li és aplicable la coneguda frase sobre “el sentido marcadamente equívoco con el que el adjetivo 'exclusivo' se utiliza tanto en el texto de la Constitución como en el de los Estatutos de Autonomía...” (STC 37/1981, de 16 de novembre, FJ 1). En ambdós casos s'ha fet una translació d'idéntica menció continguda a l'Estatut vigent (article 9.22 peí que fa a corporacions económiques i article 9.23 respecte a col-legis professionals). No obstant aixó, és sabut que el fet que l'específica materia “corporacions de dret públic” no aparegui expressament ressenyada a l'article 149.1 CE no significa que sobre aquesta no puguin projectar-se les competéncies que té l'Estat sobre el conjunt de les administracions publiques. En efecte, aqüestes corporacions, igual que l'Administració local, son també administracions publiques, encara que en un sentit i amb un abast molt menor. Així va quedar ciar a la Sentencia del Tribunal Constitucional 20/1988, de 18 de febrer:

“Cierto es que el carácter de Corporaciones públicas de los Colegios Profesionales no logra oscurecer la naturaleza privada de sus fines y de sus cometidos principales, por lo que, como ya se dijo en la STC 123/1987, de 15 de julio, estos entes públicos 'realizan una actividad que en gran parte es privada, aunque tengan atribuidas por la Ley o delegadas algunas funciones públicas'. Pero no es menos verdad que la dimensión pública de los entes colegiales, en cuya virtud, como antes se dijo, están configurados por la Ley bajo formas de personificación jurídico-pública que la propia representación actora no discute, les equipara sin duda a las Administraciones públicas de carácter territorial, si bien tal equiparación quede limitada a los solos aspectos organizativos y competencia les en los que se concreta y singulariza la dimensión pública de aquéllos. (...) es del todo claro que el fundamento constitucional de esta legislación básica estatal no puede encontrarse sino en el mencionado art. 149.1, 18.°, de la Constitución” (FJ 4).

Naturalment, en la mesura que ens trobem davant d'administracions publiques “impropies”, que només son equiparables a les administracions territorials en la mesura que exerceixen algunes funcions publiques, l'afectació a les bases de l'Estat només será constitucionalment lícita en les matéries relatives a aqüestes funcions, com poden ser el régim disciplinan, les facultáis d'autorització i control de les activitats col-legials, la imposició o prohibició de la col-legiació obligatoria i la regulació de consells d'ámbit estatal.

Consegüentment, hem d'entendre que la qualificació d'“exclusiva” que efectúa l'article 144.1 ha de ser interpretada, sobretot en relació amb la Metra a (régim de col-legiació i adscripció, drets i deures i régim disciplinan) en el mateix sentit que té a l'Estatut vigent, és a dir, que aquesta exclusivitat no impedeix, amb les cauteles inherents a l'específica naturalesa d'aquestes entitats, que puguin resultar afectades per la legislado básica de l'Estat ex article 149.1.18 CE.

Així interpretat, l'article 144.1 és constitucional. 10. Article 145 (cultura).

A) L'article 145 de la Proposta de Reforma, sobre la competencia en l'ámbit de la cultura, estableix, en l'enunciat del seu primer apartat, que correspon a la Generalitat la competencia exclusiva en aquesta materia, llevat del que disposen els apartáis 2 i 3. Aquesta competencia, en tot cas, compren les submatéries que es relacionen detalladament des de la Metra a fins a la Metra e, ambdues incloses.

Examinarem seguidament la qualificació com a exclusiva de la competencia ressenyada i després la seva aplicació amb referencia concretament a les lletres a i e, de l'expressat primer apartat, úniques que a criteri d'aquest Consell poden oferir dubtes de constitucionalitat.

Seguint aquest ordre expositiu, hem d'al-ludir en primer lloc a l'article 105 de la Proposta de Reforma, segons el qual solament la Generalitat, en l'ámbit de les seves competéncies exclusives, pot exercir íntegrament la potestat legislativa, la potestat reglamentaria i la funció executiva, en els termes previstos en relació amb la constitucionalitat de l'esmentat article.

Respecte de la pretesa exclusivitat de la competencia que comentem, podría constituir un obstacle l'article 149.2 CE, que disposa:

“Sens perjudici de les competéncies que podran assumir les Comunitats Autónomes, l'Estat considerará el servei de la cultura com un deure i una atribució essencial i facilitará la comunicació cultural entre les Comunitats Autónomes d'acord amb elles”.

Ara bé, tal com va sostenir aquest Consell en el seu Dictamen núm. 100, de 29 de juliol de 1985 (F III.3), fent referencia al debat constituent sobre aquest precepte:

“[...] en la mesura que l'article 149.2 CE contraposa el mot 'Estat' al terme 'Comunitats Autónomes', queda ciar que el deure i l'atribució a l'Estat de servéis a la cultura s'enuncia molt significativament. Aquest servei, peí que fa a les Comunitats Autónomes, haurá de produir-se sempre sense perjudici de les competéncies que podran assumir i tindrá com a finalitat, obligada constitucionalment i específica, la de facilitar la comunicació cultural entre les comunitats, d'acord amb elles”.

La jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha estat sempre sensible a la tesi de la “concurrencia” competencial. Així, per exemple, la Sentencia del Tribunal Constitucional 11/1986, de 28 de gener, com també les Sentencies 157/1985, de 15 de novembre, i 106/1987, de 25 de juny, puntualitzen que la concurrencia que es pot donar basant-se en l'article 149.2 CE no ha de comportar una invasió o afectació de la competencia autonómica ni s'ha d'entendre en aquest sentit excloent.

En conseqüéncia, potser seria mes adequat parlar en aquest cas de competéncies “paral-leles” o “indistintes”, que es projecten sobre una mateixa materia, pero que per la seva naturalesa no han de portar cap a una situació d'incompatibilitat o recíproca contradicció.

D'aquesta manera, segons una opinió doctrinal molt generalitzada, tant la Generalitat com l'Estat poden exercir indistintament tota classe de funcions en la materia de cultura sense que es tingui un criteri preferencial a favor de cap de les intervencions. Es tractaria, dones, d'una materia singular en la qual Estat i comunitats autónomes poden intervenir sobre un mateix objecte, com si fossin dues competéncies exclusives, que per la seva particularitat no s'exclouen sino que es complementen, cosa que no pot succeir en altres casos.

Es podría sostenir, fins i tot, que l'actuació de l'Estat quant al servei de la cultura, que es planteja a la Constitució com un deure i una atribució essencial, ha de situar-se en una posició subordinada o complementaria de la que correspondria a les comunitats autónomes en ámbits materials directament relacionáis amb la cultura. El precepte constitucional en qüestió conté una competencia genérica tendent a la defensa complementaria d'uns interessos culturáis, pero sense afectar negativament les competéncies autonómiques. A l'empara d'aquesta norma, segons la Sentencia del Tribunal Constitucional 49/1984, de 5 d'abril, l'Estat pot dur a terme una activitat de foment, dirigida essencialment a la formació d'uns valors culturáis comuns al conjunt del mateix Estat. Aixó, a part, naturalment, de les competéncies que la Constitució li atribueix separadament de defensa del patrimoni cultural contra l'exportació ¡ l'espoliació, ¡ respecte els dipósits de cultura de titularitat estatal (art. 149.1.28 CE).

B) Passem ara a examinar aquest mateix problema competencial, referint-nos concretament a les lletres a i e de l'expressat primer apartat de l'article que ens ocupa, que tracten, respectivament, de les activitats artístiques i culturáis i del foment de la cultura.

Limitem el nostre comentan a aqüestes dues lletres perqué les altres, com ja hem dit mes amunt, no resulten afectades per la doble exclusivitat o carácter indistint a qué suara hem fet referencia, ates que la competencia respecte d'aquestes correspon, únicament i de manera exclusiva, a la Generalitat, tota vegada que es fonamenten en altres preceptes constitucionals.

En relació amb el que venim dient, l'existéncia de competéncies especifiques limita la projecció de l'article 149.2 CE, com vam sostenir en el nostre Dictamen núm. 188, de 13 de juliol de 1993 (F III.3), on déiem:

“Aquesta línia argumental és, a mes, la que respon millor a la sistemática global de l'article 149.2 CE i deis preceptes estatutaris que hi teñen una relació directa. L'existéncia en l'apartat 1 de l'article 149 CE de competéncies concretes en diferents ámbits culturáis (museus, biblioteques, arxius i conservatoris, patrimoni cultural o propietat intel-lectual), amb els seus propis criteris de distribucio que sovint es basen en la compartido vertical o horitzontal, sembla difícil de compatibilitzar amb un altre títol com seria el de l'article 149.2 CE que, al mateix temps, les subsumís totes. Si, en virtut d'una competencia normativa genérica ex articulo 149.2 CE, s'entén que l'Estat resta ja habilitat per a intervenir en qualsevol subsector cultural, cal preguntar-se quin sentit teñen aquelles competéncies especifiques que, a mes, s'ordenen amb uns criteris diferents de la noció de concurrencia”.

Feta aquesta argumentació, que legitima la nostra limitació a l'examen de la constitucionalitat de les lletres a i e del primer apartat de l'article 145 de la Proposta de Reforma, comencem el comentan de la primera.

C) L'article 145.1.a, sobre activitats artístiques i culturáis, constitueix el tipie sector de projecció de la competencia sobre cultura, en relació amb la qual es concreten una serie de submatéries precises.

Peí que fa al subsector del llibre i les publicacions periódiques, no trobem cap argument que s'oposi a l'assumpció per la Generalitat de les competéncies normatives i executives recollides en la disposició que examinem.

Respecte a la regulació i la inspecció de les sales de cinema, tampoc es troba cap límit constitucional que s'oposi a l'atribució d'aquesta competencia a la Generalitat. Quant a les mesures de protecció i concessió de llicéncies de doblatge, l'assumpció de la competencia per la Generalitat no exclou una actuació de foment de l'Estat en alió que es consideri supraautonomic i l'activitat de control és purament executiva.

També és clarament executiva i assumible de forma completa per la Generalitat la qualificació de pel-lícules i materials audiovisuals, ja sigui en funció de l'edat o d'altres valors culturáis.

La remissió a l'apartat 3 del mateix article 145 preserva l'atribució a la Generalitat de la competencia sobre les infrastructures culturáis situades a Catalunya, alhora que es remet al procediment allá previst per tal d'assegurar la col-laboració i l'acord entre la Generalitat i l'Estat.

El darrer i cinqué punt, relatiu a l'establiment de mesures fiscals d'incentivació de les activitats culturáis en els tribuís sobre els quals la Generalitat tingui competencies normatives, s'enquadra sense dificultat en el marge d'autonomia financera que correspon a la Generalitat.

D) A l'últim, passem a examinar la Metra e del primer apartat de l'article 145 que estem comentant, relativa al foment de la cultura.

El detall d'aquesta activitat de foment a les produccions i creacions teatrals, musicals i audiovisuals, literáries, de dansa, circ i arts combinades no altera logicament la competencia de la Generalitat respecte de cada una d'elles, sempre que siguin dutes a terme a Catalunya, com diu el precepte.

El mateix hem de dir respecte de la promoció i la difusió del patrimoni cultural, artístic i monumental cátala i deis centres de dipósit cultural radicáis a Catalunya.

Comentan a part, i també final, mereix la competencia sobre la projecció internacional de la cultura catalana que s'inscriu dins de l'acció genérica de relleváncia exterior que, d'acord amb l'article 188 de la Proposta de Reforma, ha de dur a terme la Generalitat per impulsar la projecció de Catalunya en l'expressat ámbit, que no exclou Tacompliment per l'Estat d'activitats relacionades amb aquesta mateixa projecció, dintre deis límits que estableix el tercer apartat d'aquest mateix article 145.

Per concloure aquesta análisi de l'article 145, hem d'afirmar que l'apartat primer de l'article 145 de la Proposta de Reforma és constitucional si s'interpreta en el sentit exposat, que no exclou les competencies exclusives de l'Estat en materia de cultura.

11. Article 146 (esport i lleure).

L'estudi de la constitucionalitat del precepte es limita a dos punts que, segons el parer del Consell, podrien oferir algún dubte respecte del seu encaix constitucional. Es tracta, en concret, de l'apartat 1, Metra j, i l'apartat 4, ambdós de l'article 146.

A) L'article 9.29 EAC regula la competencia exclusiva de la Generalitat sobre esport i lleure. La Generalitat de Catalunya recull, per tant, el mandat constitucional de l'article 43.3 CE, segons el qual els poders públics fomentaran l'educació sanitaria, l'educació física i l'esport i, a la vegada, facilitaran la utilització adequada del lleure.

Certament, el Tribunal Constitucional, a la Sentencia 16/1996, d'l de febrer, va incidir en la delimitació competencial del tema que ens ocupa, arran del recurs d'inconstitucionalitat instat peí Consell Executiu de la Generalitat de Catalunya contra alguns preceptes de la Llei 4/1990, de 29 de juny, de pressupostos generáis de l'Estat per al 1990. En aquesta Sentencia, el Tribunal va conferir a l'Estat un cert ámbit competencial sobre l'esport, per connexió amb les matéries d'educació i cultura. En el Fonament Jurídic II de l'esmentada Sentencia es posen en relleu les competéncies especifiques que la Llei 10/1990, de 15 d'octubre, de l'esport, atribueix a l'Estat peí que fa a la coordinació de les comunitats autónomes en relació amb l'activitat esportiva en general i, específicament, peí que fa al recolzament de l'esport d'alt nivell.

Per aixó, una part de la doctrina parla en aquest ámbit competencial d'una “exclusivitat relativa” o, fins i tot, d'una “competencia compartida” o bé “concurrent”, per part de les comunitats autónomes, sobre la qual poden incidir títols competencials de l'Estat relatius a l'educació, la investigació, la sanitat, la legislado mercantil o, fins i tot, la seguretat pública. Cal recordar que l'Estat regula les federacions espanyoles, les seleccions estatals, l'esport professional, les retransmissions esportives i altres ámbits en relació, per exemple, amb el dopatge i la violencia en l'esport. Tanmateix, cal concloure que els aspectes indicáis no constitueixen el gruix de l'activitat esportiva considerada globalment i, per tant, no obsten al carácter exclusiu competencial conferit a les comunitats autónomes. L'atribució competencial autonómica no seria, dones, incompatible amb les funcions estatals adregades a l'ordenació general de l'esport en els ámbits estatal i internacional.

Fetes aqüestes consideracions prévies, analitzarem els dos incisos de l'article 146 que hem anunciat.

B) Article 146.1, Metra;.

L'article 146.1 confereix a la Generalitat la competencia exclusiva en materia d'esport, indicant que inclou en tot cas:

“j) El control i el seguiment medicoesportiu i de salut deis practicants de l'activitat física i esportiva, i també la regulació del dopatge en l'ámbit de l'esport i de l'activitat física”.

L'al-lusió al terme “dopatge”, connectat de forma evident amb la salut pública, podría col-lidir amb l'article 149.1.16 CE, que atribueix a l'Estat la competencia exclusiva sobre la sanitat exterior, bases i coordinació general de la sanitat i legislacio sobre productes farmaceutics.

De fet, la jurisprudencia constitucional configura les “bases” al-ludides com a “competéncies normatives” que persegueixen una regulació uniforme i de vigencia en tot el territori de l'Estat (STC 1/1982, de 28 de gener). Ara bé, a la Sentencia del Tribunal Constitucional 32/1983, de 28 d'abril, s'especifica que la inspecció i el control de la distribucio d'estupefaents constitueix una actuacio ordinaria que de cap de les maneres incideix en el sistema normatiu, i que es concreta en una serie de mesures d'execució estrictament reglamentades i dirigides a fer efectiva l'aplicacio de la legislacio estatal en materia de productes farmaceutics.

Es fa necessari recordar aquí que el marc legal estatal en la lluita contra el dopatge es regula a la Llei 10/1990, de 15 d'octubre, de l'esport, ais seus articles 56, 57, 58 i concordants peí que fa al control de les substancies i métodes prohibits a l'esport, tot assignant al Consell Superior de l'Esport les facultats per establir el llistat de les substancies i fármacs prohibits. L'ámbit estatal d'aplicació de l'esmentada Llei coincideix amb el mateix abast territorial que es disposa a la Llei 14/1986, de 25 d'abril, general de sanitat.

Cal recordar, així mateix, l'atribució de la lluita contra el dopatge a l'anomenada “Comissió Nacional Antidopatge” (Reial decret 1313/1997, d'l d'agost, modificat peí Reial decret 255/2004, de 13 de febrer, que regulen la seva composició i funcions). Així, tota la normativa estatal es projecta sobre els esportistes amb llicéncia per tal de participar en competicions oficiáis d'ámbit estatal, i es confereix a les comunitats autónomes la funció de col-laborar amb les mesures de prevenció, control i repressió d'aquestes practiques prohibides (art. 56.2 de la Llei de l'esport), integrant-les a la Comissió Nacional Antidopatge (art. 57.1 de la Llei de l'esport).

Sens perjudici del que s'ha exposat, les comunitats autónomes -que han creat les seves própies comissions antidopatge- en el marc de la prevenció global contra aqüestes practiques prohibides, teñen habilitació competencial per regular la materia en les competicions que se celebrin en el seu ámbit territorial.

Per tant, no ofereix dubtes d'encaix constitucional la Proposta de Reforma quan atribueix la competencia de la lluita contra el dopatge a la Generalitat de Catalunya, ates el context de l'article 146, del qual es desprén que l'esmentada competencia es projecta en el marc de les competicions d'alt nivell o professional o de qualsevol altra práctica esportiva, en l'ámbit de l'esport i l'activitat física que s'organitzi a Catalunya. En funció d'aquesta habilitació competencial, la Generalitat de Catalunya pot establir la reglamentació específica en la prevenció contra el dopatge, regulant, a títol d'exemple, un régim sancionador singular o els requisits específics que han de complir els laboratoris de control, o els mateixos mecanismes per portar a terme els controls ad hoc.

En funció de tot el que s'ha exposat, la Metra j de l'apartat 1 de l'article 146 és constitucional.

C) Article 146, apartat 4.

Aquest precepte de la Proposta de Reforma indica que:

“Correspon a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de lleure, que inclou, en tot cas, el foment i la regulació de les activitats que s'acompleixin a Catalunya i el régim jurídic de les entitats, publiques o privades, que tinguin per finalitat racompliment de finalitats de lleure”.

Una interpretació radicalment literal de l'últim incís d'aquest precepte -en la mesura que es fa referencia al régim jurídic de les entitats privades- podría oferir dubtes respecte a una eventual col-lisió amb l'article 149.1.6 CE, que atribueix a l'Estat la competencia exclusiva sobre legislado mercantil.

Ara bé, el primer incís de l'article 149.1.6 CE requereix delimitar l'ámbit de la “competencia sobre legislado mercantil”. Sens dubte, la menció inclou la regulació de les relacions jurídiques privades d'empresaris i comerciants. Regula, per tant, la forma com neixen i s'extingeixen els drets i les obligacions que comporta l'exercici de l'esmentada activitat mercantil (per totes, les STC 37/1981, de 16 de novembre; 88/1986, d'l de juliol, i 133/1997, de 16 de juliol). L'expressada jurisprudencia reafirma la reserva a l'Estat de la legislado mercantil, pero la projecta només a la fixació de les relacions ínter prívatos, és a dir, essencialment l'establiment de les condicions generáis de contractació, les modalitats de contractes, la delimitado del seu contingut tipie i, en definitiva, els drets i les obligacions en el marc de les relacions contractuals privades.

En canvi, la intervenció deis poders públics en aqüestes activitats -mitjangant servéis de vigilancia, inspecció i altres- es projecten en l'ámbit de les matéries de comer?, defensa deis consumidors, assegurances o cooperatives.

El Tribunal Constitucional (STC 88/1986, d'l de juliol) distingeix, així mateix, entre la competencia sobre la legislado mercantil i la relativa a l'ordenació deis mercats i llocs de contractació. Per tant, l'activitat deis ens públics i privats no s'inclou dins deis parametres del concepte de la “legislado mercantil” reservada a la competencia estatal.

En funció de les consideracions fins aquí exposades, la menció “régim jurídic de les entitats” inclosa en l'apartat 4 de l'article 146 que estem analitzant no col-lideix amb la competencia estatal de l'article 149.1.6 CE i, per tant, el precepte és constitucional.

12. Article 147 (immigració).

L'article 147 de la Proposta de Reforma regula les competencies de la Generalitat sobre immigració, la qual cosa a primera vista pot semblar insólita, tractant-se d'una materia que, sense cap mena de dubte ni de limitacions, ha estat atribuida de forma exclusiva a l'Estat per l'article 149.1.2 CE. En efecte, les expressions allá utilitzades (nacionalitat, immigració, estrangeria i dret d'asil) s'incardinen en el que podríem qualificar com a nucli dur i indisponible de les funcions de l'Estat com a subjecte del dret internacional, de tal forma que fins i tot en els estats federáis apareixen reservades al poder central, com s'observa clarament a les Constitucions alemanya (article 73.3), austríaca (article 10.3) i suíssa (article 121.1), per citar només exemples europeus. Hem d'examinar, dones, amb atenció aqüestes qüestions, recordant que, per la novetat que presenta la seva incorporació a l'Estatut, no s'observen precedents de conflictivitat competencial sobre aqüestes, per la qual cosa la doctrina jurisprudencial directament aplicable és escassa.

D'entrada hem de diferenciar, dins de l'esmentat article 149.1.2 CE, els diferents títols competencials que integra, i el seu abast respectiu. En aquest sentit sembla ciar que el títol immigració no s'ha de confondre amb el d'estrangeria. Aquest últim es refereix a l'estatut jurídic de qué gaudeixen els estrangers a Espanya, ais seus drets, llibertats i obligacions i a les diverses situacions que poden derivar-se de la seva presencia a Espanya, mentre que amb l'expressió immigració el constituent sembla referir-se a les actuacions deis poders públics destinades a regular l'entrada de persones que desitgen romandre en el territori de l'Estat de forma temporal o permanent.

A) Fácilment s'observa que les matéries a qué es refereix l'apartat 1 de l'article 147 de la Proposta de Reforma no s'incardinen dins de la conceptualització que acabem de realitzar. Totes les competencies esmentades en les quatre lletres que integra s'han d'entendre en el context de la frase “acolliment i integració de les persones immigrades”, inclosa Túnica que podría presentar alguns dubtes, que és la relativa ais drets i deures de les persones immigrades de la Metra a. Es tracta, dones, de funcions que s'integren sense cap mena de dubte en la competencia autonómica sobre assisténcia social, per la qual cosa no plantegen el mes mínim problema de constitucionalitat.

B) L'apartat 2 de l'article 147 atribueix a la Generalitat la competencia per executar la legislado estatal i europea en materia de treball deis estrangers, precisant a continuació que amb aquesta expressió es refereix a la tramitació i la concessió deis permisos de treball per compte propi i alié que puguin exigir-se a aqüestes persones, així com a d'altres funcions connexes. Sembla ciar que si es reclama aquesta nova competencia és perqué es considera integrable dins del títol “treball i relacions laboráis”, deduíble a contrario del contingut de l'article 149.1.7 CE.

Hem de reconéixer que es tracta d'una operació de dubtosa constitucionalitat. Certament apareixen dos títols en conflicte, pero essent el d'immigració mes específic i concret que el de treball caldria atorgar-li prevalenga; a mes, el permís de treball només s'exigeix per ais estrangers immigrants, sovint és una condició per a la concessió del permís de residencia i, conseqüentment, és regulat a la legislado sobre estrangeria i no a la legislado laboral.

Malgrat aixó, també es poden aportar arguments que justifiquen l'opció contraria. Sobretot si ens basem en la finalitat buscada pels poders públics amb les actuacions referides, que fonamentalment van destinades a garantir que la incorporació al mercat de treball de persones vingudes de I'exterior no soiament no provoqui efectes perjudicials sino que pugui actuar com un instrument per a la realització de polítiques de plena ocupació i de promoció del progrés social i económic, com demana l'article 40 CE. El que es pretén amb aquests permisos és fonamentalment regular el mercat de treball i no el régim d'estrangeria. Així es deriva, entenem, d'algunes de les previsions contingudes a la Llei orgánica 4/2000, sobre drets i llibertats deis estrangers a Espanya, l'última modificació de la qual es va produir per la Llei orgánica 14/2003, de 20 de novembre, i que ara passem a examinar:

a) L'autorització per treballar per compte propi o alié només és necessária quan l'estranger es proposa realitzar una activitat lucrativa laboral o professional (art. 36), és a dir, quan la seva estada incideix sobre el mercat laboral; en canvi, si disposa de mitjans de vida suficients per atendré les seves despeses de manutenció o estada, o si aquesta estada es produeix com a conseqüéncia d'un procés de reagrupament familiar, pot obtenir directament l'autorització de residencia permanent sense mes requisits. No está, dones, Migada de forma prevalent al fet migratori.

b) Per a la concessio inicial de l'autorització de treball s'ha de teñir en compte “la situació nacional d'ocupació” (art. 38.1). A aquests efectes el Servei públic d'ocupació estatal ha d'elaborar amb periodicitat trimestral un catáleg d'“ocupacions de difícil cobertura” per províncies (art. 50 del Reial decret 2393/2004, de 30 de desembre, que va aprovar el Reglament general de l'esmentada Llei orgánica).

c) Les autoritzacions de treball poden atorgar-se “per a un determinat territori, sector o activitat” (art. 38.2), la qual cosa reforga la seva naturalesa d'instrument propi de les polítiques d'ocupació.

d) Finalment, la Llei mateixa incorpora un catáleg d'activitats que poden ser exercides pels estrangers sense necessitat d'autorització de treball. Totes es caracteritzen, precisament, peí limitat impacte que poden produir sobre el mercat laboral: técnics i investigadors contractats per les Administracions publiques, activitats de docencia i investigació a les universitats, personal d'institucions culturáis i docents dependents d'Estats estrangers, etc.

En vista de tot aixó, entenem que la integració d'aquestes funcions dins del títol “treball i relacions laboráis” no és a príorí descartable, sobretot tenint en compte que es tracta d'una competencia purament administrativa, en la qual la Generalitat es limita a la tramitacio deis expedients corresponents en aplicació no només de la Llei orgánica sino també de la normativa reglamentaria estatal, que podrá definir el seu abast i limitar-la, per exemple, a autoritzacions atorgades exclusivament per al territori de Catalunya.

Així interpretat, l'apartat 2 de l'article 147 és constitucional.

C) Distinta conclusió hem d'assolir peí que fa referencia a l'apartat 3, que presenta dubtes de molta menor entitat.

L'encapgalament del precepte sembla referir-lo a les decisions que s'han d'adoptar en el marc de les relacions bilaterals (“en el marc de la Comissió Bilateral Generalitat-Estat”), la qual cosa ja indica que ens trobem davant de funcions que no corresponen a la competencia propia de la Generalitat, sino davant de competéncies estatals que, per afectar l'autonomia de Catalunya, requereixen la participado i la col-laboració de la Generalitat en el seu exercici.

a) En efecte, la determinacio deis contingents de persones immigrants que s'hagin de traslladar al territori de l'Estat, amb especificació el seu país d'origen (Metra a), encara que també resulti pels seus objectius una activitat relacionada amb el mercat de treball, presenta unes característiques que, sense cap dubte, la ubiquen en el títol “immigració”. Es tracta de funcions que exigeixen la negociació internacional amb els estats afectáis, així com la intervenció del servei exterior per a l'expedició deis corresponents visats de recerca d'ocupació, uns visats específics que només autoritzen els seus titulars a entrar a Espanya per un període de temps limitat a fi d'obtenir un treball.

b) El mateix cal dir respecte la Metra b d'aquest apartat 3, que explícitament es refereix a immigració, estrangeria i acords internacionals, encara que el problema que ens presenta és d'una altra naturalesa, per tal com se'ns escapa el sentit que s'hagi de donar a l'expressió “fixació de les decisions estatals sobre immigració”.

Dones bé, cap problema ens plantejaria aquest precepte si les funcions esmentades s'articulessin realment en el marc de la relació bilateral. La participado de la Generalitat en la presa d'aquestes decisions és constitucionalment necessária si es volen respectar plenament les seves competéncies en materia de treball i relacions laboráis i, de fet, l'article 39 de la Llei orgánica ja preveu aquesta intervenció en el Consell superior de política d'immigració, en el qual s'integren les propostes prévies a la determinacio del contingent, encara que tot sembla indicar que aquest procediment no és operatiu i s'hauria de reforgar.

Dones bé, el que succeeix és que aquest apartat 3, malgrat la redacció de l'encapgalament (“en el marc de la Comissió Bilateral Generalitat-Estat”) no estableix un sistema de cooperado bilateral, sino, en canvi, una decisió unilateral de la Generalitat. I aixó és així perqué la frase indicada no va acompanyada de cap criteri que aclareixi com juga aquest marc (per exemple, “previ acord de” o “previ informe i deliberado”); en canvi el que sí que queda dar és que la competencia “correspon a la Generalitat”, rao per la qual l'expressió abans al-ludida de l'encapgalament s'ha d'entendre com purament retórica i sense contingut determinat.

Consegüentment, l'apartat 3 de l'article 147 és inconstitucional. 13. Article 152 (promoció i defensa de la competencia).

L'article 152 regula les competéncies de la Generalitat sobre la defensa de la competencia distingint dues submatéries: “promoció de la competencia” (qualificada com a exclusiva) i “defensa de la competencia” própiament dita, que declara de carácter compartit.

Aquesta és una materia no expressament citada a l'article 149.1 CE, encara que la majoria deis estatuís, seguint la línia inaugurada peí nostre, van assumir la competencia d'execució de la legislado de l'Estat per considerar-la integrada dins del títol “comer? interior”. No obstant aixó, el Tribunal Constitucional va afirmar que “la competencia del Estado en este campo 'no dimana exclusivamente de la atribución estatutaria', sino que [...] con base en el título competencial del art. 149.1.13 CE al Estado le corresponde no sólo la normación, sino todas las actividades ejecutivas que determinen la configuración real del mercado único de ámbito nacional” (STC 124/2003, de 19 de juny, FJ 4).

Així mateix, el Tribunal Constitucional, mitjangant la Sentencia 208/1999, d'll de novembre, va anul-lar alguns preceptes de la Llei de l'Estat 16/1989, de 17 de juliol, de defensa de la competencia, que atribulen a l'Estat totes les funcions d'inspecció i sanció de les practiques que alteressin o falsegessin la lliure competencia “en tot o en part del mercat nacional”, bé mitjangant acords o practiques col-lusóries de les empreses, bé mitjangant l'abús de la posició de domini que una empresa disposava sobre un determinat mercat. Aquesta exclusivitat impedia l'exercici de les competéncies executives atribúleles a les comunitats autónomes, per la qual cosa l'expressió “en part del mercat nacional” es va reputar inconstitucional.

A) L'apartat 1 atribueix a la Generalitat la competencia exclusiva per a la promoció de la competencia en les activitats económiques que s'exerceixin principalment a Catalunya.

No és fácil determinar l'abast exacte d'aquest nou perfil competencial pero, probablement, es refereix a qüestions diferents de les funcions que habitualment han estat considerades com a part integrant de la materia “defensa de la competencia”. Segons la nostra opinió, l'expressió “promoció” s'ha d'interpretar com a referida a activitats no estrictament normatives, ja que no contenen els mandats, les prohibicions o les permissions própies de tota norma jurídica, sino que formen part d'aquest conjunt de tasques, cada vegada mes habituáis en l'Estat modern, que no impliquen l'exercici de potestats. Des d'aquest punt de vista, no hi ha cap mena de dubte sobre la capacitat de la Generalitat per realitzar activitats de promoció, com poden ser impulsar campanyes, publicar recomanacions, elaborar estudis, plans i programes, promoure acords entre els operadors económics o, en fi, qualsevol altre tipus d'actuacions similars. El que sí ha de quedar ciar és que l'exercici d'aquesta competencia no pot entendre's de tal manera que impedeixi a l'Estat la realització de les que li son própies: la lliure competencia és una condició imprescindible per a l'adequat funcionament de l'economia de mercat, i la seva promoció no solament correspon a tots els poders públics, sino també ais diferents operadors económics, així com ais sindicáis de treballadors i a les associacions empresarials.

En canvi, la concessió de subvencions ¡ ajuts públics, ¡ndependentment del fet que sovint aquests mes aviat falsegen la competencia que no pas la promouen, no encaixa dins del concepte de promoció a qué ens referíem anteriorment, per la qual cosa no formen part de la competencia al-ludida.

Així interpretat, l'apartat 1 de l'article 152 és constitucional.

B) L'apartat 2 sí que afecta plenament a la materia “defensa de la competencia”, i mereix algunes consideracions.

a) El punt de connexió utilitzat per determinar els casos en els quals será competent la Generalitat (“activitats económiques que s'acompleixin majoritáriament a Catalunya”) no és constitucionalment adequat. El criteri que ha d'utilitzar-se per determinar la intervenció de l'Estat o de la Generalitat en aquesta materia ha de ser, necessáriament, el del mercat que pateix els efectes nocius d'alteració o falsejament de la lliure competencia, i no el del lloc on les empreses que en son responsables exerceixen “majoritáriament” les seves activitats. Conseqüentment, la Generalitat haurá d'actuar quan les practiques col-lusóries o l'abús de la posició dominant alterin o puguin alterar la lliure competencia del mercat en el territori de Catalunya i, aixó, independentment del lloc on aqüestes empreses tinguin el seu domicili social o realitzin majoritáriament les seves activitats. Hipotéticament cabria la possibilitat, dones, de practiques col-lusóries acordades per empreses que no realitzen majoritáriament les seves activitats a Catalunya i que, tanmateix, hauran de ser inspeccionades i, en el seu cas, sancionades per la Generalitat per afectar de forma principal el mercat a Catalunya. En canvi, l'Estat será competent quan les practiques anticoncurrencials alterin o falsegin la lliure competencia en el conjunt del mercat espanyol o produeixin aquests efectes en un ámbit clarament supraautonómic.

Aquesta és, segons el nostre parer, la formulació correcta que s'ha de donar a aquests punts de connexió, i així es desprén tant de la doctrina establerta per la Sentencia 208/1999, abans citada, com deis criteris utilitzats en el dret comunitari per delimitar les competéncies de la Comissió i de les autoritats nacionals a l'hora de protegir la lliure competencia.

Consegüentment, l'expressió “activitats económiques que s'acompleixin majoritáriament”, de l'apartat 2 de l'article 152, és inconstitucional, i també ho és la mateixa locució a les esmenes 276 i 278.

Aixó no obstant, aquest problema es pot resoldre mitjangant la determinació d'un punt de connexió que tingui en compte els criteris abans expressats. En canvi, l'expressió similar (“principalment”) que s'utilitza a l'apartat 4 no requereix especial declaració d'inconstitucionalitat, ja que és evident que l'actuació del Tribunal Cátala de Defensa de la Competencia está limitada a l'ámbit definit per l'apartat 2, i així s'ha d'interpretar.

b) Peí que fa al fons de la regulació, el canvi mes important consisteix en la qualificació com a compartida d'una competencia que actualment només és executiva. És, aquesta, una opció discutible que podría contradir la doctrina elaborada peí Tribunal Constitucional i que, a mes, presentará problemes d'aplicació en un ámbit en el qual el principi de la unitat de mercat potser requereixi una política comuna, com ho demostra el detallisme i precisió deis diversos reglaments aprovats per la Unió Europea per regular l'exercici de les seves competéncies en aquesta materia.

No obstant aixó, en la mesura que l'únic títol competencial de qué disposa l'Estat per intervenir-hi és el previst a l'article 149.1.13 CE, la qualificació de competencia compartida, que també utilitzen les esmenes 276 i 278, així com el vot particular 277, és constitucional.

14. Article 156 (relacions amb les entitats religioses).

A l'apartat 2.a d'aquest article s'estableix:

“2. Correspon a la Generalitat la competencia compartida en materia de llibertat religiosa. La Generalitat exerceix aquesta competencia respectant el desenvolupament directe deis elements essencials del dret. Aquesta competencia inclou en tot cas:

a) La gestió del registre d'entitats religioses amb relació a les esglésies, les confessions i les comunitats religioses que acompleixen llur activitat a Catalunya. La Generalitat ha de comunicar a l'Estat les inscripcions efectuades en el registre situat a Catalunya perqué siguin incorporades al registre estatal, hi ha de col-laborar i ha de facilitar el bescanvi d'informació.”

A l'apartat 1 del mateix article s'estableix que és competencia exclusiva de la Generalitat en aquesta materia la regulació de l'establiment de mecanismes de col-laboració i cooperació per a l'acompliment de les activitats de les entitats religioses. Del contingut d'aquest precepte no hi ha dubte que la Generalitat, en l'exercici de les seves competéncies, pot crear un registre. Ara bé, aquest registre ha de teñir un carácter censal, en el marc de les relacions de col-laboració amb l'Estat en aquesta materia. L'únic registre amb carácter constitutiu ha de ser el registre estatal, que d'aquesta manera ha de permetre atribuir la condició d'entitat religiosa a les confessions amb qué l'Estat pot establir relacions de cooperació, en els termes que al respecte estableix l'article 16.3 CE.

Per tant, l'article 156.2.a és constitucional sempre que s'interpreti que el registre estatal d'entitats religioses és l'únic que té carácter constitutiu, ais efectes previstos a l'article 16.3 CE.

15. Art. 157 (sanitat, salut pública, ordenado farmacéutica i productes farmacéutics).

Ens períoca ara analitzar el contingut de l'article 157 de la Proposta de Reforma, dedicat a la competencia de la Generalitat sobre sanitat, salut pública, ordenació farmacéutica i productes farmacéutics, concretament els apartáis primer, Metra b, segon i tercer (que figura al text lliurat de la Proposta com si fos novament un segon per error de transcripció). L'apartat quart (numerat també equivocadament com a tercer), per la seva part, será examinat en el Fonament IX d'aquest dictamen, dedicat a les relacions bilaterals.

La Constitució, en l'article 149.1.16, relatiu a temes relacionáis amb la sanitat i els productes farmacéutics, reserva a l'Estat, amb carácter exclusiu, la sanitat exterior; igualment restringeix a l'ámbit estatal les bases i la coordinació general de la sanitat; mentre que peí que fa ais productes farmacéutics es reserva únicament la legislado. D'aquesta manera, ais efectes del nostre estudi, exclosa la sanitat exterior, estem davant de dues competéncies compartides: una de bases-desenvolupament legislatiu (sanitat) i l'altra de legislació-execució (productes farmacéutics), una reconduíble a l'article 106 i l'altra, al 107 de la Proposta de Reforma.

A) L'article 157.1 de la Proposta de Reforma es refereix a la competencia exclusiva de la Generalitat en materia de sanitat i salut pública i, concretament, la Metra b es refereix a l'ordenació farmacéutica. Aquest ámbit competencial és un títol diferent deis citats, ja que no fa referencia ais “productes famacéutics”, sino a “ordenació farmacéutica”, ni tampoc es pot inscriure en “sanitat”, que fa referencia al conjunt de servéis i d'establiments per preservar la salut pública. En conseqüéncia, estem davant d'un títol nou, emparable sota l'article 149.3 CE i que l'Estatut d'autonomia pot assumir com a competencia propia i, fins i tot, com a competencia exclusiva de la Generalitat, com és el cas. En aquest sentit, l'article 9.19 EAC ja va assumir aquesta competencia, tot relacionant-la amb l'article

149.1.16 CE, sense que fos preceptiu. La competencia prevista a la Proposta de Reforma fa referencia, dones, a l'ordenació deis establiments farmacéutics i no ais articles que aquests dispensen. En paraules del Tribunal Constitucional, l'ordenació farmacéutica s'entén referida a l'ordenació deis establiments de venda al públie de productes farmacéutics (STC 32/1983, de 28 d'abril), de manera que la competencia de la Generalitat es podrá relacionar, entre d'altres, amb la planificació i l'autorització de les oficines de farmacia, pero no amb els productes que s'hi comercialitzen. De fet, la competencia sobre medicaments i altres productes farmacéutics es preveu congruentment com a competencia executiva a l'apartat 5 de l'article 157 de la Proposta de Reforma (numerat erróniament com a quart). No obstant aixó, el Tribunal Constitucional, en la Sentencia 152/2003, de 17 de juliol, configurava les oficines de farmacia com a establiments sanitaris sobre la base del que estableix la Llei general de sanitat, la qual no pot contradir els preceptes estatutaris que, amb la nova formulació de la Proposta, sostreuen l'ordenació farmacéutica de les bases estatals en modificar l'article 9.19 EAC esmentat.

En conseqüéncia, l'article 157.l.b de la Proposta de Reforma és constitucional. B) L'article 157.2 de la Proposta de Reforma afirma que:

“Correspon a la Generalitat, en tot alió relatiu a la sanitat i la salut pública a qué no fa referencia l'apartat 1, la competencia compartida, d'acord amb els principis de la legislado básica estatal sobre sanitat, en els ámbits següents: [...]”.

En aquest precepte es preveu, com hem avangat, una competencia compartida que, de forma general, está prevista a l'article 106 de la Proposta de Reforma, el qual diu que, en les matéries que l'Estatut atribueix a la Generalitat de forma compartida amb l'Estat, correspon a la Generalitat la potestat legislativa i la integritat de la potestat reglamentaria i de la funció executiva, “en el marc deis

principis, els objectius o els estándards mínims que fixi l'Estat en normes amb rang de llei”, llevat deis casos que estableixen expressament la Constitució i aquest Estatuí. En aquest cas, pero, l'Estat, d'acord amb l'esmentat article 149.1.16 CE, disposa de la competencia sobre “les bases i la coordinació general de la sanitat”, que sembla mes ampli que “d'acord amb els principis de la legislado básica estatal sobre sanitat”, que és la fórmula que utilitza l'article 157.2 de la Proposta de Reforma, per la qual cosa entenem que aquest precepte és inconstitucional si no diu “d'acord amb les bases i la coordinació general de la sanitat”, ja que els principis es refereixen exclusivament a les bases, sense abastar la competencia estatal de coordinació, que podria efectuar-se a través deis “objectius i d'estándards mínims”, com diu l'article 106 precitat de la Proposta de Reforma. En aquest sentit, la jurisprudencia constitucional ha entes que la coordinació, encara que constitueix un “reforgament o complement” de la noció de bases, és una competencia diferent de la fixació de les bases, de manera que l'Estat ha de poder fixar uns objectius comuns que assegurin “la integració d'actes parcials en la globalitat del sistema sanitari” (STC 32/1983, de 28 d'abril, FJ 2), per la qual cosa la doctrina proposa l'arbitri de mecanismes de participado, com podria ser la previsio de l'article 157.4 (numerat com a 3) de la Proposta de Reforma, que s'analitzará mes endavant amb d'altres previsions relatives a la bilateralitat aplicades a les competéncies.

En conseqüéncia, l'article 157.2 de la Proposta de Reforma és inconstitucional, si no inclou el que s'ha esmentat en aquest dictamen.

C) L'article 157.3 de la Proposta de Reforma prescriu que:

“3. 2-. Correspon a la Generalitat la competencia exclusiva sobre el régim estatutari i la formació del personal que presta servéis en el sistema sanitari públic, llevat de la determinació deis seus drets i deures, en els termes del que estableix l'article 114. Amb relació ais drets i deures, correspon a la Generalitat la competencia compartida d'acord amb els principis de la legislado básica estatal sobre funció pública.”

Aquest article de carácter competencial fa referencia a l'estatut del personal sanitari i s'ha d'interpretar en consonancia amb l'article 114 de la Proposta de Reforma, que també permet assumir competéncies en l'ámbit general del régim estatutari del personal al servei de les administracions publiques catalanes i sobre la seva formació. Aquest article esmentat ha estat objecte de comentan anteriorment i cal precisar que la remissió de l'article 157.3 de la Proposta de Reforma, tot i que fa referencia a l'article 114, no és del tot correcta, ja que estableix la competencia exclusiva només amb l'excepció “de la determinació deis seus drets i deures”, mentre que l'article 114 de la Proposta de Reforma inclou com a competencia compartida, a mes deis drets i deures básics, Tadquisició i la perdua de la condicio de personal al servei de les administracions publiques” (art. 114.6), per la qual cosa, la referencia a l'article 114 ha d'interpretar-se tot ampliant la limitació que preveu explícitament l'article 157.3 de la Proposta de Reforma, ja que si la referencia genérica al 114 no inclogués l'adquisició i la perdua de la condicio de personal, podría ser entesa com a inconstitucional per entrar en contradicció amb l'article 149.1.18 de la Constitució. A mes, la competencia compartida a la qual es refereix ¡n fine l'article 157.3, si no s'entengués en el sentit mes ampli exposat, no incorporaría cap mena de competencia legislativa de la Generalitat en materia d'adquisició i perdua de la condicio de personal sanitari, ja que no hi está esmentada. Per tant, si aquesta és la intenció del legislador, fóra millor incorporar la referencia completa de l'article 114 de la Proposta.

En conseqüéncia, l'article 157.3 de la Proposta de Reforma és constitucional, interpretat tal com s'ha exposat precedentment.

16. Art. 159.2.e (energía i mines).

L'article 149.1.22 CE reserva a l'Estat la competencia sobre Tautorització de les instal-lacions eléctriques si l'aprofitament afecta una altra Comunitat o si l'energia és transportada fora del seu ámbit territorial”. La conjunció d'ambdós preceptes esmentats porta a considerar que estem davant d'un supósit de participació de la comunitat autónoma en un ámbit reservat a l'Estat, tan aviat com la instal-lació sigui susceptible de connexio amb una xarxa supraautonomica (STC 12/1984, de 2 de febrer, on es va debatre una línia que transcorria íntegrament per Catalunya, pero, que, en ser d'alta tensió de primera categoría, es va connectar a la xarxa general peninsular; i també les STC 119/1986, de 20 d'octubre; 67/1992, de 30 d'abril, i 74/1992, de 14 de maig). Segons hem palesat en relació amb altres articles de la Proposta de Reforma, la participació és constitucionalment admissible, ja que la Constitució no la prohibeix i és un instrument generalment utilitzat en els estats compostos com a forma d'integració. Per tant, davant de l'abséncia de regulació constitucional, l'Estatut, en tant que norma també estatal, pot modular la competencia exclusiva de l'Estat sempre que no imposi una única alternativa, aixó és, mentre no sigui vinculant la posició de la Generalitat, ja que en aquest cas manllevaria totalment la competencia que constitucionalment está reservada a l'Estat.

En el cas que estem analitzant es tracta d'una participació a través d'un informe que és preceptiu en tant que la seva obligatorietat afecta la Generalitat, que l'ha d'elaborar, i no imposa cap limitació a l'Estat, ja que aquest pot considerar una altra alternativa si entén que hi ha altres raons per les quals convé actuar d'una manera diferent de la que proposa, a través de l'informe, la Generalitat. La preceptivitat, dones, només afecta la Generalitat i l'instrument emprat és un mecanisme participatiu deis de menor intensitat dins deis possibles en la relació entre dos ens.

D'aquesta manera, es tracta d'una ¡ntervenció autonómica dins del procediment, en tant que les ¡nstal-lacions están situades totalment o parcial a Catalunya i la Generalitat hi pot teñir un interés directe, encara que no tingui atribuida constitucionalment cap competencia sobre l'autorització esmentada, un cop aquella nova instal-lació sigui connectada a la xarxa. Aixó no obstant, cal recordar que, d'acord amb l'article 149.1.25 CE, la Generalitat pot desenvolupar les bases del régim energétic, com es preveu en l'apartat primer de l'article 159 de la Proposta de Reforma, on s'afirma la competencia compartida de la Generalitat en les activitats de producció i transport de l'energia, com es fa també a Tactual Estatuí (art. 10.1.5 EAC), segons el qual la Generalitat desenvolupa legislativament i executa la legislado básica de l'Estat sobre el régim energétic.

En definitiva, segons el nostre parer, l'article 159.2 de la Proposta de Reforma és constitucional.

17. Article 160.1.a (joc i apostes).

La materia principal d'aquest precepte (apostes i casinos), no está atribuida a l'Estat com a competencia propia en el llistat de l'article 149.1 CE. Per tant, aquesta materia pot ser assumida com a competencia exclusiva per la Generalitat, sense cap mena de reserva. Si bé és cert que el Tribunal Constitucional ha reconegut a l'Estat la competencia per regular les apostes mútues esportivobenéfiques (en funció de l'autolimitació estatutaria, art. 9.32 EAC), i la lotería general, sobre la base d'una aplicació extensiva de l'article 149.1.14 CE (“Hisenda general i Deute de l'Estat”), entenem que la redacció de la Metra a de l'apartat primer de l'article 160 és plenament constitucional en assumir la Generalitat la competencia exclusiva sobre una materia que la Constitució no reserva en cap de les seves formes a l'Estat.

Ara bé, la redacció de l'esmentat precepte, redacció que pot generar inseguretat jurídica, en no establir cap punt de connexió que permeti conéixer l'abast territorial de l'exercici de la competencia estatal, obliga a fixar un punt de connexió, sense que ens pertoqui determinar el seu contingut concret.

En referir-se el precepte a “la regulació de les empreses dedicades a la gestió, l'explotació i la práctica d'aquestes activitats”, i tenint en compte que aqüestes empreses poden teñir la seva seu o el seu volum majoritari de facturació fora de Catalunya, s'haura de determinar en quins suposits la normativa catalana els será aplicable.

Amb la consideració que s'acaba de fer, el precepte és constitucional. 18. Article 160.3 (joc i apostes).

L'apartat tercer de l'article 160 imposa a l'Estat l'obligació d'obtenir l'acord previ de la Generalitat en els suposits en qué pretengui autoritzar noves modalitats de joc i apostes d'ámbit estatal, o bé la modificació de les existents.

Aquest contingut pot semblar inconstitucional en la mesura que imposa a l'Estat l'obligació de comptar amb l'aprovació de la Generalitat en el moment d'emanar un acte autoritzatori d'ámbit estatal. Ara bé, en aquest cas ens trobem amb una materia en la qual l'Estat no té reservada constitucionalment cap mena de competencia. Per altra banda, l'autorització d'una nova modalitat de joc o aposta d'ámbit estatal o la modificació d'una existent, pot afectar de forma substancial ais jocs i apostes reguláis per la Generalitat. Conseqüentment, és admissible que l'actuació de l'Estat quedi condicionada per la decisió previa d'una comunitat autónoma que té competencia exclusiva, sens perjudici del que respecte d'aquesta qüestió puguin estabiir aitres comunitats autonomes.

L'abast supraterritorial del joc o l'aposta no atribueix un títol competencial material a l'Estat, i, conseqüentment, només si la norma estatutaria ho preveu, l'Estat podrá intervenir en aquesta materia.

L'article 160.3 és constitucional.

19. Article 160.4 (espectacles i activitats recreatives).

L'únic dubte de constitucionalitat que ofereix aquest precepte és la inclusio de la “seguretat” dintre d'una competencia que es qualifica d'exclusiva, cosa que podría entendre's que vulnera la competencia exclusiva estatal en materia de seguretat pública (art. 149.1.29 CE).

La lectura del precepte fa palés que la referencia a la seguretat está limitada ais espectacles en espais i locáis públics, la qual cosa permet entendre que el concepte de seguretat es limita a les funcions de caire administratiu, que teñen com a objectiu garantir el corréete desenvolupament de les activitats que es desenvolupen en locáis de pública concurrencia, així com el corréete estat de les instal-lacions on es duen a terme els espectacles. No inclou aquest concepte les actuacions de seguretat pública que corresponen ais cossos i forces de seguretat.

Interpretat en els termes que s'han expressat, l'article 160.4 és constitucional.

20. Article 161.1 (medi ambient).

La distribució de competéncies entre l'Estat i les comunitats autónomes en materia de medi ambient és particularment complexa, per rao del carácter intersectorial o transversal d'aquesta materia, com ha assenyalat en diverses Sentencies el Tribunal Constitucional (entre d'altres, STC 101/2005, de 20 d'abril, FJ 3), i peí fet que l'article 149.1.23 CE atribueix a l'Estat la competencia sobre “legislado básica sobre protecció del medi ambient, sens perjudici de les facultáis de les Comunitats Autónomes per a l'establiment de normes addicionals de protecció”. Aquesta redacció de la norma constitucional s'ha interpretat en el sentit que si bé no impedeix el desenvolupament legislatiu de les bases estatals peí legislador autonómic, sí que condiciona de forma mes intensa la capacitat normativa autonómica (STC 102/1995, de 26 de juny, FJ 8). Per altra banda, el Tribunal Constitucional també ha dit que “la legislación básica del Estado no cumple en este caso una función de uniformidad relativa, sino más bien de ordenación mediante mínimos que han de respetarse en todo caso, pero que pueden permitir que cada una de las Comunidades Autónomas con competencias en la materia establezca niveles de protección más altos” (STC 166/2002, de 18 de setembre, FJ 9 i, també, 102/1995, de 26 de juny; 156/1995, de 26 d'octubre; 196/1996, de 19 de desembre; i 16/1997, de 30 de gener). En relació amb aquest mateix criteri, s'ha reconegut que de forma excepcional és possible que siguin necessáries actuacions reglamentáries i executives per part de l'Administració estatal, com és el cas de les declaracions de zona atmosférica contaminada (STC 329/1983, de 12 de novembre).

D'acord amb la singularitat de les matéries, i la doctrina del Tribunal Constitucional, l'apartat primer de l'article 161, quan es refereix ais “principis de legislado básica estatal”, s'ha d'interpretar de conformitat amb el que estableix l'article 106 de la Proposta de Reforma i el que hem dit en tractar aquest precepte. És a dir, en tractar-se d'una competencia compartida, l'Estat pot fixar principis, objectius i estándards mínims, cosa que haurá de permetre que, de forma excepcional i sense negar la capacitat de desenvolupament legislatiu que correspon a la Generalitat, l'Estat pugui concretar les bases mitjangant reglaments i actes executius.

Per tant, cal concloure que l'article 161.1 és constitucional. 21. Article 161.2 (espais naturals).

La redacció d'aquest precepte, en connexió amb el que es diu a l'apartat següent, introdueix un element de confusió i possible inconstitucionalitat. En concret fem referencia a les paraules que consten al final de l'apartat segon, “totalment o parcialment”.

Si aqüestes paraules no hi constessin, el contingut deis dos preceptes seria coherent i no existiría cap dubte de constitucionalitat.

La incoherencia rau en el fet que I'expressio “totalment o parcialment” del segon apartat pot incloure espais naturals que ultrapassin el territori de Catalunya, supósit regulat correctament a l'apartat tercer i que, per tant, no pot estar també indos en l'apartat segon.

L'article 161.2 només será constitucional si es suprimeix I'expressio “totalment o parcialment”

22. Article 161.5 (meteorología i climatología).

En l'apartat cinqué de l'article 161 s'assumeix la competencia exclusiva sobre el servei meteorológic de Catalunya i sobre climatología, precisant a continuado l'abast material d'aquesta competencia.

Aquesta atribució competencial s'ha de relacionar amb la competencia exclusiva de l'Estat sobre el servei meteorológic (art. 149.1.20 CE). Una primera lectura deis dos preceptes sembla que obligui a concloure que l'apartat cinqué de l'article 161 és inconstitucional, peí fet d'assumir com a competencia exclusiva una materia que la Constitució reserva com a exclusiva a l'Estat.

Ara bé, el precepte de la Proposta de Reforma especifica que la Generalitat assumeix com a competencia exclusiva el servei meteorológic de Catalunya, precisant-ne les funcions materiais que corresponen a aquest servei.

Per tant, alió que la Generalitat assumeix com a competencia exclusiva és la creació d'un servei meteorológic, en exercici de les seves competéncies generáis en materia d'organització. Si alió que la Constitució reserva a l'Estat és la competencia exclusiva per a la creació del seu servei meteorológic, entenem que la competencia exclusiva de la Generalitat és compatible amb alió que diu l'article 149.1.20 CE.

Interpretat d'aquesta manera, l'article 161.5 és constitucional. 23. Article 163 (seguretat pública).

L'article 163 regula les competencies de la Generalitat en materia de seguretat pública. És, aquesta, una materia que hem d'abordar de forma similar a com ho hem fet en tractar del Poder Judicial, en la mesura que, en ambdós casos, la Constitucio utilitza criteris similars per efectuar la distribucio de competencies: en primer lloc, l'article 149.1.29 CE declara la competencia exclusiva de l'Estat; alhora, introdueix una excepció a aquesta regla, derivada de la possibilitat de creació de cossos de policía autonómics, d'acord amb les respectives previsions estatutáries; finalment, s'afegeix una cláusula de tancament (“en el marc del que disposi”) representada per la regulació continguda a la llei orgánica a qué es refereix l'article 104.2 CE.

Encara que aquesta llei orgánica ja fou promulgada i continua vigent (Llei orgánica 2/1986, de 13 de marg, de forces i cossos de seguretat de l'Estat, en endavant LO 2/1996) sembla acceptable, d'acord amb l'argumentació que havíem expressat en tractar el títol III relatiu al Poder Judicial, que el nou Estatuí pugui innovar en aquesta materia i, fins i tot, introduir una regulació que en certs aspectes contradigui l'establerta per aquesta Llei orgánica, sempre que es respectin els requisits que havíem indicat llavors i que explicitarem novament en examinar la disposició addicional novena. Conseqüentment, hem d'identificar ara els preceptes que efectúen aquesta modificació o innovació, i integrar-los en el régim general previst per la disposició addicional novena.

No és aquesta una operació difícil, ja que la disposició final segona de la Llei orgánica 2/1986 només va declarar de directa aplicació al régim de la Policía de Catalunya els seus articles 5, 6, 7 ¡ 8 (que es refereixen a principis generáis d'actuació) i, en relació amb les seves competéncies ¡ funcions, que és la materia que ens interessa mes directament, els articles 38, 43 i 46. Ara bé, l'aplicació d'aquests articles s'ha de fer, tal com especifica la disposició final segona esmentada, en el marc del que disposa l'article 13 EAC, en particular el seu apartat 4, que és el que defineix les funcions de seguretat que, peí seu carácter extracomunitari i supracomunitari, han de quedar reservades a les forces i cossos de seguretat de l'Estat.

Tenint en compte aqüestes consideracions, només alguns aspectes concrets mereixen la nostra consideració.

A) L'article 163.2.b atribueix a la Generalitat la competencia per a l'expedició de la documentació oficial, indos el passaport i els documents d'identitat. Es tracta, óbviament, d'una competencia executiva strícto sensu, que s'haurá d'atenir no solament a la legislado estatal sino també a la normativa reglamentaria aprobada per desenvolupar-la. No obstant aixó, contradiu el previst en la disposició final segona de la LO 2/1986, en la remissió que efectúa a l'article 13.4 EAC. En aquest precepte, l'expedició deis “passaports i del document nacional d'identitat” queda reservada a les forces i cossos de seguretat de l'Estat. Conseqüentment, l'assumpció d'aquesta competencia només será possible en la mesura que les Corts Generáis realitzin la corresponent reforma de la Llei orgánica.

Així interpretat, aquesta Metra b és constitucional.

B) La Metra c d'aquest mateix article 163.2 (“la protecció i lluita contra el frau fiscal”) mereixeria una conclusió idéntica si s'entengués com una atribució general, dirigida a la repressió de tot tipus de defraudacions fiscals. No obstant aixó, l'article 13.4 EAC, al qual es remet de forma expressa la LO 2/1986, només reserva a les forces i cossos de seguretat de l'Estat la “protecció fiscal de l'Estat”.

No hi ha, dones, cap problema per admetre que el precepte examinat es refereix al frau fiscal comes en relació amb les competéncies fiscals i tributáries de la Generalitat, tant en impostos propis com cedits, quedant reservada a la competencia estatal la repressió del frau respecte ais impostos la gestió i recaptació deis quals conservi.

Així interpretada, aquesta disposicio no vulnera la Constitucio ni modifica la LO 2/1986, motiu peí qual no requereix la seva inclusió en la disposicio addicional novena.

C) En la Metra d s'han de distingir dos aspectes. La primera frase, per la qual la Generalitat assumeix competencia sobre el régim de tinenga i ús d'armes, municions i explosius, incideix plenament en la competencia exclusiva de l'Estat sobre régim de producció, comer?, tinenga i ús d'armes i explosius, segons l'article 149.1.26 CE. És, aquest, un títol que la Constitucio ha diferenciat del corresponent a la seguretat pública, per la qual cosa és impossible aplicar al precepte examinat l'argumentació que féiem al comengament. La contradicció amb el precepte constitucional és clara.

En canvi, la resta de la Metra d, en la mesura que afecta exclusivament l'adquisicio d'armes destinades ais cossos policials de Catalunya, mereix un tractament diferent. En efecte, el reconeixement per la Constitucio de la capacitat per crear la seva propia policía, que és un instituí armat, ha de comportar també la conseqüent decisió sobre els mitjans técnics i operatius necessaris, no podent-se-li aplicar el mateix régim d'autorització i control que ais particulars. És cert que la LO 2/1986, en referir-se al régim de les policies autonómiques, imposa la competencia estatal per atorgar les llicéncies d'armes corresponents (art. 41.4). No obstant aixó, la tantes vegades esmentada disposicio final segona d'aquesta Llei orgánica, en el seu apartat 2, no inclou l'article 41 entre els que son d'aplicació a la policía de Catalunya.

Consegüentment, la primera frase de la Metra d és inconstitucional; en canvi, la resta de la Metra d és constitucional i no requereix la seva inclusió a la disposició addicional novena.

D) Finalment, l'article 163.4 també pot ser objecte d'una interpretació similar, en el sentit d'excloure de l'ámbit d'actuació de la policía de la Generalitat-Mossos d'Esquadra les funcíons que, d'acord amb el que s'ha dit anteríorment, superen la defensa de l'interés propí de la Generalitat peí seu carácter marcadament extracomunítari o supracomunítari. Entre les esmentades expressament per l'artícle 13.4 EAC vigent, al qual es remet la LO 2/1986, h¡ son les relatives al régim d'estrangeria, la immigració, el control d'entrada i sortida del territori de l'Estat, la vigilancia de les fronteres terrestres i marítimes (incloses les deis ports i aeroports), la repressió del contraban, etc. És així com ha d'entendre's l'expressió “exerceix totes les funcions própies d'un eos de policía general i integral”; que en res no queda afectada per la reserva d'aquestes tasques a les forces i cossos de seguretat de l'Estat, tasques que, en tot cas, estaran subjectes al régim general de cooperació previst en el número 3 d'aquest mateix article.

Així interpretat, l'apartat 4 de l'article 163 és constitucional i no requereix la seva inclusió a la disposició addicional novena.

24. Article 164 (seguretat privada).

L'article 164 atribueix a la Generalitat la competencia exclusiva peí que fa a una materia que no va ser inclosa en Tactual Estatuí d'autonomia. Aquesta materia no está reservada a l'Estat en l'article 149.1 CE, si bé aquest precepte sí reserva a l'Estat la competencia exclusiva en materia de seguretat pública (art. 149.1.29 CE).

En conseqüéncia, s'ha de reconéixer la constitucionalitat de l'article 164 de la Proposta de Reforma, en assumir estatuíariament una materia no reservada a l'Estat.

Aquesta afirmado requereix precisar l'abast de les dues matéries, seguretat pública i seguretat privada.

En aquest sentit s'ha d'admetre que el criteri de distribució no es troba en la naturalesa de la institució o entitat que presta el servei, sino en el contingut de la funció. Així, si una entitat privada exerceix funcions própies de la seguretat pública estarem dintre d'aquest ámbit material. En aquest sentit, i a tall d'exemple, si es vol que el personal d'una entitat privada exerceixi funcions própies de la seguretat pública, els requisits d'habilitació, de formació i d'acreditació s'hauran d'establir en la norma estatal. Altrament, si una entitat privada només pretén exercir funcions própies de seguretat privada estará regulada per la legislado catalana.

Cal concloure, dones, que en la determinació de l'abast respectiu de les competéncies estatal i autonómica l'element essencial és la distinció del contingut funcional de les matéries seguretat pública i seguretat privada. En l'actualitat, un criteri de distinció es pot trobar en l'article 1 de la Llei 23/1992, de 30 de juliol, de seguretat privada, la qual el defineix com: “la prestación por personas, físicas o jurídicas, privadas de servicios de vigilancia y seguridad de personas o de bienes, que tendrán la consideración de actividades complementarias y subordinadas respecto a las de seguridad pública”.

Cal concloure que l'article 164 és constitucional.

25. Article 167.l.c (entitats col-laboradores amb la Seguretat Social i mútues).

El contingut d'aquest precepte és constitucional, en formar part de les competéncies compartides de la Generalitat de Catalunya en matéries de Seguretat Social, si bé manca la fixació d'un punt de connexio que delimiti l'abast territorial de l'exercici d'aquesta competencia. Aquesta indeterminació del precepte pot afectar la seguretat jurídica en el moment de la seva aplicacio.

Cal concloure que el precepte és constitucional, pero requereix la inclusió d'un punt de connexio.

VIII

A continuació s'examinará el títol V de la Proposta de Reforma que es refereix a les relacions de la Generalitat amb l'Estat, amb les altres comunitats i amb la Unió Europea, així com a l'acció exterior de la Generalitat.

1. Article 176.1, 2 i 6 (designacio de representants en els organismes económics i socials).

L'article 176 preveu un sistema de designacio de representants de la Generalitat en els organismes económics i socials de l'Estat que, perqué es pugui portar a efecte, depén d'alló que estableixi la legislado aplicable. Així ho estableix expressament a l'apartat 3 respecte d'un grup d'organismes determináis, com el Tribunal de Comptes, el Consell Económic i Social, i d'altres. També ho fa, a través de la técnica de la remissió continguda a l'apartat 4, respecte deis organismes previstos ais apartáis 1, 2 i 3, pero, en aquest cas, cal entendre que el precepte s'está referint a la legislado catalana que reguli el procediment en l'ámbit del Parlament de Catalunya. És evident, pero, que la legislado aplicable en aquests supósits no solament és la catalana, sino que, en aquests casos deis organismes estatals previstos ais apartáis 1, 2 i 6, també és aplicable la legislado estatal.

Per tant, els apartáis 1, 2 i 6 de l'article 176 de la Proposta de Reforma son constitucionals, sempre que s'afegeixi a cadascun d'ells, la frase “[...] en els termes que estableix la legislado aplicable”.

2. Article 179 i esmena núm. 329 (participació en els tractats originaris de la Unió Europea).

A) A continuació analitzarem el primer apartat de l'article 179 de la Proposta de Reforma i l'esmena núm. 329, que l'afecta, tenint en compte que la solució a qué arribem té relació amb la que haurem de prendre respecte d'altres articles i esmenes que es tracten mes endavant, tots relatius a les relacions de la Generalitat amb la Unió Europea (capítol II del títol V de la Proposta de Reforma). L'objectiu general que es persegueix amb aqüestes relacions és que la Generalitat participi en els afers relacionáis amb la Unió Europea quan s'afectin les competéncies o els interessos de Catalunya, en els termes que estableix l'Estatut, segons adverteix l'article 178.

L'article 179.1, sobre la participació quan s'inicií la modificació deis tractats originaris de la Unió Europea, afirma:

“1. La Generalitat ha d'ésser informada peí Govern de l'Estat de les iniciatives de revisió deis tractats de la Unió Europea i deis processos de subscripció i ratificació subsegüents. El Govern de la Generalitat i el Parlament han de dirigir al Govern de l'Estat i a les Corts Generáis les observacions que estimin pertinents a aquest efecte, que son determinants en el cas de les competéncies exclusives.”

I l'esmena núm. 329, que el modifica, proposa una redacció del següent tenor:

“1. La Generalitat ha d'ésser informada peí Govern de l'Estat de les iniciatives de revisió deis tractats originaris i fundacionals de la Unió Europea i deis processos de negociació i aprovació subsegüents. El Govern de la Generalitat i el Pariament de Catalunya han de dirigir al Govern de l'Estat i a les Corts Generáis les observacions que estimin pertinents a aquest efecte, que son vinculants en el cas de les competéncies exclusives.”

La diferencia fonamental entre els dos textos és el carácter determinant o vinculant de les observacions que es facin.

Segons el precepte i l'esmena objecte de la nostra análisi, es preveuen dos mandats: un al poder central i un altre a l'autonómic. El primer consisteix en l'obligació que té el Govern de l'Estat d'informar de les iniciatives de revisió deis tractats de la Unió Europea (art. 179.1, primer incís de la Proposta de Reforma), sigui quin sigui el grau d'afectació de les competéncies autonómiques o deis interessos de la Generalitat. El segon mandat imposa un deure al Govern de la Generalitat i al Pariament de dirigir les observacions que estimin pertinents sobre el que han estat informáis (segon i darrer incís de l'apartat 1 de l'article 179 de la Proposta), sempre que afecti les competéncies exclusives de la Generalitat. Els destinataris d'aquesta acció son el Govern de l'Estat i les Corts Generáis, els quals han d'operar d'acord amb un instrument de participacio que qualifica la posició del Govern de la Generalitat com a “determinant”. Aquesta forma de participacio implica, d'acord amb el que preveu la disposició addicional cinquena de la Proposta de Reforma, que:

“Si l'Estatut estableix que la posició del Govern de la Generalitat és determinant per a conformar un acord amb el Govern de l'Estat i aquest no l'acull, el Govern de l'Estat ho ha de motivar i automáticament s'ha de reunir la Comissió Bilateral Generalitat-Estat.”

Aquest procediment limita la decisió estatal de comprometre's internacionaiment en el marc de la Unió Europea, perqué es tracta de matéries sobre les quals el títol de la Generaiitat és exclusiu, pero no impedeix que I'Estat decideixi altrament, ja que la participacio no altera la titularitat de les competéncies (art. 170.1 de la Proposta de Reforma) de qué I'Estat també disposa en l'ámbit internacional, com és la de contraure obligacions d'aquesta índole (art. 149.1.3 CE).

Per tant, l'efecte que la posició de la Generaiitat sigui determinant está ciarament fixat en la mateixa Proposta de Reforma. En canvi, no prefigura ni la Proposta ni cap esmena quines serien les conseqüéncies d'una posició vinculant, per la qual cosa hauriem d'entendre que I'Estat es trobaria lligat per la posició subcentral, ja que “vinculant” té un significat mes intens que “determinant” en el registre general de la Mengua. Així, mentre que el segon només modula (segons, com suara hem esmentat, un procediment específic amb participacio del mateix Estat), el primer obliga de forma taxativa a seguir les observacions de la Generaiitat sense que I'Estat se'n pugui allunyar o desvincular. En aquest sentit, s'imposaria un deure incompatible amb el ¡us contrahendi que correspon a I'Estat i que s'inscriu dins de les competéncies de qué aquest disposa en l'ámbit de les relacions internacionals (art. 149.1.3 CE) i que, per tant, considerem inconstitucional.

En conseqüéncia, considerem que l'article 179.1 de la Proposta de Reforma és plenament constitucional, mentre que l'esmena núm. 329, en tant que substitueix “determinant” per “vinculant”, és inconstitucional.

B) El segon apartat de l'article 179 diu:

“El Govern de I'Estat ha d'incorporar representants de la Generaiitat a les delegacions espanyoles que participin en els processos de revisió i negociació deis tractats originaris i en els d'adopció de nous tractats”.

Es tracta d'un tipus de participació diferent de la de l'apartat 1, en tant que es tracta d'una representació (de la Generaiitat) en una delegació d'una altra entitat (l'Estat), en comptes d'un procediment que integra decisions successives de diferents organs en els quals participen els ens impiicats en distinta proporcio. En el cas que ens ocupa, el redactat no permet la seva aplicació fins que una regulació estatal no ho faci possible. A mes, la participació de “representants” (mes d'un) podría fer inviable el funcionament de les delegacions, si totes les comunitats autónomes hi enviessin un grup nombrós de mandataris. Tanmateix, el redactat permet interpretar que la Generaiitat pot fer confianga, donar la representació, en definitiva, a un membre de la delegació que no sigui de la Generaiitat i aixó ho poden fer també les altres comunitats, de manera semblant al que succeeix, per exemple, a Alemanya. D'aquesta manera, el mandat estatutari es compliria i no minvaria l'eficácia de la delegació. En conseqüéncia, cal advertir que la redacció permet diverses alternatives de regulació a l'Estat i que, quan aquest la faci efectiva, es complirá l'article 179.2 de la Proposta, per la qual cosa, sense negar la seva constitucionalitat, seria convenient que l'Estatut incorpores en aquest precepte una remissio a la llei.

En conclusió, l'article 179.2 de la Proposta de Reforma és constitucional.

3. Article 180.3 i esmena núm. 332 (participació en la formació de les posicions de l'Estat).

Seguidament, analitzarem l'article 180.3 i l'esmena núm. 332, que teñen relació amb el que s'ha acabat de dir en el punt 2.A d'aquest Fonament sobre el carácter “determinant” o “vinculant” de la posició de la Generaiitat davant de l'Estat.

Concretament, en relació amb la participació de la Generaiitat en la formació de les posicions de l'Estat davant la Unió Europea, especialment davant el Consell de Ministres, en els assumptes relatius a les competéncies o ais interessos de Catalunya (art. 180.1 de la Proposta de Reforma), es proposen un seguit d'alternatives entre les quals es prima la participado de carácter bilateral (art. 180.2 de la Proposta). En aquest sentit, a l'apartat 3 del mateix article 180 s'afirma:

“3. La posició expressada per la Generalitat és determinant per a la formació de la posició estatal si afecta les seves competéncies exclusives i compartides. En els altres casos, aquesta posició ha d'ésser escoltada per l'Estat. La posició expressada per la Generalitat ha d'ésser especialment rellevant per a l'Estat si de la proposta o la iniciativa europees poden derivar per a Catalunya conseqüéncies financeres o administratives”.

Aquest precepte és semblant a l'article 179 estudiat anteriorment, tot i que, en comptes de referir-se a la formació de la voluntat estatal davant de la revisió del dret primari de la Unió, fa referencia a un moment també previ de la coneguda com a fase ascendent en la presa de decisions comunitáries europees.

En la configuració de la posició estatal, la posició que expressi la Generalitat té efectes diferents segons l'afectació de les competéncies o interessos de Catalunya. Será determinant si afecta les competéncies exclusives i compartides, només s'escoltará el parer de la Generalitat en altres supósits i, finalment, será especialment rellevant quan es puguin derivar conseqüéncies de carácter financer o administratiu per a Catalunya.

L'esmena núm. 332, per la seva banda, fa una gradació de la participació de la Generalitat mes intensa i prescriu que:

“3. La posició expressada per la Generalitat és vinculant per a la formació de la posició estatal quan afecta les seves competéncies exclusives i determinant en el cas de les compartides. En els altres casos la seva posició ha de ser escoltada per l'Estat.

La posició expressada per la Generalitat ha d'ésser especialment rellevant per a l'Estat quan de la proposta o de la iniciativa europea puguin derivar per a Catalunya conseqüéncies financeres o administratives.”

En conseqüéncia, es torna a substituir “determinant” per “vinculant” en el cas de les competéncies exclusives amb els efectes, des de la perspectiva de la conformitat del text amb la Constitució, ja exposats, ates que s'envaeixen les competéncies atribúleles a l'Estat en l'ámbit comunitari europeu.

A mes, en ambdós casos, en el precepte i en l'esmena corresponent, quan es “puguin derivar per a Catalunya conseqüéncies financeres o administratives” se suggereix una nova fórmula participativa a través de l'afirmació que la posició ha d'ésser “especialment rellevant”, cosa que introdueix un cert nivell de confusió que caldria aclarir per evitar caure en inconstitucionalitat, ja que no es tracta d'un procediment pautat com el que implica el mot “determinant” i que no imposa una única solució a l'activitat decisoria estatal.

Per tant, l'article 180.3 de la Proposta de Reforma és constitucional i l'esmena núm. 332 és inconstitucional en tant que substitueix “determinant” per “vinculant”.

4. Article 181.1 (participado en institucions i organismes europeus).

Seguidament farem esment de l'article 181.1 de la Proposta, relatiu a la participado en institucions i organismes europeus a través de representants en la forma de participació a qué féiem referencia abans en el punt 2.B d'aquest Fonament. En concret, l'article 181.1 prescriu:

“1. Els representants de la Generalitat participen directament en totes les delegacions espanyoles davant la Unió Europea que tractin assumptes de la competencia de la mateixa Generalitat o que afecten l'interés de Catalunya, i especialment davant el Consell de Ministres i els órgans consultius i preparatoris del Consell i de la Comissió”.

La diferencia amb l'article 179.2 és que en aquest cas els representants de la Generalitat participen “directament” en les delegacions espanyoles, per la qual cosa no es pot interpretar de forma tan oberta com féiem abans, pero, igualment, per raons d'eficácia i d'aplicabilitat del precepte i no pas de constitucionalitat, considerem que convindria fer una referencia “a la normativa aplicable”, remissió que inclouria tant la legislado estatal com les normes comunitáries europees que regulen o poden regular la qüestió.

En conclusió, l'article 181.1 és constitucional, si s'interpreta tal com s'ha exposat.

5. Article 183.3 (desenvolupament i aplicació del dret de la Unió Europea).

L'article 183 de la Proposta de Reforma regula el desenvolupament i l'aplicació del dret de la Unió Europea. En el seu primer apartat estableix un principi general segons el qual la Generalitat ha d'aplicar directament el dret de la Unió Europea a Catalunya, transposar-lo i desenvolupar-lo, en l'ámbit de les seves competéncies.

Pero a mes a l'apartat 3 preceptúa el següent:

“En el cas que la Unió Europea estableixi una legislado sobre matéries respecte de les quals l'Estat disposi a Catalunya de competencia per dictar-ne les bases, la Generalitat pot adoptar directament la legislado de desenvolupament a partir de les normes europees”.

Del tenor literal d'aquest precepte resulta evident que la formulació que estableix, relativa a l'aplicació del dret europeu, deixa oberta la possibilitat perqué la Generalitat pugui desenvolupar directament la legislacio europea en materies que son objecte de competencia compartida amb l'Estat.

En aquests termes no exclusius, la previsió normativa de la Proposta de Reforma, en principi, no planteja una contradicció amb la Constitució. Tanmateix, i d'acord amb la fonamentació que hem expressat anteriorment en relació amb l'útima frase de l'article 106, s'ha d'entendre que l'adopció directament per la Generalitat de la legislacio de desenvolupament a partir de les normes europees no exclou que la legislacio estatal de transposicio del dret europeu que tingui carácter básic també s'apliqui a Catalunya.

Per tant, interpretat en aquest sentit, l'apartat 3 de l'article 183 de la Proposta de Reforma és constitucional.

6. Article 184.3 i esmena núm. 341 (gestió de fons europeus).

Peí que fa referencia a l'article 184.3 de la Proposta i l'esmena núm. 341, cal tornar a esmentar el que s'ha dit en els punts 2 i 3 d'aquest Fonament, ja que tornem a confrontar les expressions “determinant” i “vinculant” que apareixen en els textos precitats en un altre ámbit, el de la gestió deis fons europeus no territorialitzables en materia de competencia de la Generalitat.

Concretament l'article 184.3 afirma:

“En el cas que els fons europeus no es puguin territorialitzar, l'Estat ha de motivar i fonamentar en dret aquesta circumstáncia, i la Generalitat ha de participar en els órgans o en el procediment de distribució. La participació de la Generalitat té carácter determinant per a l'Estat en el cas que els fons afectin l'exercici de competéncies exclusives. Corresponen, en tots els casos, a la Generalitat les facultáis de tramitació, pagament, control i inspecció”.

Mentre que l'esmena núm. 341 diu:

“3. En cas que els fons europeus no es puguin territorialitzar, l'Estat ha de motivar i fonamentar en dret aquesta circumstáncia, i la Generalitat ha de participar en els órgans o en el procediment de distribució. La seva participado té carácter vinculant per a l'Estat en cas que els fons afectin l'exercici de competéncies exclusives. Corresponen, en tots els casos, a la Generalitat les facultáis de tramitació, pagament, control i inspecció”.

Pels motius ja enunciáis abans, sobretot en el punt 3 d'aquest Fonament, l'article 184.3 de la Proposta de Reforma és constitucional i l'esmena núm. 341 és inconstitucional.

7. Article 186.2 (estatut del personal de la delegado de la Generalitat davant la Unió Europea).

A continuació ens referirem a l'article 186.2 de la Proposta de Reforma. L'article 186, en el seu apartat primer, diu que la Generalitat ha d'establir una delegació davant les institucions de la Unió Europea i, en el segon apartat, afirma:

“El personal de la delegació de la Generalitat davant la Unió Europea té un estatut assimilat al del personal de les representacions de l'Estat davant la Unió Europea”.

El que prescriu l'article i que pot suscitar algún dubte o qüestió és l'adjectiu “assimilat” que qualifica l'estatut del personal de la delegació de la Generalitat, ja que l'estatut del personal de les representacions estatals disposa actualment d'un régim especial de privilegis, d'immunitats i de facilitats (protocol sobre els privilegis i les immunitats de les Comunitats Europees, de 8 d'abril de 1965, amb modificacions posteriors), així com de requisits professionals, cosa que fa que l'estatut d'ambdues delegacions sigui fácticament i difícilment idéntic, pero pot ser assimilat.

En conseqüéncia, si per “assimilar” s'entén el que diuen els diccionaris -aixó és, “fer semblant”, no idéntic ni exacte- no se'n pot fer cap judici d'inconstitucionalitat, ja que la Constitució no es pronuncia sobre si hi ha d'haver alguna diferencia entre el personal adscrit a la Generalitat i el personal adscrit a l'Estat que realitza funcions representatives de les delegacions presents davant la Unió Europea. La Constitució tampoc no fa cap esment sobre l'estatut que hagi de teñir el personal de les representacions de l'Estat. En conseqüéncia, caldrá esperar els canvis normatius que es produeixin en la normativa comunitaria europea i estatal a fi de considerar aquesta qüestió, amb el benentés que l'Estat haurá de procurar, en la mesura que hagi d'intervenir, que es modifiqui la normativa europea que no permeti fer una assimilació, de forma que l'estatut resultant sigui el mes semblant possible, o bé haurá de col-laborar per assimilar el personal autonómic a l'estatal. En canvi, peí que fa a la normativa que pugui derivar de la mateixa Generalitat, és obvi que, en virtut de la seva potestat d'autoorganització, pot ampliar els drets i els requisits que hagin d'acomplir el personal que actuí com a representant de la Generalitat davant la Unió Europea.

En conseqüéncia, l'article 186.2 és constitucional.

8. Article 187 (circumscripció electoral per al Parlament Europeu).

La regulació de les eleccions al Parlament Europeu és una materia reservada al legislador estatal, com ja va afirmar el Tribunal Constitucional en la seva Sentencia 28/1991, de 14 de febrer. Certament, l'opció per una circumscripció estatal no és Túnica constitucionalment possible i, probablement, n'hi hauria d'altres mes adequades a la naturalesa del nostre Estat compost. Aixó no obstant, no hi pot haver cap dubte sobre la necessitat que aquesta decisió sigui continguda en una regulació comuna, ja que només així es podría determinar l'ámbit de les diferents circumscripcions i els escons que s'atribueixen a cadascuna d'aquestes, tenint en compte a mes que el nombre total de representants al Parlament Europeu no és una qüestió que pugui ser decidida per I'Estat espanyoi. En aquest sentit, la Sentencia abans indicada deia:

“Por ello, aunque nada impediría, en principio, que el legislador estatal, en uso de su libertad de apreciación, pudiera disponer en el futuro la organización territorial del cuerpo electoral en los comicios europeos -mientras subsista la autonomía institucional de que ahora disfrutan los Estados miembros de la Comunidad Europea (art. 7 del Acta Electoral Europea)- atendiendo al diseño autonómico, debemos reiterar que tal medida no sería algo constitucionalmente obligado, sino el fruto de una decisión política cuya oportunidad y acierto no corresponde enjuiciar a este Tribunal” (FJ 8).

Hem d'afegir que és una opinió comunament acceptada en dret electoral que la determinació de la circumscripció, juntament amb la fórmula electoral i la forma de vot, constitueixen elements substanciáis de qualsevol regulació del régim electoral, pels efectes que produeixen sobre la major o menor proporcionalitat deis resultáis i sobre la manera en qué els ciutadans exerceixen el seu dret de sufragi.

Dones bé, aquest article 187 modifica la regulació continguda en el títol VI de la Llei orgánica 5/1985, de 19 de juny, del régim electoral general, i de forma específica en els seus articles 214, 220.3 i 224.1. Aparentment ens trobem davant d'una situació similar a la que havíem tractat anteriorment, quan observávem la incidencia de diversos articles d'aquesta Proposta de Reforma sobre la Llei orgánica del Poder Judicial i sobre la Llei orgánica de forces i cossos de seguretat, entre d'altres, incidencia que havíem resolt mitjangant l'oportuna remissió a la interpretació feta de la disposicio addicionai novena.

Tanmateix, aquest article 187 té una estructura diferent, ja que és ell mateix el que fa la regulado (“és una circumscripció”) i, el que és mes ¡mportant, ¡mposa un mandat taxatiu ¡ tancat amb l'expressió “la llei orgánica electoral ha de concretar aquesta determinado”. En resum, es tracta d'una redacció de contingut idéntic al de la disposició addicional novena (“s'han de modificar”), la inconstitucionalitat del qual ja haviem declarat en el Fonament V en connexio amb la Llei orgánica del Poder Judicial.

Consegüentment, i per les mateixes raons, l'article 187 és inconstitucional.

No obstant aixó, res no impedeix que l'Estatut incorpori aquesta regulacio com un mandat dirigit ais poders públics autonómics, amb una redacció igual o similar a la que proposem: “La Generalitat instará, mitjangant els instruments previstos a l'article 87.2 CE, la reforma de la Llei orgánica 5/1985, de régim electoral general, a fi que el territori de Catalunya, tot sol o juntament amb els territoris d'altres comunitats autónomes veínes, sigui una circumscripció per a les eleccions al Parlament Europeu.”

9. Article 191.2 i esmena núm. 352 (participado en la negociació de tractats i convenís internacionals).

El número 2 de l'article 191 es refereix a la participado de la Generalitat en el procés de negociació deis convenís i tractats internacionals que afectin les seves competéncies, i imposa la incorporació d'un representant de la Generalitat en la delegació negociadora, així com l'emissió d'un informe peí Parlament respecte a l'objecte de l'esmentat conveni, que haurá de ser determinant. Cap objecció no hem de realitzar a aquest precepte, que no interfereix la competencia exclusiva de l'Estat sobre l'anomenat treaty making power, i de forma general, en materia de relacions internacionals.

En canvi, l'esmena 352 sí que afecta de pie aquesta competencia exclusiva, en la mesura que l'emissió d'un informe que ha de ser vinculant, quan estiguin en joc les competéncies exclusives de la Generalitat, condiciona de forma absoluta l'actuació de l'Estat i, de facto, opera una translació a la Generalitat de la competencia prevista a l'article 149.1.3 CE, per la qual cosa no és viable constitucionalment.

Consegüentment, l'article 191.2 és constitucional i, en canvi, l'esmena 352 és inconstitucional.

IX

1. El títol V de la Proposta de Reforma tracta de forma particular les relacions entre l'Estat i la Generalitat de Catalunya, i en la seva secció tercera crea i regula la Comissió Bilateral Generalitat-Estat. Peí que fa a aqüestes relacions, el principi de bilateralitat está clarament destacat a la Proposta de Reforma (art. 3.1) i es fa efectiu de forma concreta en diversos preceptes del títol IV dedicat a les competéncies de la Generalitat.

La importancia d'aquest principi, i el fet que el seu contingut estigui present en preceptes de la Proposta de Reforma que formen part de títols diferents, ens ha portat a donar-hi un tractament diferenciat en el present dictamen.

L'article 3.1 de la Proposta de Reforma estableix que “les relacions de la Generalitat amb l'Estat es fonamenten en el principi de la lleialtat institucional mutua i es regeixen peí principi general segons el qual la Generalitat és Estat, peí principi d'autonomia, peí principi de plurinacionalitat de l'Estat i peí principi de bilateralitat, sense excloure l'ús de mecanismes de participado multilateral”.

Si bé la Proposta de Reforma destaca la importancia del principi de bilateralitat en les relacions Estat-Generalitat, el qual és coherent amb el fet que el precepte forma part de la reforma de l'Estatut d'autonomia i, per tant, d'una norma paccionada, el mateix article 3.1 fa també esment de la necessitat de teñir en compte els mecanismes de participació multilateral. En aquest sentit, s'ha d'assenyalar que el desenvolupament deis mecanismes bilaterals no ha de fer oblidar la importancia deis mecanismes de relació multilateral, essencials per al bon funcionament d'un Estat compost i fortament descentralitzat. Aquests últims mecanismes son necessaris per tal de definir conjuntament l'interes general en els ámbits de competencia estatal i per tal de fixar les formes d'execució de les respectives competencies per aconseguir un funcionament eficag de les diverses administracions.

La Proposta de Reforma reconeix aquesta importancia en preveure formes de relació multilateral de carácter orgánic o procedimental en els seus articles 168.3, 169.2, 170 i 173 a 176.

Peí que fa a la bilateralitat, l'article 168.1 estableix el contingut essencial d'aquest principi: “La Generalitat i l'Estat s'han de prestar ajuda mutua i han de col-laborar quan sigui necessari per a l'exercici eficag de les competencies respectives i per a la defensa deis interessos respectius”. Per la seva banda, l'article 177 crea i regula l'instrument fonamental per articular les relacions bilaterals, la Comissió Bilateral Generalitat-Estat, a la qual l'articulat de la Proposta de Reforma atribueix un nombre molt destacable de funcions. L'article 177 afirma que la Comissió “constitueix el marc general i permanent de relació entre la Generalitat i l'Estat”, enumera les seves funcions i estableix que la seva actuació es produirá mitjangant la deliberació, l'emissió de propostes i l'adopció d'acords en els casos establerts a l'Estatut. Finalment, de forma genérica es determinen els ámbits en els quals s'haurá de produir la seva intervenció (art. 177.2). Tots els preceptes fins ara examináis no plantegen cap problema de constitucionalitat.

Els dubtes de constitucionalitat els plantegen alguns preceptes que concreten la introducció de mecanismes de bilateralitat en l'exercici de determinades competéncies. Com a criteri general, per tal de reconéixer la constitucionalitat d'aquests preceptes, entenem que l'actuació de la Comissió Bilateral mitjangant deliberacions, propostes o acords haurá de ser compatible, en el seu cas, amb técniques de relació multilateraIs, i no podrá condicionar de forma imperativa l'exercici de competéncies estatals.

D'acord amb aquest criteris, entenem també que la utilització de mecanismes bilaterals estará mes justificada si es tracta d'incidir en decisions que afecten de forma especialment intensa i singularitzada l'autonomia de la Generalitat de Catalunya, mentre que plantejará mes problemes de constitucionalitat si es tracta d'incidir en la definició d'interessos generáis o en competéncies executives de l'Estat mitjangant la imposició de criteris de carácter bilateral.

Aplicant aquests principis, passem a analitzar els preceptes que preveuen la utilització de mecanismes de relació bilateral i que plantegen problemes de constitucionalitat.

2. Article 132.3 (ports i aeroports d'interés general).

La qualificació d'un port o aeroport com d'interés general és competencia exclusiva de l'Estat (art. 149.1.20 CE). Ara bé, en la mesura que aquesta decisió comporta atribuir a l'Estat la competencia sobre unes infraestructures que condicionen de forma particular el desenvolupament económic de Catalunya, és raonable que la decisió estatal requereixi la deliberació i l'informe previ de la Comissió Bilateral.

Ates que en aquest cas l'instrument bilateral está justificat per l'afectacio singular de la materia a l'interés de Catalunya, i que la técnica d'intervenció és un informe previ no vinculant, en aquest punt el precepte és constitucional.

No podem dir el mateix peí que fa a la frase final del precepte: “i la seva gestió correspon a la Generalitat”.

Amb aquesta frase no es determina la intervenció de la Generalitat en el procediment per determinar quins ports o aeroports poden ser qualificats d'interés general, sino que es pretén imposar la transferencia de la seva gestió a la Generalitat.

Com ja hem dit, en materia d'obres publiques d'interés general, correspon a l'Estat la competencia exclusiva i, per tant, li correspon també la gestió. Només l'Estat pot decidir atribuir la gestió d'un port o aeroport d'interés general a la Generalitat de Catalunya, pero aquesta decisió no li correspon a la norma estatutaria.

Aquest fet queda confirmat per alió que estableix la disposició addicional tercera, apartat primer, Metra b, de la Proposta de Reforma, que reconeix que aquesta competencia només podrá ser exercitada per la Generalitat mitjangant una llei orgánica de l'article 150.2 CE.

Cal concloure, dones, que la frase final de l'article 132.3, “i la seva gestió correspon a la Generalitat”, és inconstitucional.

3. Article 132.5 (régim especial deis ports de Barcelona i de Tarragona).

El régim jurídic del Port de Barcelona i del Port de Tarragona está condicionat per l'exercici que faci l'Estat de la seva competencia en materia de ports d'interés general (art. 149.1.20 CE). És a dir, si en exercici d'aquesta competencia, l'Estat qualifica aquests ports com d'interés general (en l'actualitat és així), correspon a l'Estat determinar el seu régim jurídic.

L'apartat cinqué de l'article 132 condiciona l'exercici de la competencia estatal, ja que preveu que aquests ports tindran un régim especial. Ara bé, es pot admetre la constitucionalitat d'aquest precepte en la mesura que es tracta d'una regulació que afecta de forma singular i amb especial intensitat l'autonomia de la Generalitat de Catalunya; en segon lloc, la Comissió Bilateral es limita a fer una proposta; i en tercer lloc, i aquest és un argument molt significatiu, el precepte estableix que aquest régim especial s'ha d'acordar per la Generalitat i l'Estat, el que implica que només amb l'acord de l'entitat competent en relació amb els ports d'interés general es podrá establir aquest régim especial de funcionament. La redacció en present del precepte (“el Port de Barcelona i el Port de Tarragona teñen un régim especial de funcionament”), fa que es pugui qüestionar la seva constitucionalitat, ates que si bé aquest régim especial está condicionat a un acord previ Estat-Generalitat, sembla que el precepte imposi ja un régim especial al marge de la decisió de l'Estat.

Per aquesta rao, ens permetem suggerir una redacció alternativa: “el Port de Barcelona i el Port de Tarragona tindran un régim especial de funcionament un cop ho acordin l'Estat i la Generalitat a proposta de la Comissió Bilateral Generalitat-Estat”.

4. Article 132.7 (régim especial de l'Aeroport de Barcelona).

Ens remetem en la seva totalitat a alió que hem dit en examinar l'article 132.5.

5. Article 132.10 (xarxa viária de Catalunya).

En virtut del que estableixen els números 21 i 24 de l'article 149.1 CE, l'Estat té competencia exclusiva en materia de carreteres que no es trobin íntegrament en el territori d'una sola comunitat autónoma. En aquests supósits l'Estat és el titular de la xarxa viária i n'exerceix totes les competéncies.

En l'actualitat, les carreteres estatals son les ¡ntegrades en un ¡tinerari d'interés general o la fundó de les quals en el sistema de transport afecti mes d'una comunitat autónoma. Aqüestes carreteres formen part de la Red de Carreteras del Estado (art. 4 de la Llei de l'Estat 25/1988, de 29 de juliol, de carreteres ¡ camins). La competencia de la Generalitat en materia de carreteres es va assumir en el vigent article 9.14 EAC, de forma coherent amb el que acabem d'assenyalar, en els termes següents “carreteres i camins l'itinerari deis quals passi íntegrament per territori de Catalunya”.

Per aquesta rao, l'apartat 10 de l'article 132 és inconstitucional en la mesura que exigeix l'acord previ de la Generalitat per qualsevol modificació funcional, ampliació o modificació del régim económic i financer deis elements que integren la xarxa viária de Catalunya “amb independencia de llur titularitat”.

De fet, en aquest precepte no s'imposa un mecanisme de bilateralitat mitjangant la intervenció de la Comissió Bilateral, ja que simplement es condiciona de forma determinant l'exercici d'una competencia estatal (el régim de la xarxa viária de la seva titularitat) en exigir que l'exercici d'aquesta competencia compti, en tot cas, amb l'acord previ de la Generalitat.

Malgrat la incorrecta redacció del precepte, que comporta la seva inconstitucionalitat, es pot admetre que la voluntat que va inspirar la seva redacció mereix ser defensada, si bé amb una altra redacció i fent ús deis mecanismes propis de la bilateralitat.

Peí fet d'existir una relació directa entre la xarxa viária estatal i la xarxa viária catalana (com reconeix la vigent i ja esmentada llei estatal de carreteres, en el seu art. 5), i tractar-se d'un cas en qué l'exercici de la competencia estatal afecta de forma singularitzada la competencia de la Generalitat, és raonable introduir un mecanisme de relació bilateral mitjangant, per exemple, l'exigéncia d'un informe previ de la Comissio Bilateral en els supósits a qué fa referencia l'article 132.10 de la Proposta de Reforma.

En qualsevol cas, cal concioure que l'apartat 10 de l'article 132 és inconstitucional peí que fa a la frase “amb independencia de llur titularitat”. La supressió d'aquesta frase deixaria el precepte sense sentit.

6. Articie 145.3 (cultura).

En analitzar el contingut de l'apartat primer de l'article 145 de la Proposta de Reforma, hem afirmat que en materia de cultura existeix un sistema singular de distribució competencial que hem qualificat de doble exclusivitat.

D'acord amb aquest criteri, la primera frase de l'apartat que examinem s'ha de considerar inconstitucional, en la mesura que, de nou, es condiciona de forma determinant l'exercici d'una competencia estatal, ates que s'exigeix l'acord previ de la Comissio Bilateral per tal que l'Estat pugui exercir una competencia seva de carácter exclusiu en materia de cultura.

Qüestió diversa, com hem assenyalat en tractar l'article 132.10, és que la intervenció de la Comissio Bilateral es limites a l'emissió d'un informe, ja que aquest condicionament no vinculant de l'exercici de la competencia estatal es justificaría peí fet de tractar-se d'una actuació estatal amb una incidencia singular i significativa sobre l'autonomia de Catalunya.

La frase final d'aquest apartat tercer de l'article 145 es pot entendre que és constitucional en la mesura que l'exigéncia d'un acord previ es limita ais supósits de la projecció internacional de la cultura catalana. Atesa l'especial afectació d'aquesta activitat estatal a l'interés de Catalunya, estaría justificat que la decisió estatal estigués condicionada a un acord que, per altra banda, es pren dintre d'una comissio bilateral.

Cal concloure que la primera frase de l'apartat tercer de l'article 145 és inconstitucional.

7. Article 157.4 (participació en sanitat i salut pública).

L'article 157.4 de la Proposta diu:

“4 3. La Generalitat participa de manera efectiva, per mitjá de la Comissió Bilateral Generalitat-Estat, en la fixació de les bases i en la planificació i la coordinació estatal en materia de sanitat i salut pública.”

Aquest precepte que, com hem dit en el Fonament VII, está mal numerat en la Proposta de Reforma, cal entendre'l com una concreció de l'article 177.2.a que, a la seva vegada, afirma, entre les funcions de la Comissió Bilateral Generalitat-Estat:

“2. Les funcions de la Comissió son deliberar, fer propostes i, si s'escau, adoptar acords en els casos establerts per aquest Estatuí i, en general, amb relació ais ámbits següents:

a) L'elaboració de projectes normatius de l'Estat que afectin les competéncies i els interessos de Catalunya, especialment quan es tracti de normes básiques o orgániques i de les que teñen com a funció delimitar les competéncies, d'acord amb la Constitució i aquest Estatuí.”

Aquest article 177, de redacció certament imprecisa, a mes, s'inicia tot dient que la Comissió Bilateral Generalitat-Estat, d'acord amb els principis establerts, constitueix el marc general i permanent de relació entre la Generalitat i l'Estat segons els articles 3.1 i 168 que, al seu torn, indiquen que “les relacions de la Generalitat amb l'Estat [...] es regeixen [...] peí principi de bilateralitat, sense excloure l'ús de mecanismes de participacio multilateral” (art. 3.1) i expressen uns criteris generáis d'ajuda mutua i col-laboració (art. 168.1).

D'aquesta manera, l'article 157.4, interpretat de forma sistemática, significa que la Generalitat participa en la fixació de les bases i en la planificació i la coordinació estatal en materia de sanitat i salut pública, quan aqüestes afectin les competéncies i els interessos de Catalunya i que, si no els afectessin, caldria acudir ais mecanismes de participacio multilateral, essent l'expressió retórica “de manera efectiva” del tot sobrera.

En conseqüéncia, l'article 157.4 de la Proposta de Reforma és constitucional, interpretat tal com s'ha exposat precedentment.

1. El títol VI de la Proposta de Reforma (“Del finangament”) estableix un nou model de finangament per a la Generalitat de Catalunya -tant peí que fa ais ingressos com peí que fa a les despeses- i fixa també el marc general de les hisendes locáis.

Per tal de pronunciar-nos sobre la constitucionalitat del model de finangament autonómic, cal determinar, en primer lloc, quin és el marc constitucional en aquesta concreta materia.

2. El sistema de finangament deis estats compostos pot articular-se segons un sistema d'unió, un sistema de separació, o un sistema mixt que combini aspectes de tots dos. En el sistema d'unió, el poder central es reserva la titularitat exclusiva per establir i recaptar els tribuís, atribuint després ais ens descentralitzats una determinada quantitat de recursos via transferencia, en funció de les responsabilitats d'aquestes entitats. En el sistema de separació, es distribueixen els tribuís entre els diferents nivells de govern, i cadascun d'aquests exerceix de forma exclusiva la potestat normativa i de gestió sobre els tribuís de la seva titularitat.

En el cas de la Constitucio espanyola es va optar, peí que fa al régim general, peí sistema mixt, en la mesura que es contempla la figura deis impostos cedits, es preveu la participació de les comunitats autónomes en ingressos estatals, i s'habilita la possibilitat de la delegació o la col-laboració de les comunitats autónomes en la recaptació, la gestió i la liquidació de recursos tributaris de l'Estat.

La concreció d'aquest model va restar, no obstant, molt oberta. Per aquesta rao, tant els estatuís d'autonomia com la Llei orgánica esmeníada a l'aríicle 157.3 CE han de desenvolupar un paper imporíaní en la fixació del sisíema de finangamení auíonómic.

3. La Consíiíució reconeix a les comuniíaís auíónomes auíonomia financera per al desenvolupamení i l'execució de les seves compeíéncies, d'acord amb els principis de coordinació amb la hisenda esíaíal i de solidariíaí eníre íoís els espanyols.

Com ha dií el Tribunal Consíiíucional en la Seníéncia 14/1986, de 31 de gener (FJ 2), la hisenda privaíiva de les comuniíaís auíónomes “es no íanío una compeíencia que se reconoce a las Comunidades Autónomas, cuanto una exigencia previa o paralela a la propia organización autónoma” (en el maíeix seníií, STC 63/1986, de 21 de maig, FJ 4, i 183/1988, de 13 d'ocíubre, FJ 1).

Ara bé, reconeguí el dreí a 1'auíonomia financera, el qual es vincula al coníinguí de les compeíéncies i, en úlíima insíáncia, al maíeix reconeixemení de l'autonomia política, cal precisar l'abast d'aquest dret i conéixer a quina entitat li correspon en primera instancia la funció de fixar-lo.

Peí que fa a aquesta última qüestió, si bé, com hem dit, la Constitució estableix un model obert i amb una amplia remissió ais estatuís, no es pot afirmar que estiguem davant d'un sistema desconstitucionalitzat en el qual no s'hagi atribuít a l'Estat cap mena d'intervenció prevalent.

La Constitució atribueix a l'Estat la potestat de “planificar l'activitat económica general per a atendré les necessitats col-lectives, equilibrar i harmonitzar el desenvolupament regional i sectorial i estimular el creixement de la renda i de la riquesa i la distribució mes justa d'aquesta darrera” (art. 131.1), i “la potestat originaria per a establir els tribuís” (art. 133.1). Al mateix temps, li imposa les obligacions de garantir “la realització efectiva del principi de solidaritat consagrat en l'article 2 de la Constitució”, de vetllar “per l'establiment d'un equilibri economic adequat i just entre les diverses parts del territori espanyol”, i d'atendre “assenyaladament les circumstancies del fet insular” (art. 138.1 CE).

De forma conseqüent, la mateixa Constitució atribueix a l'Estat la competencia exclusiva en materia d'hisenda general (art. 149.1.14 CE), així com la potestat per dictar una llei orgánica per regular “l'exercici de les competéncies financeres enumerades en l'anterior apartat 1, les normes per a resoldre els conflictes que poguessin sorgir i les possibles formes de col-laboració financera entre les Comunitats Autónomes i l'Estat” (art. 157.3 CE).

4. En termes generáis, es pot afirmar que la competencia estatal en materia d'hisenda general abasta el conjunt de normes i decisions que es refereixen subjectivament a l'essencial estructura funcional i orgánica de totes les hisendes publiques, i objectivament ais principis i elements determinants de la coherencia del sistema tributan.

Aquesta afirmacio ve avalada per la doctrina del Tribunal Constitucional, la posició del qual va quedar perfectament resumida en la seva Sentencia 192/2000, de 13 de juliol (FJ 6), en la qual afirma que: “la indudable conexión existente entre los artículos 133.1, 149.1.14 y 157.3 CE determina que el Estado sea competente para regular no sólo sus propios tributos, sino también el marco general de todo el sistema tributario y la delimitación de las competencias financieras de las Comunidades Autónomas respecto de las del propio Estado”.

D'acord amb el Tribunal Constitucional, en virtut de la competencia de l'article 149.1.14 CE, l'Estat té la potestat per establir les característiques generáis i fonamentals del sistema fiscal i la supremacía en la determinació i adscripció de les figures básiques tributáries del sistema.

5. L'altre instrument que la Constitucio atribueix a l'Estat és la llei orgánica prevista a l'article 157.3, que s'ha convertit en la Llei orgánica 8/1980, de 22 de setembre, de finangament de les comunitats autónomes (en endavant, LOFCA). La mateixa indeterminació del model de finangament en el text de la Constitucio, atesa la també indeterminació del sistema d'organització territorial de l'Estat, va portar a remetre la concreció final a una llei orgánica posterior. Com ha dit el Tribunal Constitucional, “la Constitución no predetermina cuál haya de ser el sistema de financiación autonómica, sino que atribuye esa función a una Ley Orgánica, que cumple de este modo una función deiimitadora de las competencias financieras estatales y autonómicas previstas en el artículo 157 CE” (STC 192/2000, de 13 de juliol, FJ 4).

Per tal que la llei orgánica a qué fa referencia l'article 157 pugui complir aquesta funció, la LOFCA té carácter competencial. Així ho ha reconegut també el Tribunal Constitucional en una reiterada jurisprudencia (STC 179/1987, de 12 de novembre, FJ 2; 181/1988, de 13 d'octubre, FJ 7; 183/1988, de 13 d'octubre, FJ 3; 250/1988, de 20 de desembre, FJ 1; 150/1990, de 4 d'octubre, FJ 3 i 9; 68/1996, de 18 d'abril, FJ 9, i 192/2000, de 13 de juliol, FJ 4). En la Sentencia 68/1996 (FJ 9), el Tribunal afirma que l'article 157.3 pretén “habilitar la intervención unilateral del Estado en este ámbito competencial a fin de alcanzar un mínimo grado de homogeneidad en el sistema de financiación autonómico, orillando así la dificultad que habría supuesto que dicho sistema quedase exclusivamente al albur de lo que se decidiese en el procedimiento de elaboración de cada uno de los Estatutos de Autonomía. Su función no es, por tanto, como es obvio, la de establecer una reserva de Ley Orgánica en cuya virtud cualquier aspecto atinente al nutrido grupo de recursos autonómicos enumerados en el art. 157.1 CE requiriese ineludiblemente una norma de tal rango, sino sencillamente permitir que una Ley Orgánica -la actual LOFCA- pudiese insertarse en el bloque de la constitucionalidad delimitador del concreto alcance de las competencias autonómicas en materia financiera”.

La posició rellevant de la LOFCA en el moment de concretar el model de finangament autonómic no pot oblidar el paper igualment destacat deis estatuís d'autonomia en aquesta materia, i el fet que la remissió que l'article 157.3 de la Constitució fa a una liei orgánica conté l'expressió “podrá”.

D'aquesta forma, s'estableix una singular relació entre la LOFCA i els estatuís d'autonomia, ja que a l'Estatut d'autonomia li correspon atribuir el poder tributan a la mateixa comunitat autónoma.

D'acord amb aqüestes premisses, entenem que no es pot identificar la previsió de l'article 157.3 CE amb els altres supósits en els quals la Constitució condiciona la competencia autonómica a l'existéncia d'una previa liei orgánica estatal (art. 149.1.29 i 152.1 CE), en la mesura que la Constitució estableix en aquests dos preceptes que la Liei orgánica delimitará l'abast de la competencia autonómica. I aixó justifica que la Liei orgánica de finangament de les comunitats autonomes no estigui inclosa en la disposició addicional novena de la Proposta de Reforma.

En el cas de l'article 157.3 CE, com s'ha dit, s'estableix una situació facultativa de forma que, per a la configuració de les competencies financeres autonómiques, s'habilita el legislador estatal per poder actuar si ho creu convenient.

Per aquesta rao, les normes estatutáries relatives al sistema financer autonómic podran aplicar-se encara que no existeixi la Llei orgánica de l'article 157.3 CE, si bé, com ara estipula la disposició addicional setena EAC, l'exercici de les competencies així assumides s'haurá d'ajustar al que, en el seu cas, estableixi la llei orgánica de l'article 157.3 CE.

Igualment, la posició de referencia de la LOFCA haurá d'aplicar-se tenint en compte la importancia deis estatuís com a normes atributives de competencia en aquesta materia, de forma que, com diu la vigent LOFCA en la seva disposició final única, les normes d'aquesta Llei s'hauran d'interpretar harmónicament amb les normes contingudes ais estatuís d'autonomia.

En definitiva, el sistema constitucional de distribucio de competencies en materia de finances publiques s'articula sobre la base de la relació entre la potestat estatal que deriva de l'article 149.1.14 CE, l'ámplia competencia de les comunitats autonomes per definir el contingut de la propia autonomia financera, i la potestat estatal per reconduir el sistema a un model coherent mitjangant la Llei orgánica de l'article 157.3. Per aquesta última rao, el model que defineix un Estatuí d'autonomia ha de poder ser generalitzable, és a dir, susceptible de ser integrat en el model que estableixi finalment la LOFCA.

6. El principi d'autonomia financera reconegut a l'article 157.1 CE comporta, com ha dit el Tribunal Constitucional, “la plena disposición de medios financieros para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las competencias propias, en especial las que se configuran como exclusivas” (STC 201/1988, de 27 d'octubre, FJ 4). En el mateix sentit es va establir que aquesta autonomía “supone la propia determinación y ordenación de los ingresos y gastos necesarios para el ejercicio de sus funciones” (STC 179/1987, FJ 2).

Consegüentment, el sistema de finangament que dissenyi l'Estat i concreti la LOFCA haurá de teñir en compte que s'ha de garantir I'autonomia financera de les comunitats autónomes. Al mateix temps, serán les comunitats autónomes mateixes les que podran establir en el seu Estatuí els principis que facin efectiva la seva autonomía financera, díntre de l'amplí marge de Ilíbertat que ha de permetre la normativa estatal.

7. El funcionament d'aquest model mixt de finangament autonómic requereix que Estat i comunitats autónomes actuín de forma coordinada. Com ja hem vist, la Constitució atribueix a l'Estat la competencia per establir “les possibles formes de col-laboració financera entre les Comunitats Autónomes i l'Estat” (art. 157.3). Pero la coordinació també es pot aconseguir mitjangant mecanismes bilaterals, tal i com posen en relleu l'article 45.2, la disposició addicional 6.3, i la disposició transitoria 3 EAC. Com ha dit el Tribunal Constitucional, “la consolidación y el correcto funcionamiento del Estado de las Autonomías dependen en buena medida de la estricta sujeción de uno y otras a las fórmulas racionales de cooperación, consulta, participación, coordinación, concertación o acuerdo previstas en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía. Y en el caso de la cesión de tributos, la cuestión afecta muy directamente al derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones (art. 2 de la Constitución), y en particular a su autonomía financiera (art. 156.1 de la Constitución), debiendo considerarse el sistema establecido en la disposición adicional sexta, 3, del Estatuto de Autonomía de Cataluña también un instrumento que permite hacer compatible esa autonomía financiera con la exigencia de asegurar la necesaria coordinación con la Hacienda estatal y la solidaridad entre todos los españoles que el art. 156.1 de la Constitución impone” (STC 181/1988, de 13 d'octubre, FJ 7).

Consegüentment, la introducció de mecanismes de cooperado bilateral i de participacio de la Generalitat de Catalunya en la presa de decisions estatals forma part també del model de finangament.

8. Finalment, cal assenyalar que l'autonomia financera ha de ser compatible amb dos principis: la suficiencia deis recursos i la solidaritat entre tots els espanyols (art. 156.1 i 158 CE). Aquest últim principi té, de fet, un doble vessant: negatiu per una banda, en tant que condiciona l'exercici de l'autonomia financera (art. 156.1), i positiu per l'altra, en la mesura que imposa a l'Estat una conducta activa perfer-lo efectiu (art. 131.1, 138.1 i 158.2 CE).

Com a límit, el principi de solidaritat obliga també les comunitats autonomes (STC 64/1990, de 5 d'abril, FJ 7, i 150/1990, de 4 d'octubre, FJ 11), pero de forma destacada el principi de solidaritat obliga l'Estat a dur a terme les actuacions necessáries per tal que el sistema en el seu conjunt sigui solidan. Per tal que pugui dur a terme aquesta funció, la Constitucio estableix dos mecanismes: el fons estatal d'anivellament i el fons de compensació interterritorial (art. 158 CE).

9. Del que hem exposat fins ara en relació amb el model de finangament, cal concloure que la Constitucio de 1978 dissenya un sistema general de finangament de les comunitats autonomes fonamentat en els següents principis:

a) La Constitucio no imposa un model concret. Admet diverses solucions fináis I reconeix un ampli protagonisme ais estatuís en la configuració d'aquest model final.

b) La Constitucio atribueix a l'Estat la competencia per establir els elements estructuráis del sistema de finangament, la qual cosa suposa que la columna vertebral del sistema tributan (Impost sobre la Renda de les Persones Físiques, Impost sobre Societats i Impost sobre el Valor Afegit) ha de quedar, peí que fa ais seus elements essencials, en mans de l'Estat (art. 149.1.14 CE).

c) La Constitució sitúa en un lloc rellevant una llei orgánica (la LOFCA) per tal de coordinar el sistema (art. 157.3 CE).

d) La Constitució reconeix el principi d'autonomia financera, vinculat a l'exercici de les competéncies autonómiques i condicionat pels principis de coordinació amb la hisenda estatal i de solidaritat de tots els espanyols (art. 156.1 CE).

e) La Constitució permet una amplia participado de les comunitats autónomes en la determinació del seu sistema de finangament mitjangant mecanismes bilaterals i multilateral.

f) La Constitució garanteix a les comunitats autónomes uns recursos sense fixar ni la seva atribució concreta ni la seva quantia.

10. Un cop hem exposat els elements essencials del model constitucional del sistema general de finangament de les comunitats autónomes, procedeix ara examinar si el model establert en el títol VI de la Proposta de Reforma és conforme o no amb el text constitucional. Per tal de donar resposta a aquesta pregunta, analitzarem en primer lloc el contingut general del nou model que s'estableix en el capítol I d'aquest títol de la Proposta de Reforma (“les finances de la Generalitat”, art. 196 a 205), i a continuació farem referencia ais preceptes concrets del títol VI que han plantejat dubtes de constitucionalitat.

A) El model que s'estableix al Projecte de Reforma es caracteritza pels següents elements essencials:

- La Generalitat és competent per recaptar tots els impostos suportáis a Catalunya.

- La Generalitat té competencia normativa i responsabilitat fiscal sobre tots els impostos suportáis a Catalunya, i també participa en els seus rendiments.

- L'Estat participa en la recaptació pels impostos cedits totalment o parcial a Catalunya.

- La Generalitat participa en aportacions de solidaritat a les altres comunitats autónomes, en funció de la recaptació a Catalunya i la mitjana estatal, a través deis mecanismes de solidaritat que estableix la Constitucio.

Aquest model respecta el marc constitucional en la mesura que es respecten els seus principis básics. Així es reconeix la capacitat normativa estatal, la necessária coordinació amb l'Estat en l'exercici de la gestió tributaria, la funció constitucional de la LOFCA i el respecte al principi de solidaritat.

B) Feta aquesta primera valoració general, analitzarem alguns preceptes que han plantejat dubtes de constitucionalitat.

a) L'article 198 estableix el sistema general de distribucio de competencies entre la Generalitat i l'Estat en materia financera. En el seu apartat segon s'afirma que “la Generalitat té la capacitat normativa i la responsabilitat fiscal sobre tots i cadascun deis impostos estatals suportáis a Catalunya, i també la participació en els seus rendiments, sens perjudici de les competencies que corresponguin a les Corts Generáis i a les institucions europees.”

Aquesta amplia atribució de potestat normativa i de responsabilitat fiscal será constitucional en la mesura que es respectin les competencies normatives que, com hem vist, la Constitucio reconeix a l'Estat (art. 149.1.14 CE). Certament, el precepte transcrit sembla respectar aqüestes competencies en virtut del recurs a la coneguda cláusula “sens perjudici de les competencies que corresponen a les Corts Generáis”. L'apartat tercer també sembla posar de manifest que la competencia normativa de la Generalitat, prevista a l'apartat segon no és exclusiva, ates que, en garantir un contingut mínim a la llei catalana, admet que existirá una altra normativa en la mateixa materia.

Malgrat aixó, el fet cert és que la redacció de l'apartat segon, en afirmar que la Generalitat té “la” capacitat normativa i “la” responsabiiitat fiscal sobre tots i cadascun deis impostos, estabieix una reserva de tota la potestat normativa i tota la responsabiiitat fiscal a la Generalitat. Aquesta lectura fa inconstitucional el precepte.

Atesa la importancia d'aquesta materia, el rigor normatiu ha de ser total. No es pot admetre una redacció que, si bé permet altres interpretacions, també comporta una lectura de contingut inconstitucional.

Consegüentment, cal concloure que l'article 198.2 de la Proposta de Reforma és inconstitucional peí que fa a les expressions “...la capacitat normativa i la responsabiiitat fiscal...”. El precepte seria constitucional si digués: “La Generalitat té capacitat normativa i responsabiiitat fiscal...”.

Peí que fa a l'apartat tercer d'aquest mateix article, el seu contingut garanteix a la Generalitat la potestat d'intervenir en la fixació deis eiements essencials deis tribuís i, especialment, en la determinació del tipus efectiu corresponent. D'aquesta forma, certament es condiciona l'exercici de la potestat estatal en el moment de regular la cessió d'impostos, pero entenem que l'amplitud de la forma emprada, que es limita a dir que la Generalitat haurá “d'intervenir”, no suposa una limitacio inconstitucional de la potestat estatal de regular els eiements basics deis tribuís de la seva titularitat que cedeix a les comunitats autónomes.

b) L'article 199 atribueix a I'Agencia Tributaria de Catalunya la responsabiiitat de la gestió, la recaptació, la liquidació i la inspecció de tots els tribuís propis i cedits.

Aquesta amplia competencia de gestió, atribuida directament per la Proposta de Reforma a una entitat de la Generalitat de Catalunya, és una conseqüéncia lógica de la també amplia potestat normativa i responsabiiitat tributaria de la mateixa Generalitat.

L'actuació de l'Agéncia Tributaria de Catalunya haurá de ser, en tot cas, en coordinado o en régim de consorci amb l'Administració Tributaria de l'Estat. D'aquesta forma, l'article 199 respecta el principi de coordinació i precisa la referencia genérica de l'article 156.2 CE al fet que les comunitats autónomes puguin actuar en col-laboració amb l'Estat per a la recaptació, la liquidació i la gestió deis recursos tributaris del mateix Estat.

El fet que l'article 199 deixi oberta la possibilitat d'utilitzar instruments de coordinació o, de forma molt especial, de consorciació, no planteja problemes de constitucionalitat i hauran de ser les dues entitats implicades les que valorin quina de les dues técniques permet fer efectius, de la millor manera possible, el respecte a l'autonomia de gestió i l'eficácia general del sistema de finangament públic. En aquest sentit, entenem que la utilització d'elements propis d'una relació consorciada evitaría de forma mes segura els dubtes que es poguessin presentar sobre l'actuació de l'Agéncia Tributaria de Catalunya.

Cal concloure que l'article 199 és constitucional.

c) L'article 200 fa referencia al mecanisme de participació en la recaptació deis impostos cedits totalment o parcial.

El precepte estableix de fet un procediment, un criteri general per calcular la participació, i un percentatge concret que, en tot cas, s'haurá de respectar.

La referencia al procediment bilateral de la Comissió Mixta, establert a l'article 205 no planteja problemes, sobretot si es té en compte que l'apartat primer del mateix article 205 diu que “la Comissió Mixta de Relacions Fiscals i Financeres Estat-Generalitat exerceix les seves funcions sens perjudici deis acords subscrits peí Govern de Catalunya en el Consell de Política Fiscal i Financera”.

Tampoc no ofereix problemes el fet que es digui que s'haurá de fixar el percentatge de participado que correspongui a l'Estat en els diferents impostos cedits parcialment. Qüestió diferent és que l'Estatut determini ja una quantia concreta que, si no és una quantia fixa, sí que és un topall. En dir que el percentatge no ha d'ésser en cap cas superior al 50%, es pren una decisió que, si bé pot ser raonable, no correspon establir-la a l'Estatut. La determinació de la participado en els impostos cedits afecta el conjunt del sistema de finangament i haurá de ser fixada d'acord amb els criteris generáis establerts a la LOFCA.

Cal concloure que la frase final “aquest percentatge no ha d'ésser en cap cas superior al 50%” és inconstitucional.

d) L'article 202 estableix uns principis generáis per a la concreció del principi de solidaritat. Com ja hem dit, aquest principi obliga les comunitats autónomes i l'Estat i l'article 158 CE atribueix a l'Estat els mecanismes per tal de fer-lo efectiu.

Consegüentment, correspon a l'Estat la concreció del principi de solidaritat mitjangant els mecanismes financers d'anivellament i el Fons de Cooperació. No pot, dones, l'Estatut, imposar el contingut d'aquestes decisions estatals. Ara bé, l'article 202 no estableix cap contingut concret i es limita a introduir uns principis generáis per tal de concretar aquests mecanismes de solidaritat i la regla de la seva avaluació quinquennal. Per tant, el precepte és constitucional.

e) L'article 213 atribueix a la Generalitat la competencia legislativa per establir i regular els tribuís propis deis governs locáis. Aquesta competencia legislativa autonómica haurá de respectar la competencia estatal en materia d'Hisenda general (art. 149.1.14 CE), en els termes abans expressats, així com la competencia estatal en materia de régim local, segons hem exposat en tractar els articles 112, 113 i 199 d'aquest dictamen.

Ates que l'article 213 fa expressa referencia al marc normatiu general dins del qual s'haurá d'exercir aquesta competencia legislativa (“en el marc establert per la Constitució Espanyola”), el precepte és constitucional.

f) La funció del cadastre és essencial per a la gestió del sistema tributan. L'article 216 atribueix a la Generalitat l'ordenació i la gestió del cadastre, pero atesa la importancia d'aquest instrument, reconeix la funció coordinadora de l'Estat, la qual cosa evita qualsevol dubte sobre la constitucionalitat del precepte.

La posició deis ens locáis és també reconeguda en preveure's la possibilitat de subscriure convenís amb aquests per a la gestió deis respectius cadastres.

Cal concloure que l'article 216 és constitucional.

11. Les esmenes 357 a 372 contenen un model alternatiu al títol VI del finangament.

Per tal de valorar la constitucionalitat del model en el seu conjunt i deis preceptes que es proposen, ens remetem a alió que hem exposat en els apartáis anteriors d'aquest Fonament.

D'acord amb aquells criteris, el model que s'estableix en les esmenes 357 a 372 és inconstitucional en la mesura que nega la competencia normativa estatal per fixar els principis de la Hisenda general (art. 149.1.14 CE), juntament amb la intervenció de la LOFCA (art. 157.3 CE) i la potestat de coordinació estatal, imposa una Agencia Tributaria propia no coordinada, imposa un model de relació exclusivament bilateral mitjangant la figura del concert i crea figures normatives no previstes a la Constitució, com ara la llei paccionada.

D'acord amb aquests criteris, son inconstitucionals les següents esmenes:

a) Esmena 358. Preveu la creado d'una hisenda autónoma sense referencia a les potestats normatives estatals.

b) Esmena 359. Imposa un únic mecanisme de relació bilateral, preveu l'aprovació d'una llei paccionada i prefigura un régim de concert económic no previst a la Constitució per a la Generalitat de Catalunya.

c) Esmena 360. Si bé en la seva Metra a fa esment al respecte de l'estructura general impositiva de l'Estat, després no es fa referencia a la potestat normativa estatal i es limita la fixació deis criteris de coordinació, harmonització fiscal i col-laboració a alió que determini l'Estatut, negant la intervenció de la llei prevista a l'article 157.3 CE.

d) Esmena 361. La determinació de l'aportació de la Generalitat a l'Estat es fixa de forma exclusiva mitjangant un mecanisme bilateral, al marge de la recaptació deis tribuís generáis i s'haurá de fixar mitjangant una llei paccionada.

e) Esmena 362. La creació d'una Agencia Tributaria de Catalunya no preveu cap mecanisme de coordinació o consorciació amb l'Administració de l'Estat, limitantse a dir que podrá lliurement establir formes de col-laboració amb l'Administració tributaria de l'Estat.

f) Esmena 364. Per connexió amb el que hem dit en tractar l'esmena 360, aquesta també és inconstitucional.

g) Esmena 369. Aquesta esmena relativa al cadastre és inconstitucional en no preveure cap mecanisme de coordinació amb l'Administració estatal, ni convenís amb els ens locáis.

h) Esmena 371. En atribuir-se a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de finangament local, sense cap remissió a la competencia estatal en materia d'Hisenda general i de bases del régim local, l'esmena és inconstitucional.

Finalment, hem de posar en connexió les consideracions fetes en relació amb les esmenes 357 a 372 amb la disposicio addicionai primera de la Proposta de Reforma. Com ja hem examinat, en aquesta disposicio es pretén recollir a l'Estatut d'autonomia de Catalunya el contingut de la disposicio addicionai primera de la Constitució i, en virtut d'aquesta, fixar el régim competencial de la Generalitat a partir del respecte d'uns previs drets histories, dintre deis quals s'inclouria un régim de finangament propi i diferenciat per a Catalunya.

Dones bé, com ja hem dit en tractar d'aquesta disposicio addicionai de la Proposta de Reforma, aquesta reconeix els drets histories només ais territoris forals d'Álava, Guipúscoa i Biscaia, i a Navarra, i peí que fa al seu contingut, reconeix els drets histories que s'havien mantingut en el temps fins al moment de I'aprovacio de la Constitució. Consegüentment, ni Catalunya és titular de drets histories que permetin establir un régim diferenciat de competéncies, ni gaudia d'un régim singular de finangament mantingut al llarg del temps en el moment d'aprovar-se la Constitució. Per tant, la inconstitucionalitat de la disposicio addicionai primera no permet declarar la constitucionaiitat de les esmenes abans examinades.

Cal concloure que les esmenes 358, 359, 360, 361, 362, 364, 369 i 371 son inconstitucionals.

XI

1. Els articles 217 i 218 regulen el procediment de reforma de l'Estatut. Abans d'entrar en l'examen concret d'ambdós preceptes, hem de veure de quina manera la naturalesa de l'Estatut com a norma bilateral i paccionada condiciona aquest procediment, tant peí que es refereix a l'abast que s'hagi de donar al contingut de l'article 147.3 CE, que requereix l'aprovació de la reforma per les Corts Generáis “mitjangant llei orgánica”, com peí marge de Ilibertat de qué disposa el legislador estatuent en fer aquesta regulació.

Amb relació al primer aspecte, entenem que l'expressió citada no significa “mitjangant el procediment de llei orgánica”. En efecte, aquest procediment, en realitat, no és cap altre que el procediment legislatiu ordinari, amb les seves diferents etapes de ponencia, comissió i pie, amb tres excepcions: l'exclusió de la iniciativa legislativa popular, la impossibilitat que els projectes o proposicions de llei orgánica es tramitin com a Neis de comissió i, finalment, l'exigéncia, una vegada aprovat l'articulat, d'una votació sobre la totalitat del text en qué és necessari el vot favorable de la majoria absoluta deis membres del Congrés deis Diputáis. Si s'utilitzés aquest procediment per a la tramitació deis estatuís d'autonomia, s'afectaria greument el seu carácter paccionat. És per aixó que l'article 151 CE va imposar una fórmula procedimental diferent que sí que garanteix l'esmentat carácter paccionat. Consegüentment, el que significa l'expressió al-ludida de l'article 147.3 CE és que el procediment será el determinat pels mateixos estatuís, requerint-se, a mes, la votació propia de les Neis orgániques, amb majoria absoluta en el Congrés deis Diputáis.

Amb relació a la segona qüestió, entenem que la potestat estatutaria per determinar el procediment de reforma és limitada, ja que el que en cap cas no es podrá fer és regular-lo de tal manera que el privi, precisament, d'aquest carácter de bilateralitat que li és imprescindible. I aixó significa que la intervenció de les Corts Generáis només de forma excepcionalíssima podrá limitar-se a un vot de ratificació. Per contra, entenem que pacte significa negociació i, consegüentment, reconeixement ais diferents grups parlamentaris de la possibilitat de presentar esmenes, d'acord amb les previsions contingudes ais respectius reglaments de les cambres.

2. En vista de tot aixó, només farem dues consideracions especifiques.

A) L'article 217 ha previst un procediment simplificat de reforma per ais casos en qué només els títols I i II de l'Estatut resultin afectáis, procediment simplificat en el qual la intervenció de les Corts Generáis queda reduída a un vot de ratificació.

Aquesta opció respon a la consideració que la reforma d'aquests títols no incideix en les relacions de la Generalitat amb l'Estat, sino en qüestions de naturalesa interna. No obstant aixó, hem de recordar que aquesta afirmació pot no ser certa, com es demostra clarament, per exemple, de la lectura de l'article 37.2 (que es troba en el títol I i, tanmateix, regula materia propia del Poder Judicial). En qualsevol cas, sembla imprescindible que es reconegui a les Corts Generáis la potestat per decidir per si mateixes si es declaren afectades per la reforma o no, amb una expressió similar a la continguda en les lletres b i c de l'article 57 del vigent Estatuí.

En la mesura que aquesta previsió no s'ha incorporat, l'article 217.l.b és inconstitucional.

B) L'article 218, referit al procediment abreujat, sembla donar a les Corts Generáis la possibiiitat d'optar per un trámit de pura i simple ratificació, o bé er un trámit de negociació al si d'una comissió mixta paritaria en el Congrés deis Diputáis i, en el seu cas, en el Senat, una vegada rebuda la proposta de reforma.

És aquesta una solució arriscada, ja que el vot de ratificació impedeix la negociació i, conseqüentment, impedeix a les Corts Generáis l'examen detallat de la proposta, la presentació d'esmenes i la consegüent negociació.

No obstant aixó, entenem que la seva constitucionalitat pot acceptar-se per dues raons: en primer lloc, son les dues cambres les que decideixen, d'acord amb els seus reglaments, l'opció que considerin mes adequada; i, a mes, no s'ha d'excioure la possibiiitat de propostes de reforma de petita importancia, per a les quals no seria necessaria la implementacio d'un tramit tan complex com el regulat per les lletres d i f d'aquest article 218.1.

Així interpretat, l'article 218.1, en la seva Metra d, és constitucional.

XII

Finalment examinarem les disposicions addicionals tercera i novena. 1. Disposicio addicional tercera (transferencia de competencies).

A l'apartat 1 d'aquesta disposicio s'estableix una fórmula per dur a terme la transferencia de competencies de l'Estat a la Generalitat, segons les previsions de l'article 150.2 CE, en diversos ámbits competencials que actualment corresponen de forma exclusiva a l'Estat. La previsió de la Proposta de Reforma és, a aquests efectes, la següent:

“1. La Generalitat, en els termes que estableix l'apartat 2, exerceix les competencies en les matéries següents: [...]”.

Després d'aquest incís, s'inclou una Mista de matéries a transferir que es divideix en deu lletres.

Per la seva banda, l'apartat 2 concreta la forma de la transferencia en els termes següents:

“L'assumpcio efectiva de les competencies que estableix l'apartat 1 s'ha de portar a terme mitjangant una Mei orgánica de transferencia de les que estableix l'article 150.2 de la Constitució”.

Aquesta previsio de la Proposta de Reforma ens obliga a fer les observacions que segueixen.

La Constitució preveu, en efecte, en el seu article 150.2, que TEstat podrá transferir o delegar a les Comunitats Autónomes, mitjangant una llei orgánica, facultáis corresponents a una materia de titularitat estatal que per la seva naturalesa siguin susceptibles de transferencia o delegació. La llei preveurá en cada cas la transferencia corresponent de mitjans financers i també les formes de control que l'Estat es reservi”.

En primer lloc, cal afirmar que aquesta previsio de la disposicio addicional tercera referida a competencies que en l'actualitat pertanyen a l'Estat és concebuda com una facultat d'assumpcio futura de competencies que depén de la previa decisió de les Corts Generáis. En aquest sentit, i formulada en els termes exposats, no es pot entendre que la Proposta de Reforma estigui adregant un mandat explícit a l'Estat per tal que les previsions contingudes a la disposicio addicional tercera s'acompleixin de forma imperativa. Mes concretament, la potestat genérica de les Corts Generáis per decidir, en l'exercici de la potestat legislativa que li correspon, sobre la procedencia d'aquesta modificació extraestatutária de competencies, resta garantida. En cap cas és qüestionada.

No obstant aixó, en relació amb la formulació mes específica que es preveu a la dita disposicio addicional tercera, no es pot arribar a la mateixa conclusió perqué és evident que el seu contingut predetermina la forma jurídica a través de la qual les Corts Generáis han de procedir per fer efectiva l'assumpció d'unes futures competencies per part de la Generalitat de Catalunya, en la mesura que determina que haurá de ser -específicament- a través d'una llei orgánica de transferencia, de les que estableix l'article 150.2 CE. És a dir, la Proposta de Reforma está prenent una decisió, quant a la forma que ha d'adoptar el legislador estatal per fer efectiva l'assumpció de competencies, quan estableix que aquesta s'ha de fer a través d'una llei orgánica de transferencia. Per contra, l'article 150.2

CE atribueix a l'Estat la potestat de decidir respecte d'aquesta qüestió, de manera que aquest pot triar entre una llei orgánica de transferencia o una llei orgánica de delegació de competéncies.

En relació amb aquesta qüestió, hem de teñir presents les diferencies que en l'ordre jurídic existeixen entre la transferencia o la simple delegació, que son dues técniques en les quals, si bé l'Estat sempre pot recuperar alió que ha transferit o delegat mitjangant una nova llei orgánica, en el cas de la delegació s'entén que els seus poders de supervisio sobre l'activitat de la comunitat autónoma poden ser superiors. En conseqüéncia, és únicament a l'Estat, a través de les Corts Generáis, a qui correspon decidir el tipus de llei (i, per tant, les condicions) que l'habiliten perqué una competencia seva passi a l'órbita de l'autogovern de la comunitat autónoma. L'Estatut no pot predeterminar o condicionar la seva decisió.

En conseqüéncia, la disposició addicional tercera és constitucional, sempre que en el seu contingut no s'especifiqui el carácter de la llei orgánica mitjangant la qual s'haurá de fer efectiva en el futur l'assumpció de les competéncies que son enunciades a l'apartat 1. També, i de forma alternativa, la constitucionalitat es pot preservar si l'esmentada disposició addicional tercera, en referir-se a la llei orgánica, afegeix “[...] de les previstes a l'article 150 CE”.

2. Disposició addicional novena (modificació de liéis per a l'efectivitat plena de l'Estatut).

Ja ens hem referit extensament a aquesta disposició addicional en el Fonament V, dedicat al Poder Judicial, així com en el Fonament I. L'Estatut d'autonomia, déiem, no és l'instrument constitucionalment adequat per modificar Neis orgániques o ordináries de competencia estatal, en la mesura que aquesta regulació les converteix en indisponibles per a les Corts Generáis i limita de forma clara l'exercici de la seva potestat legislativa. No obstant aixó, hem acceptat la possibilitat que l'Estatut realitzi aquesta intervenció, sempre que l'eficácia deis preceptes estatutaris afectáis, que estrictament no son tais, quedi diferida a la decisió del legislador estatal modificant les Neis orgániques o ordináries corresponents, i d'acord amb dos requisits que ens semblen imprescindibles: els preceptes estatutaris la vigencia deis quals queda diferida, han de ser especificáis de forma precisa, a fi d'evitar problemes de seguretat jurídica; i, a mes, la norma que realitza aquesta operació no s'ha d'articular com un mandat al legislador estatal, perqué no seria válid un condicionament d'aquest tipus en matéries que son de la seva exclusiva competencia.

Dones bé, com déiem en el Fonament V, la disposició addicional novena no compleix cap d'aquestes exigéncies. No solament conté una notable dosi d'ambigüitat en utilitzar expressions com “plena efectivitat” i “en els aspectes que calgui perqué els preceptes estatutaris corresponents...”, sino que el mandat és explícit i contundent (“s'han de modificar”). És per aixó que hem declarat la inconstitucionalitat d'aquest primer incís en relació amb la modificació de la Llei orgánica del Poder Judicial; inconstitucionalitat que ara hem de confirmar de forma general.

No obstant aixó, aquest problema pot resoldre's mitjangant una redacció diferent de l'esmentat incís, del tipus de la que havíem proposat en el Fonament V:

“L'eficácia deis preceptes d'aquest Estatuí que s'especifiquen a continuació es produirá una vegada hagin estat modificades, d'acord amb el contingut previst en aquests, les Neis orgániques o ordináries següents:”

Peí que fa a l'especificació deis preceptes l'eficácia deis quals queda diferida a la modificació de les Neis orgániques o ordináries corresponents, que també havíem dit que és necessari, entenem que son els següents:

A) Articles 37.2; 90.2,3,5 ¡ 6; 92 a 95; 96.1,2 ¡ 3; 98.1.a, b i k; 102.1 ¡ 2, ¡ 103, en relació amb la Llei orgánica 5/1985, d'l d'abril, del Poder Judicial, per les raons aportades en el Fonament V.

B) Articles 91.2, 3 i 4, en relació amb la Llei de l'Estat 50/1981, de l'Estatut orgánic del ministeri fiscal, per les raons aportades en el Fonament V.

C) La disposició addicional quarta es refereix a la competencia del Tribunal Constitucional per resoldre els desacords que es produeixin en la Comissió Mixta de Transferéncies. Encara que aparentment aquests desacords podrien considerar-se com a conflictes constitucionals, el cert és que el Tribunal Constitucional ha opinat d'una altra forma, per considerar que en realitat l'omissió del traspás és una situació de fet que no pot resoldre's declarant la titularitat de la competencia en litigi (STC 209/1990, de 20 de desembre, FJ 4). La previsió continguda en la disposició examinada resoldria, dones, una llacuna important, pero és ciar que requereix la reforma de la Llei orgánica 2/1979, de 3 d'octubre, del Tribunal Constitucional.

En canvi, aquesta reforma potser no sigui estrictament necessária per implementar l'eficácia de l'article 174, sobre participació de la Generalitat en la designació de magistrats del Tribunal Constitucional. En efecte, el precepte considerat estableix un sistema obert de participació a través del Senat que podría implementar-se mitjangant acords i convencions constitucionals. No obstant aixó, si es volen evitar possibles dubtes i atorgar a aquesta participació pie valor legal i no solament consuetudinari, sí será necessária la reforma de l'esmentada Llei orgánica.

D) La Llei orgánica 5/1985, de 19 de juny, del régim electoral general, resulta afectada pels articles 54.4 i 72, que fixen un termini d'entre quaranta i seixanta dies entre la publicació del decret de convocatoria d'eleccions al Parlament i el dia de la votació.

Ambdós preceptes contradiuen de forma clara el previst a l'article 42 de la Llei orgánica esmentada, que imposa un termini taxat de 54 dies tant per a les eleccions generáis com per a les autonómiques. Aquest termini és el que resulta de la necessitat de respectar els diferents terminis intermitios que integren tot el procediment electoral, i que responen a la necessitat de garantir la puresa del procés: així, el termini perqué els electors puguin comprovar la seva inscripció en el cens electoral i instar la corresponent rectificació, el termini per a la presentació de les candidatures (entre el quinzé i el vinté dia posteriors a la convocatoria, que ja de si mateix és un temps molt limitat per a les agrupacions d'electors que están obligades a obtenir un nombre important de signatures), el termini per a la proclamació i impugnació de les esmentades candidatures (indos el recurs contenciós administratiu i, en el seu cas, el d'empara constitucional) i, finalment, el termini per a la realització de la campanya electoral própiament dita, entre d'altres.

Així dones, aquests preceptes també depenen per a la seva eficacia de la corresponent reforma de la Llei electoral general.

E) Com havíem indicat en el Fonament VII.23.A, entenem que l'article 163.2.b, sobre competencia de la Generalitat per a l'expedició de la documentació oficial i del passaport, requereix per a la seva eficacia la modificació de la Llei orgánica 2/1986, de 13 de marg, de forces i cossos de seguretat. S'ha d'incloure, dones, en la disposició addicional novena.

F) No creiem, en canvi, que l'article 143 (sobre la competencia de la Generalitat en relació amb els diferents instruments de consulta popular) requereixi per a la seva eficacia la reforma previa de la Llei orgánica 2/1980, de 18 de gener, reguladora de les diferents modalitats de referéndum. En efecte, d'acord amb l'article 92.3 CE, el que ha de regular aquesta llei orgánica son les “diferents modalitats de referéndum previstes en aquesta Constitució”, i aixó és el que realment fa, fins al punt que la seva disposició addicional declara exclosa del seu ámbit les consultes populars que puguin celebrar-se a nivell municipal, que están tractades en un altre eos legal.

Consegüentment, si entenem que l'article 143 examinat no es refereix al referéndum de ratificació de la reforma estatutaria, res no impedeix que la Generalitat elabori la seva propia normativa sobre consultes populars, de la mateixa manera que l'existéncia d'una llei orgánica estatal sobre la iniciativa legislativa popular, prevista a l'article 87.3 CE, no ha impedit la intervenció del legislador autonómic en aquesta mateixa materia. Amb el benentés que la convocatoria de cada referéndum concret requerirá l'autorització estatal, per exigir-ho així l'article 149.1.32 CE.

És per aixó que no considerem necessária la cita de la Llei orgánica 2/1980, reguladora de les diferents modalitats de referéndum, en aquesta disposició addicional novena.

G) Tampoc no és necessária la modificació de la Llei 6/1997, de 14 d'abril, sobre organització i procediment de l'Administració general de l'Estat, per tal que l'article 69.1, sobre la condició de la Generalitat com a Administració estatal ordinaria, adquireixi eficacia immediata, almenys si s'interpreta en la forma en qué l'hem declarat constitucional.

H) Els apartáis 1 i 3 de l'article 176, sobre designació per la Generalitat de representants ais órgans de direcció del Banc d'Espanya, Comissió Nacional del Mercat de Valors, Comissió del Mercat de les Telecomunicacions, Tribunal de Comptes, Consell Económic i Social, Agencia Tributaria, Comissió del Sistema Electric, Agencia de Protecció de Dades, i Consell de la Radio i la Televisió espanyola, no requereixen, per a la seva eficacia, la reforma de les corresponents Neis orgániques o ordináries, ja que quan hem abordat l'examen d'aquest article 176, hem proposat afegir l'expressió “[...] en els termes que estableix la legislado aplicable”.

Consegüentment, els preceptes de la Proposta de Reforma que s'acaben de citar son constitucionals, en la mesura que la seva eficacia quedi diferida a la modificació de les corresponents Neis organiques o ordináries.

Escribir un comentario

Para poder opinar es necesario el registro. Si ya es usuario registrado, escriba su nombre de usuario y contraseña:

Si desea registrase en www.iustel.com y poder escribir un comentario, puede hacerlo a través el siguiente enlace: Registrarme en www.iustel.com.

• Iustel no es responsable de los comentarios escritos por los usuarios.
• No está permitido verter comentarios contrarios a las leyes españolas o injuriantes.
• Reservado el derecho a eliminar los comentarios que consideremos fuera de tema.