REFORMAS ESTATUTARIAS... DE VERDAD
Es bien conocida la reflexión de Thomas Jefferson, uno de los padres fundadores de la Constitución de los Estado Unidos de 1787, quien afirmaba que la labor del, por acertada que haya podido llegar a ser, no puede condicionar la vida de generaciones futuras. En Cataluña, si nos atenemos a las posiciones adoptadas de forma especialmente mayoritaria por los diversos partidos políticos, la propuesta de reforma estatutaria que se está debatiendo en la ponencia constituida en el Parlamento, ha de ser entendida en este sentido: como una manera de actualizar la autonomía. Sin duda el nivel de autogobierno establecido tras veinticinco años de autonomía política ha sido importante. La restauración de la democracia en España supuso para Cataluña la recuperación de sus instituciones de autogobierno. Sin embargo el alcance de la autonomía no ha sido el deseado. No se trata ahora de deshacer lo hasta ahora andado cuyo balance es globalmente positivo; tanto para ésta como para el resto de Comunidades Autónomas (CC AA), que en la actualidad gestionan un 40% del gasto público y disponen de más del 50% del personal al servicio de las Administraciones Públicas. De lo que sí parece que se trata, si retenemos lo términos del debate que se produce en Cataluña en el ámbito político y jurídico, es de mejorar el alcance de las competencias y que éstas queden garantizadas en el Estatuto de Autonomía, frente a las eventuales restricciones del legislador estatal. Parece evidente que el objeto de la reforma se centra –rememorando una expresión no infrecuente en los últimos tiempos- en dotar de mayor calidad a la autonomía política. En fin, en hacer una reforma de verdad. No cosmética.
Tras los veinticinco años de autogobierno, el sistema de distribución de competencias diseñado por la Constitución y los Estatutos, basado esencialmente en la determinación por el Estado de unas bases o mínimo común denominador vinculante para todos y su desarrollo mediante la ley autonómica, ha dejado un margen de maniobra muy reducido a los Parlamentos de las CC AA para legislar de forma sustantiva. La autonomía política significa, esencialmente, como ha señalado el Tribunal Constitucional, capacidad normativa para regular las materias competenciales reconocidas como propias en el Estatuto; comporta la disponibilidad de llevar a cabo políticas públicas propias, y por tanto, si cabe, diferenciadas. Sin embargo, la legislación básica estatal fue concebida desde los inicios de la configuración del Estado de las autonomías, no como una norma que fijase grandes principios a los que debía atenerse el legislador autonómico, sino, antes al contrario, como una norma precisa y concreta, de contenido muy amplio y detallado. Las bases han sido directrices que han limitado de forma considerable el alcance de las competencias autonómicas. A ello ha coadyudado también a incidencia reductiva de los llamados títulos horizontales de competencia estatal, en especial, los relativos a la ordenación general de la economía o la fijación de las condiciones básicas para el ejercicio de los derechos. Sin olvidar la habitual invocación a los efectos supraterritoriales del ejercicio de una competencia –al margen de los supuestos constitucionales en los que el territorio es un límite infranqueable- para declarar nula la norma autonómica. El resultado ha sido, salvo muy pocas excepciones, leyes autonómicas de escaso relieve, meramente reproductoras de lo ya establecido en la norma estatal.
La reforma que se ha iniciado en sede parlamentaria parte de la base de que la Constitución no va a ser reformada en materia autonómica en esta legislatura, salvo en lo relativo al Senado. La revisión estatutaria se articula a través de una ponencia en la que participan todos los partidos con representación en la institución legislativa y es de amplio alcance. Afecta a todos los títulos del Estatuto de 1979 y pretende incluir cuatro títulos más. Pero, sin duda, el objeto central de la reforma consiste en la voluntad de precisar al máximo el contenido material de las competencias y, asimismo, las funciones que corresponden a cada una de ellas: es decir, determinar en que consiste -por ejemplo- disponer sobre competencia de cajas de ahorros, que submaterias engloba y que funciones se pueden llevar a cabo sobre este ámbito material. No se olvide, a este respecto, que tanto la Constitución como todos los Estatutos son normas muy poco concretas o precisas a la hora de delimitar el ámbito material de cada competencia, razón por la cual quien a la postre ha fijado el alcance del autogobierno en los más diversos ámbitos competenciales, quien de forma soterrada ha definido el canon de constitucionalidad, por paradójico que pueda parecer, ha sido el legislador estatal, a través sobre todo, de su legislación básica, con un resultado tan poco satisfactorio como el descrito. Un resultado que, por otra parte, al Tribunal Constitucional le ha sido muy dificultoso enmendar porque, dado el carácter genérico de los títulos competenciales establecidos en la Constitución y concretados en los Estatutos, siempre le ha resultado más funcional conservar la norma impugnada en el seno del ordenamiento y no declarar su inconstitucionalidad, porque en definitiva, la opción del legislador era una, entre otras, constitucionalmente posible. En este sentido, y como consecuencia de esta relación tributaria respecto del legislador ordinario, aun no siendo ninguna novedad, es preciso recordar que el Título VIII de la Constitución es un título esencialmente desconstitucionalizado. Y sin ánimo de caricaturizar la función hermenéutica de lo básico, viene bien recordar la irónica lucidez con la que alguna vez se ha afirmado con voz poco autorizada, que el enjuiciamiento acerca de si un precepto jurídico era o no básico, obedeciendo más a criterios de derecho natural que no a reglas objetivas.
La pregunta que cabe hacerse es, si una reforma de Estatuto como la pretendida por el Parlamento de Cataluña puede llevarse a cabo y más concretamente, si invade competencias reservadas al Estado para determinar que es lo básico. Con esta voluntad de delimitar materialmente los actuales títulos competenciales, ¿la reforma estatutaria estaría asumiendo una función constituyente? Pues bien, partiendo de la desconstitucionalización aludida, no parece que haya razones jurídicas sustantivas que permitan sostener que una reforma estatutaria como la descrita esté suplantando al Estado en su competencia para fijar lo básico. El carácter genérico que presenta la Constitución en la determinación de los títulos competenciales hace que, salvo alguna excepción, no existe reserva a favor de ley estatal para concretar los criterios de carácter funcional y material establecidos en la Constitución para delimitar las competencias. Por otra parte, tampoco de la Constitución cabe derivar un mandato ineludible por el que la delimitación de competencias deba quedar abierta. Es decir, tampoco existe una reserva de Constitución en ese sentido. Por otra parte, de acuerdo con lo que preceptúa la Constitución en su artículo 147.2.d), los Estatutos de Autonomía, en su condición de norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma, deberán contener las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución. Por tanto, no hay razón para que el Estatuto no pueda realizar esta función de concreción material y funcional de sus competencias respecto de las materias que actualmente la Constitución le permite asumir. Es una vía que, por otra parte, y como consecuencia de esta concreción, ha de proporcionar una mayor seguridad jurídica al sistema de distribución de competencias que tanto se ha encontrado a faltar hasta ahora. Ha de garantizar una autonomía más plena.
Por otra parte, la invocación que se hace en la propuesta de reforma estatutaria a las leyes de transferencia del artículo 150.2 de la Constitución, no es con la finalidad de suplantar la competencia del Estado al respecto, sino como recomendación mediante proposición de ley orgánica, dirigida al legislador estatal para que apruebe una ley de esta naturaleza al objeto transferir determinadas materias competenciales.
