En los autos que confirman la sentencia del Tribunal Supremo recurrida en amparo, el Tribunal Constitucional rechaza que aquella decisión vulnerara derecho constitucional alguno, así como que obedeciera a “criterios voluntaristas”.
Entiende el Tribunal Constitucional que se debió a “circunstancias sobrevenidas” -en referencia a la aprobación del Plan de Convergencia de la Unión Económica y Monetaria- que “afectaban frontalmente a los intereses generales del Estado y que reclamaban una actuación firme en la contención del gasto público”.
Los sindicatos consideran que se vulneró una vertiente del derecho a la libertad sindical por entender que el Gobierno vulneró la negociación colectiva pactada en 1994 para los tres ejercicios siguientes.
AUTO DE LA SALA SEGUNDA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DE 31.01.05. NÚMERO DE REGISTRO 2329-2002
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
SALA SEGUNDA
Sección Tercera
Excmos. Sres.:
D. Guillermo Jiménez Sánchez
D. Eugeni Gay Montalvo
D. Pascual Sala Sánchez
Nº de Registro: 2329-2002
ASUNTO: Amparo promovido por la Federación de Servicios Públicos y la Federación Estatal de Trabajadores de la Enseñanza de la Unión General de Trabajadores.
SOBRE: Declaración del Ministro de Administraciones Públicas de 19 de septiembre de 1996, anunciando la congelación salarial para 1997.
La Sección, en el asunto de referencia, ha acordado dictar el siguiente,
A U T O
I. Antecedentes
1. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el 16 de abril de 2002, don Luis Peris Álvarez, Procurador de los Tribunales y de las Federaciones de Servicios Públicos y Estatal de Trabajadores de la Enseñanza, ambas de la Unión General de Trabajadores, interpuso recurso de amparo contra la declaración ministerial a la que se hace referencia en el encabezamiento.
2. El presente recurso de amparo trae causa de los siguientes antecedentes:
a) Con fecha 20 de septiembre de 1994 se publicó en el Boletín Oficial del Estado el Acuerdo Administración-Sindicatos para el período 1995-1997, sobre condiciones de trabajo en la Función Pública. Dicho Acuerdo contiene un Título II, rubricado “Retribuciones”, referido a los incrementos retributivos para 1995 y el bienio 1996-1997.
b) El Ministro de Administraciones Públicas manifestó en la mesa negociadora del día 19 de septiembre de 1996 que no habría incrementos salariales para el año 1997. Contra esta declaración interpusieron recurso la Federación Sindical de Administración Pública de Comisiones Obreras (FSAP-CCOO), la Federación de Servicios Públicos de la Unión General de Trabajadores (FSP-UGT) y la Federación Estatal de Trabajadores de la Enseñanza de la Unión General de Trabajadores (FETE-UGT).
c) Dicho recurso fue desestimado por Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Séptima) del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 2002. De esta resolución judicial cabe destacar las conclusiones alcanzadas en el fundamento octavo:
“a) No se ha vulnerado el bloque de constitucionalidad que pudiera derivar del artículo 28.1 de la CE sobre el contenido constitucional de la libertad sindical, dado que el artículo 6.3.c) de la Ley Orgánica de libertad sindical configura a la negociación colectiva en la función pública como una alternativa junto a la posibilidad de consulta y, como ha reiterado la jurisprudencia de esta Sala, la posición de los Sindicatos debe limitarse a reclamar su participación en las mesas de negociación, pero las eventualidades de la negociación o de la no negociación se sitúan en un plano de actuación del órgano de creación legal y no propiamente inciden en el contenido esencial de la libertad sindical (SSTS de 30 de junio de 1995, 1 de febrero de 1995, 3 de noviembre de 1994 y 4 de octubre de 1994).
b) En el caso examinado, no existió una exclusión unilateral de la negociación sobre la materia relativa al incremento retributivo en la negociación de 1996, sino un desacuerdo sobre la materia entre las partes negociadoras y porque no existió el acuerdo sobre el eventual incremento de la retribuciones correspondía al Gobierno, en los términos del artículo 3.2.b) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, establecer las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos, como dispone el artículo 37.2 de la Ley 9/1987.
c) Existió un esfuerzo para alcanzar un acuerdo (art. 7 del Convenio OIT núm. 151) y se negoció reconociendo el papel central que el constitucionalismo del Estado social otorga a los Sindicatos y a los mecanismos de participación en la fijación de las condiciones del empleo público.
d) Desde la perspectiva constitucional, la intervención del Estado como titular de la competencia exclusiva que le concierne para sentar las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (artículo 149.1.13 de la Constitución) ha de considerar la vocación planificadora de los Presupuestos Generales del Estado, que entraña la fijación de un programa económico anual de la Hacienda pública, dentro del cual las retribuciones del personal conforman uno de los componentes con mayor peso específico en el gasto público y en la política económica general, de forma que todo el límite retributivo en cuestión refleja la opción a favor de la competencia estatal sobre las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos.”
En el siguiente fundamento jurídico de la Sentencia se indica que “son también razones que determinan la ausencia de la vulneración aducida por los Sindicatos intervinientes las siguientes:
“1ª) La existencia, en aquel momento, de una política de contención de la inflación a través de la reducción del déficit público.
2ª) La jurisprudencia del Tribunal Constitucional en las sentencias núm. 27/1981 (fundamento jurídico segundo), 76/1992 (fundamento jurídico cuarto), 171/1996 (fundamento jurídico segundo) 62/2001, de 1 de marzo y 24/2002, al establecer una doctrina constitucional contenida en las sentencias 63/1986, 96/1990, 237/1992 y 103/1997, señalando los siguientes criterios de aplicación jurisprudencial:
a) El establecimiento por parte de las Leyes de Presupuestos de topes máximos al incremento del volumen global de las retribuciones de los funcionarios públicos, encuentra su justificación en el título competencial contenido en el artículo 149.1.13 de la Constitución y en el principio de coordinación que opera como límite de autonomía de las Comunidades Autónomas en el artículo 156.1 de la Constitución.
b) La fijación de tales límites constituye una medida económica general de carácter presupuestario dirigida a contener la expansión del gasto público, vinculada y encaminado a la consecución de la estabilidad económica y la gradual recuperación del equilibrio presupuestario, de forma que al adoptar esta decisión la Ley de Presupuestos, opera en el ámbito de la dirección y orientación de la política general que corresponde al Gobierno.”
Por su parte, en el fundamento décimo se hace hincapié en la subordinación a la Ley de Presupuestos de “todo incremento en el gasto público, pues al aprobar el Parlamento los Presupuestos Generales del Estado que el Gobierno elabora, a tenor del artículo 134.1 de la Constitución, en el ejercicio de una función o competencia específica, desdoblada de la genérica potestad legislativa, amparada en el art. 66.2 de la Constitución, el articulado de la ley que los aprueba integra un todo cuyo contenido adquiere fuerza de ley”. A mayor abundamiento, en el fundamento undécimo se afirma que “aun en la hipótesis de que el Gobierno estuviese obligado a incluir en el Proyecto de Ley de Presupuestos para 1997 el incremento de las retribuciones a los funcionarios, conforme al IPC previsto para el año 1997 concurrían los siguientes aspectos: a) La Ley de Presupuestos es una verdadera Ley y el artículo 66.2 de la Constitución no tiene otro alcance que el recalcar la singularidad de la Ley de Presupuestos como competencia específica de las Cortes, desdoblada en la genérica potestad legislativa del Estado. b) La cuantía de las retribuciones de los funcionarios es una materia reservada a la Ley de Presupuestos (artículo 24.2 de la Ley 30/1984). c) Como consecuencia y siempre en la hipótesis en que nos hemos situado, el Acuerdo Administración-Sindicatos de 1994 no tenía efecto vinculante para el Poder Legislativo, como se desprende de los artículos 32 y 35 de la Ley 9/1987”.
A juicio de la Sala sentenciadora, la decisión de no proceder a un incremento retributivo para el año 1997 tampoco vulnera los arts. 66.2 y 134.2 CE (fundamento duodécimo), ni la “normativa jurídica internacional” (fundamento decimotercero), expresión con la que se hace referencia esencialmente a los Convenios OIT 151 y 154.
En fin, según se concluye en el fundamento decimoquinto:
“(...) en el caso examinado, existe una clara justificación de la limitación a la autonomía negocial por el papel real que juega el presupuesto como instrumento básico de protección del interés general del Estado y como principio director de la política general que justifica, al amparo del artículo 40.1 de la Constitución, las posibles limitaciones a la autonomía negocial colectiva en la función pública, que en este caso, vienen condicionadas por los siguientes principios que no han resultado vulnerados por la actuación del Gobierno en la Mesa negociadora de 19 de septiembre de 1996:
a) El principio de legalidad, establecido en el artículo 103.1 de la Constitución, que implica la obligación por parte de la Administración de actuar siempre con sometimiento pleno a la ley y al Derecho, observando los límites que afectan a la actividad de los órganos con facultades negociadoras.
b) El principio de competencia exigido en el artículo 12 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, teniendo en cuenta que se trata de una materia sobre la que el órgano actuante ha de respetar la propuesta, pero la potestad de decisión se somete al principio de reserva de ley.
c) El principio de jerarquía normativa, que garantiza el artículo 9.3 de la Constitución y que desarrolla el artículo 51 de la Ley 30/1992, de forma que los órganos de la Administración, en el adecuado uso de su competencia, no pueden concluir pactos o acuerdos capaces de vulnerar disposiciones de rango superior.
d) El principio de reserva de ley y reserva presupuestaria, de forma que la ley es el límite mínimo y máximo de la negociación y en la función pública se puede negociar, pero teniendo en cuenta el artículo 103.3 de la Constitución que remite a la ley la regulación del Estatuto de los Funcionarios Públicos, respetando la titularidad de la potestad legislativa, que de conformidad con el artículo 66.2 de la Constitución, corresponde a las Cortes Generales.”
3. Las centrales sindicales ahora demandantes de amparo señalan que el recurso se interpone por la vía del art. 43 LOTC, imputando al Ministro la vulneración del derecho fundamental a la libertad sindical. La anulación de la Sentencia cuyo contenido se ha resumido con anterioridad se solicita únicamente a fin de asegurar la plena reparación del derecho afectado.
Sintéticamente, debe señalarse que, a juicio de las recurrentes, la negativa a incrementar las retribuciones salariales ha ignorado la eficacia vinculante del Acuerdo –una eficacia que derivaría del art. 35 de la Ley 9/1987, de 12 de junio, de órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones públicas- para el trienio 1995-1997. Al actuar de este modo, el Ministro habría vulnerado el art. 28.1 CE, cuyo ámbito alcanza también a los funcionarios públicos, de acuerdo con lo dispuesto en el Convenio núm. 151 de la Organización Internacional del Trabajo. Asimismo, se subraya que la posterior “convalidación” de la decisión por la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1997 no es tal desde el momento en que el contenido del derecho fundamental reseñado, incorporado a la mencionada Ley 9/1987, no puede verse afectado por lo dispuesto en una Ley de Presupuestos, que no es la Ley expresamente mencionada en el art. 53.1 CE. A este respecto, se viene a sostener que, en el ámbito de los derechos fundamentales, la Ley aprobatoria de los Presupuestos Generales no cubre la reserva de ley, tanto menos cuanto que al Parlamento, en el ejercicio de su función “presupuestaria” no le cabe sino aprobar los créditos necesarios para asegurar la plena efectividad de esos derechos.
4. Mediante providencia de 18 de diciembre de 2003, esta Sección acordó, de conformidad con lo dispuesto en el art. 50.3 LOTC, conceder al solicitante de amparo y al Ministerio Fiscal un plazo común de diez días para que formulasen, con las aportaciones documentales procedentes, las alegaciones que estimaran pertinentes acerca de la carencia manifiesta de contenido constitucional de la demanda [art. 50.1 c) LOTC].
Al propio tiempo, se requirió al Procurador don Luis Peris Álvarez para que, en igual plazo, acreditase su representación, mediante la presentación de la escritura de poder original. Este requerimiento fue satisfecho mediante escrito presentado el 5 de enero de 2004.
5. Ese mismo día 5 de enero de 2004 se registró el escrito de alegaciones de las Federaciones de Servicios Públicos y Estatal de Trabajadores de la Enseñanza de la Unión General de Trabajadores, quienes interesan la admisión del presente recurso de amparo. Para los sindicatos demandantes de amparo, “en este recurso no hay ni una sola cuestión de legalidad ordinaria que resolver. Únicamente hay que dar respuesta a una problema de naturaleza constitucional”. Problema expuesto en los siguientes términos.
Si los funcionarios públicos tienen reconocido, tras la ratificación del Convenio núm. 151 de la OIT, el derecho a la negociación colectiva como parte integrante del contenido esencial de su derecho a la sindicación (art. 28 CE); si este derecho ha sido normativamente desarrollado por la Ley 9/1987, modificada por la Ley 7/1990; si con base en la Constitución, en el Convenio mencionado y en las Leyes citadas, se alcanzó un Acuerdo entre la Administración y los Sindicatos para el período 1995-1997 sobre condiciones de trajo en la función pública, se preguntan los recurrentes: “¿puede ser desconocido ese Acuerdo por el Gobierno a la hora de redactar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, no incluyendo en dicho Proyecto el contenido del mencionado Acuerdo? ¿Ha desconocido y, como consecuencia de ello, vulnerado el Gobierno el derecho fundamental de sindicación de los funcionarios públicos, de cuyo ‘contenido esencial’ forma parte el derecho a la negociación colectiva?”.
Reiterada la relevancia constitucional de estas dudas, se apunta además la vulneración del art. 11 CEDH, cuyo apartado primero reconoce a toda persona, entre otros, el derecho “de fundar, con otras, sindicatos y de afiliarse a los mismos para la defensa de sus intereses”. En el apartado segundo de dicho precepto se añade que “el ejercicio de estos derechos no podrá ser objeto de otras restricciones que aquellas que, previstas por la ley, constituyan medidas necesarias, en una sociedad democrática, para la seguridad nacional, la seguridad pública, la defensa del orden y la prevención del delito, la protección de la salud o de la moral, o la protección de los derechos y libertades ajenos. El presente artículo no prohíbe que se impongan restricciones legítimas al ejercicio de estos derechos para los miembros de las fuerzas armadas, de la policía o de la Administración del Estado”. Pues bien, para los recurrentes, el Gobierno español “al desconocer el Acuerdo Administración-Sindicatos para el periodo 1995-1997, sobre condiciones de trabajo en la Función Pública, impuso una restricción ilegítima a los funcionarios públicos en el ejercicio del derecho de sindicación, en la medida en que la decisión gubernamental no es que no estuviera prevista por la Ley, sino que estaba en radical contradicción con la Constitución (art. 28) y con la Ley de desarrollo de la misma, que, de acuerdo con lo preceptuado por el artículo 53.1 CE, únicamente puede ser, por lo que a las ‘peculiaridades del ejercicio’ del derecho de sindicación por los funcionarios públicos se refiere, la Ley 9/1987, modificada por la Ley 7/1990. Toda restricción que no esté impuesta por esta ley en lo que a la negociación colectiva se refiere, es una ‘restricción ilegítima’ y es, en consecuencia, incompatible no sólo con la Constitución, sino también con el Convenio de Roma”.
6. El 14 de enero de 2004 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Constitucional el escrito de alegaciones del Ministerio Fiscal, quien postula la inadmisión a trámite de la demanda de amparo constitucional porque la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Séptima) del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 2002 ha dado una adecuada respuesta a las cuestiones suscitadas por los entonces demandantes y ahora recurrentes en amparo, especialmente, en lo que se refiere al alegato de vulneración del derecho fundamental reconocido en el art. 28.1 CE.
Igualmente, recuerda que en la Sentencia se consigna que no se excluyó en ningún momento la voluntad negociadora, ni se negó el derecho a la negociación de los sindicatos presentes en la mesa general de negociación, pues de hecho el proceso anual de negociación llegó a abrirse y se convocó a la mesa, figurando en el orden del día el asunto de las retribuciones salariales de los funcionarios públicos para el año 1997. Lo que no hubo fue acuerdo, pues mientras una de las partes –la Administración- planteó la necesidad de una congelación salarial, la otra –las centrales sindicales- defendió una determinada interpretación de los Acuerdos de 1994, extrayendo como consecuencia de esa interpretación el obligado incremento retributivo. Subraya, en fin, el Ministerio Fiscal que la posición negociadora de la Administración traía causa de la defensa de una serie de intereses generales aparecidos sobrevenidamente, en particular la necesidad de efectuar una reducción drástica de los gastos públicos para ajustar el déficit del Estado a los criterios de convergencia fijados para integrarse en la tercera fase de la Unión Económica y Monetaria.
II. Fundamentos jurídicos
1. Según se ha expuesto con mayor detalle en los antecedentes de este Auto, el objeto del presente recurso de amparo viene constituido por el anuncio, efectuado el 19 de septiembre de 1996 por el Ministro de Administraciones Públicas ante la Mesa General de Negociación de la Administración General del Estado, de que en el año 1997 no se iba a proceder a incrementar las retribuciones de los empleados públicos. En opinión de los recurrentes, esta manifestación de voluntad vulneraría una vertiente de la libertad sindical, proclamada en el art. 28.1 CE, toda vez que privaría de fuerza vinculante a los acuerdos alcanzados con ocasión de la negociación colectiva llevada a cabo en el seno de la Administración Pública, de conformidad con lo previsto en la Ley 9/1987, de 12 de junio, de órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones públicas. Asimismo, sostienen que la posterior incorporación de esta medida al art. 17.2 de la Ley 12/1996, de 30 de diciembre, por la que se aprueban los Presupuestos Generales del Estado para 1997, en modo alguno sanó la citada infracción constitucional, toda vez que la Ley aprobatoria de los presupuestos públicos anuales, regulada en el art. 134 CE, no es la Ley a la que el art. 53.1 CE reserva la regulación del ejercicio de los derechos y libertades. Por el contrario, el Ministerio Fiscal discrepa de este parecer y postula la inadmisión del recurso de amparo
2. A la vista de las alegaciones de las partes, debemos reiterar ahora la concurrencia del motivo de inadmisión al que se hacía referencia en la providencia de 18 de diciembre de 2003.
No obstante, antes de exponer las razones que nos llevan a mantener dicha apreciación interesa poner de relieve que en aquellas ocasiones en las cuales la respuesta judicial resulte manifiestamente conforme con el contenido constitucional de los derechos fundamentales que se hayan invocado en el proceso a quo, resulta de todo punto improcedente que este Tribunal venga obligado a reiterar, en forma de Sentencia, la doctrina constitucional aplicada con entera corrección por los órganos jurisdiccionales. Si tal reiteración resultase obligada, se produciría una injustificada alteración de las funciones que respectivamente corresponden a los Tribunales ordinarios y a este Tribunal en materia de defensa de los derechos fundamentales con merma de la encomendada por la Constitución a los primeros (STC 216/2000, de 18 de septiembre, FJ 2), cuyos pronunciamientos habrían de ser ineluctablemente revisados incluso siendo palmaria su adecuación a las exigencias constitucionales.
3. En este caso, como ha indicado el Ministerio Fiscal, la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Séptima) del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 2002 dio adecuada respuesta a las pretensiones deducidas por la central sindical ahora recurrente en amparo al poner de manifiesto cómo en el Acuerdo de 1994 se trataba de distinto modo el régimen de incrementos salariales de los funcionarios públicos para los tres años que integraban el marco temporal de vigencia del acuerdo. Concretamente, mientras el Capítulo II se incluía un apartado particularizado para el año 1995, fijándose un aumento de retribuciones equivalente al de la subida del IPC prevista en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para dicho ejercicio económico, en el Capítulo VI se regulaban los incrementos para los dos ejercicios siguientes. En esa misma Sentencia se hace hincapié en la inexistencia de reglas concretas de cuantificación de los incrementos retributivos, que dejaban paso al establecimiento de unos criterios orientadores para determinar las subidas anuales para los ejercicios de 1996 y 1997.
Como asimismo ha señalado el Ministerio Fiscal, siempre por referencia a la mencionada resolución judicial, las circunstancias concurrentes a finales de 1996 y durante el ejercicio de 1997 fueron muy diferentes a las existentes en el momento de alcanzarse el mencionado Acuerdo de 1994. En particular, la aprobación del Plan de Convergencia de la Unión Económica y Monetaria, en el que se asumieron una serie de compromisos de estabilidad presupuestaria, traducidos operativamente en medidas de contención del gasto público, justificarían la aplicación de una medida tan drástica como es la de no autorizar incremento retributivo alguno, teniendo en cuenta además los propios criterios orientadores establecidos en el Acuerdo de 1994. Entre esas medidas figura la reducción del déficit público mediante el mantenimiento del importe de los salarios de los empleados públicos en el ejercicio presupuestario de 1997 adoptada por las Cortes Generales al proceder a la aprobación de la Ley 12/1996, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1997.
Pues bien, habremos de convenir en que los argumentos empleados por el órgano judicial y ahora recordados por el Ministerio Fiscal no pueden reputarse arbitrarios o manifiestamente irracionales porque se ajustan a un criterio lógico y razonable, como es el de que el cambio de posición adoptado por el Ejecutivo para el año 1997 no obedeció a criterios voluntaristas o de otra condición, sino a determinadas circunstancias sobrevenidas, surgidas con posterioridad a la firma del Acuerdo de 1994, que afectaban frontalmente a los intereses generales del Estado y que reclamaban una actuación firme en la contención del gasto público para reducir el déficit global. Interesa destacar, por otro lado, que una de las pautas a considerar para los incrementos salariales hacía referencia específicamente a la previsión de crecimiento económico y la capacidad de financiación de los Presupuestos Generales del Estado, determinada en función de la previsión del déficit presupuestario del conjunto de las Administraciones Públicas, lo que excluía todo automatismo y obligaba a valorar las circunstancias macroeconómica sobrevenidas.
4. Para concluir, por lo que específicamente se refiere a la denuncia relativa al vaciamiento del derecho fundamental que nos ocupa a través de la Ley de Presupuestos Generales del Estado, debemos recordar que este Tribunal ha afirmado en reiteradas ocasiones que una previsión como la establecida en el art. 17.2 de la Ley 12/1996, de 30 de diciembre, resulta perfectamente compatible con la efectividad de la negociación colectiva. Así, en la STC 62/2001, de 1 de marzo, entonces por referencia al art. 20.1 de la Ley 39/1992, de 29 de diciembre de Presupuestos Generales del Estado para 1993, este Tribunal afirmó que “el mencionado precepto se halla formulado en términos de respeto y compatibilidad con el derecho a la negociación colectiva del art. 37.1 CE, en cuanto viene a disponer que si de ellos deriva un crecimiento retributivo superior al previsto en la Ley de Presupuestos Generales del Estado deberán adecuarse a éste, y sólo si tal acomodación no se produce, previene la inaplicabilidad de las cláusulas convencionales que se opongan al tope o límite máximo fijado por la Ley estatal de Presupuestos. Por otra parte, el principio de jerarquía normativa reconocido en el art. 9.3 CE impide que los incrementos retributivos alcanzados mediante pacto o convenio prevalezcan sobre las concretas determinaciones contenidas en normas con rango de ley, y así este Tribunal en su STC 210/1990, de 20 de diciembre, estableció, con cita de las SSTC 58/1985, de 30 de abril, 177/1988, de 10 de octubre, y 171/1989, de 19 de octubre, que el convenio colectivo ha de adecuarse a lo previsto en las leyes, de tal modo que: ‘El art. 37.1 CE ni por sí mismo ni en conexión con el art. 9.3 CE puede oponerse o impedir la producción de efectos de las leyes en la fecha dispuesta por las mismas. Es el convenio el que debe respetar y someterse a la Ley y a las normas de mayor rango jerárquico y no al contrario, siendo constitucionalmente inaceptable que una Ley no pueda entrar en vigor en la fecha dispuesta por el legislador’” (FJ 3). A lo expuesto cabe añadir que en la presente ocasión, la consecución de los objetivos de estabilidad presupuestaria, requisito imprescindible para integrarse en la tercera fase de la Unión Económica y Monetaria, ha de reputarse un objetivo de interés general que justifica sobradamente la adopción de una medida como la cuestionada por los recurrentes.
Por todo lo expuesto, la Sección
ACUERDA
La inadmisión del presente recurso de amparo y el archivo de las actuaciones.
Madrid, a treinta y uno de enero de dos mil cinco.
AUTO DE LA SALA SEGUNDA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DE 31.01.05. NÚMERO DE REGISTRO 2335-2002
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
SALA SEGUNDA
Sección Tercera
Excmos. Sres.:
D. Guillermo Jiménez Sánchez
D. Eugeni Gay Montalvo
D. Pascual Sala Sánchez
Nº de Registro: 2335-2002
ASUNTO: Amparo promovido por la Federación de Servicios y Administraciones Públicas de Comisiones Obreras.
SOBRE: Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Séptima) del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 2002 sobre declaración del Ministro de Administraciones Públicas de 19 de septiembre de 1996, anunciando la congelación salarial para 1997.
La Sección, en el asunto de referencia, ha acordado dictar el siguiente,
A U T O
I. Antecedentes
1. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el 16 de abril de 2002, doña María Jesús Ruiz Esteban, Procuradora de los Tribunales y de la Federación de Servicios y Administraciones Públicas de Comisiones Obreras (FSAP-CCOO), interpuso recurso de amparo contra los actos a los que se hace referencia en el encabezamiento.
2. El presente recurso de amparo trae causa de los siguientes antecedentes:
a) Con fecha 20 de septiembre de 1994 se publicó en el Boletín Oficial del Estado el Acuerdo Administración-Sindicatos para el período 1995-1997, sobre condiciones de trabajo en la Función Pública. Dicho Acuerdo contiene un Título II, rubricado “Retribuciones”, donde se prevé el incremento de retribuciones para 1995, de un lado, y para 1996 y 1997, de otro.
b) El Ministro de Administraciones Públicas manifestó en la mesa negociadora del día 19 de septiembre de 1996 que no habría incrementos salariales para el año 1997. Contra esta declaración interpusieron recurso la Federación Sindical de Administración Pública de Comisiones Obreras (FSAP-CCOO), la Federación de Servicios Públicos de la Unión General de Trabajadores (FSP-UGT) y la Federación Estatal de Trabajadores de la Enseñanza de la Unión General de Trabajadores (FETE-UGT).
c) Dicho recurso fue desestimado por Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Séptima) del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 2002. De esta resolución judicial cabe destacar las conclusiones alcanzadas en el fundamento octavo:
“a) No se ha vulnerado el bloque de constitucionalidad que pudiera derivar del artículo 28.1 de la CE sobre el contenido constitucional de la libertad sindical, dado que el artículo 6.3.c) de la Ley Orgánica de libertad sindical configura a la negociación colectiva en la función pública como una alternativa junto a la posibilidad de consulta y, como ha reiterado la jurisprudencia de esta Sala, la posición de los Sindicatos debe limitarse a reclamar su participación en las mesas de negociación, pero las eventualidades de la negociación o de la no negociación se sitúan en un plano de actuación del órgano de creación legal y no propiamente inciden en el contenido esencial de la libertad sindical (SSTS de 30 de junio de 1995, 1 de febrero de 1995, 3 de noviembre de 1994 y 4 de octubre de 1994).
b) En el caso examinado, no existió una exclusión unilateral de la negociación sobre la materia relativa al incremento retributivo en la negociación de 1996, sino un desacuerdo sobre la materia entre las partes negociadoras y porque no existió el acuerdo sobre el eventual incremento de la retribuciones correspondía al Gobierno, en los términos del artículo 3.2.b) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, establecer las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos, como dispone el artículo 37.2 de la Ley 9/1987.
c) Existió un esfuerzo para alcanzar un acuerdo (art. 7 del Convenio OIT núm. 151) y se negoció reconociendo el papel central que el constitucionalismo del Estado social otorga a los Sindicatos y a los mecanismos de participación en la fijación de las condiciones del empleo público.
d) Desde la perspectiva constitucional, la intervención del Estado como titular de la competencia exclusiva que le concierne para sentar las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (artículo 149.1.13 de la Constitución) ha de considerar la vocación planificadora de los Presupuestos Generales del Estado, que entraña la fijación de un programa económico anual de la Hacienda pública, dentro del cual las retribuciones del personal conforman uno de los componentes con mayor peso específico en el gasto público y en la política económica general, de forma que todo el límite retributivo en cuestión refleja la opción a favor de la competencia estatal sobre las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos.”
En el siguiente fundamento jurídico de la Sentencia se indica que “son también razones que determinan la ausencia de la vulneración aducida por los Sindicatos intervinientes las siguientes:
“1ª) La existencia, en aquel momento, de una política de contención de la inflación a través de la reducción del déficit público.
2ª) La jurisprudencia del Tribunal Constitucional en las sentencias núm. 27/1981 (fundamento jurídico segundo), 76/1992 (fundamento jurídico cuarto), 171/1996 (fundamento jurídico segundo) 62/2001, de 1 de marzo y 24/2002, al establecer una doctrina constitucional contenida en las sentencias 63/1986, 96/1990, 237/1992 y 103/1997, señalando los siguientes criterios de aplicación jurisprudencial:
a) El establecimiento por parte de las Leyes de Presupuestos de topes máximos al incremento del volumen global de las retribuciones de los funcionarios públicos, encuentra su justificación en el título competencial contenido en el artículo 149.1.13 de la Constitución y en el principio de coordinación que opera como límite de autonomía de las Comunidades Autónomas en el artículo 156.1 de la Constitución.
b) La fijación de tales límites constituye una medida económica general de carácter presupuestario dirigida a contener la expansión del gasto público, vinculada y encaminado a la consecución de la estabilidad económica y la gradual recuperación del equilibrio presupuestario, de forma que al adoptar esta decisión la Ley de Presupuestos, opera en el ámbito de la dirección y orientación de la política general que corresponde al Gobierno.”
Por su parte, en el fundamento décimo se hace hincapié en la subordinación a la Ley de Presupuestos de “todo incremento en el gasto público, pues al aprobar el Parlamento los Presupuestos Generales del Estado que el Gobierno elabora, a tenor del artículo 134.1 de la Constitución, en el ejercicio de una función o competencia específica, desdoblada de la genérica potestad legislativa, amparada en el art. 66.2 de la Constitución, el articulado de la ley que los aprueba integra un todo cuyo contenido adquiere fuerza de ley”. A mayor abundamiento, en el fundamento undécimo se afirma que “aun en la hipótesis de que el Gobierno estuviese obligado a incluir en el Proyecto de Ley de Presupuestos para 1997 el incremento de las retribuciones a los funcionarios, conforme al IPC previsto para el año 1997 concurrían los siguientes aspectos: a) La Ley de Presupuestos es una verdadera Ley y el artículo 66.2 de la Constitución no tiene otro alcance que el recalcar la singularidad de la Ley de Presupuestos como competencia específica de las Cortes, desdoblada en la genérica potestad legislativa del Estado. b) La cuantía de las retribuciones de los funcionarios es una materia reservada a la Ley de Presupuestos (artículo 24.2 de la Ley 30/1984). c) Como consecuencia y siempre en la hipótesis en que nos hemos situado, el Acuerdo Administración-Sindicatos de 1994 no tenía efecto vinculante para el Poder Legislativo, como se desprende de los artículos 32 y 35 de la Ley 9/1987”.
A juicio de la Sala sentenciadora, la decisión de no proceder a un incremento retributivo para el año 1997 tampoco vulnera los arts. 66.2 y 134.2 CE (fundamento duodécimo), ni la “normativa jurídica internacional” (fundamento decimotercero), expresión con la que se hace referencia esencialmente a los Convenios OIT 151 y 154.
En fin, según se concluye en el fundamento decimoquinto:
“(...) en el caso examinado, existe una clara justificación de la limitación a la autonomía negocial por el papel real que juega el presupuesto como instrumento básico de protección del interés general del Estado y como principio director de la política general que justifica, al amparo del artículo 40.1 de la Constitución, las posibles limitaciones a la autonomía negocial colectiva en la función pública, que en este caso, vienen condicionadas por los siguientes principios que no han resultado vulnerados por la actuación del Gobierno en la Mesa negociadora de 19 de septiembre de 1996:
a) El principio de legalidad, establecido en el artículo 103.1 de la Constitución, que implica la obligación por parte de la Administración de actuar siempre con sometimiento pleno a la ley y al Derecho, observando los límites que afectan a la actividad de los órganos con facultades negociadoras.
b) El principio de competencia exigido en el artículo 12 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, teniendo en cuenta que se trata de una materia sobre la que el órgano actuante ha de respetar la propuesta, pero la potestad de decisión se somete al principio de reserva de ley.
c) El principio de jerarquía normativa, que garantiza el artículo 9.3 de la Constitución y que desarrolla el artículo 51 de la Ley 30/1992, de forma que los órganos de la Administración, en el adecuado uso de su competencia, no pueden concluir pactos o acuerdos capaces de vulnerar disposiciones de rango superior.
d) El principio de reserva de ley y reserva presupuestaria, de forma que la ley es el límite mínimo y máximo de la negociación y en la función pública se puede negociar, pero teniendo en cuenta el artículo 103.3 de la Constitución que remite a la ley la regulación del Estatuto de los Funcionarios Públicos, respetando la titularidad de la potestad legislativa, que de conformidad con el artículo 66.2 de la Constitución, corresponde a las Cortes Generales.”
3. El presente recurso de amparo se interpone, según indica expresamente el sindicato actor, por la vía de los arts. 43 y 44 LOTC y en él se denuncia, en primer lugar, la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE) porque la Sentencia impugnada no da respuesta al alegato de litispendencia oportunamente deducido y con el que se hacía referencia al hecho de que sobre el mismo asunto -la declaración del Ministro de Administraciones Públicas- pendía un recurso de casación ante el Tribunal Supremo interpuesto por el Abogado del Estado contra la Sentencia de la Audiencia Nacional que había estimado el recurso contencioso-administrativo de las centrales sindicales. Como segundo motivo se hace referencia a la vulneración del mismo derecho fundamental por valoración arbitraria de los hechos y error notorio en su apreciación, refiriéndose esta queja específicamente a la afirmación, contenida en la Sentencia, de que existió verdaderamente negociación colectiva, aunque la misma no diera como resultado un acuerdo sobre incremento retributivo. Siempre a juicio del sindicato recurrente, esta aseveración ignora que la declaración inicial del Ministro frustró todo intento negociador. En íntima conexión con ello se denuncia igualmente infracción del derecho fundamental a la libertad sindical (art. 28.1 CE) por incumplimiento del deber de buena fe en la negociación. Asimismo, sostiene el sindicato recurrente que dicho derecho fundamental ha sido vulnerado al desatenderse lo previsto en el Acuerdo suscrito en 1994 y que era válido y vinculante para las partes, al no haber sido impugnado a través de los mecanismos pertinentes.
El sindicato recurrente entiende que también se ha vulnerado su derecho a la tutela judicial (art. 24.1 CE) por aplicación de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1997 al acto impugnado, siendo así que dicha Ley no estaba vigente en el momento de emanarse este acto. Este mismo hecho lleva a afirmar la existencia de otra conculcación del derecho a la libertad sindical (art. 28.1 CE) en la medida en que la Sentencia concluye que el Acuerdo 1995-1997 habría quedado sin efecto por virtud de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1997. Finalmente, entiende la central sindical recurrente que ese mismo derecho fundamental ha sido quebrantado por inconstitucionalidad del art. 17 de la mencionada Ley de Presupuestos puesto que la negociación previa entre la Administración y los sindicatos era un trámite esencial del procedimiento legislativo, cuya omisión impedía a las Cámaras ejercer adecuadamente sus potestades en materia presupuestaria.
El sindicato recurrente solicita la anulación del acto del Ministro de Administraciones Públicas de 19 de septiembre de 1996, así como de la Sentencia impugnada, así como el reconocimiento del derecho de los empleados públicos a un incremento salarial para 1997 en porcentaje no inferior a la previsión de IPC para ese ejercicio contenida en la Ley de Presupuestos Generales del Estado. Mediante otrosí se interesa el planteamiento, por la vía del art. 55.2 LOTC, de la cuestión de inconstitucionalidad respecto del art. 17.2 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1997.
4. Mediante providencia de 18 de diciembre de 2003, la Sección Cuarta de este Tribunal acordó, de conformidad con lo dispuesto en el art. 50.3 LOTC, conceder al solicitante de amparo y al Ministerio Fiscal un plazo común de diez días para que formulasen, con las aportaciones documentales procedentes, las alegaciones que estimaran pertinentes acerca de la carencia manifiesta de contenido constitucional de la demanda [art. 50.1 c) LOTC].
5. El escrito de alegaciones de la Federación de Servicios y Administraciones Públicas de Comisiones Obreras se recibió en este Tribunal el 5 de enero de 2004. En dicho escrito la representación procesal del mencionado sindicato reiteraba pormenorizadamente las razones ya expuestas en la demanda, defendiendo la necesidad de proceder a un examen sobre el fondo de la cuestión planteada que condujera a la admisión y posterior estimación del presente recurso de amparo.
6. El 14 de enero de 2004 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Constitucional el escrito de alegaciones del Ministerio Fiscal, quien postula la inadmisión a trámite de la demanda de amparo constitucional al no apreciar que concurra en ella el requisito de la relevancia constitucional suficiente para merecer un pronunciamiento sobre el fondo en forma de Sentencia.
Así, en primer lugar rechaza que la falta de respuesta expresa al alegato de litispendencia que se achaca a la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Séptima) del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 2002 ya causado al recurrente indefensión alguna no sólo porque la Sentencia de la Audiencia Nacional a la que se hacía referencia no tenía carácter firme sino porque del silencio puede deducirse aquí una desestimación tácita. Por otro lado, entiende que carece de relevancia constitucional la discrepancia en torno a la valoración sobre si hubo o no verdadero proceso negociador, mera cuestión de hecho que únicamente corresponde determinar a los órganos judiciales en el ejercicio de su potestad jurisdiccional. Idéntica consideración estrictamente fáctica ha de atribuirse, siempre según el Ministerio Fiscal, al cumplimiento del deber de buena fe en el procedimiento negociador, por lo que es ajena la competencia de este Tribunal.
Con respecto a la denuncia de infracción del derecho a la negociación colectiva, sostiene el Ministerio Fiscal que los argumentos empleados por la resolución judicial son atendibles y dan adecuada respuesta, desde la perspectiva constitucional, a la cuestión. Otro tanto sucede con la aplicación del art. 17.2 de la Ley General de Presupuestos al caso habida cuenta de la prevalencia de esta norma legal sobre los acuerdos alcanzados entre las partes.
Por lo que se refiere al alegato relativo a la vulneración del derecho a la libertad sindical (art. 28.1 CE) al afirmar la Sentencia que el Acuerdo 1995-1997 habría quedado sin efecto por virtud de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1997, apunta el Ministerio Fiscal que se trata de una interpretación incorrecta de la fundamentación jurídica de la resolución judicial y de una simple reiteración de argumentos ya empleados para defender otros motivos de amparo.
Como conclusión de lo expuesto, queda privado de todo sustrato argumental la petición de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad en virtud del art. 55.2 LOTC.
II. Fundamentos Jurídicos
1. Según se ha expuesto con mayor detalle en los antecedentes de esta resolución, en el presente recurso de amparo se impugnan el anuncio, efectuado el 19 de septiembre de 1996 por el Ministro de Administraciones Públicas ante la Mesa General de Negociación de la Administración General del Estado, de que en el año 1997 no se iba a proceder a incrementar las retribuciones de los empleados públicos y la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Séptima) del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 2002, que confirmó la legalidad de dicha actuación ministerial.
El sindicato recurrente esgrime hasta un total de siete motivos de amparo, en los que se identifican otras tantas vulneraciones de sus derechos fundamentales a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) y a la libertad sindical (art. 28.1 CE). Sin embargo, el Ministerio Fiscal no comparte esta opinión y postula la inadmisión del recurso de amparo
Pues bien, a la vista de las alegaciones de las partes, debemos reiterar ahora la concurrencia del motivo de inadmisión al que se hacía referencia en la providencia de 18 de diciembre de 2003.
2. Por lo que respecta a los motivos del recurso de amparo en los que se denuncia específicamente la vulneración del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), hemos de comenzar señalando que, como acertadamente apunta el Ministerio Fiscal, la falta de respuesta al alegato de litispendencia no ha causado indefensión material alguna al entonces demandante y ahora recurrente, por lo que no cabe apreciar esa infracción constitucional. Además, ese silencio de la resolución judicial sólo podría revestir relevancia constitucional en la medida en que mereciera ser considerada auténtica incongruencia omisiva. Sin embargo, es lo cierto que ante dicha falta de respuesta por parte de la resolución judicial, el sindicato no acudió, como era pertinente, al remedio procesal oportuno para su reparación; dicho de otro modo, no suscitó el incidente de nulidad de actuaciones entonces previsto en el art. 240.3 LOPJ (actualmente, art. 241, tras la modificación introducida por la Ley Orgánica 19/2003), por lo que ni tan siquiera se habría satisfecho el requisito de agotamiento de todos los recursos en la vía judicial previa (al respecto, por todas, la reciente STC 174/2004, de 18 de octubre, FJ 2).
En los motivos segundo y quinto del recurso de amparo se hace referencia a la vulneración del art. 24.1 CE, bien por apreciación incorrecta de la prueba relativa a la existencia misma del proceso negociador, bien por aplicación de la Ley de Presupuestos Generales del Estado a un acto administrativo emanado con anterioridad a la entrada en vigor de aquélla. Importa remitir el examen de estos motivos al análisis de la denunciada vulneración del derecho fundamental a la libertad sindical (art. 28.1 CE), pues cuando se trata de resoluciones judiciales que no reparan la vulneración de un derecho fundamental sustantivo u omiten una respuesta acorde con el contenido de ese derecho constitucional, hemos de convenir en que lo vulnerado es el propio derecho fundamental sustantivo y no sólo la garantía procesal del art. 24.1 CE (en relación con las resoluciones judiciales limitativas de derechos, STC 142/2002, de 17 de junio, FJ 2).
3. Entrando ya en los motivos bajo los que se denuncian diversas vulneraciones del derecho fundamental a la liberad sindical, y aun antes de exponer las razones que nos llevan a concluir la carencia de contenido constitucionalmente relevante de los mismos, a los efectos del art. 50.1 c) LOTC, debemos poner de relieve que en aquellas ocasiones en las cuales la respuesta judicial resulte manifiestamente conforme con el contenido constitucional de los derechos fundamentales que se hayan invocado en el proceso a quo, resulta de todo punto improcedente que este Tribunal venga obligado a reiterar, en forma de Sentencia, la doctrina constitucional aplicada con entera corrección por los órganos jurisdiccionales. Si tal reiteración resultase obligada, se produciría una injustificada alteración de las funciones que respectivamente corresponden a los Tribunales ordinarios y a este Tribunal en materia de defensa de los derechos fundamentales con merma de la encomendada por la Constitución a los primeros (STC 216/2000, de 18 de septiembre, FJ 2), cuyos pronunciamientos habrían de ser ineluctablemente revisados incluso siendo palmaria su adecuación a las exigencias constitucionales.
4. En este caso, como ha indicado el Ministerio Fiscal, la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Séptima) del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 2002 dio adecuada respuesta a las pretensiones deducidas por la central sindical ahora recurrente en amparo al poner de manifiesto cómo en el Acuerdo de 1994 se trataba de distinto modo el régimen de incrementos salariales de los funcionarios públicos para los tres años que integraban el marco temporal de vigencia del acuerdo. Concretamente, mientras el Capítulo II se incluía un apartado particularizado para el año 1995, fijándose un aumento de retribuciones equivalente al de la subida del IPC prevista en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para dicho ejercicio económico, en el Capítulo VI se regulaban los incrementos para los dos ejercicios siguientes. En esa misma Sentencia se hace hincapié en la inexistencia de reglas concretas de cuantificación de los incrementos retributivos, que dejaban paso al establecimiento de unos criterios orientadores para determinar las subidas anuales para los ejercicios de 1996 y 1997.
Como asimismo ha señalado el Ministerio Fiscal, siempre por referencia a la mencionada resolución judicial, las circunstancias concurrentes a finales de 1996 y durante el ejercicio de 1997 fueron muy diferentes a las existentes en el momento de alcanzarse el mencionado Acuerdo de 1994. En particular, la aprobación del Plan de Convergencia de la Unión Económica y Monetaria, en el que se asumieron una serie de compromisos de estabilidad presupuestaria, traducidos operativamente en medidas de contención del gasto público, justificarían la aplicación de una medida tan drástica como es la de no autorizar incremento retributivo alguno, teniendo en cuenta además los propios criterios orientadores establecidos en el Acuerdo de 1994. Entre esas medidas figura la reducción del déficit público mediante el mantenimiento del importe de los salarios de los empleados públicos en el ejercicio presupuestario de 1997 adoptada por las Cortes Generales al proceder a la aprobación de la Ley 12/1996, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1997.
Pues bien, habremos de convenir en que los argumentos empleados por el órgano judicial y ahora recordados por el Ministerio Fiscal no pueden reputarse arbitrarios o manifiestamente irracionales porque se ajustan a un criterio lógico y razonable, como es el de que el cambio de posición adoptado por el Ejecutivo para el año 1997 no obedeció a criterios voluntaristas o de otra condición, sino a determinadas circunstancias sobrevenidas, surgidas con posterioridad a la firma del Acuerdo de 1994, que afectaban frontalmente a los intereses generales del Estado y que reclamaban una actuación firme en la contención del gasto público para reducir el déficit global. Interesa destacar, por otro lado, que una de las pautas a considerar para los incrementos salariales hacía referencia específicamente a la previsión de crecimiento económico y la capacidad de financiación de los Presupuestos Generales del Estado, determinada en función de la previsión del déficit presupuestario del conjunto de las Administraciones Públicas, lo que excluía todo automatismo y obligaba a valorar las circunstancias macroeconómica sobrevenidas.
5. Para concluir, en lo que atañe a la vulneración del mencionado derecho fundamental del art. 28.1 CE como resultado de la atención prestada en la Sentencia impugnada al art. 17.2 de la Ley 12/1996, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1997, hemos de indicar que un precepto legal como éste resulta perfectamente compatible con la efectividad de la negociación colectiva. Así, en la STC 62/2001, de 1 de marzo, entonces por referencia al art. 20.1 de la Ley 39/1992, de 29 de diciembre de Presupuestos Generales del Estado para 1993, este Tribunal afirmó que “el mencionado precepto se halla formulado en términos de respeto y compatibilidad con el derecho a la negociación colectiva del art. 37.1 CE, en cuanto viene a disponer que si de ellos deriva un crecimiento retributivo superior al previsto en la Ley de Presupuestos Generales del Estado deberán adecuarse a éste, y sólo si tal acomodación no se produce, previene la inaplicabilidad de las cláusulas convencionales que se opongan al tope o límite máximo fijado por la Ley estatal de Presupuestos. Por otra parte, el principio de jerarquía normativa reconocido en el art. 9.3 CE impide que los incrementos retributivos alcanzados mediante pacto o convenio prevalezcan sobre las concretas determinaciones contenidas en normas con rango de ley, y así este Tribunal en su STC 210/1990, de 20 de diciembre, estableció, con cita de las SSTC 58/1985, de 30 de abril, 177/1988, de 10 de octubre, y 171/1989, de 19 de octubre, que el convenio colectivo ha de adecuarse a lo previsto en las leyes, de tal modo que: ‘El art. 37.1 CE ni por sí mismo ni en conexión con el art. 9.3 CE puede oponerse o impedir la producción de efectos de las leyes en la fecha dispuesta por las mismas. Es el convenio el que debe respetar y someterse a la Ley y a las normas de mayor rango jerárquico y no al contrario, siendo constitucionalmente inaceptable que una Ley no pueda entrar en vigor en la fecha dispuesta por el legislador’” (FJ 3). A lo expuesto cabe añadir que en la presente ocasión, la consecución de los objetivos de estabilidad presupuestaria, requisito imprescindible para integrarse en la tercera fase de la Unión Económica y Monetaria, ha de reputarse un objetivo de interés general que justifica sobradamente la adopción de una medida como la cuestionada por los recurrentes.
Por todo lo expuesto, la Sección
ACUERDA
La inadmisión del presente recurso de amparo y el archivo de las actuaciones.
Madrid, a treinta y uno de enero de dos mil cinco.
AUTO DE LA SALA SEGUNDA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DE 31.01.05. NÚMERO DE REGISTRO 2337-2002
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
SALA SEGUNDA
Sección Tercera
Excmos. Sres.:
D. Guillermo Jiménez Sánchez
D. Eugeni Gay Montalvo
D. Pascual Sala Sánchez
Nº de Registro: 2337-2002
ASUNTO: Amparo promovido por la Federación de Enseñanza de Comisiones Obreras.
SOBRE: Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Séptima) del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 2002 estimatoria del recurso de casación formulado contra Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Sexta) de la Audiencia Nacional de 7 de noviembre de 2000.
La Sección, en el asunto de referencia, ha acordado dictar el siguiente,
A U T O
I. Antecedentes
1. Mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal el 16 de abril de 2002, doña María Jesús Ruiz Esteban, Procuradora de los Tribunales y de la Federación de Enseñanza de Comisiones Obreras, interpuso recurso de amparo contra la resolución judicial a la que se hace referencia en el encabezamiento.
2. El presente recurso de amparo trae causa de los siguientes antecedentes:
a) Con fecha 20 de septiembre de 1994 se publicó en el Boletín Oficial del Estado el Acuerdo Administración-Sindicatos para el período 1995-1997, sobre condiciones de trabajo en la Función Pública. Dicho Acuerdo contiene un Título II, rubricado “Retribuciones”, donde se prevé el incremento de retribuciones para 1995, de un lado, y para 1996 y 1997, de otro.
b) El Ministro de Administraciones Públicas manifestó en la mesa negociadora del día 19 de septiembre de 1996 que no habría incrementos salariales para el año 1997. Contra esta declaración interpuso recurso contencioso-administrativo la central sindical ahora demandante de amparo.
c) Dicho recurso fue presentado ante la Sala correspondiente del Tribunal Supremo. No obstante, por Auto de 14 de mayo de 1997, la Sección Séptima de la misma declaró la competencia de la Audiencia Nacional por ser imputable el acto al Ministro de las Administraciones Públicas.
d) Durante la tramitación del recurso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo se dictó providencia de 22 de marzo de 1999 por la que se dejó sin efecto el emplazamiento para formular escrito de conclusiones, por ser “éste un recurso que se sigue por el procedimiento especial y no ordinario”.
e) Con fecha 7 de noviembre de 2000, la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó Sentencia estimatoria del recurso.
f) Contra esta Sentencia interpuso recurso de casación el Abogado del Estado. Dicho recurso fue estimado por la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Séptima) del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 2002 ahora impugnada.
3. El sindicato demandante de amparo denuncia, en primer lugar, la vulneración de su derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE) por haberse admitido y estimado un recurso de casación en un proceso en materia de personal, con lo que se ha quebrantado el derecho a la intangibilidad de las resoluciones judiciales firmes. Por ello mismo, también se estima infringido el art. 14 CE, toda vez que la admisión y estimación de dicho recurso desatiende el criterio constante mantenido con anterioridad por el órgano jurisdiccional. En tercer lugar se hace referencia a la vulneración del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva por valoración arbitraria de los hechos y error notorio en su apreciación, refiriéndose esta queja específicamente a la afirmación, contenida en la Sentencia, de que existió verdaderamente negociación colectiva, aunque la misma no diera como resultado un acuerdo sobre incremento retributivo.
Como cuarto motivo del recurso figura el alegato de infracción del derecho fundamental a la tutela judicial (art. 24.1 CE) por error patente en la identificación del objeto del proceso, que no fue nunca el Acuerdo 1995-1997 sino la declaración del Ministro de Administraciones Públicas, en la que se anunciaba la congelación salarial para el año 1997. A continuación se denuncia la infracción del derecho fundamental a la libertad sindical (art. 28.1 CE) por haberse negado a los funcionarios públicos la posibilidad de negociar en los términos previstos por la Ley 9/1987, de 12 de junio, de Órganos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, desatendiéndose con ello el deber de buena fe en la negociación. Asimismo, sostiene el sindicato recurrente que dicho derecho fundamental ha sido vulnerado al no observarse lo previsto en el Acuerdo suscrito en 1994 y que era válido y vinculante para las partes, al no haber sido impugnado a través de los mecanismos pertinentes.
El sindicato recurrente entiende que también se ha vulnerado su derecho a la tutela judicial (art. 24.1 CE) por aplicación de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1997 al acto impugnado, siendo así que dicha Ley no estaba vigente en el momento de emanarse este acto. Este mismo hecho lleva a afirmar la existencia de otra conculcación del derecho a la libertad sindical (art. 28.1 CE) en la medida en que la Sentencia concluye que el Acuerdo 1995-1997 habría quedado sin efecto por virtud de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1997. Finalmente, entiende la central sindical recurrente que ese mismo derecho fundamental ha sido quebrantado por inconstitucionalidad del art. 17 de la mencionada Ley de Presupuestos puesto que la negociación previa entre la Administración y los sindicatos era un trámite esencial del procedimiento legislativo, cuya omisión impedía a las Cámaras ejercer adecuadamente sus potestades en materia presupuestaria.
El sindicato recurrente solicita la anulación del acto del Ministro de Administraciones Públicas de 19 de septiembre de 1996, así como de la Sentencia impugnada, así como el reconocimiento del derecho de los empleados públicos a un incremento salarial para 1997 en porcentaje no inferior a la previsión de IPC para ese ejercicio contenida en la Ley de Presupuestos Generales del Estado. Mediante otrosí se interesa el planteamiento, por la vía del art. 55.2 LOTC, de la cuestión de inconstitucionalidad respecto del art. 17.2 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1997.
4. Mediante providencia de 18 de diciembre de 2003, la Sección Cuarta de este Tribunal acordó, de conformidad con lo dispuesto en el art. 50.3 LOTC, conceder al solicitante de amparo y al Ministerio Fiscal un plazo común de diez días para que formulasen, con las aportaciones documentales procedentes, las alegaciones que estimaran pertinentes acerca de la carencia manifiesta de contenido constitucional de la demanda [art. 50.1 c) LOTC].
5. El escrito de alegaciones de la Federación de Servicios y Administraciones Públicas de Comisiones Obreras se recibió en este Tribunal el 5 de enero de 2004. En dicho escrito la representación procesal del mencionado sindicato reiteraba pormenorizadamente las razones ya expuestas en la demanda, defendiendo la necesidad de proceder a un examen sobre el fondo de la cuestión planteada que condujera a la admisión y posterior estimación del presente recurso de amparo.
6. El 14 de enero de 2004 tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Constitucional el escrito de alegaciones del Ministerio Fiscal, quien postula la inadmisión a trámite de la demanda de amparo constitucional al no apreciar que concurra en ella el requisito de la relevancia constitucional suficiente para merecer un pronunciamiento sobre el fondo en forma de Sentencia.
Así, en primer lugar rechaza que la admisión y estimación del recurso de casación por la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Séptima) del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 2002 haya vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE) por el distinto tratamiento que merecen los derechos de acceso a la jurisdicción y a los recursos, así como por el hecho de que la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional tuvo por preparado el recurso de casación, con lo que vino a reconocer que la cuestión trascendía la materia de personal y, finalmente, porque el derecho fundamental invocado no puede operar en sentido negativo, esto es, impidiendo la efectividad del derecho a la tutela judicial de la contraparte. En cuanto a la pretendida vulneración del derecho fundamental a la igualdad en la aplicación de la Ley (art. 14 CE), destaca el Ministerio Fiscal cómo en la Sentencia impugnada se dedica todo el fundamento tercero a explicar las singularidades del caso, por lo que no hay un apartamiento inadvertido de la propia doctrina de la Sala.
Por otro lado, entiende que carece de relevancia constitucional la discrepancia en torno a la valoración sobre si hubo o no verdadero proceso negociador, mera cuestión de hecho que únicamente corresponde determinar a los órganos judiciales en el ejercicio de su potestad jurisdiccional. Idéntica consideración estrictamente fáctica ha de atribuirse, siempre según el Ministerio Fiscal, al cumplimiento del deber de buena fe en el procedimiento negociador, por lo que es ajena la competencia de este Tribunal.
Con respecto a la denuncia de infracción del art. 24.1 CE por error patente en la identificación del objeto del recurso, se destaca que la Sentencia en ningún momento ha dejado de examinar el objeto central de la cuestión. Si la Sala admitió el recurso de casación no fue porque lo entendiera referido al Acuerdo de 1994 sino porque consideró que se refería tanto a las reclamaciones de incremento salarial de los funcionarios públicos como a otros aspectos de planificación de la actividad económica del Estado.
En cuanto a la discrepancia sobre la existencia de auténtica negociación colectiva en los términos de la Ley 9/1987, de 12 de junio, sostiene el Ministerio Fiscal que los argumentos empleados por la resolución judicial son atendibles y dan adecuada respuesta, desde la perspectiva constitucional, a la cuestión. Otro tanto sucede con la aplicación del art. 17.2 de la Ley General de Presupuestos al caso habida cuenta de la prevalencia de esta norma legal sobre los acuerdos alcanzados entre las partes.
Por lo que se refiere al alegato relativo a la vulneración del derecho a la libertad sindical (art. 28.1 CE) al afirmar la Sentencia que el Acuerdo 1995-1997 habría quedado sin efecto por virtud de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1997, apunta el Ministerio Fiscal que se trata de una interpretación incorrecta de la fundamentación jurídica de la resolución judicial y de una simple reiteración de argumentos ya empleados para defender otros motivos de amparo.
Como conclusión de lo expuesto, queda privada de todo sustrato argumental la petición de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad en virtud del art. 55.2 LOTC.
II. Fundamentos Jurídicos
1. Según se ha expuesto con mayor detalle en los antecedentes de esta resolución, es objeto del presente recurso de amparo la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Séptima) del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 2002, por la que se estima el recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Sexta) de la Audiencia Nacional de 7 de noviembre de 2000 y se declara conforme a Derecho el anuncio, efectuado el 19 de septiembre de 1996 por el Ministro de Administraciones Públicas ante la Mesa General de Negociación de la Administración General del Estado, de que en el año 1997 no se iba a proceder a incrementar las retribuciones de los empleados públicos.
El sindicato recurrente esgrime hasta un total de nueve motivos de amparo, en los que se identifican otras tantas vulneraciones de sus derechos fundamentales a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) y a la libertad sindical (art. 28.1 CE). Sin embargo, el Ministerio Fiscal no comparte esta opinión y postula la inadmisión del recurso de amparo
Pues bien, a la vista de las alegaciones de las partes, debemos reiterar ahora la concurrencia del motivo de inadmisión al que se hacía referencia en la providencia de 18 de diciembre de 2003.
2. El examen conjunto de los dos primeros motivos del recurso de amparo lleva insoslayablemente a declarar su carencia manifiesta de contenido que justifique un pronunciamiento sobre el fondo en forma de Sentencia. En efecto, de la admisión y posterior estimación del recurso de casación infiere el sindicato demandante de amparo la doble vulneración de los derechos fundamentales a la tutela judicial efectiva y a la igualdad en la aplicación de la Ley (arts. 24.1 y 14 CE, respectivamente).
Sin embargo, en los cuatro primeros fundamentos jurídicos de la Sentencia impugnada se exponen las razones en virtud de las cuales el Tribunal ad quem considera que la cuestión sometida a su conocimiento rebasa el ámbito de las materias de personal. Así, concretamente, en el fundamento segundo se deja constancia de que el Auto de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Sexta) de la Audiencia Nacional teniendo por preparado el recurso de casación, puso de manifiesto el carácter normativo de los Acuerdos recaídos en el marco de la negociación colectiva, lo que justifica la posibilidad de tener por preparado el recurso conforme al art. 86.3 LJCA. A renglón seguido se añade: “conforme a reiterada jurisprudencia de esta Sala, tales Acuerdos ostentan un contenido que se condiciona por su rasgo de generalidad y su vocación ordenadora y la cuestión que aquí se debate incide de manera directa en la planificación general de la actividad económica del Estado que afecta, por una parte, a la defensa de los intereses generales del Estado y por otra, a la actuación del Gobierno en este ámbito competencial (artículos 103.3, 149.1.13 y 149.1.18 de la Constitución, en relación con los artículos 66 y 134 de la misma).La cuestión planteada trasciende del puro ámbito de las cuestiones de personal, siguiendo los precedentes jurisprudenciales contenidos en las Sentencias de esta Sala de 22 de enero de 1991, 5 de febrero de 1991, y 14 de noviembre de 1991, en las que se recuerda el carácter normativo de los Acuerdos allí recurridos, como manifestación de una capacidad convencional colectiva”.
Por consiguiente, no cabe hablar de vulneración del derecho a la igualdad en la aplicación de la Ley (art. 14 CE) derivado de la desatención o del apartamiento inadvertido del criterio mantenido constantemente con anterioridad por el órgano judicial, pues éste ha examinado las singularidades del caso y explicado con pormenor los motivos por los cuales no podía incluirse entre los asuntos de personal. Tampoco se aprecia infracción alguna del art. 24.1 CE, habida cuenta del carácter razonado y fundado en Derecho de la respuesta dada a esta cuestión.
Con respecto al motivo cuarto del recurso, donde se denuncia infracción del art. 24.1 CE por error patente en la identificación del objeto del proceso, hemos de convenir con el Ministerio Fiscal en que dicho motivo es insostenible. No sólo porque en rigor el objeto del recurso de casación era la Sentencia finalmente anulada sino, fundamentalmente, porque todos los razonamientos de la Sentencia impugnada están dirigidos a examinar la conformidad a Derecho del acto manifestado por el Ministro de las Administraciones Públicas, representante del Gobierno, en la Mesa General de Negociación celebrada el 19 de septiembre de 1996, como en efecto así se declara en el apartado segundo de la parte dispositiva de la resolución judicial cuya anulación ahora se postula.
Finalmente, en los motivos segundo y séptimo del recurso de amparo se hace referencia a la vulneración del art. 24.1 CE, bien por apreciación incorrecta de la prueba relativa a la existencia misma del proceso negociador, bien por aplicación de la Ley de Presupuestos Generales del Estado a un acto administrativo emanado con anterioridad a la entrada en vigor de aquélla. Importa remitir el examen de estos motivos al análisis de la denunciada vulneración del derecho fundamental a la libertad sindical (art. 28.1 CE), pues cuando se trata de resoluciones judiciales que no reparan la vulneración de un derecho fundamental sustantivo u omiten una respuesta acorde con el contenido de ese derecho constitucional, hemos de convenir en que lo vulnerado es el propio derecho fundamental sustantivo y no sólo la garantía procesal del art. 24.1 CE (en relación con las resoluciones judiciales limitativas de derechos, STC 142/2002, de 17 de junio, FJ 2).
3. Entrando ya en los motivos bajo los que se denuncian diversas vulneraciones del derecho fundamental a la liberad sindical, y aun antes de exponer las razones que nos llevan a concluir la carencia de contenido constitucionalmente relevante de los mismos, a los efectos del art. 50.1 c) LOTC, debemos poner de relieve que en aquellas ocasiones en las cuales la respuesta judicial resulte manifiestamente conforme con el contenido constitucional de los derechos fundamentales que se hayan invocado en el proceso a quo, resulta de todo punto improcedente que este Tribunal venga obligado a reiterar, en forma de Sentencia, la doctrina constitucional aplicada con entera corrección por los órganos jurisdiccionales. Si tal reiteración resultase obligada, se produciría una injustificada alteración de las funciones que respectivamente corresponden a los Tribunales ordinarios y a este Tribunal en materia de defensa de los derechos fundamentales con merma de la encomendada por la Constitución a los primeros (STC 216/2000, de 18 de septiembre, FJ 2), cuyos pronunciamientos habrían de ser ineluctablemente revisados incluso siendo palmaria su adecuación a las exigencias constitucionales.
4. En este caso, como ha indicado el Ministerio Fiscal, la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Séptima) del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 2002 dio adecuada respuesta a las pretensiones deducidas por la central sindical ahora recurrente en amparo al poner de manifiesto cómo en el Acuerdo de 1994 se trataba de distinto modo el régimen de incrementos salariales de los funcionarios públicos para los tres años que integraban el marco temporal de vigencia del acuerdo. Concretamente, mientras el Capítulo II se incluía un apartado particularizado para el año 1995, fijándose un aumento de retribuciones equivalente al de la subida del IPC prevista en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para dicho ejercicio económico, en el Capítulo VI se regulaban los incrementos para los dos ejercicios siguientes. En esa misma Sentencia se hace hincapié en la inexistencia de reglas concretas de cuantificación de los incrementos retributivos, que dejaban paso al establecimiento de unos criterios orientadores para determinar las subidas anuales para los ejercicios de 1996 y 1997.
Como asimismo ha señalado el Ministerio Fiscal, siempre por referencia a la mencionada resolución judicial, las circunstancias concurrentes a finales de 1996 y durante el ejercicio de 1997 fueron muy diferentes a las existentes en el momento de alcanzarse el mencionado Acuerdo de 1994. En particular, la aprobación del Plan de Convergencia de la Unión Económica y Monetaria, en el que se asumieron una serie de compromisos de estabilidad presupuestaria, traducidos operativamente en medidas de contención del gasto público, justificarían la aplicación de una medida tan drástica como es la de no autorizar incremento retributivo alguno, teniendo en cuenta además los propios criterios orientadores establecidos en el Acuerdo de 1994. Entre esas medidas figura la reducción del déficit público mediante el mantenimiento del importe de los salarios de los empleados públicos en el ejercicio presupuestario de 1997 adoptada por las Cortes Generales al proceder a la aprobación de la Ley 12/1996, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1997.
Pues bien, habremos de convenir en que los argumentos empleados por el órgano judicial y ahora recordados por el Ministerio Fiscal no pueden reputarse arbitrarios o manifiestamente irracionales porque se ajustan a un criterio lógico y razonable, como es el de que el cambio de posición adoptado por el Ejecutivo para el año 1997 no obedeció a criterios voluntaristas o de otra condición, sino a determinadas circunstancias sobrevenidas, surgidas con posterioridad a la firma del Acuerdo de 1994, que afectaban frontalmente a los intereses generales del Estado y que reclamaban una actuación firme en la contención del gasto público para reducir el déficit global. Interesa destacar, por otro lado, que una de las pautas a considerar para los incrementos salariales hacía referencia específicamente a la previsión de crecimiento económico y la capacidad de financiación de los Presupuestos Generales del Estado, determinada en función de la previsión del déficit presupuestario del conjunto de las Administraciones Públicas, lo que excluía todo automatismo y obligaba a valorar las circunstancias macroeconómica sobrevenidas.
5. Para concluir, en lo que atañe a la vulneración del mencionado derecho fundamental del art. 28.1 CE como resultado de la atención prestada en la Sentencia impugnada al art. 17.2 de la Ley 12/1996, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1997, hemos de indicar que un precepto legal como éste resulta perfectamente compatible con la efectividad de la negociación colectiva. Así, en la STC 62/2001, de 1 de marzo, entonces por referencia al art. 20.1 de la Ley 39/1992, de 29 de diciembre de Presupuestos Generales del Estado para 1993, este Tribunal afirmó que “el mencionado precepto se halla formulado en términos de respeto y compatibilidad con el derecho a la negociación colectiva del art. 37.1 CE, en cuanto viene a disponer que si de ellos deriva un crecimiento retributivo superior al previsto en la Ley de Presupuestos Generales del Estado deberán adecuarse a éste, y sólo si tal acomodación no se produce, previene la inaplicabilidad de las cláusulas convencionales que se opongan al tope o límite máximo fijado por la Ley estatal de Presupuestos. Por otra parte, el principio de jerarquía normativa reconocido en el art. 9.3 CE impide que los incrementos retributivos alcanzados mediante pacto o convenio prevalezcan sobre las concretas determinaciones contenidas en normas con rango de ley, y así este Tribunal en su STC 210/1990, de 20 de diciembre, estableció, con cita de las SSTC 58/1985, de 30 de abril, 177/1988, de 10 de octubre, y 171/1989, de 19 de octubre, que el convenio colectivo ha de adecuarse a lo previsto en las leyes, de tal modo que: ‘El art. 37.1 CE ni por sí mismo ni en conexión con el art. 9.3 CE puede oponerse o impedir la producción de efectos de las leyes en la fecha dispuesta por las mismas. Es el convenio el que debe respetar y someterse a la Ley y a las normas de mayor rango jerárquico y no al contrario, siendo constitucionalmente inaceptable que una Ley no pueda entrar en vigor en la fecha dispuesta por el legislador’” (FJ 3). A lo expuesto cabe añadir que en la presente ocasión, la consecución de los objetivos de estabilidad presupuestaria, requisito imprescindible para integrarse en la tercera fase de la Unión Económica y Monetaria, ha de reputarse un objetivo de interés general que justifica sobradamente la adopción de una medida como la cuestionada por los recurrentes.
Por todo lo expuesto, la Sección
ACUERDA
La inadmisión del presente recurso de amparo y el archivo de las actuaciones.
Madrid, a treinta y uno de enero de dos mil cinco.
