TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo contencioso-administrativo
Sección SEXTA
Sentencia de 8 de febrero de 2003
RECURSO CASACIÓN 8874/1998
Ponente Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate
Excmos. Sres.:
D. Jesús Ernesto Peces Morate
D. José Manuel Sieira Míguez
D. Enrique Lecumberri Martí
D. Agustín Puente Prieto
D. Francisco González Navarro
En la Villa de Madrid, a ocho de Febrero de dos mil tres.
Visto por la Sala Tercera ( Sección Sexta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación que, con el nº 8874/98, pende ante ella de resolución, interpuesto por la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid, representada por el Letrado de sus Servicios Jurídicos, contra la sentencia pronunciada, con fecha 19 de junio de 1998, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en los recursos contencioso-administrativos acumulados números 1139 y 1336 de 1994, sostenidos respectivamente por las representaciones procesales Doña A.P.B. y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid contra los acuerdos del Jurado de Expropiación Forzosa de Madrid, de fechas 10 de noviembre de 1993 y 23 de marzo de 1994, por los que se fijó el justiprecio de la finca número G-24/159.B, del Proyecto de Delimitación y Expropiación del P.A.U. Sur (Sector Arroyo Culebro), expropiada a Doña A.P.B. por la Consejería de Política Territorial de la expresada Comunidad de Madrid en beneficio de la Empresa Pública Áreas de Promoción Empresarial con Gestión Industrial Organizada, S.A. (ARPEGIO)
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó, con fecha 19 de junio de 1998, sentencia en los recursos contencioso-administrativos acumulados números 1139 y 1336 de 1994, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: << FALLAMOS: Que estimando en parte el recurso presentado por el Letrado don José Garrido Arranz, actuando en nombre y representación de doña A.P.B., y desestimando el recurso presentado por la Comunidad Autónoma de Madrid, contra las resoluciones del Jurado Provincial de Expropiación de fecha 10 de noviembre de 1993 y 23 de marzo de 1994, esta última confirmatoria en reposición de la anterior, en virtud de las cuales se fijó como justiprecio de los bienes expropiados la suma de 3.640.140 pesetas, debemos anular y anulamos dichas resoluciones y en su lugar fijamos como justiprecio de los citados bienes la suma de 5.168.998 pesetas (incluido el 5% de afección, más los intereses legales correspondientes. Sin costas>>.
SEGUNDO.- Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico tercero: <<Sentadas tales premisas resulta evidente la incorrección de las resoluciones del Jurado Provincial de Expropiación al mencionar como fundamento de su decisión el art. 43 de la Ley de Expropiación Forzosa. Ahora bien, este Tribunal ya ha señalado en numerosas sentencias que el hecho de que se cite en las resoluciones impugnadas el artículo 43 de la Ley de Expropiación Forzosa no invalida por sí misma el Acuerdo adoptado si del conjunto de su motivación se desprende que ha tomado en consideración el carácter urbanístico de la expropiación aplicando en consecuencia criterios de valoración urbanísticos, pues en tal caso la cita del art. 43 de la Ley de Expropiación Forzosa se trasmuta en accesoria y meramente circunstancial en el contexto de la motivación que le lleva a fijar el justiprecio de los bienes expropiados. En tal sentido se ha pronunciado también el Tribunal Supremo en su sentencia de la Sala Tercera, Sección 6, de 20 de diciembre de 1996. Pues bien, en el supuesto que nos ocupa las resoluciones del Jurado razonaron que "para el señalamiento del justo precio del terreno expropiado se han de tener en cuenta las circunstancias que en el mismo concurren, como su situación, extensión, su condición de suelo urbanizable no programado, el aprovechamiento urbanístico de 0,097 m2/m2 establecido, precios que figuran en transacciones normales de terrenos análogos en la zona y demás características", para posteriormente mencionar el art. 43 de la Ley de Expropiación Forzosa y fijar un valor de 900 ptas/m2. De la lectura de los párrafos transcritos se desprende que el Jurado tuvo en consideración la condición urbanística del suelo y su aprovechamiento urbanístico, tomando en consideración otros precios utilizados en transacciones en la zona. Es cierto que de forma errónea se mencionaba como clasificación del suelo la de urbanizable no programado, cuando en realidad estaba ya aprobado el Programa de Actuación urbanística, pero al tiempo de resolver el recurso de reposición aclara que el aprovechamiento urbanístico tomado en consideración -0,097 m2/m2- se corresponde con la edificabilidad establecida en el P.A.U., por lo que parece desprenderse que tuvo en consideración la clasificación urbanística adecuada y el aprovechamiento que, a su juicio, le correspondía en atención a la misma. En este contexto la mera cita del artículo 43 de la Ley de Expropiación Forzosa, con ser inapropiada, no se constituye como el criterio determinante en la fijación del justiprecio y no puede justificar, por sí misma, la anulación de las resoluciones impugnadas. En definitiva, y prescindiendo de la más o menos acertada motivación de las resoluciones impugnadas, el litigio que nos ocupa se centra en determinar si el justiprecio administrativamente acordado es o no adecuado a tenor de las normas ya citadas, para lo cual cobra especial relevancia la actividad probatoria desplegada>>.
TERCERO.- También se justifica por la Sala de instancia lo resuelto en la sentencia recurrida con los siguientes argumentos, expuestos en su fundamento jurídico quinto: <<Al tiempo de valorar la prueba practicada es preciso tener en consideración algunas peculiaridades derivadas de la actuación urbanística acometida por el P.A.U. "Arroyo Culebro" de la que trae causa la expropiación que nos ocupa. Se delimita una única unidad de actuación a ejecutar por el sistema de expropiación que abarca terrenos comprendidos en varios términos municipales, con una extensión superficial de 12.759.840 m2, y la obtención del suelo necesario para su desarrollo se realiza en una sola fase que abarca todo el ámbito de actuación optándose por el procedimiento de tasación conjunta. Los terrenos afectados estaban clasificados como suelo urbanizable no programado y con la aprobación del P.A.U. adquieren la condición de suelo urbanizable programado, con un solo aprovechamiento medio fijado para todo el ámbito del P.A.U. La gran extensión superficial del proyecto expropiatorio determinó la existencia de un gran número de afectados y a la postre de un elevado número de recursos contencioso-administrativos -interpuestos ya por la Administración expropiante ya por el expropiado o ambos a la vez-, uno de los cuales es el que nos ocupa. En cada uno de dichos procedimientos las partes practicaron las pruebas que estimaron conveniente con el fin de desvirtuar la valoración realizada por el Jurado. Esta prueba se centró, en muchas ocasiones, en la realización de una pericia propia -practicada por un Arquitecto insaculado- o en la aportación del testimonio de la prueba pericial practicada en otros procedimientos, al considerar las partes que el resultado de la pericia realizada para otra finca del mismo proyecto era extrapolable a otros procedimientos, dada la identidad de circunstancias urbanísticas concurrentes para valorar el suelo expropiado, criterio confirmado en el informe emitido por el Colegio Oficial de Arquitectos de Madrid en el que se afirma que el valor del suelo de los terrenos expropiados es extrapolable a todas las fincas comprometidas en el Programa de Actuación urbanísticas del Sector Arroyo Culebro. El resultado final ha sido una gran disparidad en las valoraciones periciales del suelo expropiado, pese a que todas las fincas han sido expropiadas en virtud del mismo Proyecto, en las mismas fechas y tienen idénticas condiciones urbanísticas por lo que respecta suelo. Dada la disparidad de criterio en los informe periciales emitidos, muchos de los interesados han optado por aportar el testimonio de aquellos informes periciales que les resultaban mas favorables a sus intereses, desechando los que les pudiesen resultar adversos. Ante esta situación el Tribunal consideró procedente realizar una prueba pericial conjunta para todos ellos, acordada para mejor proveer, al amparo de lo dispuesto en el artículo 75 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en relación con los artículos 340 y 630 de la Ley de Enjuiciamiento civil. Razones de justicia material y de igualdad de trato de los afectados justifican la adopción de un criterio común evitando, en la medida de lo posible, criterios dispares en la valoración urbanística del terreno expropiado por el mismo Proyecto. En la búsqueda de esa verdad y de ese trato igualitario de los afectados, se encargó un informe pericial de " Academia", expresamente admitido en el artículo 631 de la LEC y por el Tribunal Supremo (en tal sentido S.TS Sala Tercera, Sección 6ª, de 28-3-1994) al Colegio Oficial de Arquitectos de Madrid, órgano de reconocida solvencia, imparcial y especialmente cualificado técnicamente al tiempo de dictaminar sobre una valoración urbanística como la que nos ocupa. Es por ello que este Tribunal, al tiempo de establecer el justo precio del suelo y valorar la prueba practicada en cada uno de los procedimientos, considera procedente partir de la pericial conjunta realizada por el C.O.A.M, sin perjuicio de valorar ésta conforme a las reglas de la sana crítica, superando las diferencias existentes entre los distintos informes periciales practicados o incorporados a los procedimientos, con el fin de evitar la injusticia que implicaría la distinta valoración del suelo, sin motivos jurídicos o fácticos que lo justifique. La distinta valoración obtenida en cada uno de los informes emitidos en los diferentes procedimientos, no siempre puede ser descartada en base a la incorrección de uno de los informes, sino que la discrepancia en el resultado final de las pericias, cuando se trata de valorar, suele derivar del método utilizado y del marcada carácter de <<arte>> que la técnica pericial tiene. De ahí que el tribunal deba acudir a las reglas o principios de lógica o de sana crítica que permitan, con razonable seguridad, conocer la verdad para decidir en consecuencia (S.TS. 22-3-1993), e incluso puede apartarse de la pericia realizada de forma individual en cada procedimiento, no sólo por la indebida apreciación de los elementos de hecho por incoherencia o falta de necesario razonamiento, sino también, y lo que es más relevante en el supuesto que nos ocupa, por contradicción con otras pruebas, dado el principio de valoración conjunta de la prueba que impera en nuestro sistema procesal. Tales razones justifican que, a los efectos de valorar el suelo expropiado, ha de acudirse de forma preferente al informe conjunto encargado por este tribunal no solo por la reconocida solvencia y preparación técnica del órgano que lo emite, sino también en cuanto nos proporciona una base fiable de la que partir para superar las notables diferencias surgidas de los distintos informes periciales emitidos, o incorporados, en los diferentes procedimientos judiciales que se tramitan en este tribunal respecto de los bienes afectados por el mismo Proyecto expropiatorio. Todo ello sin perjuicio de valorar, en su caso, y de forma separada los elementos propios y circunstancias diferenciadoras en cada una de las fincas afectadas>>.
CUARTO.- Se declara en el fundamento jurídico sexto de la propia sentencia: <<Frente a ello no puede prevalecer el informe técnico emitido a instancia de parte, pues el Tribunal Supremo en su sentencia de la Sala Tercera Sección Sexta, de 14-5-1991, ya ha puesto de manifiesto el distinto valor y alcance que tiene la prueba pericial emitida a instancia de parte, respecto de la practicada en el procedimiento con todas las garantías de imparcialidad y contradicción afirmando que" hemos de señalar que en aquella resolución judicial se acepta el razonado y pormenorizado dictamen pericial evacuado en los autos con todas las garantías procesales, frente al cual deviene inoperante el emitido a exclusiva instancia de parte interesada y acompañado a la demanda, precisamente por no reunir aquellos requisitos o garantías...">>.
QUINTO.- Sirven también de fundamento a la sentencia recurrida los siguientes razonamientos, recogidos en su fundamento jurídico séptimo: << Entrando ya a valorar el informe emitido por el Colegio Oficial de Arquitectos de Madrid, así como las aclaraciones y alegaciones formuladas por las partes, conviene resaltar el profundo y exhaustivo análisis realizado en dicho informe respecto a la legislación aplicable, método, circunstancias urbanísticas concurrentes y los criterios de valoración utilizados, que contrastan con la sucinta y no muy acertada motivación contenida en las resoluciones del Jurado Provincial de Expropiación ahora impugnadas. En dicho informe se parte, acertadamente, de los criterios de valoración contenidos en la Ley del Suelo de 1976 y sus Reglamentos. Para ello, siguiendo los criterios fijados en los arts. 104 y siguientes de la Ley del Suelo, calcula el valor inicial del terreno en atención a su rendimiento bruto correspondiente a su explotación agrícola, tomando en consideración el aprovechamiento generalizado consistente en cereal de secano, y lo cifra en 30,02 ptas/m2. Por otra parte, considera el valor catastral de los terrenos, a los efectos de lo dispuesto en el art. 104.5 de la Ley del Suelo, si bien concluye que "en el año 1990 al quedarse sin efectividad fiscal la Ponencia de valores catastrales aprobada, los terrenos del P.A.U. quedan en una situación de suelo urbano sin valor catastral a efectos del impuesto de bienes inmuebles de naturaleza urbana. A titulo informativo, el valor asignado en la Ponencia de Valores aprobada a estos terrenos sin urbanizar fue el de 1229 ptas/m2" añadiendo que "los valores catastrales del suelo a efectos del impuesto de bienes inmuebles de naturaleza rústica oscilan entre 4,00 ptas/m2 y 18,30 ptas/m2". El citado informe para a determinar el valor urbanístico, para lo cual descarta la estimación del rendimiento del aprovechamiento atribuible a efectos fiscales, al igual que lo hace la Administración expropiante, por cuanto utilizando los datos del propio Proyecto de Delimitación y Expropiación no existe rendimiento para el suelo debido a la baja edificabilidad contemplada en el P.A.U. en relación con el coste de urbanización. Por ello, se centra en el cálculo del valor urbanístico del suelo en atención al aprovechamiento medio del P.A.U. En este punto conviene tener presente que el propio informe distingue, a petición de este tribunal, entre el valor urbanístico del suelo incluyendo o no el coste de urbanización de los sistemas generales comprendidos en el P.A.U. Se trata de un problema jurídico previo que es preciso resolver antes de continuar con el examen del informe pericial elaborado. Esta Sala, al tiempo de justificar la elección del sistema de expropiación, ya puso de manifiesto las especiales características de la operación urbanística proyectada ("tendente a propiciar un desarrollo de la zona Sur de Madrid corrigiendo desequilibrios territoriales de la Comunidad Autónoma, mediante la acción concertada de varios Municipios que permita mejorar en esta zona los servicios públicos y el relanzamiento de la actividad económica a través de la creación de equipamientos supramunicipales y el establecimiento y mejora de la red de comunicación y transporte"), y la dificultad de los propietarios comprendidos en la unidad de actuación para hacer frente, por sí mismos, a las cargas urbanísticas y costes de urbanización previstos para las infraestructuras proyectadas, lo cual justificaba la elección del sistema de expropiación y hacía inviable la elección de los sistemas de compensación o cooperación, ya que estos últimos no garantizarían un reparto equitativo de los beneficios y cargas derivados del planeamiento, haciendo recaer sobre unos pocos propietarios el peso de una operación urbanística diseñada para corregir desequilibrios territoriales e implantar infraestructuras y servicios destinados a la colectividad. Conclusión que se apoya en una reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo (entre otras la S. TS Sala Tercera, Sección Sexta, de 27-12-1990 o la de 13 de abril de 1987) que afirma como improcedente la delimitación de unidades o polígonos para ejecutar un sistema general que no afecta sólo al polígono o unidad misma sino a todo el conjunto o base de población de municipio, y han de remitirse tales actuaciones al sistema de expropiación forzosa, destacando lo impropio de imponer a un solo propietario, o pequeño grupo de ellos, obras o urbanizaciones en interés de toda la comunidad. De modo que no es posible hacer recaer sobre uno o varios particulares cargas impropias del planeamiento urbanístico en la medida en que los sistemas generales pasan a integrar el común beneficio público y no resultan en manera alguna computables como beneficio para el particular que cede y urbaniza los terrenos, ni se establecen en su interés más o menos particularizado, lo que convierte su ejecución en un gravamen inasumible y legalmente descartado. De conformidad con dicha doctrina, y a los efectos de establecer el justiprecio de los bienes expropiados, es preciso cuestionarse si los propietarios afectados por el Proyecto expropiatorio han de soportar, si quiera sea indirectamente por vía de la reducción del justiprecio, el coste de tales sistemas generales. A tal efecto, conviene recordar que la propia Administración expropiante admite en su demanda el escaso aprovechamiento urbanístico y la dificultad de los propietarios de los terrenos afectados para acometer una actuación de estas características "dada la baja edificabilidad y las muchas cesiones y equipamientos previstos". Afirmación que aparece corroborada por los datos obrantes en el P.A.U., recogidos en el informe pericial, de los que se desprende que: a) el aprovechamiento urbanístico previsto es de 0,097 m2/m2; b) la extensión superficial de los sistemas generales del P.A. U. es de 7.563.340 m2 frente a los 5.196.500 m2 destinados a suelo urbanizable; c) el coste de ejecución de tales sistemas 10.874.000.000 ptas frente a 11.633.000.000 ptas. previstos como gastos de urbanización del suelo urbanizable. Por otra parte, los sistemas generales proyectados exceden con mucho de los necesarios para el polígono, justificándose, en atención a su destino y extensión, en beneficio de los intereses supramunicipales y comunitarios. En efecto, se proyectan corno sistemas generales del P.A.U. equipamientos tales como: Una superficie de 1.734.500 m2 destinada a autovía, 762.000 m2 destinados a ferrocarril (apeaderos, ferrocarril propiamente dicho y reservas para infraestructuras), 2.092.550 m2 destinados a Parque, 2.268.290 m2 para áreas de servicios públicos (en el que se incluye un aeropuerto) y una superficie de 323.750 m2 destinada a un Parque Deportivo. A la vista de tales datos resulta evidente que, estando destinada a sistemas generales el 60% de la superficie y siendo el coste de ejecución de estos casi el 50% del coste de urbanización total siendo estos claramente desproporcionados para el polígono-, hacer recaer sobre los expropiados los gastos de urbanización de tales sistemas implicaría que unos pocos propietarios, a costa de la reducción de sus justiprecio, estarían haciendo frente a una operación urbanística que pretende potenciar una zona, corrigiendo desequilibrios intracomunitarios. En otras palabras, si incluyésemos en el cálculo del justiprecio expropiatorio los gastos de urbanización de tales sistemas generales, unos pocos estarían soportando parte del coste de las obras establecidas en beneficio de toda la colectividad, financiando en dicha medida la adquisición a bajo precio de terrenos destinados a la infraestructuras generales supramunicipales. Por todo ello este Tribunal considera que, al tiempo de establecer el justiprecio expropiatorio de los terrenos litigiosos, no deben computarse los gastos de urbanización de los sistemas generales previstos en el P.A.U. que nos ocupa. Sentada esta premisa es preciso continuar con el análisis del informe pericial practicado por el C.O.A.M. En él y para averiguar el valor urbanístico en atención el aprovechamiento medio, utiliza el método residual -comúnmente admitido por la jurisprudencia del Tribunal Supremo para este tipo de valoraciones-, identifica la superficie afectada y las condiciones urbanísticas del terreno. Así, para obtener el valor del suelo neto halla el aprovechamiento lucrativo de la superficie del P.A.U. (sumando el aprovechamiento lucrativo por usos) y lo divide por la superficie comprendida en el mismo. El aprovechamiento lucrativo por usos lo obtiene partiendo de los precios medios de venta en el mercado para el año 1990 por usos (adjuntando estudios de mercado y la oferta inmobiliaria existente en los municipios afectados) a excepción de las Viviendas de Protección Oficial en las que toma en consideración el valor del módulo ponderado fijado para ese mismo año. Deduce los costes de construcción estimados en función del precio medio de construcción que utiliza el C.O.A.M. en el ámbito de la Comunidad de Madrid, los gastos de promoción y márgenes de beneficios -beneficios del promotor, gastos de notaría y registro, gastos generales, comisión de ventas, honorarios facultativos, licencia de obras y costes financieros- y los gastos de urbanización previstos en el P.A.U. -excluidos sistemas generales-. En base a tales cálculos obtiene un valor del suelo neto de 1420 ptas/m2, que considera extrapolable a los terrenos comprendidos en el polígono delimitado por el P.A.U. "Arroyo Culebro". Valor que prevalece sobre el inicial por ser aquel superior. Esta Sala considera que el exhaustivo y detallado análisis contenido en el informe del C.O.A.M. ha de prevalecer sobre el justiprecio fijado por el Jurado, si bien en la adecuada valoración del mismo, conforme a las reglas de la sana crítica, queda por determinar si se ha tomado o no en consideración la cesión del 10% del aprovechamiento medio del sector prevista en el art. 84.3 de la Ley del Suelo de 1976. En tal sentido, el Colegio de Arquitectos, al tiempo de contestar a las aclaraciones solicitadas por las partes, afirma que <<debido al método de cálculo que se ha seguido para obtener el valor urbanístico, retrocediendo desde el instante final del proceso, a partir del valor en venta de todos los aprovechamientos del polígono, quedan automáticamente tenidas en cuenta todas las cesiones de espacios públicos calificados como tal por el P.A.U., incluso los terrenos de cesión obligatoria definidos por el artículo 105 de la Ley del Suelo de 1976. El art. 84.3 de la ley del Suelo de 1976 establece como obligaciones de los propietarios del suelo urbanizable, no sólo la cesión obligatoria y gratuita a favor de la Administración urbanística actuante de los terrenos destinados a viales, parques, jardines etc....sino también la obligación de ceder obligatoria y gratuitamente el 10% restante del aprovechamiento medio del sector en que se encuentre la finca. Se trata de dos obligaciones perfectamente diferenciables, la segunda opera respecto del suelo edificable, como se encarga de concretar el art. 46.3 c) del Reglamento de Gestión, de modo que la cesión del 10% del aprovechamiento medio opera sobre el aprovechamiento lucrativo obtenido después de practicar las cesiones mencionadas en primer término. Es por ello que el hecho de que en el informe pericial se parta del aprovechamiento lucrativo de la superficie del P.A.U. no implica que ya se haya tomado en consideración la cesión del 10% del aprovechamiento medio del sector, aunque sí se hayan descontando las superficies destinadas a viales, parques y jardines. De ahí que sobre el justiprecio obtenido en el informe pericial ( 1.420 pts/m2) es preciso descontar el 10%, lo cual implica la cantidad de 1.278 pts/m2, y, teniendo en este caso la finca expropiada una superficie de 3.852 m2 el justiprecio de la misma debe fijarse en 5.168.998 pesetas incluido el 5% de afección, más los intereses legales procedentes>>.
SEXTO.- Notificada la anterior sentencia a las partes, el Abogado del Estado y la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid presentaron ante la Sala de instancia sendos escritos solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 3 de septiembre de 1998, en la que ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.
SEPTIMO.- Dentro del plazo al efecto concedido compareció ante esta Sala del Tribunal Supremo el Letrado de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid, en nombre y representación de la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid, en calidad de recurrente, y, recibidas las actuaciones, se dio traslado al Abogado del Estado para que, en el plazo de treinta días, manifestase si sostenía o no el recurso por él preparado y, en su caso, lo interpusiese por escrito dentro de dicho plazo, manifestando por escrito, presentado con fecha 21 de octubre de 1998, que no lo sostenía, por lo que, mediante auto de fecha 6 de noviembre de 1998, se declaró desierto el recurso preparado por el representante procesal de la Administración del Estado.
OCTAVO.- El recurso de casación deducido por la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid se basa en cinco motivos: el primero al amparo del artículo 95.1.3° de la Ley de esta Jurisdicción y el segundo, tercero y cuarto al amparo del artículo 95.1.4° de la misma Ley, mientras que el quinto se alega con carácter subsidiario para el caso de considerarse que la sentencia de instancia no fuese susceptible de recurso de casación ordinario, por lo que se interesa que se admita como recurso para la unificación de doctrina, ya que la Sala de instancia ha dictado otras sentencias relativas a justiprecios de bienes expropiados en idéntica actuación urbanística con pronunciamientos diferentes, aduciendo en el primer motivo la conculcación del artículo 43.1 de la Ley de esta Jurisdicción por ser incongruente la sentencia recurrida por haber abordado cuestiones diferentes a las planteadas por las partes, ya que ha enjuiciado la legalidad de los instrumentos de planeamiento que legitimaron la actuación expropiatoria, al declarar que los sistemas generales en él incluidos son excesivos y desproporcionados, mientras que en el segundo motivo se denuncia la infracción de los artículo 84.3.c), 120.1.b), 122.1 y 146 de la Ley del Suelo de 1976 así como de los artículos 59, 63 y 219 del Reglamento de Gestión Urbanística por no incluir la sentencia recurrida en el precio unitario del metro cuadrado de suelo el coste de los sistemas generales, con lo se que incumple la obligación básica de los propietarios de suelo de sufragar los costes de la urbanización, entre los que incluye el coste de los sistemas generales, sin que ello pueda hacerse con el argumento de que no resulta justa su inclusión cuando las determinaciones del Programa de Actuación Urbanística, que se ejecuta, han sido declaradas jurisdiccionalmente ajustadas a derecho, invocándose en el tercer motivo la infracción del artículo 84.3 b) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, en relación con el artículo 219.2.e del Reglamento de Gestión Urbanística, pues, en contra del proceder de la Sala de instancia, el diez por ciento del aprovechamiento medio debe descontarse del valor del aprovechamiento total del Polígono y no del valor unitario del suelo, pues, al así operar, no soportan los aprovechamientos lucrativos cedidos los costes de urbanización, a pesar de que la cesión del diez por ciento del aprovechamiento medio es una cesión obligatoria y gratuita de terrenos urbanizados, por lo que tales costes de urbanización deberán también ser descontados, y finalmente se aduce la infracción de la doctrina jurisprudencial, recogida en las sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo que se citan, según la cual en las expropiaciones por razón urbanística está prohibido acudir a criterios de valoración ajenos a los contenidos en la Ley del Suelo, quedando totalmente proscritos los criterios basados en la equidad, a pesar de lo cual la Sala de instancia entiende que no sería justo hacer recaer sobre los expropiados el coste de los sistemas generales, terminando con la súplica de que se revoque la sentencia recurrida y se declare como único procedente y ajustado a Derecho el precio unitario de 381 ptas./m2 fijado por la Administración expropiante o, alternativamente, que se declare como justiprecio el de 569 ptas./m2, conforme señala el Dictamen emitido por el Colegio Oficial de Arquitectos de Madrid en la alternativa de valoración efectuada con la inclusión de los costes de urbanización de los sistemas generales fijados en el P.A.U. del Arroyo Culebro, todo ello sin perjuicio de los intereses legales que fuesen procedentes.
NOVENO.- Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, al no haberse personado parte alguna como recurrida, se ordenó que las actuaciones quedasen pendientes de señalamiento para votación y fallo cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó el día 28 de enero 2003, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. JESÚS ERNESTO PECES MORATE,.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Esta Sala ha resuelto (Sentencias de 13 de octubre de 2000 -recurso de casación 9392/1998, 23 de octubre de 2000 -recurso de casación 8898/98), 17 de mayo de 2001 -recurso de casación para unificación de doctrina 7067/2000-, 14 de junio de 2002 -recurso de casación 6563/98- y 5 de julio de 2002 -recurso de casación 6577/98-) otros recursos de casación interpuestos contra otras tantas sentencias del mismo Tribunal de instancia, en que la Administración expropiante ha invocado idénticos motivos a los ahora esgrimidos para conseguir la anulación de la sentencia recurrida en la que dicho Tribunal "a quo" resuelve en igual sentido y con los mismos argumentos, de manera que, de acuerdo con los principios de unidad de doctrina y de igualdad de trato en aplicación de la ley, debemos seguir la orientación ya expuesta en nuestras primeras sentencias por no existir razones para modificarlas, respetando, incluso, su metodología.
SEGUNDO.- Procede enjuiciar de forma conjunta los motivos segundo y cuarto deducidos por la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid, en la medida que estos motivos tienden a poner de relieve la improcedencia de la exclusión que se realiza en la sentencia impugnada de los costes de ejecución de los sistemas generales externos.
Dicha Administración autonómica, en el motivo segundo de su escrito de interposición, invocado al amparo del artículo 95.1.4°, alega como infringidos los arts. 84.3.c); 120.1.b), 122.1 y 146 de la Ley del Suelo de 1976 así como los artículos 59, 63 y 219 del Reglamento de Gestión, por no incluir en el precio unitario del metro cuadrado el coste de los sistemas generales, y en el cuarto denuncia la infracción de la Jurisprudencia que se cita relativa a la prohibición de acudir a elementos extraños a la Ley del Suelo y su Reglamento de Gestión, y concretamente a los criterios basados en la equidad, cuando se trata de determinar el justo precio de un terreno expropiado por razón de urbanismo, como se recoge en las Sentencias de esta Sala y Sección de 12 de Julio de 1.993 y 5 de Octubre de 1.993, y las de 13 de Octubre y 28 de Diciembre de 1.992.
TERCERO.- El principio general de reparto equitativo de los beneficios y cargas, que el planeamiento impone, ha de regir la actuación urbanística, según se argumenta extensamente en la sentencia recurrida, de suerte tal que la quiebra de este principio, haciendo recaer mayores cargas o beneficios sobre unos que sobre otros, incide en desigualdad incompatible con lo establecido en el artículo 14 de nuestra Constitución y contraviene específicamente el contenido de los artículos 3.2.b, 87.3, 117, 124.1 y concordantes de la Ley del Suelo de 1976, que, entre las competencias urbanísticas, el primero establece la función de <<impedir la desigual atribución de los beneficios y cargas del planeamiento entre los propietarios afectados e imponer la justa distribución>>, y el tercero, al referirse a la ejecución de los Planes y Programas de Actuación Urbanística, exige en el caso de delimitación de polígonos, cual es el que nos ocupa, como requisito esencial <<que hagan posible la distribución equitativa de los beneficios y cargas de la urbanización>> y la <<distribución justa entre los propietarios de los beneficios y cargas derivados del planeamiento>>, cuando la acción urbanizadora haya de llevarse a cabo mediante la delimitación de unidades de actuación. Consecuentemente con el principio inspirador de la planificación urbanística, recogido en la citada Ley del Suelo de 1976, el Reglamento de Gestión señala, en su artículo 58, la obligación de los propietarios de terrenos afectados por una actuación urbanística <<de sufragar los costes de urbanización... en proporción a la superficie de sus respectivos terrenos>>, o en caso de ejecución por el sistema de expropiación de la extensión de la superficie expropiable afectada, especificándose en el siguiente artículo 59 las obras de urbanización que han de correr a cargo de los propietarios.
El artículo 63 del mismo Reglamento impone a los propietarios del suelo urbanizable no programado, que sea objeto de un Programa de Actuación Urbanística, una carga adicional, al expresar que, <<además de abonar los costes de urbanización señalados en los artículos anteriores y cumplir las cargas suplementarias que el programa les imponga, deberán costear la ejecución total o el suplemento necesario de las obras exteriores de infraestructura sobre las que se apoye la actuación....para que el suelo sometido al programa de actuación urbanística quede debidamente enlazado, a través de esos sistemas generales, con la estructura del municipio en que se desarrolla el programa...>>, enunciando una serie de infraestructuras para terminar exigiendo la de cualesquiera otros servicios necesarios para que el suelo sometido al programa de actuación urbanística quede debidamente enlazado a través de unos sistemas generales con la estructura del municipio en que se desarrolle el programa.
Sin embargo, el propio Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 prevé en su artículo 121 una reducción de la contribuciones impuestas a los propietarios cuando éstas resulten excesivas en relación con el escaso aprovechamiento edificatorio otorgado, previendo que el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro del Departamento correspondiente o, en su caso, de los Ayuntamientos interesados y previo dictamen del Consejo de Estado, podrá autorizar una reducción de la contribución de los propietarios a dichos costes, o una compensación económica a cargo de la Administración procurando equiparar los costes, soportables por los propietarios en razón de la actuación programada, a los de obras análogas que hayan resultado viables, precepto que se reproduce en el artículo 64 del indicado Reglamento de Gestión Urbanística.
El examen y enjuiciamiento de los dos motivos enunciados en el precedente fundamento jurídico conlleva, pues, la necesidad de determinar los costes de urbanización que se han de considerar como una carga impuesta legalmente a los propietarios de los terrenos afectados y si dichos costes de urbanización deben comprender los relativos a los denominados sistemas generales externos. El enjuiciamiento de tal cuestión se ha de realizar mediante la exégesis de los preceptos de la Ley y Reglamento citados que a tal materia se refieren.
En toda obra urbanizadora en suelo urbanizable no programado existen los costes urbanísticos directos o internos, representados por las obras de vialidad, saneamiento, suministro de agua y energía eléctrica, alumbrado público, arbolado y jardinería, que estén previstas en los planes y proyectos como del propio polígono o sector, y que son los recogidos en el artículo 122 de la Ley del Suelo de 1976, detallados más específicamente en los artículos 59, 60, 61 y 219.2.b) del Reglamento de Gestión, y los que pueden denominarse indirectos o externos en la medida que se proyectan sobre el exterior de la zona de actuación, en el suelo urbanizable no programado que sea objeto de un Programa de Actuación Urbanística, toda vez que el artículo 123 de la Ley del Suelo impone a los propietarios de dichos terrenos la obligación de <<subvenir a la ejecución o suplemento de las obras exteriores de infraestructura sobre las que se apoye la actuación urbanística, sin perjuicio del cumplimiento de las cargas a que se refiere el número 2 del artículo 85>> y que son las expresadas en el artículo 63 del Reglamento de Gestión y apartado c) del artículo 219.2.c de dicho Reglamento.
La determinación del alcance cualitativo y cuantitativo de la expresión <<habrán de subvenir a la ejecución o suplemento de las obras exteriores de infraestructura sobre las que se apoye la actuación urbanística...>>, del mencionado artículo 123 de la Ley del Suelo y del deber de <<costear la ejecución total o el suplemento necesario de las obras exteriores de infraestructura sobre las que se apoye la actuación urbanística...>> a que alude el artículo 63 del Reglamento, habrá de derivarse de la interpretación que de estos textos resulte adecuada y armoniosa con su finalidad perseguida. Así, el propio artículo 63 del Reglamento de Gestión, al especificar y concretar las obras exteriores de infraestructura sobre las que se apoye la actuación urbanística, nos permite fijar el alcance cualitativo de tales obras y su coste, al señalar como tales <<las redes viarias de enlace con los núcleos de población>> y la instalación o ampliación de las canalizaciones de los servicios de agua, alcantarillado, saneamiento, estaciones depuradoras, suministro de energía eléctrica, y cualesquiera otros servicios necesarios para que el suelo sometido al programa de actuación urbanística quede debidamente enlazado a través de sus sistemas generales con la estructura del municipio en que se desarrolla el programa. En igual sentido el artículo 146.3.c de la Ley, al tratar de las obligaciones que deben de asumir los adjudicatarios de la formulación y ejecución de dichos programas, exige la <<construcción de las necesarias conexiones en el exterior de la zona de actuación con las redes señaladas en el apartado anterior>> y el artículo 219.2.c), ya citado, del Reglamento de Gestión claramente impone como una obligación de dichos adjudicatarios la construcción de las necesarias conexiones, en el exterior de la zona de actuación, entre las redes viarias y de abastecimiento de la zona propia y las generales del territorio.
De tales disposiciones se deduce que el alcance del coste de los sistemas generales a soportar por los propietarios de los terrenos afectados por el programa de actuación urbanística han de ser los propios de la actuación que se ejecuta, esto es los interiores a que se refiere el artículo 122.a) de la Ley del Suelo y especifican los arts. 59, 60 y 61 del Reglamento de Gestión y los exteriores de infraestructura necesarios para enlazar aquéllos con los sistemas generales del municipio o municipios en los que se desarrolle el programa. Tal es el significado que ha de darse a la expresión <<costear la urbanización>> recogida, como deber de los propietarios de suelo urbanizable programado, en el artículo 84.3.c) de la Ley del Suelo de 1976.
Los costes de la urbanización no incluidos en el informe pericial a cargo de los propietarios expropiados, que la Sala de instancia explica ampliamente las razones de no tenerse que soportar por éstos, son los que exceden del deber impuesto por los aludidos preceptos del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y del Reglamento de Gestión Urbanística, al ser externos a la zona de actuación y no tratarse de las conexiones de ésta con el exterior sino que son de interés general para el territorio de los municipios afectados y que el aludido principio de equidistribución impide que sean sufragados por los propietarios de los predios delimitados por el programa de actuación urbanística, y, por consiguiente, los motivos de casación segundo y cuarto de la Administración expropiante deben ser rechazados, porque, si bien la Sala de instancia justifica la exclusión de tales costes de urbanización basándose en el principio de equidad en la distribución de los beneficios y cargas derivados del planeamiento urbanístico, son los referidos artículos 3.2.b, 87.3, 117, 124.1 y concordantes del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 los que, conforme a lo dispuesto por el artículo 3.2 del Código civil, permiten al Tribunal hacer descansar, de manera exclusiva, su resolución sobre tal principio rector del urbanismo.
CUARTO.- Debemos examinar seguidamente el motivo tercero, aducido por la Administración expropiante, encaminado a poner de relieve el error padecido por el Tribunal "a quo" al valorar la cesión del diez por ciento del aprovechamiento lucrativo, considerando aquélla que la Sala ha infringido el artículo 84.3.b) de la Ley del Suelo de 1.976, en relación con el art. 219.2.e) del Reglamento de Gestión, con el argumento de que, si bien la Sala de instancia corrige el dictamen pericial de Academia para incluir tal cesión, infringe sin embargo los preceptos citados porque deduce dicho diez por ciento del valor unitario del suelo, siendo así que esa deducción debe operar sobre el aprovechamiento medio del sector.
Los mencionados artículos 84.3.b) de la Ley del Suelo de 1.976 y 219.2.e) del Reglamento de Gestión Urbanística imponen a los propietarios de suelo urbanizable programado la cesión gratuita el diez por ciento restante del aprovechamiento medio del sector en que se encuentre la finca. Este deber se refiere lógicamente al aprovechamiento efectivo y real que la actuación urbanística otorga a los propietarios de los terrenos o, lo que es lo mismo, al aprovechamiento que resulta después de deducir las cesiones obligatorias de los terrenos y los costes de urbanización que antes hemos analizado.
A esta conclusión se llega con la interpretación literal del artículo 84.3.b) de la Ley del Suelo de 1.976, que claramente establece que esa cesión consistirá en el diez por ciento restante del aprovechamiento medio del sector en que se encuentre la finca, cesión que puede materializarse sustitutivamente en una indemnización económica, según se prevé en el artículo 125 de la misma, pues, conforme al artículo 84.3.a), están obligados los propietarios de suelo urbanizable programado a ceder gratuitamente los terrenos que se destinen con carácter permanente a viales, parques, jardines públicos, zonas deportivas públicas, de recreo y expansión, centros culturales y docentes y demás servicios públicos, de manera que la cesión del diez por ciento restante del aprovechamiento medio del sector sólo puede referirse al diez por ciento del aprovechamiento que resulte después de deducir los terrenos destinados a esos fines dotacionales, como se infiere también del artículo 46.3.c del Reglamento de Gestión Urbanística, razón por la que este tercer motivo de casación debe ser rechazado.
QUINTO.- La representación procesal de la Administración expropiante ha alegado en su primer motivo de casación, al amparo del número 3° del artículo 95.1 de la Ley de esta Jurisdicción, que la sentencia recurrida es incongruente porque ha examinado la legalidad del instrumento de planeamiento legitimador de la expropiación del suelo, cuyo justiprecio ha sido objeto del proceso, sin que esa cuestión le fuese sometida a su consideración por las partes, con lo que, además, ha desconocido el principio de seguridad jurídica por resolver en contra de decisiones jurisdiccionales firmes, que habían declarado ajustadas a derecho las determinaciones del aludido planeamiento.
Este motivo resulta inadmisible porque en la sentencia recurrida no se alude al instrumento de planeamiento legitimador de la expropiación sino que se ha limitado a declarar que los costes de los sistemas generales previstos en aquél, que son de interés general para los municipios afectados, no deben soportarlos los propietarios del suelo expropiado para la ejecución del programa de actuación urbanística, quienes sólo tienen el deber, según los preceptos antes examinados, de subvenir a la ejecución de las obras exteriores de infraestructura sobre las que se apoya la actuación urbanística, o sea a la construcción de las conexiones necesarias de las redes de servicio con el exterior de la zona de actuación, pero no han de afrontar los costes de los sistemas generales de interés general para el territorio.
No se plantea, pues, la Sala de instancia la conformidad o no a derecho de las determinaciones relativas a las infraestructuras previstas en el programa de actuación urbanística sino que rechaza que el coste de algunas de ellas deban sufragarlo los propietarios del suelo expropiado, por lo que, al fijar el justiprecio de los terrenos, excluye dichos costes en contra de lo que pretende la Administración expropiante, razón por la que ni se extralimita al enjuiciar las cuestiones planteadas por las partes ni resuelve en contra de lo decidido por sentencia firme.
SEXTO.- El último motivo, esgrimido por el representante procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid con carácter subsidiario para el caso de no admitirse a trámite el recurso de casación ordinario que interpuso, no debe ser objeto de examen al haberse admitido a trámite dicho recurso de casación.
SEPTIMO.- Al ser desestimables todos los motivos de casación invocados por la representación procesal de la Administración expropiante, se debe declarar que no ha lugar al recurso de casación interpuesto con imposición a ésta de las costas procesales causadas, como ordena el artículo 102.3 de la propia Ley Jurisdiccional, reformada por Ley 10/1992, de 30 de abril, en relación con la Disposición Transitoria Novena de la Ley 29/1998.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 96 a 101 de la mencionada Ley Jurisdiccional reformada por Ley 10/1992, los artículos 67 a 72 y las Disposiciones Transitorias Segunda 2 y Tercera de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
FALLAMOS
Que, con desestimación de todos los motivos al efecto invocados, debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid contra la sentencia pronunciada, con fecha 19 de junio de 1998, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en los recursos contencioso-administrativos acumulados números 1139 y 1336 de 1994, con imposición de las costas procesales causadas a la referida Administración recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, firme,
lo pronunciamos, mandamos y firmamos, debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno.
PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, D. Jesús Ernesto Peces Morate, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha.- De lo que certifico.
