VENECIA, CONTUNDENTE E IGNORADA
El Dictamen de la Comisión de Venecia, publicado este lunes, constituye una crítica contundente de la proposición de ley de amnistía. El borrador, que había sido indebidamente filtrado, ya manifestaba numerosas reservas. No solo, como se ha dicho, respecto al procedimiento, sino también respecto al fondo. El informe final ha modificado una veintena de párrafos. Todos los cambios, sin excepción, apuntan en la misma dirección: más objeciones y un lenguaje más contundente.
Llama la atención que las reservas manifestadas en el borrador se mantengan en su totalidad. Ninguna ha desaparecido. Esto significa que Venecia ha descartado por completo que las enmiendas introducidas el 14 de marzo respondiesen, como sostuvo el Gobierno, a las recomendaciones del borrador. El informe final desautoriza por completo esa argumentación.
Es evidente que las enmiendas tuvieron por objeto responder a las nuevas demandas de los socios del Gobierno, ampliando el ámbito material y temporal de la amnistía (qué delitos quedan amnistiados y a lo largo de qué período). Por eso, no es extrañar que la norma sea, a los ojos de Venecia, aún más problemática que antes. El informe final es más duro en el fondo y también en la forma, ahora más incisiva.
Venecia señala de entrada, como ya hacía en el borrador, que no se pronuncia sobre la conveniencia de la amnistía ni sobre su idoneidad para alcanzar su objetivo declarado. Tampoco es competente “para pronunciarse sobre la constitucionalidad de la proposición de ley”. Que algunos mantengan a estas alturas que el informe avala la constitucionalidad de la ley es sorprendente.
La primera novedad de la versión final es significativa, pues consiste en la inclusión de un párrafo que señala que la Ley de Amnistía de 1977 “se aprobó con una amplia mayoría del Parlamento, con el objetivo de facilitar la reconciliación de los españoles”. Esto es relevante, pues más adelante el informe se refiere repetidamente a la división que ha generado la norma con una nueva redacción más enfática: “La amnistía ha ahondado en una profunda y virulenta división”.
Como antes, Venecia nos ofrece un análisis comparado de la amnistía, contemplada en otros ordenamientos. En la práctica, llama la atención la ausencia de amnistías en Europa en las últimas cuatro décadas, más allá de los Balcanes. En todo caso, nos dice que “las amnistías suelen estar motivadas por razones de reconciliación social y política”. Una línea a la que se aferran algunos como un supuesto aval a la ley, olvidando lo que sigue inmediatamente: que “estos objetivos legítimos deben alcanzarse mediante métodos y procedimientos coherentes”. Toda amnistía debe respetar los requisitos sustantivos y de procedimiento que impone el Estado de Derecho. No es el caso y, por eso, Venecia tiene mucho que decir.
En cuanto al procedimiento, todas las objeciones del borrador se mantienen inalteradas. Como es bien sabido, Venecia llama a las autoridades españolas a poner fin al procedimiento de urgencia y a su tramitación como proposición de ley, a entablar un diálogo con la oposición, a solicitar los informes, a regular la amnistía mediante una enmienda constitucional... A este respecto, el informe final añade, para que no haya dudas, que una norma de esta naturaleza debe ser adoptada por una mayoría cualificada “amplia”.
En cuanto al fondo, el borrador ya había señalado que toda amnistía debe basarse en criterios generales y “no deben diseñarse para cubrir a individuos específicos”. Ahora, enfatiza esta idea y la lleva al primer párrafo de las conclusiones sobre la ley española: “La Comisión de Venecia recuerda, de entrada, que una amnistía es una medida impersonal que se aplica a todas las personas o a una clase de personas, y que los criterios para su aplicación no deben estar concebidos para cubrir a personas concretas”.
El ámbito de aplicación material, ya lo señalaba el borrador, es demasiado amplio, vago e indeterminado. Define los actos amnistiables en función de la intención de quienes los cometieron. Debe ser reducido y precisado, insiste Venecia. De otro modo, la amnistía “podría cubrir a muchos ciudadanos que han cometido delitos ordinarios que poco o nada tienen que ver” con las tensiones sociales que dieron lugar a la ley, lo que “vulneraría el principio de igualdad”.
También el ámbito temporal se consideraba ya demasiado amplio, pero tras las enmiendas, lejos de reducirse ¡se amplía! La Comisión de Venecia dice no encontrar un vínculo causal entre la lógica de la amnistía y estas fechas. Y no se engaña sobre los motivos de la enmienda, pues un nuevo párrafo señala: “La reciente ampliación del ámbito temporal de aplicación en dos meses, sin justificación alguna, suscita preocupación en cuanto al carácter general de la amnistía”.
El dictamen plantea numerosas objeciones. Señala que debe establecerse un nexo causal más estrecho entre las consultas celebradas en Cataluña y los actos de malversación y corrupción amnistiados. No basta con que los jueces no estén obligados a comparecer ante el Parlamento, es que “no deben ser siquiera invitados”.
Señala también que, mientras la decisión sobre si el individuo se beneficia de la amnistía sea adoptada por el juez sobre la base de los criterios generales contenidos en la ley, y mientras “el levantamiento de la detención, la prisión y las medidas cautelares sean consecuencia de dicha decisión judicial”, entonces “no hay un problema relativo a la separación de poderes”. Estas últimas palabras, a las que se aferran algunos, deben ser objeto de una interpretación sistemática, pues, en realidad, Venecia vuelve a insistir en el necesario carácter general de la ley: sólo si la norma está redactada en términos generales, y sólo si las mencionadas decisiones corresponden al juez, puede decirse que se respeta la división de poderes. Pero no es el caso.
Por último, el informe final manifiesta su preocupación sobre la nueva regulación relativa al terrorismo, y señala ahora que “las amnistías sólo son compatibles con las normas internacionales si se excluyen de su ámbito de aplicación las violaciones graves de los derechos humanos”.
Lo más relevante a este respecto, lo que ha pasado casi inadvertido en una nueva nota a pie de página que no estaba en el borrador, es una frase que dice así: “La Comisión Europea ha subrayado que la redacción actual del artículo 2.c significa que no todos los delitos de terrorismo tipificados por la Directiva UE 2017/541 sobre la lucha contra el terrorismo están excluidos del ámbito de aplicación del proyecto de ley de amnistía”.
Es decir, que la Comisión Europea, la institución de la Unión Europea defensora del interés general, que hasta ahora no había querido pronunciarse sobre la ley, ha presentado sus observaciones a la Comisión de Venecia y ha puesto por escrito, ha subrayado, que la Ley de Amnistía no es compatible con la directiva relativa al terrorismo. En su redacción actual, la norma es contraria al ordenamiento jurídico de la Unión, es ilegal. La Comisión Europea ha avisado. Antes o después, la norma llegará al Tribunal de Justicia de la Unión Europea cuya sentencia, a diferencia del dictamen de Venecia, no tendrá carácter consultivo. No podrá ser ignorada. Por eso, esta nota a pie de página puede tener un impacto mayor que las 27 páginas de un informe que el Gobierno parece dispuesto a ignorar.
El dictamen de Venecia no debería ser desatendido. Una sola objeción debería bastar, pero el informe incluye una docena. España recorrió un largo camino para llegar a las instituciones europeas. En noviembre de 1977, Marcelino Oreja, ministro de Asuntos Exteriores, llegaba a Estrasburgo. Le acompañaban Felipe González, Santiago Carrillo, Fernando Álvarez Miranda y Joaquín Satrústegui. Socialistas, comunistas, conservadores y liberales defendieron juntos y con gran firmeza la posición de España, que poco después celebraba su ingreso en el Consejo de Europa y se comprometía con sus principios: la democracia, los derechos humanos y el Estado de Derecho. España no puede, casi 50 años después, aprobar una norma que incumpla los estándares europeos del Estado de Derecho.
