EL BORRADOR DE VENECIA
El pasado viernes se daba a conocer el borrador, indebidamente filtrado, que la Comisión de Venecia ha redactado sobre la proposición de ley de amnistía, cuyo texto final se espera para mediados de marzo. ¿Constituye este borrador un aval, como se ha dicho, o más bien un cuestionamiento integral de la amnistía?
Conviene recordar, en primer lugar, que la Comisión de Venecia es solo un órgano consultivo del Consejo de Europa. No es un tribunal, por lo que de él no cabe esperar sentencia alguna. La Comisión ha de valorar la adecuación de la norma a los estándares europeos y recomendar medidas con el fin de garantizarla.
En segundo lugar, la Comisión no ha de pronunciarse sobre la compatibilidad de la norma con la Constitución, ni con el Derecho de la Unión Europea. La Comisión ha señalado también que no hará comentarios sobre la conveniencia de la amnistía ni sobre su idoneidad política. No se pronunciará sobre su adecuación para lograr el objetivo que la norma dice perseguir: la “normalización” de Cataluña. Este análisis de proporcionalidad, señala, corresponde a las instituciones españolas, especialmente a las Cortes Generales.
El borrador de la Comisión de Venecia nos ofrece, de entrada, un análisis comparado de la amnistía, contemplada en otros ordenamientos. Señala que en los tiempos modernos se han aprobado amnistías tras cambios de régimen o períodos de conflictos, con el fin de restablecer la paz social. Llama la atención que entre las amnistías aprobadas en los últimos 40 años no aparezcan los países europeos, más allá de los de los Balcanes.
La Comisión de Venecia señala que las amnistías suelen estar motivadas por razones de reconciliación y que pueden constituir objetivos legítimos, siempre que haya una proporcionalidad, una adecuación entre fines y medios. La Comisión no quiere entrar en consideraciones políticas, pero no se le escapa el fondo de la cuestión y es que, lejos de conciliar, la propuesta es sumamente divisiva. Habrá de valorarse, dice, si “se puede lograr la normalización de Cataluña a pesar de que el proyecto de ley de amnistía ha creado una división profunda y virulenta en la clase política, en las instituciones, en el poder judicial, en el mundo académico y, sobre todo, en la sociedad de España”. Es evidente que no.
Como también es evidente, y la Comisión de Venecia no lo ignora, que la finalidad de la amnistía consistía en obtener el apoyo que el presidente del Gobierno necesitaba para su investidura, a cambio de negociar con el señor Puigdemont, beneficiario directo, su propia inmunidad en una suerte de autoamnistía. Este es el contexto que no se puede soslayar. El borrador menciona, de hecho, la autoamnistía como posible límite: “Cuando los perpetradores o las instituciones responsables se conceden a sí mismos o a sus miembros inmunidad procesal”. Así ha sido. Esta es la transacción ilegítima y arbitraria que no se puede ignorar.
Más allá del análisis de la proporcionalidad, la Comisión señala que toda amnistía debe cumplir con los requisitos del Estado de Derecho. Sobre ellos se detiene a continuación, señalando toda una serie de elementos problemáticos. Algunos se refieren al procedimiento de adopción de la norma, que debería “inspirarse en la inclusividad, la participación, los plazos adecuados y los debates públicos”. Hay aquí una referencia implícita a la ausencia de debate electoral y al secretismo con el que se ha gestado la norma, unos hechos que no pueden pasar desapercibidos.
Debe haber “unas consultas significativas, junto con un calendario adecuado”. Estos requisitos son aún más importantes, señala, cuando no existe un requisito constitucional de mayoría calificada para su aprobación. Los procedimientos legislativos acelerados no son apropiados para las leyes de amnistía.
Queda fuera de duda que el procedimiento no es aceptable: “Se presentó en forma de proposición de ley, que es un procedimiento con consulta limitada al público, a las partes interesadas y a otras instituciones estatales, y siguió un procedimiento de urgencia”. La Comisión anima “a todas las autoridades españolas a que se tomen el tiempo necesario para entablar un diálogo significativo en un espíritu de leal cooperación entre las instituciones estatales, así como entre la mayoría y la oposición, con el fin de lograr la reconciliación social y política”.
Estas palabras ponen de manifiesto, con una cortesía acaso excesiva, que la Comisión comprende que la irregularidad del procedimiento empleado afecta de lleno al fondo. Si no hay debate pausado, ni respeto a los procedimientos, ni informes consultivos, ni acuerdo con la oposición, ¿cómo puede constituir un instrumento de reconciliación?
Por eso señala que, en la medida en que la amnistía puede afectar a la cohesión social, “debería aprobarse con una mayoría cualificada adecuada”. No entendida en términos meramente formales, sino de verdadero consenso con la oposición. Es más, la Comisión considera que la viva controversia que ha suscitado este asunto sugiere que sería preferible “regular este asunto explícitamente mediante una enmienda constitucional”.
Más allá del procedimiento, la Comisión es muy crítica con el contenido de la norma. El carácter excepcional de las leyes de amnistía no significa que no deban cumplir normas básicas de calidad: claridad, determinación, previsibilidad. La determinación de los actos amnistiables debe basarse en criterios generales que “no deben diseñarse para cubrir a individuos específicos”. Como de hecho ha ocurrido.
El ámbito de aplicación de la ley se considera demasiado amplio e indeterminado. Define los actos por su intención, incluyendo cualquiera destinado a promover o apoyar la independencia. Además de esta vaguedad, la amnistía se aplica a un período demasiado largo. La amnistía podría abarcar a muchos ciudadanos que han cometido delitos comunes que poco o nada tienen que ver con las consultas, lo que “violaría el principio de igualdad respecto de quienes han cometido los mismos delitos comunes por otras razones o durante diferentes períodos, y no se benefician” de la amnistía. La Comisión solicita que se reduzca el alcance material y temporal de la norma. En lo que respecta a las facultades de los tribunales, la Comisión señala que no existe cuestión de separación poderes, siempre que la decisión sobre si un individuo se beneficia de la amnistía la tome el juez y siempre, se sobreentiende, que las recomendaciones precisadas en el informe se cumplan, así como la proporcionalidad. Se cuestiona también el intento de limitar los efectos suspensivos de la cuestión de inconstitucionalidad, que tampoco gusta a la Comisión de Venecia.
Resulta imposible detenerse en todos los elementos señalados. Mencionemos, al menos, las críticas a la regulación del terrorismo, a la insuficiente consideración de los derechos de las víctimas y la preocupación que traslada sobre las comisiones de investigación en el Parlamento, que no pueden “pretender exigir que los jueces informen sobre los casos [sobre los] que hayan decidido”.
En conclusión, se desprende del borrador que, con carácter general, una amnistía puede, allí donde es constitucional, ser compatible con los estándares europeos. Pero no es el caso; no en estos términos. Así, no. Por eso, la Comisión propone toda una serie de medidas que indican el camino correcto a seguir: llama a las autoridades españolas a poner fin al procedimiento de urgencia y a su tramitación como proposición de ley, a tomarse el tiempo necesario, a entablar un diálogo con la oposición, a solicitar los informes preceptivos que se han evitado, a regular la amnistía mediante una enmienda constitucional, a reducir y concretar su ámbito de aplicación, etc.
Sin embargo, lejos de interrumpir el procedimiento y dar seguimiento a las recomendaciones de la Comisión de Venecia para cumplir con los estándares europeos, se ha procedido a la filtración del informe y a su manipulación para, a continuación, anunciar una nueva votación en la Comisión de Justicia. Pronto tendremos la ocasión de comprobar si la mayoría hace caso a la Comisión de Venecia o prescinde de sus indicaciones. Esperemos que todo esto se traduzca en el informe final en una llamada a la reflexión sobre la gravedad de la situación y en un lenguaje más directo y concluyente.
